§ 3. Проблемы правового регулирования и совершенствование работы с обращениями осужденных

Организация работы администрации исправительных учреждений с обращениями осужденных к лишению свободы осуществляется на основании Конституции РФ, Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», УИК РФ, Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, Приказа Минюста России от 26 декабря 2006 г.

В соответствии с данными нормативными актами, основные задачи делопроизводства в данной сфере заключаются в необходимости обеспечить:

- точную регистрацию всех поступающих обращений, а также контроль за рассмотрением этой корреспонденции и выполнением принятых по ней решений;

- рассмотрение обращений непосредственно теми сотрудниками учреждений и органов, в чью компетенцию входит данная процедура;

- анализ поступающих обращений, изучение их характера и информирование об этом соответствующих руководителей;

- рассмотрение корреспонденции в установленный законом срок, включая ее направление по принадлежности или органу, или должностному лицу, курирующему эти вопросы;

- обязательное уведомление заявителя при направлении обращения другому государственному органу или должностному лицу;

- своевременное сообщение автору, если по обращению требуется дополнительное расследование;

- окончательное принятие решений по всем принятым к исполнению обращений в течение установленного законом срока, если не требуется проверки, связанной с запросом необходимых для рассмотрения обращения документов и других материалов^[543].

В соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», каждое поданное обращение должно быть надлежащим образом зарегистрировано, даже если оно содержит вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственных органов.

Безусловно, все это возможно лишь при правильной постановке делопроизводства по работе с обращениями, которое обеспечивает их своевременное рассмотрение, разрешение и контроль как за их разбором, так и за фактическим исполнением принятых по ним решений. В этой связи раздел III п. 20 Административного регламента устанавливает следующие административные действия по организации рассмотрения обращений осужденных: а) прием письменного обращения; б) регистрация письменного обращения; в) рассмотрение письменного обращения; г) порядок рассмотрения отдельных обращений; д) личный прием; е) порядок обжалования, действий (бездействий) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции; ж) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции; з) ответственность за нарушение выполнения административных процедур.

Рассмотрение, порядок и способы разбора обращений граждан являются важнейшими стадиями производства по предложениям, заявлениям, ходатайствам и жалобам, в процессе которых устанавливается соответствие просьб, требований сообщений автора фактическим обстоятельствам, интересам государства, принципам законности^[544].

Это составляет содержание работы с обращениями осужденных, ибо полно, объективно и быстро рассмотренный и проверенный материал дает возможность вынесения правильного решения по предложению, заявлению, ходатайству или жалобе, позволяет восстановить нарушенные права и законность, определяет весь ход дальнейшей работы с обращениями.

Работа по рассмотрению обращений начинается сразу после их регистрации. Процесс рассмотрения обращений зачастую трудно отграничить от их разрешения, так как, рассматривая жалобу, руководитель нередко одновременно принимает и решение по ней^[545].

Однако это имеет место лишь в тех случаях, когда ответ на обращение носит характер разъяснения; должностное лицо, рассматривающее обращение, имеет в своем распоряжении все необходимые сведения, материалы для его разрешения; обращение не нуждается в проверке и может быть сразу раз- решено^[546].

Но в большинстве случаев возникает надобность в получении необходимых для разрешения обращения материалов, без которых трудно, а порой и невозможно, принять правильное решение. При рассмотрении обращения возникает вопрос первичного направления обращения, который подлежит решению в кратчайший срок. Причем, разрешить их сразу при подаче обращения можно крайне редко, потому как содержание просьбы или обжалуемых действий, особенно по письменным обращениям, не дает возможности при беглом ознакомлении установить, правильно ли выбран адресат. Некоторые обращения, которые на первый взгляд относятся к компетенции органа, куда оно поступило, могут быть успешно разрешены в нижестоящих органах, или вообще их разрешение полностью относится к компетенции других учреждений. Иногда этот вопрос можно решить только в процессе начавшейся проверки обращения^[547].

Из изложенного ясно, что вопрос об адресате обращения и компетентности органа их получившего, имеет принципиальное значение для обеспечения интересов осужденных. Совершенно очевидно, что любое обращение осужденного может быть разрешено только компетентным органом, наделенным правом оставить в силе или отменить обжалуемое действие, решение соответствующего государственного органа или должностного лица^[548]. Но для этого совсем не обязательно обращаться в самую высшую инстанцию, которая, безусловно, разрешит любое обращение, касающееся нарушения прав осужденных, законности и других нарушений в сфере всего государственного управления, потому как эти вопросы могут успешно решить и нижестоящие компетентные органы. В этой связи возникает вопрос об инстанционном порядке обращения, который должен строго соблюдаться.

Вопрос об инстанционном порядке рассмотрения обращений граждан в силу исключительной важности для соблюдения их прав и законных интересов, а также законности неоднократно являлся предметом внимания многих ученых-юристов^[549], и можно считать определившейся точку зрения, отдающую предпочтение инстанционному порядку обращения.

Еще В.И. Ремнев отмечал, что инстанционный порядок четко определит права и обязанности государственных органов, должностных лиц при рассмотрении, а граждан при подаче жалоб и заявлений, что усилит гарантии законности их разрешения. Повысится ответственность тех государственных органов и должностных лиц, чья деятельность обжалуется, законность и правильность принимаемых ими решений. Основной упор при разрешении обращений в значительной степени переместится от вышестоящих инстанций к тем органам и должностным лицам, в чью непосредственную компетенцию входит решение тех или иных вопросов. Одновременно возрастет роль и ответственность вышестоящих органов и должностных лиц за правильностью разрешения обращений. Они будут обязаны особо тщательно контролировать своевременность и объективность разбора обращений подчиненными органами и лицами, чтобы исключить повторные разборы обращений^[550].

Поэтому п. 1 ст. 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и п. 38 раздела III Административного регламента четко закрепили порядок, при котором в целях своевременного рассмотрения предложений и заявлений граждан эти обращения должны адресоваться в государственные органы, учреждения или должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса. Жалоба направляется тому органу, которому непосредственно подчинено учреждение или должностное лицо, действия (решения) которых обжалуются. Присутствие данных норм в текстах Закона и Административного регламента абсолютно оправдано, в противном случае происходит искажение самой природы такого важного института демократического государства, которым является право граждан на обращения в органы публичной власти^[551].

Закон точно определяет конкретные государственные органы, должностных лиц, которые обязаны рассмотреть то или иное обращение в первую очередь, то есть определена обязательная первая инстанция по рассмотрению предложений, заявлений, ходатайств и жалоб.

В тех случаях, когда обращения поступают не по назначению, государственные органы, учреждения, к ведению которых не относится решение вопросов, затрагиваемых в обращениях, должны переслать их по назначению.

Пересылка, согласно закону, осуществляется не позднее, чем в семидневный срок в соответствующие учреждения с последующим извещением об этом заявителя. Государственные органы своим нормативным правовым актом вправе сократить указанный срок, поэтому Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений устанавливает трехдневный срок на пересылку обращений осужденных. При личном же приеме необходимо дать разъяснение, куда следует обратиться по данному вопросу.

Для правильного разрешения обращения граждан орган или должностное лицо, кому оно адресовано, должны иметь необходимый материал, позволяющий в полном объеме разобраться в существе просьбы, требования, нарушения.

Иногда документов и материалов, которые представляет заявитель- осужденный, недостаточно для вынесения окончательного решения. Зачастую, кроме содержания обращения, другие сведения отсутствуют. Это вызывает необходимость получить все необходимые сведения, позволяющие обеспечить объективность выносимого решения. Достичь этого можно в результате проверки обращений.

Стадия проверки представляет собой наиболее длительный процесс работы с обращениями, во время которой подготавливается все, что требуется для их правильного решения.

В исправительных учреждениях производство проверки осуществляет постоянно действующая комиссия по работе с обращениями граждан и осужденных, основные направления которой дает руководитель учреждения.

Способы проверки различны в зависимости от сложности поставленных в обращениях вопросов^[553]. Как правило, возникает необходимость более подробного выяснения фактов, вызовов заявителя и получения от него развернутого объяснения, так же как и от представителя учреждения, в отношении которого поступило обращение, либо от должностного лица. Причем это может быть как в начале, так и в конце проверки, а также вполне вероятна необходимость нескольких вызовов для уточнения добытых в процессе расследования сведений. Иногда посылаются запросы в различные места, и они помогают подтвердить, уточнить или опровергнуть, исключить факты, составляющие содержание обращения^[554]. Срок исполнения запроса не регламентируется Правилами внутреннего распорядка исправительных учреждений, поэтому следует обратиться к части 2 ст. 10 Федерального закона: «Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставить документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления»^[555].

При этом общий срок рассмотрения обращения, который составляет 30 дней, продлевается, но не более чем на 30 дней с уведомлением обратившегося лица.

Итогом проверки обращений является сбор такого материала, который позволяет положительно или отрицательно прореагировать на все вопросы, просьбы, жалобы, требования, ходатайства, сигналы и другие обращения. Эти данные служат основанием для вынесения соответствующего решения органом, его руководителем или ответственными лицами.

Таким образом, стадия проверки по обращениям обеспечивает установление истины, вынесение такого решения, которое способствует восстановлению нарушенных прав или законных интересов осужденных.

Полученные в результате проверки данные обобщаются, и от их полноты, объективности зависит принятие правильного, основанного на законе решения. В некоторых случаях решение по рассмотрению обращений содержится в материалах проверки^[556].

В Правилах внутреннего распорядка исправительных учреждений правом вынесения решений по обращениям наделяются как руководители, должностные лица, так и другие ответственные сотрудники.

Юридическое значение принятия решения по обращению заключается в том, что соответствующий государственный орган разрешает спорные вопросы, возникающие при применении норм права или при их нарушении, оценивая при этом действия должностных лиц с точки зрения соответствия их действий закону^[557].

Действующее законодательство предписывает извещать заявителя о вынесенных решениях по его обращению. Ответ должен быть конкретным, обоснованным и охватывать весь круг вопросов, поднятых в обращении; в отдельных случаях с учетом характера обращения может быть дан устный ответ с соответствующей служебной отметкой об этом. Если поставленный в обращении вопрос не может быть разрешен положительно, то отрицательный ответ следует обосновать.

Форма ответа законодательством не регламентируется. Как правило, заявителю высылается копия принятого решения или письменно сообщается его основное содержание - об удовлетворении или отказе, подтверждении или неподтверждении изложенных просьб, претензий, фактов и других сведений, а также о принятых мерах.

Особенно необходима обоснованная и ясная мотивировка отказа, отсутствие которой зачастую порождает многочисленные повторные жалобы, которые занимают не последнее место среди обращений осужденных, когда в результате первичного рассмотрения обращений значительная часть претензий к учреждениям УИС не снимается, и заявители вынуждены повторно обращаться для разрешения своих обращений, но уже в вышестоящие органы, вплоть до судебных, включая Европейский Суд по правам человека^[558].

Если вышестоящим, контролирующим, надзорным органом ранее принятое решение изменяется или отменяется, в ответе указывается законное основание такой отмены и подробная аргументация. В таком случае подведомственное учреждение обязано немедленно принять соответствующие меры, восстановить законные права осужденного и устранить допущенные нарушения, наказав виновных в этом лиц, если это не сделано вышестоящим органом.

Одна из основных особенностей рассмотрения повторных жалоб на незаконные действия органов государства и должностных лиц в порядке подчинения заключается в том, что вышестоящий орган не только признает обжалуемое решение незаконным и отменяет его, но в необходимых случаях заменяет это своим решением, а также дает указания по всем вопросам, связанным с фактическим восстановлением нарушенных прав^[559].

Как представляется, установление сроков рассмотрения обращений осужденных уполномоченными должностными лицами исправительных учреждений является важной гарантией своевременного разрешения поступившего от осужденного вопроса^[560].

Соблюдение установленных сроков разрешения жалоб и заявлений играет чрезвычайно важную роль, ибо затягивание рассмотрения может привести к непоправимым последствиям, делающим невозможным восстановление законных интересов человека, а также причинить значительный ущерб государственным интересам^[561].

Вопрос, затронутый в обращении, считается разрешенным, если восстановлены нарушенные права, удовлетворена просьба заявителя, устранены вскрытые недостатки или законно отказано в удовлетворении претензий. Делопроизводство по обращению считается законченным лишь после фактического выполнения принятого по ним решения. В случае поступления повторных обращений, вызванных несвоевременным или неправильным разрешением вопроса, проводится дополнительная проверка^[562]. Реальное обеспечение фактического исполнения решений, принятых по обращениям, заключается в строгом соблюдении установленного законом порядка. При отсутствии сведений о фактическом исполнении принятого решения, не может быть речи об окончании производства по обращениям.

В работе по разрешению обращений осужденных важную роль играет систематический контроль за постановкой производства по рассмотрению обращений. Контроль осуществляется посредством периодических проверок этого участка деятельности государственных органов, путем рассмотрения обжалуемых действий и решений нижестоящих учреждений по конкретным обращениям. Сотрудникам, осуществляющим контроль, вменяется в обязанность обращать особое внимание на постановку работы по приему и разбору обращений, на своевременность и правильность выносимых по ним решений и устранение причин, их вызывающих^[563].

Наиболее полно и всесторонне может быть осуществлен контроль за организацией этого участка работы при обобщении и анализе всех материалов, связанных с рассмотрением обращений. Вышестоящие органы систематически обобщают работу с обращениями подчиненных им учреждений. Анализ позволяет иметь полную картину работы учреждения в этом направлении. Сведения о приеме, регистрации, рассмотрении, проверке, разрешении обращений, о соблюдении сроков, о фактическом исполнении принятых решений являются основой анализа. Заслушивание отчетов по работе с обращениями в сочетании с имеющимся обобщением позволяет принять конкретные меры к устранению недостатков и наметить пути совершенствования этого важного участка. Цель всей работы заключается в установлении и устранении причин, порождающих предложения, заявления, ходатайства и жалобы.

Анализ полученных данных позволит руководителю, контролирующему органу следующее:

1) получить ясное представление о причинах возникновения обращений в отдельных звеньях данной системы;

2) установить, где необходимо принять срочные меры для улучшения работы по разрешению обращений;

3) значительно повысить ответственность каждого звена государственного аппарата за качественное и добросовестное исполнение обязанностей по рассмотрению и разрешению обращений.

Полученные указанным путем данные, обобщенные в месячном или квартальном объеме, представляются руководству соответствующего вышестоящего или контролирующего органа вместе со сравнительными данными предыдущего периода, с вытекающими из анализа выводами и предложениями^[564].

Контроль за ходом разрешения обращений, а также за делопроизводством по ним необходимо осуществлять систематически, а результаты проверки обсуждать на коллегиях, оперативных совещаниях соответствующих органов.

Обобщением работы по обращениям осужденных в учреждениях занимаются сотрудники, наделенные полномочиями для рассмотрения обращений. Обобщенные данные представляются руководителю в виде справки, отчета или специальных сведений, по которым можно сделать вывод о состоянии работы с обращениями^[565].

Все нормативные акты, регулирующие работу по рассмотрению обращений, а также постановления органов власти, анализирующих практику этой работы, указывают на необходимость осуществления строгого, повседневного контроля за деятельностью учреждений по разрешению обращений. От организации систематического контроля в значительной степени зависит улучшение работы этого участка. Редкое, эпизодическое обсуждение обращений не дает возможности провести глубокий анализ, является свидетельством слабой постановки контрольной работы в данном учреждении^[566].

Права и интересы человека при разрешении обращений в государственных органах обеспечиваются рядом общих гарантий, а также деятельностью судебных, прокурорских и контрольных органов^[567].

Помимо установления единого для всех предприятий, учреждений и организаций порядка приема, рассмотрения и разрешения обращений право на подачу предложений, заявлений, ходатайств и жалоб гарантируется:

1) широкой, неограниченной сетью органов, осуществляющих прием и рассмотрение обращений;

2) установлением конкретных обязанностей и строгой ответственности учреждений и их должностных лиц за деятельностью по приему и разрешению обращений;

3) отсутствием каких-либо ограничений (кроме оговоренных в законе) для граждан в обжаловании действий (бездействий), решений органов государственного управления и должностных лиц, независимо от того, нарушают они их права или нет;

4) безопасностью лица с точки зрения ответственности за подачу обращения, за исключением жалоб и заявлений, содержащих заведомо ложные, клеветнические сведения^[568].

О гарантиях безопасности представляется необходимым сказать отдельно. Гарантией безопасности осужденного в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу с критикой их деятельности либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов является запрет на его преследование. Однако с сожалением приходиться констатировать, что подобная норма не подкреплена соответствующей ответственностью лиц, нарушающих этот запрет. Действующие УК РФ и КоАП РФ не устанавливают отдельных составов данных правонарушений. Вместе с тем УК РФ предусмотрел ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, халатность, а дисциплинарные меры воздействия, применяемые к государственным служащим за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, предусмотрены в Федеральном законе «О государственной службе».

Необходимо также отметить, что разновидностью гарантии безопасности является запрет на разглашение сведений, содержащихся в обращении^[569]. При этом не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

В целом, с формально-юридической точки зрения, общие положения работы с обращениями граждан и их специфика в отношении обращений осужденных, отраженная в действующем российском законодательстве, в полной мере соответствует требованиям мировых стандартов, что, однако, не исключает наличия ряда пробелов, коллизий и иных дефектов законодательства. В этой связи, говоря о совершенствовании правового регулирования в области обращений осужденных к лишению свободы, мы хотели бы обратить внимание на моменты, связанные с обращениями осужденных, нуждающиеся в дополнениях, поправках в связи с изменениями в жизни общества.

1. Как уже было отмечено выше, Федеральный Закон «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации"»^[570], пополнил институт права осужденных на обращения новым видом обращений - ходатайством. Данное дополнение коснулось и ст. 15 УИК РФ «Обращения осужденных и порядок их рассмотрения», в которой законодатель, помимо права на предложение, заявление и жалобу, признал право на такой вид обращения, как ходатайство. Однако данное право не входит в перечень основных прав осужденного, предусмотренных ст. 12 УИК РФ, в которой ч. 4 отражает право на обращения, но не указывает ходатайство как вид обращения, что, по сути, лишает осужденных права на обращение с ходатайством. В этой связи полагаем необходимым восполнить данный пробел, включив ходатайство в общий перечень обращений осужденных, приводимого ч. 4 ст. 12 УИК РФ^[571].

2. На наш взгляд, в действующем законодательстве не в полной мере разработаны сроки рассмотрения предложений, заявлений, ходатайств и жалоб осужденных, что является существенным пробелом в УИК РФ, так как отсутствие строгой процессуально-процедурной регламентации приводит к распространенному нарушению - затягиванию рассмотрения предмета обращения по существу^[572].

Законодательное установление сроков рассмотрения обращения, поступившего в государственные органы, органы местного самоуправления или должностному лицу, является важной гарантией реализации прав граждан на обращения. Пункт 1 ст. 12 Федерального закона закрепляет единый для всех органов публичной власти предельный срок рассмотрения обращения - 30 дней со дня регистрации письменного обращения. Тем самым законодатель, сохранив этот максимальный срок, отказался от более подробной градации сроков рассмотрения обращений, которая имела место в прежнем законодательстве. По смыслу ст. 12 сокращение сроков рассмотрения по отдельным видам обращений является прерогативой самих государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. Такие сроки должны устанавливаться в издаваемых ими нормативных актах^[573].

Пункты 14-16 раздела II Административного регламента только дублируют ст. 12 Федерального закона и, к сожалению, не предусматривают разницы в порядке рассмотрения различного рода обращений, что является, на наш взгляд, существенным недостатком. Это связано с тем, что характер обращений бывает разный. В этой связи процедура и сроки рассмотрения предложений, естественно, должны отличаться от порядка рассмотрения жалоб, которые всегда связаны с нарушением прав осужденных. Так, например, для рассмотрения жалоб важной является стадия проверки. Она представляет собой наиболее длительный процесс работы с жалобой, во время которого подготавливаются, собираются необходимые данные для ее разрешения, что свидетельствует о предпочтительности развернутой регламентации в законодательстве^[574].

Естественно, что для решения вопросов, связанных с рассмотрением обращений осужденных сотрудниками исправительного учреждения, необходимо определенное время. Однако до сих пор ни УИК РФ, ни Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, ни Административный регламент не установили сроки рассмотрения обращений осужденных начальником учреждения. В связи с этим справедлива мысль, высказанная Н.Б. Маликовой, отмечающей, что «... для реализации формального права осужденным необходим правовой регламент, который с учетом конкретных условий и обстоятельств позволил бы переводить в практическую плоскость выстраивание правовых отношений через механизм - процедуру правоприменения»^[575].

В литературе отдельные авторы предлагают решить данную проблему путем установления конкретных сроков подачи, рассмотрения и разрешения обращений субъекта отбывания наказания^[576], что, на наш взгляд, заслуживает одобрения.

Результаты проведенного исследования Ю.А. Головастовой показали, что 72% осужденных к лишению свободы и 78% сотрудников ИУ высказались в пользу установления сроков рассмотрения обращений начальником ИУ. Правда, 62% сотрудников считают, что для этого достаточно принять ведомственную инструкцию, закрепляющую процедуры подачи и рассмотрения обращений осужденных при реализации их прав и законных интересов^[577].

На наш взгляд, предельные сроки рассмотрения различных обращений осужденных должны быть установлены на законодательном уровне. В связи с этим мы предлагаем ч. 6 ст. 15 УИК РФ изложить в следующей редакции: «Органы и должностные лица обязаны рассмотреть обращения осужденных в следующие сроки: а) в течении трех дней для обращений адресованных администрации учреждений и органов, исполняющих наказании; б) в срок до семи дней для обращений, рассмотрение которых входят в компетенцию начальника учреждения и органа, исполняющего наказания; в) обращения, разрешение которых входит в компетенцию иных инстанций направляются туда не позднее семи дней. Указанные сроки исчисляются с момента приема и регистрации обращения».

3. Существенный момент в рассмотрении обращения - определение срока исполнения принятого решения, а также установление момента завершения всего производства по обращению. Такой срок в законе не установлен. Вместе с тем, одним из условий, необходимых для должного гарантирования прав граждан, является такая организационно-правовая система рассмотрения обращений, когда не только обеспечивается быстрое принятие решения, но и одновременно принимаются меры к его исполнению.

Имеют место случаи, когда принятые по обращениям решения длительное время не исполняются, что приводит к еще большему нарушению прав осужденных, поэтому обращение считается разрешенным лишь после фактического выполнения принятого по нему решения^[578]. Следовательно, до тех пор, пока решение, вынесенное по обращению, фактически не исполнено, пока не восстановлены нарушенные права и законные интересы заявителя, не удовлетворены его претензии, не налажена нормальная работа государственного органа, учреждения и прочее, разрешение обращения не закончено. Это означает, что установленный срок для его разрешения, продолжает течь, и в журнале регистрации делать отметку о завершении производства нельзя.

В этой связи считаем целесообразным ч. 6 ст. 15 УИК РФ дополнить следующим пунктом: «Решение, принятое по обращению осужденного, должно быть исполнено в установленные законом (иным нормативноправовым актом) сроки».

4. В соответствии с УИК РФ осужденным разрешается излагать предложения, заявления, ходатайства и жалобы в устной и письменной форме. Вместе с тем, в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. и п. 29 раздела III Административного регламента обязательной регистрации подлежат только письменные обращения. При этом вопрос о делопроизводстве с устными предложениями фактически не урегулирован.

Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. разъясняет, что устные обращения могут поступать во время личного приема руководителями государственных органов и органов местного самоуправления, а также через «телефоны прямой связи», «телефоны доверия», «горячи линии», «прямые эфиры» на радио и телевидении^[579].

Полагаем, что устная форма обращений существует для более оперативного решения той или иной проблемы. В этом плане значение устного обращения никак не должно умаляться по сравнению с письменными. Считаем, что существующие во многих ГУФСИН УФСИН ОФСИН «горячие линии» телефонной связи, «прямые телемосты» с органами прокуратуры и судом могут использоваться осужденными для обращения по конкретной причине, то есть для реализации своего права на устное заявление, предложение, ходатайство или жалобу посредством телефонного звонка.

Как уже было отмечено выше, ст. 92 УИК РФ и глава XV Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений закрепляет право осужденных на телефонные переговоры, которые предоставляются по письменному заявлению осужденного, в котором указывается адрес, номер телефона абонента и продолжительность разговора, не превышающая 15-ти минут. Оплачиваются они осужденными за счет собственных средств, или за счет их родственников, или иных лиц. При наличии исключительных личных обстоятельств администрация исправительного учреждения предоставляет осужденному возможность телефонного разговора по его просьбе. При этом, администрация ИУ имеет право на прослушивание телефонного разговора.

Проблема здесь представляется в следующем: во-первых, право на устные обращения по телефону прямо не установлено законодательством, хотя и не отрицается и может быть выведено путем его логического толкования; во- вторых, законодательство устанавливая режим телефонных переговоров никак не дифференцирует его в отношении переговоров, преследующих своей целью сделать устное обращение, последние так же прослушиваются, требуют своей оплаты и нормированы по времени.

Все это свидетельствует о нарушении прав осужденного на устные обращения, что заставляет нас предложить следующие изменения и дополнения действующего законодательства:

а) ч. 2 ст. 15 УИК РФ после первого предложения дополнить предложением следующего содержания: «Устные обращения могут осуществляться, в том числе и посредством телефонных переговоров»;

б) ч. 3 ст. 92 УИК РФ и п. 89 раздела XV Правил дополнить словами: «... а также в случаях, когда телефонные переговоры осуществляются с целью реализации права на устное обращение»;

в) ч. 5 ст. 92 УИК РФ сформулировать в следующей редакции: «Телефонные разговоры осужденных могут контролироваться персоналом исправительных учреждений, за исключением тех, которые осуществляются с целью реализации права на обращение»;

д) раздел XIII Правил дополнить пунктом: «Устные обращения осужденные могут осуществлять, в том числе, и посредством телефонных переговоров»;

е) с целью обеспечения конфиденциальности телефонных обращений п. 86 раздела XV Правил дополнить словами: «... кроме осуществляемых с целью реализации права на обращение».

5. В качестве адресатов обращений осужденных ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. и п. 22 раздела III Административного регламента называют государственные органы, органы местного самоуправления, и должностные лица, что соответствует ст. 33 Конституции. РФ. Вместе с тем, законы отдельных субъектов Федерации к числу адресатов обращений относят также коммерческие и некоммерческие организации, учреждения, предприятия различных форм собственности. Такое решение вопроса представляется обоснованным и отвечающим смыслу ст. 19 Конституции РФ. Осужденные, как и все граждане, должны иметь право на обращение во все организации на территории России, а не только в государственные органы и органы местного самоуправления.

Мы не считаем необходимым вносить здесь какие-либо изменения в законодательство. Однако, полагаем, что ст. 33 Конституции РФ должна трактоваться в совокупности со ст. 19 Конституции, что позволит расширить круг адресатов обращений граждан, в том числе и осужденных к лишению свободы. Точно так же должен толковаться и п. 22 раздела III Административного регламента^[580].

Таким образом, подводя итоги данному параграфу, отметим, что необходимо совершенствовать прежде всего именно процессуальную сторону порядка рассмотрения и разрешения обращений осужденных. Обращения осужденных - это явление, обусловленное социальными, политическими, экономическими и иными процессами, возникающими в исправительных учреждениях, обществе и государстве. Установление четкого правового регулирования рассмотрения обращений осужденных должно стать основой совершенствования сложившейся практики реагирования на обращения. Необходимо обучение персонала исправительных учреждений по способам реализации права на обращения в виде лекций, бесед, изучения передового опыта других колоний, а также пенитенциарных учреждений зарубежных стран. Представляется также необходимым проведение регулярных бесед со спецконтингентом, в которых уделять особое внимание оформлению, порядку направления и соблюдению очередности инстанций, в адрес которых направляются обращения.