§ 3. Административный контроль на стадии исполнения наказания как средство правовой защиты осужденных

В сфере исполнения уголовных наказаний в современной России контролю со стороны исполнительно-распорядительных органов (административному контролю) отводится значительное место. Особое положение этой формы контроля имеет глубокие исторические корни и связано со становлением и развитием российской государственности в целом.

Если строго следовать теории конституционного права, то к административному контролю следует отнести только контролирующую деятельность органов исполнительной власти и всего правительства в целом^[283]. Однако довольно часто к этой форме контроля относят и президентский контроль^[284]. Последнее не совсем верно с точки зрения теории. Президент РФ не является главой исполнительной власти и как глава государства не принадлежит ни к одной из ветвей власти. Поэтому, если говорить о президентском контроле как о самостоятельном виде, то этим понятием охватывается контроль за всеми ветвями власти. Конституционные полномочия Президента РФ позволяют осуществлять контрольное воздействие и на органы законодательной власти (п. «б» и «д» ст. 84 Конституции), и на органы судебной власти (ч. 1 и 2 ст. 128 Конституции).

Применительно к нашему исследованию особый интерес представляет контрольные полномочия Президента РФ как главы государства в части осуществления контроля за деятельностью пенитенциарной системы.

Одним из важнейших конституционных полномочий Президента РФ является его участие в формировании системы исполнительной власти. Согласно ч. 1 ст. 112 Конституции, структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ^[286]. Очевидно, что процесс создания организационно-функциональной структуры исполнительной власти находится под непосредственным контролем Президента.

В этой связи значительным этапом в проведении административной реформы стало введение Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г, №314 (ред. 21.06.2010 г.)^[287] существенных изменений структуры федеральных органов исполнительной власти. В этом документе закреплен статус Федеральной службы исполнения наказаний как федерального органа исполнительной власти, руководство которым осуществляет Президент РФ. Данное полномочие главы государства основано на предписании ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» о том, что «Президент РФ руководит деятельностью отдельных федеральных органов исполнительной власти, в частности, ведающих вопросами юстиции...».

Указом главы государства от 13 октября 2004 г.

Анализ положений Указа позволяет выделить ряд полномочий Президента РФ, связанных с осуществлением контроля за деятельностью ФСИН. В частности, Президент РФ: назначает на должность и освобождает от должности директора (п. 9) и заместителей директора (п. 10); устанавливает количество заместителей директора (п. 10); перечень должностей высшего начальствующего состава сотрудников уголовно-исполнительной системы и соответствующих этим должностям специальных званий (п. 11); назначает на должности высшего начальствующего состава сотрудников уголовноисполнительной системы и освобождает от указанных должностей (п. 10).

При осуществлении контрольной деятельности в пенитенциарной сфере Президент РФ может использовать и другие формы непосредственного контроля - личное посещение учреждений и органов, исполняющих наказания; рассмотрение докладов Министра юстиции РФ о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законности и прав человека в учреждениях; заслушивание руководства Минюста и ФСИН России о состоянии дел в пенитенциарной системе; рассмотрение ходатайств, заявлений и жалоб осужденных и др.

На основе нормативных правовых актов Президент РФ часть полномочий по контролю делегирует своей Администрации и ее структурным подразделениям^[289]. Компетенция контрольных органов Администрации Президента РФ распространяется на все федеральные органы исполнительной власти и государственных служащих, в том числе и на Федеральную службу исполнения наказаний и ее персонал.

Так, специализированными контрольними подразделениями являются - Контрольное управление Президента РФ и полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Деятельность Контрольного управления регламентируется Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. №729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации»^[290]. Основными задачами Управления применительно к контролю за соблюдением прав осужденных являются: контроль и проверка исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и иных актов Президента РФ; контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ; информирование Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

Для осуществления поставленных задач Управление наделено следующими полномочиями: создавать комиссии с привлечением работников аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов; направлять работников Управления на заседания коллегии Министерства юстиции РФ, а также на совещания по вопросам контроля, проводимые Минюстом и ФСИН России; вносить в установленном порядке предложения Президенту РФ, руководителям Министерства юстиции РФ и ФСИН России о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ; вызывать должностных лиц учреждений и органов, исполняющих наказания, для дачи устных и письменных объяснений по поводу этих вопросов; направлять в органы прокуратуры, органы федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях; запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц; пользоваться банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ и обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г, №849 (ред. от 07.09.2010 г.) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»^[291] одной из главных задач является организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти.

Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач среди прочего: анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения; согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти; организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента РФ, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших специальных званий; взаимодействует с Контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.

Таким образом, президентский контроль за деятельностью пенитенциарной системы осуществляется в пределах компетенции главы государства, установленной Конституцией РФ, и органов, созданных для обеспечения функционирования Президента РФ. Главным методом президентского контроля является административный, основанный на реализации властных полномочий субъекта контроля в отношении подчиненного объекта. Указания, замечания, распоряжения президентского контрольного органа для персонала пенитенциарной системы являются обязательными, их невыполнение влечет за собой применение юридических санкций. Контрольное воздействие осуществляется посредством проведения проверок, ревизий, заслушиваний и иных форм контроля. Полученная в процессе контроля информация используется в целях выявления негативных либо позитивных тенденций в деятельности персонала пенитенциарной системы, установления причин, порождающих эти тенденции, прогнозирования результатов и принятия мер по предупреждению ошибок, нарушения, злоупотреблений должностными лицами, а также предупреждения наступления негативных последствий^[292].

Все это позволяет сделать вывод - президентский контроль в пенитенциарной сфере обладает всеми свойствами административного контроля.

Вместе с тем, распространение на Федеральную службу исполнения наказаний принципа двойного подчинения предопределило изменение природы контроля их деятельности со стороны Правительства РФ. В научной литературе Правительство РФ традиционно рассматривается как орган общей компетенции, осуществляющий управление на всей территории страны во всех сферах социально-экономической и политической жизни^[293]. Тем самым Правительство представляет собой орган общего надведомственного административного контроля. То обстоятельство, что ФСИН России находится в ведении Президента, не означает вывода упомянутой Службы из-под юрисдикции Правительства. Это обусловлено возложением на Правительство задач в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 19 ФКЗ «О Правительстве РФ»), которые могут осуществляться Правительством через правоохранительные органы, в частности ФСИН России^[294].

В соответствии со ст. 19 указанного закона Правительство РФ: участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов.

Правительство РФ в пределах этих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти, в частности ФСИН России, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Особое место в контроле занимают стандарты деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, установленные Правительством в пределах своей компетенции. Правительство определяет и контролирует следующие вопросы: создание, реорганизацию и ликвидацию учреждений, исполняющих наказания; численность должностей в уголовно-исполнительной системе, подлежащих замещению лицами начальствующего состава, и федеральными государственными гражданскими служащими; перечень предприятий и учреждений, созданных для обеспечения деятельности уголовноисполнительной системы; контролирует соблюдение персоналом учреждений, исполняющих наказания, правительственных постановлений по обеспечению социально-экономических прав осужденных^[295].

При осуществлении контроля Председатель Правительства РФ имеет право беспрепятственно посещать учреждения и органы, исполняющие наказания. Правительство РФ может заслушивать на своих заседаниях министра юстиции и директора ФСИН, рассматривать доклады министра юстиции о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законности и прав человека в учреждениях, исполняющих наказания; давать оценку деятельности указанных органов; принимать решения об отмене или о приостановлении действия актов указанных федеральных органов исполнительной власти; вносить Президенту РФ предложения о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц ФСИН, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ. Жалобы на неудовлетворительную работу руководителей ФСИН направляются на рассмотрение в Администрацию Президента РФ.

Таким образом, изменения в структуре органов федеральной исполнительной власти, связанные с образованием Федеральной службы исполнения наказаний, повлияли на характер и содержание президентского и правительственного контроля за деятельностью пенитенциарной системы. А именно, распространение на ФСИН принципа дуализма исполнительной власти предполагает их заметное усиление. Это объясняется широкими контрольными полномочиями Президента РФ и его администрации, а также возможностью Правительства РФ в пределах своей компетенции непосредственно контролировать работу ФСИН России^[296].

Вместе с тем, внесение указанных поправок в законодательство вызвало определенные изменения в правовом регулировании ведомственного контроля, что на практике привело к возникновению непростой ситуации во взаимоотношениях между Министерством юстиции РФ и подведомственной ему Федеральной службы исполнения наказаний.

Так, в 2006 году Министр юстиции РФ отмечал следующее: «В новой редакции Закона^[297] из числа органов, осуществляющих контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы, исчезло Министерство юстиции. В результате сотрудники министерства стали испытывать большие трудности при осуществлении контроля за деятельностью пенитенциарной системы. Для его проведения они должны получить специальное разрешение на посе-

щение исправительной колонии от начальника этого учреждения. Иначе как абсурдной такую ситуацию не назовешь»^[298].

Данный пример наглядно показывает всю важность четкого нормативного закрепления компетенции контрольных органов в рассматриваемой области. В этой связи следует согласиться с Б.М Лазаревым, считающим, что «создание какого-либо нового органа часто вызывает необходимость изменения компетенции существующих, когда это не учитывается, нарушается слаженность в работе аппарата»^[299].

Возникает вопрос: какие органы и в каком объеме наделены сегодня полномочиями по осуществлению ведомственного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы и соблюдением прав осужденных? Представляется, что ответить на него поможет анализ действующего законодательства, подзаконных, прежде всего статутных, нормативных правовых актов.

В этой связи представляется, что исключение из ч. 2 ст. 38 Закона РФ от 21 июля 1993 г. Министерства юстиции РФ из числа органов непосредственного контроля не означает лишения самого права контроля. Об этом можно судить, исходя из предписания ч. 1 указанной статьи, где право контроля предоставлено Правительству РФ, а значит, и министру юстиции как члену правительства.

Общей нормой, предусматривающей необходимость ведомственного контроля, является ст. 21 УИК РФ. В ней установлено, что за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется ведомственный контроль со стороны вышестоящих органов и их должностных лиц. При этом, однако, законодательно круг этих органов и должностных лиц не очерчен, а присутствует лишь бланкетная норма о том, что порядок осуществления ведомственного контроля определяется нормативными правовыми актами.

Это вынуждает обратиться к анализу подзаконных актов, устанавливающих статус Министерства юстиции РФ и Федеральной службы исполнения наказаний. Согласно абз. 2 п. 1 Положения о ФСИН России последняя подведомственна Министерству юстиции РФ. Минюст России в соответствии с п. 2 Положения о Министерстве юстиции РФ осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему федеральных служб, в том числе и ФСИН.

На наш взгляд, наличие в документах данной нормы о подведомственности, однозначно решает вопрос о подконтрольности ФСИН Министерству юстиции.

В науке административного права подведомственность рассматривается как предмет ведения, как определенный круг вопросов, решаемых государственным органом, как нормативное закрепление объектов властных полномочий. Вместе с тем при анализе наиболее распространенных точек зрения становится очевидным, что подведомственность наряду с полномочиями выступает неотъемлемой частью компетенции органа государственного управления^[300]. С позиций административистов подведомственность - это определенная, регулируемая правом связь двух сторон правоотношения: той, которая ведает, решает, и той, которая подведомственна, зависима^[301].

В этой связи существование между государственными органами отношений подведомственности предопределяет наличие у органа управления контрольных полномочий, что в полной мере может быть отнесено и к Министерству юстиции.

В интересах практики представляется важным установить границы компетенции Минюста России по контролю за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания.

В результате исследования Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г, №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти^[302] и Положения о Министерстве юстиции РФ^[303] мы пришли к выводу о том, что функция контроля министерства в отношении подведомственной федеральной службы имеет довольно слабую правовую регламентацию. Круг вопросов, подлежащих контролю в деятельности ФСИН России, а также полномочия Минюста России по его осуществлению нормативно не установлены, что является серьезным недостатком Положения о Министерстве юстиции РФ. Исключение представляет п. 37, где закреплено полномочие по осуществлению контроля за соответствием решений, подведомственных Минюсту России федеральных служб законодательству РФ. Однако механизм реализации этого полномочия ни в указанном документе, ни в ведомственных нормативных правовых актах не прописан.

Контрольные полномочия Министерства юстиции РФ по отношению к Федеральной службе исполнения наказаний определены как часть общих функций, возложенных на данное министерство и его руководителя. Используя принятую в науке административного права классификацию^[304], здесь можно выделить следующие функции.

1. В рамках функций ориентирования системы контроль Министерства юстиции РФ за деятельностью ФСИН России осуществляется посредством реализации следующих полномочий: а) утверждение ежегодного плана и показателей деятельности ФСИН России, а также отчета об их исполнении; б) обобщение практики деятельности ФСИН России, принятие мер, направленных на ее совершенствование; в) подготовка ежегодных докладов Президенту РФ и Правительству о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных, а также по соблюдению законности и прав человека в учреждениях, исполняющих наказания; г) внесение Президенту РФ и в Правительство проектов нормативных правовых актов, других документов по вопросам, относящимся к компетенции ФСИН России; д) согласование проекта регламента Федеральной службы.

2. Для реализации функций обеспечения установлены следующие полномочия Минюста: а) внесение в установленном порядке в Правительство РФ для представления Президенту РФ проекта положения о Федеральной службе исполнения наказаний, предложений о предельной численности Службы и ее территориальных органов, а также о фонде оплаты труда работников; б) внесение Президенту РФ проекта перечня должностей высшего начальствующего состава сотрудников уголовно-исполнительной системы соответствующих этим должностям специальных званий, а также представления о назначении на должности, замещаемые лицами высшего начальствующего состава, о присвоении специальных званий высшего начальствующего состава сотрудникам и классных чинов федеральным государственным гражданским служащим, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы высшей группы в ФСИН России; в) внесение в Министерство финансов РФ предложений по формированию федерального бюджета и финансированию ФСИН РФ; г) утверждение положения о территориальных органах ФСИН России и назначение на должность и освобождение от должности их руководителей по представлению директора ФСИН России; д) присвоение сотрудникам ФСИН России первых специальных званий среднего и старшего начальствующего состава, специальных званий среднего и старшего начальствующего состава досрочно или на ступень выше предусмотренного по занимаемой должности, а также специального звания полковника внутренней службы.

3. Функции оперативного руководства включают в себя следующие контрольные полномочия: а) доведение до руководства ФСИН России поручений, содержащихся в актах, протоколах и иных документах Правительства РФ; б) проведение координационных и иных совещаний с руководителями ФСИН России, организация коллегиального рассмотрения наиболее важных вопросов ее деятельности; в) отмена в пределах своей компетенции противоречащих Конституции РФ, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, нормативным правовым актам Минюста России решений должностных лиц ФСИН России.

4. При реализации функций по выработке государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний Министерство юстиции РФ запрашивает информацию от ФСИН России.

Таким образом, перечисленные полномочия позволяют Министерству юстиции РФ не только осуществлять общее руководство пенитенциарной системой и ведомственный контроль за их деятельностью, но и, используя властные полномочия, оказывать значительное влияние на процесс управления ФСИН России подчиненными подразделениями. Однако Министерство юстиции РФ и его руководитель не вправе ограничивать установленные законодательством Российской Федерации полномочия Федеральной службы исполнения наказаний.

Важным для выяснения механизма ведомственного контроля является и анализ Регламента Министерства юстиции РФ, утвержденного Приказом МЮ РФ от 27 января 2010 г. №8^!. В этом нормативном акте вопросы контроля за деятельностью ФСИН России отражены в разделе VIII.

В целом, необходимо отметить «скудность» перечисленных в нем методов и форм контрольной деятельности. В основном контроль предусмотрен при решении кадровых вопросов, организации исполнения поручений Президента РФ и Правительства РФ, депутатских и парламентских запросов, обращений, затрагивающих вопросы правоприменительной практики, относящихся к сферам деятельности ФСИН. В этом разделе также содержится бланкетная норма (п. 8.15) о том, что порядок организации плановых прове- ^[305] рок деятельности Федеральной службы, проверок по жалобам граждан и организаций на действия бездействие и решения указанного органа и должностных лиц, а также порядок отмены противоречащих федеральному законодательству решений федеральных служб, если иной порядок отмены решений не установлен федеральным законом, устанавливается актами Минюста России.

Следует отметить, что из всех служб, находящихся в ведомственном подчинении у Минюста, к настоящему моменту нормативно определен только порядок осуществления ведомственного контроля за соблюдением законности и прав человека в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы. Это направление было выбрано определяющим в контрольной деятельности Минюста России¹.

Еще в 2001 году в Министерстве юстиции РФ была создана система ведомственного контроля во главе с самостоятельным Управлением по контролю за соблюдением законности и прав человека в деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, подчиненным непосредственно Министру юстиции. В Главном управлении исполнения наказаний Минюста России, федеральных управлениях Министерства юстиции РФ по федеральным округам были образованы соответствующие отделы, а в территориальных органах УИС введены должности помощников начальников по правам человека. Тем самым, по утверждению Министра юстиции РФ, «впервые был создан административно-правовой механизм защиты прав человека от неправомерных действий должностных лиц уголовно-исполнительной системы». При этом, от всех других контролирующих органов его отличает «возможность упреждать различные нарушения законодательства и прав человека, а в случае их выявления - незамедлительно устранять, не доводя дело до проку- ^[306] рорского или судебного вмешательства, обращения граждан в международные правозащитные организации»^[307].

Целесообразность создания такой системы ведомственного контроля была подтверждена в кратчайший срок. В течение первого года силами Управления было осуществлено 29 выездов в учреждения и органы, исполняющие наказания, общей продолжительностью свыше 200 суток. Было проверено более 300 учреждений^[308]. Это способствовало не только выявлению различных нарушений персоналом законности и прав осужденных, но и позволило выработать систему мер по их предупреждению.

Можно констатировать, что в современных условиях этот хорошо зарекомендовавший себя опыт сохранен. Только в 2010 г. были осуществлены проверки состояния законности и соблюдения прав человека в 374 органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, более 80 проблем деятельности учреждений было рассмотрено на советах Федеральных управлений Минюста России по федеральным округам. Проведенная совместно работа позволила на четверть сократить количество жалоб на нарушения законности и прав человека в УИС, на 20% количество выявленных нарушений^[309].

Приказом Минюста России от 27 октября 2012 г, №361 утверждена Инструкция об организации и осуществлении Министерством юстиции РФ ведомственного контроля за соблюдением прав человека в учреждениях и территориальных органах уголовно-исполнительной системы^[310]. При этом, целями ведомственного контроля в Приказе определены: реализация государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний в части, касающейся соблюдения прав человека; защита прав осужденных, а также подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений при исполнении уголовных наказаний и содержании под стражей; изучение и обобщение практики деятельности ФСИН России в части соблюдения прав человека.

Основными задачами ведомственного контроля являются: 1) выявление и устранение нарушений прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей, в учреждениях и территориальных органах уголовно-исполнительной системы; 2) выработка мер, направленных на устранение и предупреждение нарушений прав человека, а также причин и условий, им способствующих; 3) подготовка материалов по вопросам соблюдения прав человека при исполнении наказаний для информирования Президента РФ и Правительства РФ.

Ведомственный контроль во ФСИН России, а также в учреждениях, исполняющих наказания осуществляется Министерством юстиции РФ, Департаментом правового регулирования, анализа и контроля деятельности подведомственных федеральных служб и его территориальными органами^[311].

Формами контрольных мероприятий являются: изучение состояния вопроса соблюдения прав и законных интересов человека при исполнении наказаний; изучение организации соблюдения прав человека непосредственно на местах, в центральном аппарате и территориальных органах ФСИН России, а также в учреждениях уголовно-исполнительной системы; рассмотрение состояния соблюдения прав человека в уголовно-исполнительной системе на заседаниях коллегии Минюста России, а также на заседаниях координационных советов территориальных органов Минюста России.

Для проведения контрольных мероприятий распоряжением Минюста России (территориального органа Минюста России) создается комиссия (группа), возглавляемая председателем (руководителем группы) из числа государственных служащих Департамента (территориального органа Минюста России). В состав комиссии могут быть включены специалисты других департаментов Минюста России (структурных подразделений территориального органа Минюста России).

В Приказе предусмотрено проведение плановых (в соответствии с планом основных организационных мероприятий Минюста России, утверждаемым приказом Министерства юстиции РФ) и внеплановых контрольных мероприятий (по поручению Министра юстиции РФ либо лица, исполняющего его обязанности во исполнение поручений Президента РФ, Правительства РФ, обращений Г осударственной Думы и Совета Федерации, по фактам чрезвычайных происшествий, для проверки жалоб осужденных, их родственников и лиц, представляющих их интересы).

Во время проведения контрольных мероприятий государственные служащие Минюста России в пределах предоставленных им полномочий вправе: 1) получать в учреждениях и территориальных органах уголовноисполнительной системы необходимые документы, письменную и устную информацию по изучаемым вопросам в части соблюдения прав человека; 2) посещать учреждения и органы уголовно-исполнительной системы по предъявлению служебного удостоверения и письменного разрешения руководства учреждения или территориального органа уголовно-исполнительной системы; 3) беседовать и осуществлять личный прием осужденных, сотрудников уголовно-исполнительной системы по вопросам соблюдения прав человека при отбывании наказания; 4) запрашивать материалы в учреждениях и органах, исполняющих наказания, касающиеся рассмотрения обращений осужденных, их родственников и лиц, представляющих их интересы; 5) изучать документы о нарушениях прав и законных интересов осужденных, выявленные в учреждениях и территориальных органах УИС (акты прокурорского реагирования, акты комплексных и контрольных инспекторских проверок, материалы служебных расследований по преступлениям и чрезвычайным происшествиям и т.п.); 6) вносить конкретные предложения руководителям территориальных органов уголовно-исполнительной системы по созданию условий, обеспечивающих соблюдение прав осужденных, приостановке действия акта, противоречащего требованиям законодательства или нарушающего права человека, привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законности и прав человека, устранению выявленных нарушений.

По окончании контрольного мероприятия готовится справка, которая подписывается председателем комиссии (руководителем группы) и другими государственными служащими, участвовавшими в контрольном мероприятии. Со справкой в обязательном порядке знакомится руководитель территориального органа уголовно-исполнительной системы.

В случае несогласия с содержащимися в справке оценками, выводами и предложениями руководитель территориального органа уголовноисполнительной системы вправе представить мотивированные возражения и дать необходимые разъяснения, которые приобщаются к справке.

Таким образом, анализ нормативных правовых актов и сложившейся практики убеждает, что на сегодняшний день в Минюсте России сохранены и реализуются контрольные полномочия в отношении пенитенциарной системы, но требуется их полное и четкое нормативное закрепление.

Вместе с тем, необходимо отметить тот факт, что наибольшее контрольное воздействие в сфере правовой защиты осужденного оказывается органами управления самой уголовно-исполнительной системы. Проблемы внутриведомственного контроля в пенитенциарной сфере были достаточно полно освещены в работах советского и постсоветского периода^[312]. Поэтому в настоящем исследовании основное внимание уделено выявлению особенностей правового регулирования и реализации контрольных функций органов управления исправительными учреждениями в связи с изменениями в законодательстве.

Правовая основа контрольной деятельности органов управления и должностных лиц определена в ч. 2 ст. 38 Закона РФ от 21 июля 1993 г.^[313] В ней подчеркивается: «Непосредственный контроль за деятельностью учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов осуществляют федеральный орган уголовно-исполнительной системы и территориальные органы уголовно-исполнительной системы». В данном случае речь идет о внутриведомственном контроле, который осуществляет Федеральная служба исполнения наказаний и ее территориальные органы (Главные управления (Управления) Федеральной службы исполнения наказаний по субъектам Российской Федерации - далее ГУ(У)ФСИН России). В предмет внутриведомственного контроля, в отличие от предметного содержания контрольной деятельности других органов исполнительной власти, входят все направления функционирования исправительного учреждения по реализации задач, поставленных перед ними.

Систему внутриведомственного контроля возглавляет директор ФСИН России, осуществляющий линейный контроль, и его заместители, в компетенцию которых входит контроль в соответствии с распределением обязанностей по руководству (функциональный контроль). На региональном уровне аналогичные функции осуществляют начальники Главных управлений (управлений) и их заместители. Это полностью оправдано, так как именно руководство Федеральной службы исполнения наказаний и ее территориальных органов несет персональную ответственность за осуществление возложенных па ФСИН России задач и функций. Закономерно, что уровень их практической реализации напрямую зависит от масштабов и глубины контрольного воздействия центрального и территориальных аппаратов ФСИН России на деятельность подчиненных учреждений.

Внутриведомственный контроль за соблюдением прав человека осуществляется в иерархическом порядке и присущ всем должностным лицам центрального и территориальных аппаратов ФСИН России, поскольку является органической частью их служебной деятельности. Он проводится в рамках компетенции соответствующих управлений, отделов, служб. Так, контроль за обеспечением правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих наказания, безопасности содержащихся в них осужденных, а также персонала пенитенциарной системы, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений, осуществляется сотрудниками управления охраны, оперативного управления, управления безопасности и др. Для этого осуществляется постоянный контроль за оперативной обстановкой в учреждениях, исполняющих наказания, через систему дежурных частей, проводятся служебные проверки случаев чрезвычайных происшествий, имеющих серьезные негативные последствия и резко осложнивших оперативную обстановку, устанавливаются и анализируются их причины, вырабатываются меры по предотвращению подобных случаев.

Контроль за соблюдением прав человека в учреждениях, исполняющих наказания, осуществляет одноименный отдел, созданный в ГУИН Минюста России в октябре 2001 года. На данное подразделение возложены разнообразные функции, в частности, участие в контроле за соответствием деятельности тюрем, колоний и других подразделений УИС международным правовым актам и законодательству РФ, а также контроль за устранением недостатков, выявленных делегациями Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания^[314].

Реализуя указанные функции, сотрудники отдела осуществляют оперативное руководство помощниками начальников территориальных органов УИС по соблюдению прав человека, обобщают поступающую от них информацию о соблюдении прав человека и докладывают ее руководству, рассматривают предложения и заявления осужденных и иных граждан по вопросам соблюдения прав человека, лично участвуют в инспектировании учреждений и органов, исполняющих наказания.

Специальным подразделением, в функции которого входит осуществление контроля за соблюдением режима законности пенитенциарной системы, а также координация работы центрального аппарата в этом направлении, является организационно-инспекторское управление ФСИН. Его компетенцию составляет: инспектирование территориальных органов УИС, учреждений исполняющих наказания; осуществление непрерывного контроля за деятельностью подразделений УИС силами главных инспекторов; обобщение и анализ статистических и иных информационных материалов об исполнении уголовных наказаний в виде лишения свободы, а также прогноз возможных изменений обстановки в УИС и выработка соответствующих мер упреждающего характера.

Основными формами контрольной деятельности в данном случае служат: инспектирование (комплексная проверка всех направлений деятельности), целевая проверка (изучение состояния определенного направления деятельности отдельных учреждений и органов, исполняющих наказания), контрольная проверка (осуществляется через определенное время после проведения инспектирования для выяснения точности и качества исполнения предписаний инспекторской комиссии). Итоги различных проверок представляются руководству ФСИН России, по их результатам издаются нормативные акты, а в необходимых случаях применяются меры принуждения.

Неотъемлемыми формами внутриведомственного контроля являются учет и отчетность, которые лежат в основе всякой контрольной деятельности. Учет заключается в получении, обработке, анализе и систематизации сведений о различных сторонах функционирования персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Эти сведения содержат, как правило, количественные показатели о результатах служебной деятельности персонала по различным направлениям. Документы учета являются исходным материалом для составления официальной статистической отчетности как основной формы статистического наблюдения, широко используемой для осуществления ведомственного контроля.

Виды форм учета и отчетности в пенитенциарной системе определены рядом нормативных правовых актов^[315]. Довольно содержательной является рейтинговая оценка работы территориальных органов уголовноисполнительной системы^[316], которая составляется на основе представляемых ГУ(У)ФСИН России по субъектам Российской Федерации сведений по оцениваемым основным направлениям деятельности. Перечень таких направлений охватывает все сферы деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания: состояние правопорядка, оперативно-розыскную работу; обеспечение режима и надзора; охрану исправительных учреждений, конвоирование осужденных, инженерно-техническое обеспечение; воспитательную и психологическую работу с осужденными; кадровое обеспечение; эффективность производственно-хозяйственной деятельности, обеспеченность трудовой занятости осужденных и др.

Особое значение для развития аналитических форм внутриведомственного контроля за законностью деятельности персонала пенитенциарных учреждений имеет Сводный отчет о состоянии законности и соблюдении прав человека в уголовно-исполнительной системе. Указанный отчет был введен в действие с 1 января 2003 г. приказом МЮ РФ от 11 сентября 2002 г. №255 «Об утверждении Сводного отчета о состоянии законности и соблюдении прав человека в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации»^[317]. Первые три раздела Сводного отчета (о состоянии законности и правопорядка в учреждениях УИС; о нарушении прав осужденных, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; о состоянии законности среди сотрудников УИС) позволяют руководству ФСИН России и ее территориальных подразделений своевременно получать объективную информацию о состоянии законности и соблюдении прав человека в деятельности ИУ и принимать на этой основе необходимые управленческие решения.

В целом, мы склонны считать, что выделение уголовноисполнительной системы из состава Минюста России создало ряд практических проблем в организации и осуществлении ведомственного контроля. Отдельные руководители ФСИН России не признают сохранения за Министерством юстиции РФ права контроля деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Хотя результаты анализа действующих нормативных правовых актов и показывают, что такая позиция ошибочна. Во- первых, согласно нормативным актам ФСИН России находится в ведении Министерства юстиции РФ, что предполагает осуществление министерством функций координации и контроля. Во-вторых, министр юстиции РФ наделен правом осуществления общего (линейного) контроля за всеми направлениями деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания. В-третьих, структурные подразделения министерства и его территориальные подразделения имеют полномочия по организации отраслевого (функционального) контроля, главным направлением которого является ведомственный контроль за соблюдением прав, свобод и законных интересов осужденных.

Вместе с тем, анализ законодательных и статутных нормативных актов выявил ряд недостатков в вопросах правового регулирования ведомственного контроля. Поэтому первоочередными мерами по повышению эффективности данного контроля должны стать внесение изменений в уголовноисполнительное законодательство и в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации.

Прежде всего, необходимо четко установить предмет контроля Минюста России в рассматриваемой области. Очевидно, что должностным лицам этого министерства нет необходимости контролировать оперативнослужебную деятельность персонала пенитенциарной системы. Это не входит в их компетенцию, другое дело контроль за соблюдением и исполнением нормативных правовых актов всех уровней, обеспечением прав, свобод и законных интересов осужденных. Эти задачи прямо вытекают из функций министерства, закрепленных в соответствующем Указе Президента РФ. Поэтому логичным выглядит определение предмета вневедомственного контроля как соблюдения законности и прав человека в пенитенциарной системе. Такой подход, по нашему мнению, позволит осуществить необходимую корректировку действующих нормативных правовых актов и разрешит сложившуюся на практике коллизию.

В этой связи целесообразно дополнить ст. 38 Закона РФ от 21 июля 1993 г. частью третьей следующего содержания: «Министерство юстиции РФ в установленном порядке осуществляет ведомственный контроль за соблюдением законности и прав человека в органах и учреждениях уголовноисполнительной системы». Подобное полномочие необходимо добавить и в раздел II Положения о Министерстве юстиции РФ.

Кроме того, подводя итоги данному параграфу, представляется необходимым конкретизировать следующие положения.

1. Ведомственный контроль представляет собой целенаправленную организующую системную деятельность руководителей, должностных лиц учреждений и органов, исполняющих наказания, по установлению соответствия функционирования подчиненных государственных служащих и работников нормативно-правовым стандартам и корректированию выявленных отклонений. Признаками ведомственного контроля являются: 1) постоянный, системный характер; 2) возможность оперативного выявления и устранения недостатков; 3) осуществление лицами, являющимися специалистами в контролируемой области; 4) комплексность проверяемых вопросов; 5) обладание контролеров широкими государственно-властными полномочиями.

2. Все субъекты ведомственного контроля в зависимости от значимости их участия в общей контрольной деятельности распределяются по следующим уровням.

Субъекты ведомственного контроля первого уровня (нижний уровень контроля). Осуществляется непосредственно на уровне учреждений исполнения наказаний. Руководители этих структурных подразделений являются ответственными исполнителями и выполняют контрольные функции в своих коллективах.

Субъекты ведомственного контроля второго уровня (средний уровень контроля). Осуществляется на уровне специализированных единиц отделов и управлений, на руководителей которых, представляющих средний уровень руководства, возложена ответственная задача по контролю за деятельностью подчиненных им организационных единиц. Ведомственный контроль осуществляется руководителями структурных подразделений федерального (территориального) органа в отношении всех государственных служащих центрального (территориального) аппарата и подчиненных органов и учреждений в рамках компетенции соответствующих управлений, отделов.

Субъекты ведомственного контроля третьего уровня (высший уровень контроля). Систему ведомственного контроля возглавляют руководитель ФСИН России, осуществляющий линейный (общий) контроль, и его заместители, в компетенцию которых входит контроль в соответствии с распределением обязанностей по руководству (функциональный контроль). Руководитель ведомства представляет высшую контрольную инстанцию, в его обязанности входят стратегическое руководство и обеспечение деятельности по всестороннему контролю в подчиненном государственном органе и его подразделениях.

Представляется, что контрольные полномочия субъектов ведомственного контроля должны быть закреплены в должностных регламентах соответствующих государственных служащих, а при необходимости и в других документах Федеральной службы исполнения наказаний.

3. Цели ведомственного контроля состоят в поддержании на должном уровне нормативно установленного механизма профессиональной деятельности государственных служащих пенитенциарной системы по обеспечению исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы и достижению целей наказания, соблюдению при этом прав, свобод и законных интересов осужденных, иных граждан и организаций. Главными задачами ведомственного контроля на современном этапе являются:

а) контроль за соблюдением прав и свобод, охраняемых законом интересов осужденных;

б) контроль за соблюдением нормативных предписаний, устанавливающих принципы, организационную структуру государственной службы в пенитенциарной системе, правовое положение государственных служащих, условия и порядок поступления, прохождения и прекращения государственной службы.

В целях совершенствования механизма ведомственного контроля за соблюдением прав осужденных, представляется необходимым повысить роль помощников начальников территориальных органов ФСИН России по соблюдению прав человека. Прошедший период после введения данного института убедительно доказал его жизненность и необходимость. Однако эффективность работы ведомственных правозащитников была бы значительно выше, если бы они обладали большей самостоятельностью и объемом властных полномочий. Для этого целесообразно было бы вывести их из подчинения начальников территориальных органов ФСИН России и подчинить непосредственно центральному аппарату Министерства юстиции РФ, а также расширить объем их правомочий, в частности, наделить правом вносить обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения прав человека. В целом же права и обязанности работников уголовно-исполнительной системы нуждаются в своей законодательной конкретизации, и в первую очередь в части соблюдения прав и свобод осуждённых. В этих целях необ- ходимо внести соответствующие изменения в ст.ст. 13 и 26 Федерального закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Желательно, также, закрепить эту норму в главе 3 УИК РФ, назвав её «Права и обязанности работников уголовно-исполнительной системы».