<<
>>

История развития института специальной дисциплинарной ответственности в РФ

Законодательство Российской империи не знало понятия дисциплинарной ответственности работника. Законодательство требовало от рабочих и служащих соблюдения порядка на предприятии, за нарушение которого предусматривалась только материальная ответственность.

Так, согласно ст. 30 Правил о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов

Л

и рабочих 1886 г. , «в видах поддержания на фабриках должнаго порядка, заведы- вающим сими заведениями предоставляется налагать на рабочих собственною властью денежныя взыскания: а) за неисправную работу, б) за прогул и в) за нарушение порядка. Никакие взыскания не могут быть налагаемы по другим поводам». При этом взыскания, которые налагались за неисправную работу, прогул, нарушения порядка, в общей сложности не должны были превышать одной трети заработка рабочего. Если же по числу сделанных рабочим нарушений, сумма взыскания с него превышали указанную норму, то руководство предприятия получало право расторгнуть заключенный с рабочим договор найма, причем свое увольнение рабочий мог обжаловать в судебном порядке.

Согласно Уставу о промышленном труде 1913 г. , правила внутреннего распорядка в предприятиях должны были заключать в себе «определение обязанности рабочих по соблюдению порядка и благочиния в предприятии». За нарушение порядка, а равно за неисправную работу и прогулы администрации предприятия [2] [3] предоставлялось право «налагать на рабочих собственной властью денежные взыскания». Руководство предприятия также могло быть привлечено к материальной ответственности за нарушение норм трудового законодательства, в частности, за нарушение правил найма рабочих, норм о труде несовершеннолетних и женщин и т.п. При этом наложенные на руководителя предприятия денежные взыскания в случае неуплаты их в двухнедельный срок со времени объявления решения, обращались на владельца предприятия.

Оценивая значение Устава о промышленном труде 1913 г. для развития трудового законодательства, А.М. Лушников и М.В. Лушникова справедливо указывают, что данный закон «содер-

4

жал зачатки практически всех основных институтов трудового права» .

Первые законодательные акты Советской власти также не содержали понятия дисциплинарной ответственности, хотя термин «трудовая дисциплина» был введен в употребление. В Обращении НКТ РСФСР от 20.12.1917 «Ко всем рабочим, работницам и служащим»[4] [5] указывалось, что «рабочие организации - профессиональные союзы, фабричные, заводские и др. рабочие комитеты - должны сами, в сотрудничестве со всеми техническими и даже хозяйскими силами, если таковые найдутся, организовать работы, объединяя их согласно стройной хозяйственной системе, покоящейся на самодеятельности рабочих масс, поддерживающих строгую трудовую дисциплину».

Начала складываться практика стихийного нормотворчества трудовых коллективов в области дисциплины туда и дисциплинарной ответственности. Нормы, регулирующие вопросы дисциплины труда поначалу вводились локальными нормативными правовыми актами на уровне отдельных предприятий. В первые месяцы после Октябрьской революции коллективы предприятий самостоятельно устанавливали меры ответственности к работникам, нарушающим трудовой распорядок и дисциплину труда. Так, Н.Т. Михайленко, отметив, что в обязательствах рабочих организаций Богословского горного округа нашли отражение пункты об установлении на предприятиях полного порядка и трудовой дисциплины, указывает, что «подобные обязательства принимались рабочими других национализированных предприятий»[6] [7] [8]. В последующем нормы о дисциплине туда и дисциплинарной ответственности работников стали вводить в акты, принимаемые регио-

п

нальными и отраслевыми профсоюзами .

3 апреля 1918 г. ВЦСПС принимает «Положение о трудовой дисциплине и

о

примерные правила внутреннего распорядка для рабочих и служащих» , которые предусматривали дисциплинарную ответственность работников за совершение таких нарушений трудовой дисциплины, как прогулы, опоздания и т.д.

Эти правила стали основой для правил внутреннего распорядка, принимаемых отдельными предприятиями.

Практика регулирования дисциплинарной ответственности локальными нормативными правовыми актами была закреплена первым Кодексом законов о труде РСФСР, принятым в декабре 1918 г[9]. В соответствии со ст. 124 Кодекса законов о труде РСФСР 1918 г. пределы и порядок ответственности трудящихся за нарушение как общих обязанностей (к каковым относились бережное обращение с вверенными материалами и орудиями труда, подчинение указаниям руководителей относительно исполнения работ, соблюдение установленной нормы рабочего времени и т.д.), так и специальных обязанностей (например, обязанности по осторожному обращению с огнем при работе в предприятиях, занятых обработкой легко воспламеняющихся материалов, соблюдению особой опрятности при работе в предприятиях, изготовляющих пищевые продукты, и т.п.) должны были устанавливаться Правилами внутреннего распорядка предприятия.

Правила внутреннего распорядка отдельных предприятий предусматривали такие меры дисциплинарного воздействия, как предупреждение, выговор, увольнение. Устанавливался также порядок их применения. Так, например, правила внутреннего распорядка, принятые на государственном Брянском заводе в декабре 1918 г., предусматривали создание рабочего суда для рассмотрения всех дел о нарушении правил трудовой дисциплины и внутреннего распорядка. В зависимости от степени вины рабочего и служащего рабочий суд мог налагать одно из следующих наказаний: а) предупреждение; б) выговор суда; в) выговор на общем собрании; г) увольнение с завода баз срока, В особо важных случаях рабочий суд мог вносить в профессиональный союз предложения об исключении провинившегося из союза на определенный срок или без срока[10].

Однако регулирование дисциплинарной ответственности локальными нормативными правовыми актами вело к существенным различиям в трудоправовом статусе работников в зависимости не только от отрасли промышленности, но и от предприятия, на котором они работали. Анализируя особенности правового регулирования дисциплинарной ответственности в первые годы Советской власти, В.Н. Ширяев писал: «Условия и порядок дисциплинарной ответственности служащих РСФСР определялись сначала отдельными специальными постановлениями, довольно пестрыми но своему содержанию и мало согласованными между со- бой»[11]. Такой разнобой ослаблял режим законности, препятствовал эффективному использованию рабочей силы.

В целях укрепления законности и повышения единообразия правового регулирования дисциплинарной ответственности СНК РСФСР в ноябре 1919 г. из

дал Положение о рабочих дисциплинарных товарищеских судах , которое установило единый порядок привлечения работников к дисциплинарной ответственности на всей территории Советской республики. Была создана система дисциплинарных судов, организованных при местных отделениях (губернских, уездных и районных) производственных профессиональных союзов. Право привлекать к товарищескому суду предоставлялось заводоуправлению предприятий, коллегиям и органам, их заменяющим в учреждениях, производственным союзам и их органам. Устанавливалась единообразная система мер дисциплинарного взыскания. Дисциплинарные товарищеские суды могли налагать только следующие наказания: 1) выговор с объявлением такового по предприятию или учреждению, 2) временное лишение права участия в выборах и права быть избранным в союзные организации на срок не более 6 месяцев, 3) временное перемещение на низшую должность с оплатой по низшей тарифной ставке на срок не более одного месяца, 4) посылка на тяжелые общественно - необходимые работы, с оплатой по ставке исполняемых работ, а в случае упорного нежелания подчиниться товарищеской дисциплине и неоднократных взысканий - увольнение из предприятий с передачей в концентрационный лагерь.

Указанное положение распространялось на всех рабочих и служащих советских, национализированных, кооперативных и частных предприятий и учреждений. Однако в условиях гражданской войны ограниченность списка мер дисциплинарного взыскания снижала эффективность их применения применительно к работникам, наделенным административно-распорядительными полномочиями. Это побудило законодателя начать дифференциацию правового регулирования дисциплинарной ответственности в зависимости от категории работников. Самостоятельному правовому регулированию подвергается дисциплинарная ответственность работников железнодорожного транспорта и госслужащих. По сравнению с действовавшим Положением о рабочих дисциплинарных товарищеских су- [12] дах перечень видов дисциплинарных взысканий был расширен. К ним относились: а) замечание; б) выговор; в) строгий выговор; г) выговор с предупреждением о более строгом взыскании при повторении; д) смешение на низшую должность с соответствующим понижением содержания; е) временное отстранение от должности с назначением на принудительные работы на железную дорогу; ж) арест в дисциплинарном порядке до семи дней; з) арест в дисциплинарном порядке до 2-х недель; и) арест в дисциплинарном порядке до 3-х недель; к) арест в дисциплинарном порядке до одного месяца; л) отстранение от должности до расследования или суда. При этом, в случае совершения проступков, в отношении которых было признано недостаточным дисциплинарное взыскание, виновные подлежали передаче железнодорожному революционному военному трибуналу, с применением в качестве меры пресечения ареста или без такового.

9 февраля 1920 г. принимается Постановление Совета Рабочей и Крестьянской Обороны о правах комиссаров и лиц технической администрации железных дорог в отношении наложения дисциплинарных взысканий в административном порядке на время военного положения (Положение) , согласно которому железнодорожные рабочие и служащие привлекались к дисциплинарной ответственности не в общем порядке (т.е. через дисциплинарные товарищеские суды), а комиссарами и лицами технической администрации. Наложение дисциплинарных взысканий объявлялось не только правом, но и обязанностью указанных лиц.

13 февраля 1920 г. Декретом СНК РСФСР было поручено Наркомату Юстиции установить дисциплинарные взыскания (в том числе и лишение свободы на срок до 7-ми суток) на служащих карательных учреждений14. Особому правовому регулированию подвергается дисциплинарная ответственность госслужащих. Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 26.04.1920 «О дисциплинарных и административных [13] [14] взысканиях, налагаемых на членов Исполнительных Комитетов и служащих в советских учреждениях»[15] ввел специальную дисциплинарную ответственность госслужащих всех уровней органов власти. Закон предоставил право налагать на госслужащих дисциплинарные взыскания Президиуму ВЦИК, СНК, Совету Обороны, наркомам внутренних дел и продовольствия, а также президиумам губернских исполкомов. Устанавливаются отличные от общих меры дисциплинарного воздействия. Декрет от 26.04.1920 закрепил следующие дисциплинарные взыскания: а) выговор; б) выговор с опубликованием в печати; в) арест до двух недель; г) перемещение на низшую должность. Последняя мера была упразднена Декретом ВЦИК от 27.01.1921 «О дисциплинарных взысканиях за нарушение служебной дисциплины в советских учреждениях»[16].

Таким образом, можно заключить, что к 1920 г. советское законодательство о дисциплинарной ответственности достигло достаточно высокого уровня развития, что позволило начаться процессу его дифференциации и выделения норм о специальной дисциплинарной ответственности.

В то же время законодатель продолжал искать пути совершенствования правового регулирования общей дисциплинарной ответственности. Новое Положение о Дисциплинарных Товарищеских Судах, принятое в апреле 1921 г.[17], закрепило перечень дисциплинарных проступков и существенно расширило список видов дисциплинарных наказаний, включив в него не только традиционные меры (замечание, выговор, увольнение), но также такие, например, как отработка пропущенного времени сверхурочно и в праздничные дни с оплатой или без оплаты сверхурочного труда; присуждение к разного рода урочным и внеурочным работам в пределах предприятия или учреждения; перевод на тяжелые принудительные работы без лишения свободы в том же предприятии или вне такового через

Бюро принудительных работ на срок до 6 мес. и др. При этом как перечень дисциплинарных проступков, так и перечень мер дисциплинарного воздействия были открытыми. Но дисциплинарный товарищеский суд имел право применять другие виды наказания, лишь при условии, что они по своей тяжести не превышают перечисленных в указанном Положении.

Принятый в 1922 г. КЗоТ РСФСР не содержал положений о дисциплинарной ответственности. Порядок дисциплинарной ответственности работников стал определяться правилами внутреннего распорядка. Согласно ст. 51 КЗоТ РСФСР 1922 г., правила внутреннего распорядка должны содержать в себе ясные, точные и, по возможности, исчерпывающие указания на общие и специальные обязанности трудящихся и администрации и на пределы и порядок ответственности за нарушение их. В связи с этим была прекращена деятельность дисциплинарных

19

товарищеских судов .

В это же время вводится специальная дисциплинарная ответственность судебных работников. Принятым в ноябре 1922 г. Положением о судоустройстве РСФСР устанавливалось, что дела о дисциплинарных проступках судебных работников подлежат рассмотрению дисциплинарной коллегией. Поводами для возбуждения дисциплинарного производства признавались, во-первых, проступки, поведение или действия судебных работников, хотя бы и не наказуемые уголовными законами, но несовместимые с достоинством и назначением судебных дея- [18] [19] [20] телей, имевшие место как при исполнении ими служебных обязанностей, так и вне их; во-вторых, отмена Верховным Судом ряда приговоров и решений, вынесенных судебными работниками, по несоответствию таковых общему духу законов РСФСР и интересам трудящихся масс. В отношении судебных работников предусматривались следующие взыскания: а) замечание; б) выговор; в) перемещение и смещение на низшую должность; г) отстранение от службы с запрещением работы в судебных должностях на срок (конкретные сроки указаны не были). При этом судебным работником, подпадающим под действие норм о дисциплинарной ответственности, признавалось любое лицо, работающее в судебном учреждении (см., например, ст. 69 Положения).

В последующем специальная дисциплинарная ответственность судебных работников была распространена на всех работников органов юстиции. В соответствии с Постановлением ВЦИК от 19.11.1926 «Об утверждении Положения о Судоустройстве Р.С.Ф.С.Р.» субъектами, подлежащими дисциплинарной ответственности в порядке, установленном данным Положением, являлись лица, работающие в органах юстиции РСФСР. При этом наложение дисциплинарных взысканий на технических работников органов юстиции производилось в порядке, установленном для наложения дисциплинарных взысканий на служащих государственных учреждений, а наложение дисциплинарных взысканий на членов коллегии защитников - в порядке, установленном главой XXV Положения (ст. 186 Положения). Устанавливалось, что в порядке дисциплинарного производства в виде взыскания могут быть налагаемы: а) замечание; б) выговор; в) перемещение и смещение на низшую должность, а для членов коллегии защитников - запрещение выступлений на суде на срок до шести месяцев; г) отстранение от службы с запрещением работы на судебных должностях на срок до двух лет, а для членов коллегии защитников - исключение из числа членов этой коллегии, с обязательным запрещением в течение двух лет вступать в коллегию защитников. [21]

В 1923 г. вводится специальная дисциплинарная ответственность для лиц, занимающих ответственные должности в государственных органах, к которым были отнесены не только члены республиканских, губернских и уездных органов власти, но также директора и члены правления трестов и отдельных предприятий республиканского и губернского подчинения. Постановлением ВЦИК от 07.07.1923 «Положение о дисциплинарных судах»[22] [23] дисциплинарные дела в отношении указанных лиц подлежали рассмотрению в специально созданных дисциплинарных судах: Главном Дисциплинарном Суде при Всероссийском Центральном Исполнительном Комитете и губернских(областных) дисциплинарных судах при губернских (областных) исполнительных комитетах. Дисциплинарные суды могли налагать следующие меры взыскания: а) замечание; б) выговор с опубликованием в печати или без опубликования; в) перемещение на другую должность; г) арест домашний на срок от трех суток до одного месяца; д) лишение права занимать ответственные должности в государственных органах до двух лет; е) увольнение от должности; ж) возложение обязательств загладить причиненный вред или возместить ущерб. При этом судам предоставлялось право при наложении дисциплинарных взысканий соединять меры взыскания, предусмотренные настоящей статьей. Основанием для возбуждения дисциплинарного производства служили не только дисциплинарные проступки, но и служебные упущения. Ни понятия проступка, ни понятия служебного упущения в указанном Положении не раскрывалось, что создавало возможность их произвольного толкования и необоснованного привлечения работника к дисциплинарной ответственно-

23

сти

Постановлением СНК РСФСР от 28.08.1926 «О трудовой дисциплине государственных служащих»[24] все государственные учреждения обязывались принять решительные меры к установлению твердой служебной дисциплины и повышению производительности труда среди служащих, а НКТ РСФСР было поручено выработать и издать примерный для всех государственных учреждений табель взысканий за нарушение трудовой дисциплины. 26 ноября 1926 г. НКТ РСФСР утвердил Табель взысканий за нарушение трудовой дисциплины в государственных учреждениях и управленческом аппарате государственных трестов, синдикатов и акционерных обществ с преобладающим участием государственного капи- тала[25]. Табель определил круг мер дисциплинарного взыскания (к таковым были отнесены выговор, строгий выговор и увольнение), который не мог быть расширен, а также закрепил перечень служебных проступков, которые влекли за собой применение указанных мер.

Процесс дифференциации законодательства о дисциплинарной ответственности, начавшийся в начале 1920 г., привел к полному отпочкованию норм о дисциплинарной ответственности государственных служащих и руководящих работников предприятий от норм, регулирующих дисциплинарную ответственность рядовых рабочих, что было оформлено Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 04.07.1927 «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности»[26]. Указанным Положением специальная дисциплинарная ответственность (в виде дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности) вводилась для следующих должностных лиц государственных, кооперативных и общественных учреждений и предприятий: а) на должностных лиц, в отношении которых дисциплинарные взыскания могут быть наложены дисциплинарным судом, в тех случаях, когда совершенные этими лицами деяния по степени серьезности не требуют передачи дела в дисциплинарный суд; б) на всех остальных (неподсудных дисциплинарному суду) должностных лиц и приравненных к ним в отношении уголовной и дисциплинарной ответственности в силу Уголовного Кодекса и особых узаконений, в случаях совершения проступков и упущений, влекущих дисциплинарную ответственность согласно Уголовному Кодексу. В качестве мер взыскания предусматривались а) замечание; б) выговор; в) строгий выговор; г) перемещение на другую должность в том же учреждении или предприятии; д) увольнение от должности. При этом за нарушение правил внутреннего распорядка на должностных лиц налагаются дисциплинарные взыскания, предусмотренные правилами внутреннего распорядка, издаваемыми в порядке и на основании действующего законодательства о труде.

Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 20.03.1932 «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности»[27], заменившее Постановление от 04.07.1927, несколько изменило круг должностных лиц, подлежащих привлечению к дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности, и порядок привлечения. Оно распространило свое действие на следующих лиц: а) пользующихся правом найма и увольнения; б) ответственных работников, перечень которых устанавливается НКТ РСФСР по согласованию с ВЦСПС; в) выборных должностных лиц (членов правления кооперативной организации и т.д.), а также в отношении членов местных советов, исполкомов и их президиумов. В отношении этих лиц могли применяться: а) замечание; б) выговор; в) смещение на низшую должность на срок не свыше одного года; г) увольнение от должности (для выборных должностных лиц в форме отозвания тем органом, которым они избраны). Право наложения дисциплинарного взыскания на служащего предоставлялось органу или лицу, от которых, согласно существующим правилам, зависит назначение данного должностного лица на должность; органу, избравшему данное должностное лицо; вышестоящим в порядке подчиненности органам и лицам. На членов местных советов и исполкомов дисциплинарные взыскания могли быть наложены пленумами соответствующих советов и исполкомов, а также вышестоящими исполкомами и их президиумами, совнаркомами и ЦИКами автономных республик, СНК РСФСР и Президиумом ВЦИК; на членов президиумов местных советов и исполкомов - вышестоящими исполкомами и их президиумами, совнаркомами и ЦИКами автономных республик, а также СНК РСФСР и Президиумом ВЦИК.

Разделение общей (по правилам внутреннего распорядка) и специальной (в порядке подчиненности) дисциплинарной ответственности было закреплено Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 13.10.1929 «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик» . В данном нормативном правовом акте законодатель указал, что дисциплинарная ответственность осуществляется либо в порядке подчиненности, либо в порядке, установленном правилами внутреннего распорядка и приложенными к ним табелями взысканий

Давая оценку положениям указанного Постановления о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности, Л.А. Сыроватская отметила, что, во- первых, в отношении субъектов специальной дисциплинарной ответственности были установлены более строгие, чем в правилах внутреннего трудового распорядка, меры дисциплинарных взысканий, и, во-вторых, что к должностным лицам определенных категорий могли применяться дисциплинарные санкции не только за нарушение трудовой дисциплины, но и за проступки, не совместимые с их до-

29

стоинством .

В то же время указанным Постановлением предусматривалась возможность введения иных видов дисциплинарной ответственности: специальными законами Союза ССР и союзных республик для отдельных категорий работников могли предусматриваться отступления от установленных Постановлением правил ответственности в порядке подчиненности, либо правила, устанавливающие иной по- [28] [29] рядок дисциплинарной ответственности и не предусмотренные в Постановлении дисциплинарные взыскания (ст. 2 Постановления). В дальнейшем, как мы увидим, эта возможность была реализована (первоначально применительно к дисциплинарной ответственности адвокатов и судей).

Дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности подлежали следующие лица: служащие по найму должностные лица государственных, кооперативных и общественных учреждений и предприятий, пользующиеся правом найма и увольнения; ответственные работники иных категорий, перечни которых устанавливались народными комиссариатами труда Союза ССР и союзных республик по согласованию соответственно с Всесоюзным Центральным Советом Профессиональных Союзов и республиканскими советами профессиональных союзов; все должностные лица, служащие по выборам. Все остальные лица, работающие по найму, подлежали ответственности в порядке, установленном правилами внутреннего распорядка и приложенными к ним табелями взысканий.

В качестве мер дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности предусматривались замечание; выговор; смещение на низшую должность на срок не свыше одного года; увольнение от должности. При этом должностные лица, служащие по выборам, могли быть подвергнуты смещению на низшую должность только по постановлениям органов, которыми они избраны.

Анализ развития законодательства о дисциплинарной ответственности показывает, что к началу 30-х годов ХХ в. в советском законодательстве складывается институт дисциплинарной ответственности работников, в рамках которого выделяются нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность работников законодательных, исполнительных и судебных органов власти. Нормы о специальной дисциплинарной ответственности указанных работников образуют автономную, самостоятельную группу, что позволяет говорить о формировании к началу 30-х годов специальной дисциплинарной ответственности (в виде дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности и ответственности, установленной специальными нормативными правовыми актами).

В последующие годы процесс дифференциации законодательства о дисциплинарной ответственности продолжился. Специальная дисциплинарная ответственность начинает распространяться на другие категории работников. Специальному правовому регулированию подвергается дисциплинарная ответственность рабочих и служащих отдельных отраслей народного хозяйства. База для такого регулирования была подготовлена еще в 20-х годах ведомственными нормативными правовыми актами, которыми регулировались отдельные вопросы дисциплинарной ответственности работников конкретной отрасли народного хозяйства. Обосновывая эту практику, Л.Е. Фрадкин отмечал, что «служба по отдельным ведомствам отличается рядом особенностей и значительным своеобразием. Это обстоятельство послужило основанием для того, чтобы отдельные ведомства установили путем специальных законодательных актов или ведомственных постановлений особый порядок дисциплинарной ответственности, который приме-

30

няется лишь в отношении служащих данного ведомства» .

Особое внимание законодатель уделил правовому регулированию дисциплинарной ответственности работников транспортной отрасли. 3 ноября 1930 г. утверждается Положение о дисциплинарных взысканиях на транспорте , которое вначале распространялось на работников железнодорожного, морского, речного и автодорожного транспорта, работающих в учреждениях и предприятиях Народного комиссариата путей сообщения и подведомственных Народному комиссариату путей сообщения (за исключением работников военизированной охраны и военизированной пожарной охраны путей сообщения, работников подсобных хозяйственных предприятий Народного комиссариата путей сообщения, а также административного, учебного и обслуживающего персонала учебных заведений Народного комиссариата путей сообщения). Впоследствии оно было распростра- [30] [31]

нено на работников Народного комиссариата водного транспорта . Положением устанавливались виды дисциплинарных взысканий, которые могут быть наложены на работников, порядок их наложения, давал определение служебного проступка, под которым понималось нарушение правил внутреннего распорядка и других правил, положений и инструкций, определяющих служебные обязанности работников, а также неисполнение распоряжений начальников. К служебному проступку относилось также неиспользование начальником своей дисциплинарной власти для борьбы со служебными проступками подчиненных ему работников.

4 июня 1933 г. ЦИК и СНК СССР утверждают Устав о дисциплине рабочих и служащих железнодорожного транспорта СССР[32] [33]. Устав ввел расширенный перечень дисциплинарных взысканий к работникам железнодорожного транспорта, включив в него; а) замечание, б) выговор, в) строгий выговор, г) строгий выговор с предупреждением об увольнении, д) арест на срок до 20 суток с исполнением служебных обязанностей, е) арест на срок до 20 суток без исполнения служебных обязанностей, ж) смещение на низшую должность на срок до одного года, з) увольнение, и) увольнение с воспрещением на срок до одного года службы на железнодорожном транспорте вообще или на определенных должностях. Особое взыскание предусматривалось за самовольный уход с работы или прогул без уважительных причин. Это нарушение влекло за собой увольнение работника с лишением права пользования выданными ему в связи с работой в данном предприятии или учреждении железнодорожного транспорта продовольственной и промтоварной карточками, а также лишение права пользования квартирой, предоставленной работнику в домах, принадлежащих железнодорожному транспорту. Основанием наложения дисциплинарного взыскания признавался служебный проступок, который определялся как нарушение трудовой дисциплины, не содержащее признаков злостности, враждебности к советской власти и других признаков, влекущих за собой судебную ответственность. Особо оговаривалось, что всякое нарушение служебной дисциплины работниками железнодорожного транспорта, непосредственно участвующими в движении поездов, могущее иметь последствием происшествие или расстройство движения, влечет за собой не дисциплинарную, а судебную ответственность. Устав регламентировал условия, при которых может быть наложено то или иное взыскание, порядок их наложения и обжалования и т.п. Следует также заметить, что Устав также содержал ряд норм, непосредственно не относящихся в регулированию дисциплины труда и дисциплинарной ответственности, в частности, нормы о приеме и увольнении работников железнодорожного транспорта, о поощрении работников за «отличия на трудовом

фронте». Впоследствии действие данного Устава было распространено на работка 34

ников внутризаводского железнодорожного транспорта черной металлургии .

Аналогичные уставы принимаются в сферах водного транспорта[34] [35], связи[36], в

37

отношении работников коммунальных электрических станций и сетей .

Введение специальной дисциплинарной ответственности в ряде отраслей народного хозяйства было обусловлено объективными причинами. С.В. Авилин отмечал, что «установление в ряде отраслей народного хозяйства ответственности по уставам о дисциплине как одной из разновидностей специальной дисциплинарной ответственности, обусловлено рядом факторов: значением данной отрасли, спецификой производства и условий труда, характером трудовых функций ведущих групп рабочих и служащих данной отрасли, особо тяжелыми последствиями нарушений трудовой дисциплины» . Эти обстоятельства предъявляли повышенные требования к дисциплине труда.

В то же время нельзя не отметить, что расширение перечня отраслей народного хозяйства, работники которых подлежали специальной дисциплинарной ответственности, с одновременным расширением перечня налагаемых на них дисциплинарных взысканий отражало общую тенденцию на ужесточение требований дисциплины труда и ограничение возможности работника по смене места работы. Особенно ярко эта тенденция проявилась в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 26.06.1940 «О переходе на восьмичасовой рабочий день, на семидневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений» . Указом был запрещен «самовольный уход рабочих и служащих из государственных, кооперативных и общественных предприятий и учреждений, а также самовольный переход с одного предприятия на другое или из одного учреждения в другое» (т.е. было запрещено увольнение по соб- [37] [38] [39]

ственному желанию). Также была введена уголовная ответственность за прогул. Согласно п. 5 Указа, за прогул без уважительной причины рабочие и служащие государственных, кооперативных и общественных предприятий и учреждений предавались суду и по приговору народного суда карались исправительнотрудовыми работами по месту работы на срок до 6 месяцев с удержанием из заработной платы до 25%. В этих условиях теряло смысл сохранение увольнения в качестве меры дисциплинарного взыскания. Поэтому в принятых в январе 1941 г. Типовых правилах внутреннего трудового распорядка[40] в качестве мер дисциплинарного взыскания увольнение не указывалось, а предусматривались только замечание, выговор, строгий выговор и перевод на другую, нижеоплачиваемую, работу на срок до трех месяцев или смещение на низшую должность.

Развивалось законодательство о дисциплинарной ответственности и применительно к другим лицам.

В 1939 г. Положением об адвокатуре СССР[41] создается система адвокатуры, заменившая ранее действовавшую систему коллегий защитников. Этим же Положением вводится дисциплинарная ответственность коллегии адвокатов за недобросовестное исполнение членами коллегии адвокатов своих обязанностей, нарушение таксы и другие проступки. На адвокатов могли налагаться замечание; выговор; строгий выговор; отстранение от работы адвоката на срок до шести месяцев; исключение из состава коллегии адвокатов. Взыскания налагались президиумом коллегии адвокатов и могли быть обжалованы Народному Комиссару юстиции союзной и автономной республики.

Дисциплинарную ответственность адвокатов нельзя рассматривать как ответственность в порядке подчиненности, поскольку члены коллегии адвокатов не могли состоять на службе в государственных и общественных учреждениях и предприятиях (п. 13 Положения), а потому на них не распространялись нормы о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности. Тем более она не может быть отнесена к общей дисциплинарной ответственности, осуществляемой по правилам внутреннего трудового распорядка предприятия (Типовые правила внутреннего трудового распорядка распространялись только на рабочих и служащих государственных, кооперативных и общественных предприятий и учреждений). В данном случае законодатель ввел новую разновидность специальной дисциплинарной ответственности - ответственность, осуществляемую по специальным нормативным правовым актам.

В 1940 г. изменяется порядок привлечения к дисциплинарной ответственности судей. В отличие от Положения о судоустройстве РСФСР 1926 г., Указ Президиума Верховного Совета СССР от 29.07.1940 «О дисциплинарной ответственности судей» распространял свое действие не на всех работников органов юстиции, а только на народных судей, председателей и членов окружных, областных, краевых, верховных судов и специальных судов СССР. Список видов дисциплинарных взысканий, которые могли налагаться на судей, был сокращен. В него были включены три вида взысканий; замечание, выговор и выговор с предупреждением о постановке вопроса об отозвании с должности судьи в порядке, установленном Законом о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик. Указ определял субъектов, правомочных налагать дисциплинарные взыскания на судей, круг их полномочий, порядок обжалования приказов о наложении взыскания и др. вопросы.

Великая Отечественная война приостановила развитие законодательства о специальной дисциплинарной ответственности. Но по ее окончании оно продолжилось.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 15.07.1948 «О дисциплинарной ответственности судей» было утверждено новое Положением о дисциплинарной ответственности судей[42]. Устав упразднил такую меру дисциплинарного взыскания, как выговор с предупреждением о постановке вопроса об отозвании с должности судьи, заменив ее строгим выговором. Союзный и республиканские министры юстиции, начальники областных и приравненных к ним управлений юстиции, председатели судов областного и выше уровня лишались права наложения дисциплинарного взыскания, им предоставлялось только право возбуждения дисциплинарных дел. Для рассмотрения дел о совершенных судьями дисциплинарных проступках образовывались коллегии по дисциплинарным делам при областных и краевых судах, верховных судах автономных республик, верховных судах союзных республик, военных трибуналах округов, флотов и приравненных к ним и при Верховном Суде СССР. В результате порядок привлечения судей к дисциплинарной ответственности стал более существенно отличаться порядка привлечения работника к дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности.

В последующие годы принимаются уставы и другие акты о дисциплине работников морского[43], железнодорожного[44], воздушного транспорта[45], угольной промышленности[46] и др. Как отмечала А.А. Абрамова, «специальные уставы о дисциплине работников действуют в некоторых отраслях народного хозяйства (железнодорожный, морской, речной транспорт, связь, гражданский и воздушный флот и др.), где требуются особо высокая дисциплина, идеальная слаженность и четкость в работе... В уставах о дисциплине находит отражение специфика условий работы отдельных категорий работников, их роль в управлении производством или роль и особое значение отдельных отраслей народного хозяйства»[47].

Таким образом, к началу 50-х годов прошлого века в Советском Союзе в рамках законодательства о специальной дисциплинарной ответственности сформировались нормы: 1) о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности (в отношении госслужащих и некоторых иных категорий служащих); 2) о дисциплинарной ответственности работников отдельных отраслей народного хозяйства, закрепленные в уставах о дисциплине; 3) о дисциплинарной ответственности, закрепленные в специальных нормативных правовых актах (номы о дисциплинарной ответственности судей, адвокатов).

В последующие годы, вплоть до развала СССР, законодатель в большей мере уделял внимание правовому регулированию последних двух разновидностей специальной дисциплинарной ответственности работников, нежели регулированию дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности. Достаточно отметить, что Постановление ЦИК и СНК СССР от 13.10.1929 «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик» действовало без изменений до 1991 г. и было отменено Законом СССР от 12.05.1991 № 2151-1 «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Союза ССР о труде» .

В 1970 г. принимаются Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде[48] [49], а в 1971 г. - КЗоТ РСФСР[50], положения которых в целом отражали тенденцию демократизации общественной жизни. Однако указанные законы одновременно расширили перечень мер дисциплинарного взыскания, налагаемых администрацией предприятия, учреждения, организации на рабочих и служащих, совершивших дисциплинарный проступок. Согласно ст. 56 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, за нарушение трудовой дисциплины администрация предприятия, учреждения, организации была вправе применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) перевод на нижеоплачиваемую работу на срок до трех месяцев или смещение на низшую должность на тот же срок; 5) увольнение. Аналогичные положения были закреплены в ст. 135 КЗоТ РСФСР 1971 г. Тем самым к дисциплинарным взысканиям, налагаемым в порядке подчиненности согласно Постановлению ЦИК и СНК СССР от 13.10.1929 г. были добавлены строгий выговор и перевод на нижеоплачиваемую работу. Такое необусловленное специфическим условиями труда расширение мер дисциплинарного воздействия, представляется необоснованным. Оно вызвало справедливую критику в юридической литературе. Так, В.И. Никитинский отмечал, что «никаких серьезных обоснований, доказывающих, что узаконение большинства рекомендуемых дополнительных санкций приведет к существенному укреплению трудовой дисциплины, пока не имеется»[51], по его мнению, «повышение эффективности санкций, применяемых к нарушителям трудовой дисциплины, следует добиваться в первую очередь совершенствуя порядок их применения. Например, эффективность санкций определяется прежде всего не их тяжестью, а правильностью выбора той или иной меры воздействия по отношению к конкретному лицу»[52] [53].

В 80-е годы принимаются нормативные правовые акты о специальной дисциплинарной ответственности отдельных категорий государственных служащих.

В октябре 1983 г. утверждается Устав о дисциплине работников системы Госгортехнадзора СССР , в котором закреплялись нормы о дисциплинарной ответственности инспекторского и руководящего состава местных органов госгортехнадзора и работников центрального аппарата госгортехнадзоров союзных республик и Госгортехнадзора СССР.

В 1987 г. выделяется специальная дисциплинарная ответственность работников органов таможенного контроля. Утвержденный 9 октября 1987 г. Устав о дисциплине работников государственного таможенного контроля СССР[54] предусматривал расширенный по сравнению с КЗоТ РСФСР 1971 г. перечень мер дисциплинарного взыскания, перечислял основания их применения, устанавливал порядок и полномочия должностных лиц по наложению дисциплинарных взысканий, регулировал другие вопросы привлечения работников органов таможенного контроля к дисциплинарной ответственности.

В том же 1987 г. специальная дисциплинарная ответственность вводится в отношении инспекторского и руководящего состава и других специалистов региональных органов Госатомэнергонадзора СССР и работников центрального аппарата Комитета, осуществляющих государственный надзор за безопасным ведением работ в атомной энергетике[55].

В ноябре 1989 г. Верховный Совет СССР поручил Совету Министров СССР совместно с Комиссией Совета Союза по вопросам труда, цен и социальной политики и Комитетом Верховного Совета СССР по вопросам законодательства, законности и правопорядка разработать и внести на рассмотрение очередной сессии Верховного Совета СССР предложения по изменению законодательства о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности, имея в виду существенное расширение судебной защиты трудовых прав граждан[56]. Однако это поручение выполнено не было. Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 20.03.1932 «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности» формально не было отменено, но фактически утратило силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 22.12.1993 № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной

службе»[57] [58].

В середине 50-х годов намечается тенденция к демократизации и укреплению режима законности, что не могло не сказаться на правовом регулировании дисциплинарной ответственности работников правоохранительных органов. 24 мая 1955 г. утверждается Положение о прокурорском надзоре в СССР , согласно которому порядок дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей устанавливается Президиумом Верховного Совета СССР. На основании было разработано и утверждено Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР[59]. Согласно Положению, дисциплинарное взыскание к прокурору или следователю применялось не только за нарушение обязанностей по службе, но также за порочащие поступки. Закреплялись меры дисциплинарного взыскания (замечание; выговор; строгий выговор; понижение в классном чине; понижение в должности; увольнение с работы; увольнение из органов прокуратуры с лишением классного чина), порядок их наложения и обжалования.

Принятые в 1958 г. Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР[60], союзных и автономных республик отнесли правовое регулирование дисциплинарной ответственности судей судов Союза ССР к компетенции законодательства Союза ССР, а судей судов союзных республик - законодательства союзных республик (ст. 37 Основ). В соответствии с этой нормой, Закон РСФСР от 27.10.1960 «О судоустройстве РСФСР»[61] определил, что порядок дисциплинарной ответственности судей устанавливается «Положением о дисциплинарной ответственности судей судов РСФСР», утверждаемым Президиумом Верховного Совета РСФСР. Соответствующее Положение было принято 29 июня 1961 г[62], которое действовало до введения в действие Положения от 12.06.1965 г.[63] Судьи судов

РСФСР могли привлекаться к дисциплинарной ответственности: а) за нарушение трудовой и государственной дисциплины; б) за упущения в судебной работе вследствие небрежности или недисциплинированности судьи; в) за совершение поступков, недостойных советского судьи. Дела о совершенных судьями дисциплинарных проступках рассматривались коллегиями по дисциплинарным судам (с 1965 г. - президиумом Верховного Суда РСФСР, президиумами Верховных судов автономных республик, краевых, областных, городских судов, судов автономных областей и судов национальных округов). Право возбуждения дисциплинарных дел предоставлялось: председателям Верховных судов автономных республик, краевых, областных, городских судов, судов автономных областей и судов национальных округов в отношении членов этих судов, председателей районных (городских) народных судов и народных судей; Председателю Верховного Суда РСФСР и его заместителям в отношении всех судей судов РСФСР. Перечень дисциплинарных взысканий по сравнению с закрепленными Положении о дисциплинарной ответственности судей 1948 г. не изменился: замечание, выговор и строгий выговор.

В 1962 г. утверждается Положение об адвокатуре РСФСР[64], заменившее на территории РСФСР Положение об адвокатуре СССР 1939 г. и исключившее из мер дисциплинарного взыскания в отношении адвокатов отстранение от работы адвоката на срок до шести месяцев.

В 70-х и 80-х годах в законодательство о дисциплинарной ответственности судей, прокуроров, следователей и адвокатов вносится ряд изменений.

В 1976 г. принимается новое Положения о дисциплинарной ответственности судей судов РСФСР[65]. Президиумы судов лишались права рассматривать дисциплинарные дела судей. Для рассмотрения дел о совершенных судьями дисциплинарных проступках создавались коллегии по дисциплинарным делам при судах автономных округов, судах автономных областей, городских, областных, краевых судах, Верховных судах автономных республик и Верховном Суде РСФСР. Расширялся круг лиц, имеющих право возбуждать дисциплинарные дела, в него были также включены Министр юстиции, министрам юстиции автономных республик, начальники отделов юстиции исполнительных комитетов краевых, областных, городских Советов депутатов трудящихся. Основанием для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности признавались за упущения в судебной работе вследствие небрежности или недисциплинированности; нарушение трудовой дисциплины; совершение проступков, недостойных советского судьи.

В дальнейшем Закон СССР от 04.08.1989 «О статусе судей в СССР»[66] изменил вышеуказанный перечень оснований, включив в него нарушение законности при рассмотрении судебных дел; совершение другого служебного проступка; совершение порочащего поступка. При этом особо оговаривалось, что отмена или изменения судебного решения сами по себе не влекут ответственности судьи, участвовавшего в вынесении этого решения, если при этом им не были допущены преднамеренное нарушение закона либо недобросовестность, повлекшая существенные последствия (ст. 18 Закона). Вместо коллегий по дисциплинарным делам были образованы квалификационные коллегии. порядок их формирования, работы и компетенцию определялось Положением о квалификационных коллегиях судей судов Союза ССР[67].

В развитие положений Закона СССР «О статусе судей в СССР» о дисциплинарной ответственности судей, Верховный Совет СССР утвердил Положение о дисциплинарной ответственности судей, отзыве и досрочном освобождении судей и народных заседателей судов Союза ССР[68]. На республиканском уровне в 1990 г. было принято аналогичное положение[69] [70].

В связи с изменениями в законодательстве о прокуратуре , в 1984 г. утверждается новое Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР[71] [72]. По сравнению с ранее действовавшими нормами, данное Положение расширило список мер дисциплинарного взыскания, включив него: замечание; выговор; строгий выговор; понижение в классном чине; лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры»; понижение в должности; увольнение; увольнение с лишением классного чина. Но основания привлечения прокуроров и следователей к дисциплинарной ответственности и порядок привлечения их к ответственности практически не изменились.

В 1980 г. принимается Положение об адвокатуре РСФСР , которое исключило из мер дисциплинарного воздействия отстранение от работы адвоката на срок до шести месяцев, более детально регламентировало порядок привлечения адвокатов к дисциплинарной ответственности, а также предусмотрело порядок снятия с адвоката дисциплинарного взыскания.

В 60-80-х годах осуществляется активная нормотворческая деятельность в сфере специальной дисциплинарной ответственности рабочих и служащих отдельных отраслей народного хозяйства. В этот период старые уставы о дисциплине заменяются на новые, специальной дисциплинарной ответственностью охватываются новые категории работников: во-первых, действие действующих распространяется уставов на новые категории работников; во-вторых, принимается ряд уставов о дисциплине в отношении иных категорий работников, ранее не подлежащих специальной дисциплинарной ответственности (например, в отношении работников авиации ДОСААФ СССР; работников, занятых на работах в особо опасных подземных условиях; рабочих и служащих, занятых на работах по освоению ресурсов нефти и газа на континентальном шельфе; работников системы Госгортехнадзора СССР).

В 1964 г. вводится новый Устава о дисциплине работников железнодорожного транспорта , заменивший Устав 1933 г. Он действовал до 1985 года и утра-

74

тил силу постановлением Совмина СССР от 7 августа 1985 г . В 1972 г. утрачивает силу Устав о дисциплине работников связи 1939 г. и утверждается новый[73] [74] [75].

В сфере водного транспорта в середине 60-х годов вносятся изменения и дополнения в Устав о дисциплине работников морского транспорта СССР 1949 г.[76] и принимаются уставы о дисциплине работников речного транспорта[77] и ра

ботников вспомогательных судов Военно-Морского Флота . Впоследствии круг рабочих и служащих, на которых распространялось действие уставов о дисциплине работников морского и речного транспорта, был расширен . В последующем, в 80-х годах принимаются новые уставы о дисциплине работников морского и речного транспорта , заменившие, соответственно, устав 1949 г. и устав 1966 г. [78] [79] [80] [81]

В области авиации специальная дисциплинарная ответственность вводится

о і

для работников ДОСААФ.

В 70-х и 80-х годах специальной дисциплинарной ответственностью охватываются новые категории работников. Утверждаются уставы о дисциплинарной ответственности работников воздушного транспорта , нефтегазовой промышлен-

83 84 85

ности , занятых на особо опасных работах и др .

Круг категорий работников, подлежащих специальной дисциплинарной ответственности, определился в середине 80-х годов с включением в него работни- [82] [83] [84] [85] [86] ков, занятых в атомной промышленности. Первым нормативным правовым актом в этой области стало Постановление Совета Министров СССР от 8.06.1984 № 566 «Об утверждении Устава о дисциплине работников атомных станций (атомных электростанций, атомных теплоэлектроцентралей и атомных станций теплоснабжения)»[87], которое утратило силу в 1987 г. в связи с утверждением нового устава для данной категории работников[88] [89]. Помимо традиционных мер дисциплинарного взыскания (замечания, выговора, строгого выговора и увольнения) работники атомной энергетики могли быть подвергнуты таким взысканиям, как предупреждение о неполном служебном соответствии; перевод на нижеоплачиваемую работу на срок до трех месяцев или смещение на низшую должность на тот же срок; перевод на работу, не связанную с эксплуатацией атомных станций, а также проведением ремонтных и пусконаладочных работ на этих станциях, с учетом профессии (специальности) на срок до одного года; освобождение от занимаемой должности, связанной с эксплуатацией атомных станций, а также проведением ремонтных и пусконаладочных работ на этих станциях, с предоставлением работы с учетом профессии (специальности).

Процессы демократизации, начавшиеся в СССР во второй половине 80-х годов, усилили внимание к обеспечению прав граждан и возможности их судебной защиты. Встал вопрос о том, насколько нормы, устанавливающие порядок применения дисциплинарных взысканий, а также обжалования их наложения, соответствуют ст. 58 Конституции СССР , определявшей, что действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд. Рассмотрев этот вопрос, Комитета конституционного надзора СССР вынес 26 июня 1990 г. Заключение, в котором пришел к выводу, что абз. 3 ст. 12 Постановления ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 года «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик» не соответствует положениям Конституции СССР и законов СССР и на основании статьи 124 Конституции СССР и статьи 21 Закона СССР «О конституционном надзоре в СССР» утрачивает силу (данная норма устанавливала, что постановление уполномоченного должностного лица или органа по жалобе работника на наложенное на него взыскание является окончательными и может быть пересмотрено только в порядке надзора вышестоящими органами). В то же время Комитета конституционного надзора СССР указал, что действующие уставы о дисциплине, а также иные действующие нормативные акты Правительства СССР, предусматривающие рассмотрение индивидуальных трудовых споров отдельных категорий работников вышестоящими в порядке подчиненности органами по вопросам увольнения, изменения формулировки причин увольнения, перевода на другую работу и наложения дисциплинарных взысканий, не исключают возможности обращения работников по этим вопросам в суд[90]. Тем самым было признано, что нормы действующего института специальной дисциплинарной ответственности соответствуют Конституции СССР и законодательству.

В 1991 г. в ряд уставов о дисциплине работников отдельных отраслей народного хозяйства были внесены изменения, направленные на повышение гарантий трудовых прав работников. В частности, трудовые споры работников по вопросам наложения дисциплинарных взысканий передавались на рассмотрение комиссией по трудовым спорам, соответствующими органами профсоюзных организаций предприятий, учреждений, организаций и районными (городскими) народными судами; закреплялось правило, согласно которому увольнение работников должно производиться администрацией предприятия, учреждения, организации с учетом мнения соответствующего профсоюзного комитета[91] [92] [93].

Таким образом, к началу 90-х годов прошлого века в нашей стране складывается обособленная система норм, регулирующих специальную дисциплинарную ответственность работников. В этой системе выделяются три самостоятельных группы норм: 1) нормы о дисциплинарной ответственности государственных служащих; 2) нормы о дисциплинарной ответственности работников правоохранительной и судебной системы, закрепленные в специальных нормативных правовых актах; 3) нормы о дисциплинарной ответственности отдельных категорий работников, закрепленные в уставах о дисциплине. Эта система норм обладает признаками института права, который в теории права определяется как «объективно обособившаяся внутри одной отрасли или нескольких отраслей права совокупность взаимосвязанных юридических норм, регулирующих небольшую группу

- 91

видовых родственных отношений» .

Рассмотрение вопроса отраслевой принадлежности норм о специальной дисциплинарной ответственности показывает, что они в своей совокупности носят комплексный и межотраслевой характер. Подтверждается справедливость высказанного Ю.Н. Полетаевым мнения, что «правовые проблемы дисциплинарной ответственности многоаспектны, имеют межотраслевой характер и находятся на стыке рада юридических наук, в частности, наук административного и трудового

92

права» .

После распада СССР советские нормативные правовые акты продолжали действовать на территории России в части, не противоречащей российскому законодательству, что было закреплено в принятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации93 (п. 2 раздела второго Конституции РФ). Действовавшие на момент распада СССР нормативные правовые акты, регулирующие специальную дисциплинарную ответственность, сохранили свою силу и по мере изменения условий жизни общества и трудовой деятельности заменялись новыми.

Положение об адвокатуре РСФСР 1980 г. действовало до 2002 г. Оно было отменено Федеральным законом от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»[94] [95], согласно п. 2 ст. 7 которого за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих профессиональных обязанностей адвокат несет ответственность, предусмотренную настоящим Федеральным законом. Однако самим законом порядок привлечения адвокатов к дисциплинарной ответственности не регулировался. Детально такой порядок был закреплен в Кодекс профессиональной этики адвоката[96], принятом Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 г.

Определенное внимание уделяется и совершенствованию законодательства о специальной дисциплинарной ответственности работников отдельных отраслей экономики.

Уже в 1992 г. утверждается Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации, фактически заменившее Устав о дисциплине работников железнодорожного транспорта СССР 1985 г. (но последний формально не был отменен). Положение изменило систему дисциплинарных взысканий, налагаемых на работников железнодорожного транспорта, порядок обжалования, уточнило полномочия должностных лиц по наложению взысканий,

В 1998 г. Правительство РФ утверждает Устава о дисциплине работников организаций с особо опасным производством в области использования атомной энергии. Действие данного Устава распространялось работников, перечень должностей (профессий) которых было поручено утвердить федеральным органам исполнительной власти, в ведении которых находятся организации с особо опасным производством в области использования атомной энергии[97] [98]. В последующем этот Устав, в связи с принятием Федерального закона от 08.03.2011 № 35-ФЗ «Устав о дисциплине работников организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты в области использования атомной энергии» , был признан утратившим силу Постановлением Правительства РФ от 20.07.2011 № 597[99].

В 2000 г. Правительством РФ утверждаются новые уставы, регулирующие дисциплинарную ответственность отдельных категорий работников водного транспорта: Устав о дисциплине работников морского транспорта[100], действие которого распространялось на членов экипажей морских судов всех типов незави- симо от формы собственности, плавающих под Г осударственным флагом Российской Федерации и занятых в торговом мореплавании; Устав о дисциплине работников рыбопромыслового флота Российской Федерации[101], действующий в отношении членов экипажей судов рыбопромыслового флота РФ всех типов (тоже независимо от формы собственности), а также на других работников рыбопромыслового комплекса, включенных в перечень, утверждаемый федеральным органом исполнительной власти по рыболовству; Устав о дисциплине экипажей судов обеспечения Военно-Морского Флота[102], распространяющийся на гражданский персонал, работающий на судах обеспечения других видов Вооруженных Сил Российской Федерации независимо от предназначения (класса) и подчиненности этих судов, а также на руководителей (командиров и капитанов судов, командиров соединений кораблей и воинских частей).

Следует отметить, что утвердив указанные уставы, Правительство РФ не отменило ранее действовавшие аналогичные акты. В последующем, в 2012 г. было признано не действующим на территории РФ только Постановление Совмина СССР от 18.12.1985 № 1261 «Об утверждении Устава о дисциплине работников флота рыбной промышленности СССР».

Такая же ситуация сложилась и в отношении некоторых иных актов. Выше было отмечено, что формально не отменен Устав о дисциплине работников железнодорожного транспорта СССР 1985 г. Также формально не отменены Устав о дисциплине работников системы Госгортехнадзора СССР 1983 г. и Устав о дисциплине работников системы Госатомэнергонадзора СССР 1987 г. В настоящее время функции бывших Госгортехнадзора СССР Госатомэнергонадзора СССР осуществляются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзором) . Между тем, отношения, связанные с привлечением работников Ростехнадзора к дисциплинарной ответственности, закреплены в Положении о порядке проведения служебной проверки и применения дисциплинарных взысканий в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору . Кроме того, указанные уставы о дисциплине не включены в Перечень нормативных правовых актов и нормативных документов, относящихся к сфере деятельности Федеральной службы по экологическому, тех-

104

нологическому и атомному надзору .

Полагаем необходимым специальным актом признать утратившими силу фактически не действующие на территории РФ, но формально не отмененные уставы о дисциплине. [103] [104] [105]

В настоящее время в отношении отдельных категорий работников продолжают действовать уставы о дисциплине, принятые в советский период (например, Устав о дисциплине работников предприятий и организаций, занятых освоением газовых и нефтяных месторождений с высоким содержанием сероводорода, Устав о дисциплине рабочих и служащих, занятых на работах по освоению ресурсов нефти и газа на континентальном шельфе СССР, Устав о дисциплине работников связи Союза ССР). Тот факт, что российский законодатель не признал эти уставы утратившими силу и не заменил их новыми, свидетельствует, на наш взгляд, о высоком качестве нормотворческой деятельности, осуществлявшейся в советскими органами власти. Кроме того, наблюдающаяся стабильность норм о специальной дисциплинарной ответственности дает основания заключить, что в ныне действующем законодательстве оптимально учтены интересы работников, работодателей и государства.

Проведенный анализ становления российского законодательства о специальной дисциплинарной ответственности позволяет выделить следующие этапы развития ее правового регулирования.

1. От Октябрьской революции 1917 г. до начала 1920 г. - возникновение законодательства о дисциплинарной ответственности. Принятые в этот период нормативные правовые акты в области дисциплинарной ответственности и практика их применения подготовили почву для формирования норм о специальной дисциплинарной ответственности работников.

2. 1920 г. - начало 30-х годов ХХ в. Возникновение норм о специальной дисциплинарной ответственности. В этот период законодатель особое внимание уделяет правовому регулированию дисциплинарной ответственности государственных служащих в форме дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности. К концу данного этапа складывается институт дисциплинарной ответственности работников, в рамках которого выделяются нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность работников законодательных, исполнительных и судебных органов власти.

3. Начало 30-х - начало 50-х годов ХХ в. Продолжается процесс дифференциации законодательства о дисциплинарной ответственности. К 50-м годам в законодательстве о специальной ответственности формируются три группы норм:

1) о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности (в отношении госслужащих и некоторых иных категорий служащих); 2) о дисциплинарной ответственности работников отдельных отраслей народного хозяйства, закрепленные в уставах о дисциплине; 3) о дисциплинарной ответственности, закрепленные в специальных нормативных правовых актах (нормы о дисциплинарной ответственности судей, адвокатов).

4. Начало 50-х - начало 90-х годов ХХ в. Развиваются преимущественно нормы о дисциплинарной ответственности работников отдельных отраслей народного хозяйства и о дисциплинарной ответственности работников правоохранительной системы (судей, прокуроров, следователей, адвокатов). К концу этапа совокупность действующих норм о специальной дисциплинарной ответственности приобретает все признаки межотраслевого института, включающего в себя три самостоятельных группы норм: 1) нормы о дисциплинарной ответственности государственных служащих; 2) нормы о дисциплинарной ответственности работников правоохранительной и судебной системы, закрепленные в специальных нормативных правовых актах; 3) нормы о дисциплинарной ответственности отдельных категорий работников, закрепленные в уставах о дисциплине.

5. Начало 90-х годов - наше время. Усиление процесса выделения норм о специальной ответственности государственных служащих из системы трудового права и их преимущественное регулирование административным законодательством. Дальнейшее развитие правового регулирования дисциплинарной ответственности работников отдельных отраслей экономики и работников правоохранительной системы. Выход норм о дисциплинарной ответственности судей из системы трудового законодательство и полное закрепление их в законодательстве о судоустройстве.

<< | >>
Источник: Яхина Мария Рафаиловна. СПЕЦИАЛЬНА Я ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме История развития института специальной дисциплинарной ответственности в РФ:

  1. § 1. Конституционная модель распределения законодательной компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
  2. § 1.2. Органы предварительного следствия по законодательству Российской Федерации: структура и перспективы развития
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -