<<
>>

§ 1. Понятие и элементы пенсионной системы

В советском праве социального обеспечения понятие и структура пен­сионной системы исследовались в свое время применительно к созданию единой системы пенсионного обеспечения рабочих и колхозников1.

Пен­сионная система рассматривалась как элемент системы социального обес­печения, а пенсионное право - как формирующийся институт (генераль­ный институт, подотрасль) права социального обеспечения. С началом социально-экономических реформ пенсионная система вновь стала пред­метом широкого круга научных исследований, правда, в основном, эко­номического направления. В прошлом гораздо чаще использовался тер­мин «система пенсионного обеспечения». Сегодня понятие «пенсионная система» не только употребляется в общественно-политической практике, но и используется в нормативных актах. Полагаем, что такие терминоло­гические преобразования связаны с постепенным формированием сме­шанной многоуровневой пенсионной системы, которая должна стать ос­новной частью системы социальной защиты населения. Социальная защи­та населения - это понятие более широкое, чем понятие социальное обес­печение. Логично предположить, что и пенсионная система как понятие

1 См., например: Ачаркан В. А. Государственные пенсии в СССР: автореф. дне... докт. юрид. наук. М.: ВНИИСЗ, 1969; Зайкин А. Д. Правоотношения по пенсионному обеспечению в СССР: Автореф. дис.... докт. юрид.наук. М.: МГУ, 1974; Захаров М. Л. Единая система пенсионного обеспечения в СССР: становление, функционирование и перспективы (правовое исследование): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М.: ВНИИСЗ, 1978 и др.

является более широким по сравнению с понятием «система пенсионного

обеспечения». Вопросы их соотношения анализируются в научных иссле­дованиях В. Ш. Шайхатдинова, Ю. В. Васильевой, И. П. Чикиревой, М. Ю. Федоровой, в учебных пособиях по праву социального обеспечения.

Если понимать пенсионную систему в несколько упрощенном виде как систему пенсий, предоставляемых гражданам на различных уровнях из разных финансовых источников, то необходимо исследовать само поня­тие пенсии, выработанное в науке права социального обеспечения.

В це­лом по этому вопросу было достигнуто определенное единство. Большин­ство специалистов определяло пенсии как «ежемесячные выплаты али­ментарного характера за счет средств государства и колхозов, аккумули­рованных в соответствующих фондах общественного потребления, про­изводимые за выслугу лет, по инвалидности, в случае старости, потери кормильца, обусловленные определенной продолжительностью общест­венно-полезной деятельности, в размерах, зависящих от прошлого зара­ботка трудящегося» . Были сформулированы основные признаки пенсий. К их числу отнесены следующие:

· выплата пенсий за счет средств специализированного источника (Пенсионного фонда или федерального бюджета);

· выплата осуществляется периодически (ежемесячно);

· пенсии устанавливаются с учетом трудового (страхового) стажа граждан и социальных факторов;

1 Гущин И. В. Советское право социального обеспечения: вопросы теории. Минск: Наука и тех­ника, 1982.С. 40. Аналогичное определите предлагает В. Ш. Шайхатдинов: Указ. соч. С. 71.

o назначаются при наличии условий, указанных в законе (достиже­ние установленного возраста; наступление инвалидности; потеря кор­мильца; наличие трудового стажа определенной продолжительности и

др);

o выплата пенсий гарантируется государством;

o как правило, пенсии исчисляются из заработка или иного дохода;

o они являются источником средств существования для нерабо­тающих пенсионеров1.

В исследованиях по праву социального обеспечения в последние годы наметилась тенденция дифференцированного подхода к определению пенсии. Так, Ю. В. Васильева выделяет пенсии по государственному пен­сионному обеспечению, пенсии по государственному пенсионному стра­хованию и государственные социальные пенсии и формулирует соответ­ствующие дефиниции в качестве основы для дальнейших исследований. Разграничение указанных видов пенсий проводится по таким критериям, как финансовый источник (пенсия по государственному пенсионному страхованию выплачивается из средств бюджета Пенсионного фонда РФ, пенсии двух других видов - из средств федерального бюджета), категории обеспечиваемых (пенсии по государственному пенсионному обеспечению предоставляются отдельным категориям граждан в связи с определенным

1 См., например: Астрахан Е.

И. Принципы пенсионного обеспечения рабочих и служащих. М.: Юрид. лит., 1961. С. 19; Захаров М. Л. Основные принципы советского пенсионного права// Со­ветское пенсионное право/ Поде ред. М. Л. Захарова. М.: ВЮЗИ, 1974. С. 97; Шайхатдинов В. Ш. Указ. соч. Вып. 2. С. 71; Федорова М. Ю. Социальная защита населения Российской Федера­ции: Курс лекций. Омск: ОмГУ, 1999. С.

сроком военной или государственной службы, работы (службы) в право­охранительных органах, а также гражданам, пострадавшим в результате вредных радиационных воздействий, социальные пенсии - гражданам, не имеющим права на пенсионное обеспечение первого или второго видов); условий назначения ( наличие страхового стажа либо определенная про­должительность службы), размера пенсии (он может быть соизмерим ли­бо с прошлым заработком, либо с прожиточным минимумом пенсионера). Учтен также признак возмездности: если пенсии по государственному пенсионному обеспечению или страхованию предоставляются в связи с прошлой трудовой или иной общественно-полезной деятельностью, то социальная пенсия названа безвозмездной денежной выплатой. На сего­дняшний день в силу вполне объяснимых причин количество граждан, получающих социальные пенсии, невелико. Так, например, в Орловской области их около 8 тыс. чел (3 % от общего числа пенсионеров). Основ­ную массу составляют инвалиды с детства, дети до 16 лет и лица пре­клонного возраста1. Но в перспективе «роль социальных пенсий будет возрастать, а круг их получателей расширяться, поскольку государство с социально ориентированной экономикой не может оставить без средств к существованию значительное число граждан, по разным причинам не ох­ваченных социальным страхованием»2. Сам факт введения социальных пенсий в пенсионную систему страны в соответствии с Законом о госу-

1 Лабейкин А. А. Социальная защита населения Орловской области: состояние и перспекти­ вы. Орел: Орелиздат, 1996. С. 39.

2 Мачульская Е. Е., Горбачева Ж. А. Право социального обеспечения: Учебное пособие.

М.:

Книжный мир, 1999.С. 233.

дарственных пенсиях от 20 ноября 1990 г. должен быть оценен положи­тельно. Так, Т. К. Миронова отмечает, что оно «явилось важным гумани­стическим актом общества по отношению к тем его гражданам, которые пренебрегли своими обязанностями, не внесли вклад в формирование фондов взаимной поддержки»1. И. П. Чикирева говорит о том, что только с появлением социальных пенсий пенсионное обеспечение в России дей-ствительно стало всеобщим . Соглашаясь с тем, что в будущем роль соци­альных пенсий будет возрастать, мы приходим к выходу, что социальная пенсия вряд ли сможет выполнять роль базовой пенсии, как это преду­сматривалось Концепцией пенсионной реформы 1995 г., потому что не­обходимо четко развести страховые и социальные пенсии. Социальная пенсия по соей сути не может составлять основу для страховой, ведь они формируются на совершенно разной основе, выплачиваются из разных источников, их размер определяется по-разному.

Представляется правильным подход, основанный на дифференциации пенсий в зависимости от того, в какую подсистему социального обеспе­чения она может быть отнесена: социального (пенсионного) страхования, социальной помощи или обеспечения за счет прямого бюджетного фи­нансирования.

Наиболее полно вопросы структуры социального обеспечения рас­крываются в работах В. Ш Шайхатдинова. В частности, он пишет о

1 Миронова Т. К. Указ. соч. С. 145.

2 Чикирева И. П. Пенсии за выслугу лет в связи с работой в гражданской авиации: Автореф. дне... канд. юрид. наук. Екатеринбург: УрПОА, 1996. С. 11.

структуре и функциях системы социального обеспечения, понимая под ней «систему взаимосвязанных и взаимодействующих денежных фондов, субъектов обеспечения, органов и учреждений, видов обеспечения и пра­вовых актов»1. Он выделяет структуру по общественным отношениям и структуру системы социального обеспечения. В первом случае речь идет

0 строении социального обеспечения как системы общественных отноше­ ний. «Социальное обеспечение состоит из связанных между собой видов общественных отношений: экономических, социальных, политических и правовых2. Компонентами рассматриваемой системы являются подсисте-­ мы финансирования, управления, субъектов обеспечения, видов обеспе­- чения и правовая. «Каждая из них образует относительно самостоятель-­ ную систему с собственным внутренним составом, в то же время все они активно взаимодействуют, в результате чего осуществляется нормальное функционирование системы в целом»3. Применяя разработанную В. Ш. Шайхатдиновым модель системы социального обеспечения к пенсионной системе, можно сформулировать следующие выводы. Пенсионная систе­- шений разных видов: экономических (преимущественно, распределитель-­ ных), социальных (связанных с положением человека в обществе), поли­- тических (определяющих основные направления деятельности государст­ ва в сфере пенсионного обеспечения) и правовых (связанных с правовым

1 Шайхатдинов В. Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации: учебное пособие. Вып. 1. Екатеринбург: УрАГС, 1996. С. 10.

2 Шайхатдинов В. Ш. Указ. соч. С. 8.

3 Шайхатдинов В. Ш. Указ. соч. С. 10-11.

регулированием возникающих отношений). Большую научную ценность

представляет разработанная В. Ш. Шайхатдиновым концепция социаль­ной защиты и социального обеспечения. Рассматривая социальную защи­ту как «систему общественных отношений по обеспечению условий для нормальной жизнедеятельности населения», охватывающую «деятель­ность государства, органов местного самоуправления, общественных ор­ганизаций, предприятий по созданию благоприятной для человека окру­жающей природной среды, охране материнства и детства, оказанию по­мощи семье, охране здоровья граждан, профессиональной подготовке и обеспечению занятости граждан, охране труда, регулированию заработ­ной платы и доходов населения, обеспечению граждан жильем, регулиро­ванию права собственности, материальному обеспечению и обслужива­нию нетрудоспособных и других нуждающихся в социальной защите», он признает, что социальная защита - понятие гораздо более широкое в сравнении с понятием «социальное обеспечение»1. В социальном обеспе­чении он выделяет помимо традиционных для отечественной отраслевой науки такие новые формы, как социальная помощь и социальная под­держка. Некоторые специалисты рассматривают эти понятия как синони­мы. Е. Е. Мачульская предлагает следующее определение: "Государст­венная социальная помощь представляет собой форму организации осу­ществления права на социальное обеспечение малоимущими гражданами вне связи с трудовой деятельностью и уплатой страховых взносов" . В

1 Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации. С. 5.

2 Мачульская Е. Е. Указ. соч. С. 12.

Федеральном законе от 17 июля 1999 г. государственная социальная по­мощь определяется как предоставление малоимущим семьям или мало­имущим одиноко проживающим гражданам социальных пособий, субси­дий, компенсаций, жизненно необходимых товаров за счет средств бюд­жетов разных уровней. То есть, это услуги и выплаты, которые предос­тавляются гражданам, имеющим доход ниже прожиточного минимума, за счет средств бюджетов различных уровней по результатам обследования благосостояния и направлены на его относительное повышение. В.Ш. Шайхатдинов рассматривает социальную помощь как вид социального обеспечения и как один из способов его финансирования, применяемый для сформирования фондов социальной поддержки населения, социаль­ных фондов предприятий и благотворительных фондов1. Под социальной поддержкой он понимает «меры по предоставлению помощи лицам (семьям), имеющим доход не ниже прожиточного минимума, но нуж­дающимся в дополнительной поддержке в связи с трудной жизненной си­туацией»2.

Подробный анализ новых подходов к понятию и системе социального обеспечения предпринят для того, чтобы оценить наметившиеся тенден­ции в области пенсионного обеспечения. Выше уже отмечалось, что не­обходимость разграничения пенсий, входящих в различные «блоки» со­циального обеспечения, не вызывает сомнений у большинства специали-

1 Шайхатдинов В. Ш. Система социального обеспечения Российской Федерации на современ­ ном этапе. С. 53.

2 Социальная защита населения в регионе: Учебное пособие / Под общей ред. В. Г. Попова. Ека­ теринбург: Уральская академия государственной службы, 1999. С. 62.

стов. Полагаем, что кроме отмеченных выше следует выделять также пен­сионные выплаты как элемент социальной поддержки.

Сложный характер пенсионной системы подчеркивался в научных ра­ботах советского периода. Так, М. Л. Захаров определяет пенсионную систему как «сложное системное образование, имеющее объективно сло­жившуюся структуру, выражающую ее внутреннее единство и содержа­ние, взаимодействие элементов которой обуславливает ее специфическое свойство как целостного правового объекта»1. В сегодняшних условиях структура пенсионной системы еще более усложняется: создан Пенсион­ный фонд, обсуждается идея о создании единой пенсионной службы, вве­дены страховые взносы работников, функционирует индивидуальный учет сведений о стаже и заработке и т. д. Все это вызывает необходимость более глубокого анализа пенсионной системы в целях подтверждения то­го, что ее основным элементом должно стать пенсионное страхование.

Если В. Ш. Шайхатдинов исследует, в основном, горизонтальное строение системы социального обеспечения, то мы попытаемся охаракте­ризовать не только горизонтальное, но и вертикальное строение пенсион­ной системы. Мы полагаем, что в настоящее время начался процесс фор­мирования смешанной многоуровневой пенсионной системы. Сам термин «пенсионная система» можно понимать в узком и широком смысле. Пен­сионная система в узком смысле - это совокупность устанавливаемых го-

1 Захаров М. Л. Единая система пенсионного обеспечения в СССР: становление, функциониро­вание и перспективы (правовое исследование): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М.: ВНИИСЗ, 1978. С. 16.

сударством, муниципальными образованиями, организациями регулярных денежных выплат, предоставляемых гражданам, достигшим пенсионного возраста, признанным инвалидами или потерявшим кормильца, а также отношений по поводу их предоставления.

Пенсионная система в широком смысле включает в себя не только пенсии, но иные формы материального обеспечения лиц, достигших уста­новленного возраста, являющихся инвалидами, а также семей, потеряв­ших кормильца.

Пенсионная система в узком смысле включает в себя две основные подсистемы: страховую и нестраховую. Можно выделить еще и третий промежуточный вариант, когда пенсионирование осуществляется на сме­шанной основе, как, например, в отношении государственных служащих. Хотя анализ положений Федерального закона «Об основах государствен­ной службы в РФ» приводит к выводу о том, что пенсионное обеспечение государственных служащих должно осуществляться на нестраховой ос­нове, непосредственно за счет средств федерального бюджета. Закон пре­дусматривает, что им гарантируется «пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей (п. 7 ч. 1 ст. 15). Они подлежат обязательному государст­венному социальному страхованию на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения службы (п. 9 ч. 1 ст. 15). Можно предположить, что они не подлежат государственному пенсионному

страхованию. С другой стороны, поскольку государственные служащие работают на основании трудового договора (контракта) и на них распро­страняется действие законодательства о труде (ч. 6 ст. 21; ч. 3 ст. 4), зна­чит, и действие ст. 236 КЗоТ РФ относительно социального страхования всех видов, включая пенсионное. Аналогичный вывод можно сделать, анализируя законодательство о тарифах страховых взносов, в котором на государственных служащих распространено общее правило без каких бы то ни было изъятий. Закон предусматривает пенсионное обеспечение этой категории граждан за выслугу лет (ст. 19). Но специальный закон до сих пор не принят. Поэтому пенсии назначаются в соответствии с нормами пенсионного законодательства. Если пенсии назначены по Закону о госу­дарственных пенсиях или по Закону о занятости, государственный слу­жащий при соблюдении определенных условий имеет право на доплату к пенсии, с тем, чтобы размер пенсии бы выше1. Это соответствует целям формирования специальной системы социальной защиты для государст­венных служащих. Социальная защита государственных служащих пред­ставляет собой систему мер социального характера, направленных на обеспечение исполнения ими должностных обязанностей, охрану их здо­ровья, создание им достаточного уровня материальной обеспеченности2. Она должна включать в себя комплекс мер, направленных, во-первых, на компенсацию ограничений, объективно обусловленных характером дея-

1 См., например: Федорова М. Ю. Указ. соч. С. 217-218.

2 3. С. Гафаров, С. А. Иванова, В. Ш. Шайхатдинов. Правовое регулирование труда и социаль­ ной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации. Екатеринбург: Уральская академия государственной службы, 1998. С. 171.

тельности; во-вторых, на реализацию социальных ожиданий служащего, которые легли в основу его профессионального выбора; в-третьих, на нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной дея­тельности1. Полагаем, что необходимо в ближайшее время принять Феде­ральный закон о пенсионном обеспечении государственных служащих с тем, чтобы вывести их из-под действия государственного пенсионного страхования. Они должны подлежать пенсионному обеспечению на не­страховой основе, так же как и военнослужащие. Неслучайно военная служба названа в законодательстве специальным видом государственной службы. Это потребует внесения изменений в Закон об основах государ­ственной службы, где необходимо предусмотреть исключение из общего правила о распространении трудового законодательства на трудовые от­ношения государственных служащих в части, касающейся государствен­ного пенсионного страхования.

Анализ законодательства о пенсионном обеспечении государствен­ных служащих позволяет обозначить еще одну проблему. Это - низкий уровень страховой защиты в пенсионной системе. Как было отмечено выше, страховое пенсионное обеспечение не гарантирует социально при­емлемого уровня жизни для пенсионеров. Именно этим объясняется вве­дение дополнительных элементов пенсионирования для государственных служащих в виде доплат. Причем доплаты устанавливаются только к страховым пенсиям. Совершенно несопоставимы уровни пенсионного

1 См.: Государственная кадровая политика: концептуальная основа, приоритеты, технологии реализации. М.: Изд-воРАГС, 1996. С. 213.

обеспечения лиц, получающих пенсии по Закону о государственных пен­сиях и по Закону о пенсионом обеспечении военнослужащих . Причем такой подход нивелирует значение пенсионного страхования, нарушает принцип социальной справедливости, потому что страховая модель пен-сионирования базируется на уплаченных взносах, что влияет на оплату труда. В пенсионном страховании, как метко определяет Т. К. Миронова, «трудящиеся зарабатывают не право на пенсию вообще, а право на пен­сию в определенном размере»2. Государство же «заинтересовано в не­страховом распределении, так как в этом случае оно само определяет пре­делы и приоритеты расходования средств»3.

Как в страховой, так и в нестраховой подсистемах можно выделить основные и дополнительные элементы. Основным элементом первой должно являться обязательное государственное пенсионное страхование, а в перспективе - также и обязательное (или условно - обязательное) профессиональное пенсионное страхование. Дополнительные элементы -это добровольное дополнительное пенсионное страхование, как индиви­дуальное, так и коллективное, а также пенсионное обеспечение в качест­ве социальной поддержки. Нестраховая система в качестве основного элемента включает в себя пенсионное обеспечение за счет средств феде­рального бюджета (военнослужащие и приравненные к ним категории).

См., например: Золотухин Г. А., Копытов А. В. Комментарий законодательства о пенсионном обеспечении граждан, проходивших военную службу, и членов их семей. М: За права военно­служащих, 2000. С. 16-17.

2 Миронова Т. К. Указ. соч. С. 140.

3 Там же. С. 173.

Дополнительное пенсионное обеспечение этих категорий может быть осуществлено в подсистеме дополнительного профессионального страхо­вания, которое пока не осуществляется. Причиной этому служит, на наш взгляд, нехватка денежных средств. Отчасти это восполняется в системе обязательного государственного страхования жизни и здоровья военно­служащих1.

К нестраховой подсистеме можно также отнести социальные пенсии. Если этот институт будет развиваться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации и муниципальных образований, можно будет говорить о пенсиях как элементах системы социальной помощи и выделять соответствующий подраздел в пенсионной системе.

Косвенное пенсионное обеспечение как элемент пенсионной системы в широком смысле включает в себя разнообразные льготы для лиц, являю­щихся получателями пенсий. Например, Федеральный закон от 12 января 1995 г. ( в ред. Федерального закона от 2 января 2000 г.) «О ветеранах»2 устанавливает систему социальной защиты граждан, принадлежащих к этой категории. "Меры социальной защиты подразделяются по таким критериям, как сфера обслуживания, группа ветеранов, содержание льго-ты" . Социальная защита ветеранов предусматривает осуществление ком­плекса мер, направленных на создание условий, которые обеспечивают

1 См., например: Белов В. К. Комментарий законодательства о страховании военнослужащих и приравненных к ним лиц. М.: За права военнослужащих, 1999; Кудашкин А. В., Фатеев К. В. Комментарий Федерального закона «О статусе военнослужащих»/ Под общ. ред. В. Г. Стреко- зова. М.: СПАРК, 1998.

2 СЗ РФ.2000. № 2. Ст. 161.

3 Шайхатдинов В. Ш. Закон о ветеранах // Рос. юридический журнал. 1995. № 2. С. 9.

экономическое и моральное благополучие ветеранов, а также на предос­тавление им дополнительных прав и льгот в сферах пенсионного обеспе­чения, налогообложения, выплаты пособий; получения, приобретения, строительства жилых помещений; коммунально-бытового и торгового об­служивания и др.

В. Ш. Шайхатдинов выделяет несколько видов льгот для ветеранов в зависимости от их содержания:

повышение размеров обеспечения по сравнению с общеустановленными нормами (например, повышение размеров пенсий по правилам ст. ПО За­кона о пенсиях, выплата пособий по временной нетрудоспособности в размере 100 % заработка и т. д.);

первоочередное удовлетворение тех или иных потребностей по сравне­нию с другими лицами (например, предоставление жилья, установку квартирного телефона и др.);

освобождение полностью или частично от оплаты услуг, от налогов и прочих выплат (бесплатное или с пятидесятипроцентной скидкой обеспе­чение лекарствами, льготы по оплате жилья и коммунальных услуг и

ДР.)1-

Поскольку указанные льготы предоставляются после выхода на

пенсию и направлены на повышение уровня материального обеспечения

ветеранов, М. Ю. Федорова полагает возможным рассматривать их как

«своеобразное косвенное пенсионное обеспечение, за счет которого госу-

1 Шайхатдинов В. Ш. Там же.

дарство пытается поддержать жизненный уровень граждан, имеющих за­слуги перед обществом»1. Аналогичные нормы содержатся, кроме того, в Законе РФ «О реабилитации жертв политических репрессий»2 и некото­рых других законодательных актах.

Логично предположить, что косвенное пенсионное обеспечение суще­ствует потому, что не удается обеспечить приемлемый уровень пенсиони-рования по государственному пенсионному страхованию, не подключены до сих пор дополнительные модели обеспечения. Нужно учитывать еще и то, что бюджетное финансирование всевозможных льгот с каждым годом становится все более проблематичным. Так, Верховным Судом РФ было рассмотрено дело о признании недействительным решения представи­тельного собрания Вытегорского района Вологодской области от 21 янва­ря 1997 г. «О вьшолнении Федерального закона от 12 января 1995 г. «О ветеранах», которым ограничены и не предоставлены льготы отдельным категориям ветеранов. Причиной такого положения вещей стало отсутст­вие финансирования. Областной суд пришел к выводу, что муниципаль­ные органы реализуют права и льготы только в пределах предоставлен­ных им средств. Верховный Суд указал, что права человека являются не­посредственно действующими и признал, что были неправильно приме­нены нормы материального права, дело было направлено на новое рас-

1 Федорова М. Ю. Указ. соч. С. 197.

2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1428; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 28. Ст. 1624; 199з! № 1. Ст. 21; РГ. 1993. 15 октября; СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4242.

смотрение1. Реформа системы жилищно-коммунального хозяйства идет в направлении увеличения доли собственных расходов населения по оплате жилья и коммунальных услуг, государству все трудней решать финансо­вые проблемы, поэтому все большую актуальность приобретают вопросы совершенствования пенсионного обеспечения как такового, а в особенно­сти, предоставляемого по пенсионному страхованию.

Попытка определить понятие пенсионной системы была предпринята Правительством при разработке проекта Федерального закона «Об осно­вах пенсионной системы». Пенсионная система определяется там как со­вокупность создаваемых государством правовых, экономических и орга­низационных институтов и норм, имеющих целью предоставление граж­данам материального обеспечения в виде пенсии. Предусматривается, что она включает в себя такие элементы, как государственное пенсионное страхование, государственное пенсионное обеспечение и дополнительное пенсионное страхование и обеспечение. В этой связи определение пенси­онной системы выгляди нелогичным, потому что дополнительное пенси­онное страхование и обеспечение не обязательно будут создаваться госу­дарством. А с учетом развития методов социального партнерства2 нельзя абсолютизировать роль государства в социальных программах. Обращает на себя внимание то, что государственное пенсионное страхование рас­сматривается как основная часть пенсионной системы. Его укрепление и

1 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. № 7. С. 19 - 20.

2 См., например: Чуча С. Ю. Коллективные трудовые споры в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. Омск: ОмГУ, 1997. С. 87-89.

приоритетное развитие является одним из принципов организации пенси­онной системы. Государство, признавая свою несостоятельность в соци­альной сфере, перекладывает часть ответственности за материальное обеспечение престарелых и нетрудоспособных на других субъектов - ра­ботодателей, органы государственной власти субъектов федерации, орга­ны местного самоуправления, самих граждан. Поэтому в дополнительном негосударственном элементе пенсионной системы в условиях нехватки бюджетных средств страховые принципы, очевидно, будут доминировать. В связи с этим важно сегодня определить как пути повышения эффектив­ности обязательного государственного пенсионного страхования, так и способы обеспечения его сочетания с дополнительным.

Закономерности функционирования пенсионной системы С. А. Кузне­цов предлагает исследовать «с позиций устойчивости структуры (соотно­шений между различными видами пенсий по возрасту, по инвалидности и по случаю потери кормильца) и с позиций устойчивости данной системы к изменениям «среды» (уровнем жизни, доходами работающего населе­ния, ценами на основные потребительские товары, системой оплаты по труду и т. д.), характеризующейся, главным образом, как устойчивость соотношения пенсии и заработка»1.

Каким же образом нынешняя пенсионная система России взаимо­действует с социально-экономической средой? Ответ на этот вопрос, как правило, сводится к неудовлетворительным оценкам пенсионной систе-

1 Кузнецов С. А. Теоретические вопросы кодификации законодательства о пенсионом обеспече­нии: Дне... канд. юрид. наук. М.: ВНИИСЗ, 1987. С. 61

мы, к констатации того, что несмотря на усилия государства по укрепле­нию финансовой базы Пенсионного фонда, чреватые ухудшением и без того непростой экономической ситуации, реальной стабилизации в пен­сионном обеспечении не происходит. По мнению В.Д. Ройка, недостатки существующей пенсионной системы заключаются в следующем. Крайне низкие размеры пенсий (с позиции их покупательной способности) не обеспечивают достойной жизни пенсионерам. Система продолжает функ­ционировать в режиме социальной помощи, ей не присущ страховой ха­рактер. Так, заработная плата, получаемая в период трудовой деятельно­сти, зачастую лишь в малой степени (10 - 20 %) находит отражение в на­значаемой пенсии. При этом средние и высокооплачиваемые слои заня­того населения считают такой порядок социально несправедливым, т.к. при одном о и том же проценте страховых взносов в ПФР (28 +1%) с за­работной платы в 500 и 5000 рублей размер пенсии будет одним и тем же - около 400 рублей. Система «непрозрачна», непонятна и ненадежна для пенсионеров, т.к. не гарантирует фиксированных и прогнозированных (в долгосрочной перспективе) размеров пенсий1.

Е. Гонтмахер выделяет 3 основные группы причин критической си­туации, возникшей в нашем пенсионом обеспечении 2. Первая группа но­сит в основном демографический характер. Связана она с очень высокой

1 Роик В.Д. Построение новой пенсионной системы - задача национального масштаба // Пенсия. 1998..№З.С. 14.

2 Гонтмахер Е. Особенности реформирования пенсионного обеспечения в РФ // Социальная по­ литика в период перехода к рынку: проблемы и пути решения: сборник статей /Под ред. А.Ослунда и М.Дмитриева. М.: Московский центр Карнеги.1996.С. 135-136.

нагрузкой на трудоспособное население. В настоящее время соотношение между численностью пенсионеров и экономически активным населением в РФ составляет примерно 1:2, что более чем в 2 раза превышает анало­гичный показатель в большинстве развитых стран. При построении пен­сионной системы на распределительной основе это объективно вынужда­ет поддерживать очень высокий уровень тарифов в ПФР - 29 % от фонда заработной платы.

Однако согласно долгосрочному прогнозу, подготовленному со­трудниками Центра экологии и здоровья человека Института народнохо­зяйственного прогнозирования РАН, к середине следующего века число пенсионеров в РФ (в случае сохранения в неизменном виде правил назна­чения пенсий) должен возрасти примерно в 1,5 раза и вплотную прибли­зиться к 50 млн. человек (т.е. около 30 % всего населения). В то же время число занятых может сократиться почти на V* и практически сравняться с числом пенсионеров1.

В этом случае соотношение между пенсионерами и экономически активным населением составит примерно 1:1,1. При этом ставка взносов в ПФР приблизиться к 60 %, а пенсионные выплаты составят примерно 16% ВВП. При таком росте уровня налогообложения оплаты труда сле­дует ожидать роста уклонения от налогообложения, что в свою очередь потребует еще большего увеличения ставки пенсионных взносов. По су-

1 Дмитриев М. Социальные реформы и бюджетный кризис в России // Социальная политика в период перехода к рынку: проблемы и пути решения: сборник статей /Под ред. А.Ослунда и М Дмитриева. М: Московский центр Карнеги.1996.С121.

ществу, долгосрочные демографические тенденции в РФ свидетельствуют

0 том, что перспективе существующая распределительная система пенсии-­ онного обеспечения окажется финансово несостоятельной.

Вторая группа причин, выделяемая Е. Гонтмахером в указанной ра­боте, - это сдвиги в уровне занятости населения. В последнее время наме­тилась стойкая тенденция уменьшения численности занятого населения и особенно той его части, которая занята в общественном производстве и платит взносы в ПФР. Так, численность занятых в народном хозяйстве сократилась с 75,8 млн. чел. В 1991 г. до 73 млн. чел в1996 г. На долю лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, приходится уже 63 % общей численности занятых. А именно этому сектору присущи наи­большие масштабы уклонения от налогообложения.

И, наконец, третья группа причин кризиса нашей пенсионной систе­мы - это причины финансово-экономические. Доля заработной платы, с которой взимаются взносы для финансирования пенсий, в общих доходах населения сократилась с 69,9 % в 1992 г. до 40% в 1996 г.1 Помимо этого, нарастает процесс уклонения от уплаты налогов. Учитываемая и начис­ленная заработная плата не всегда отражает величину фактической зара­ботной платы работников. Кроме того, задолженность по заработной пла­те, достигшая немыслимых пределов, лишает ПФР примерно 1/3 денеж­ных средств, что сопоставимо с его ежемесячной потребностью в денеж­ных средствах.

1 Гонгмахер Е. Указ.соч. С. 134.

Практика функционирования нынешней пенсионной системы со всей очевидностью показала, что привязка к заработной плате - показа­телю, весьма отдаленно отражающему реальную стоимость рабочей силы, стоимость издержек производства - будет постоянно порождать проблему недостаточности пенсий. Во-вторых, принцип солидарности поколений ставит индивида в зависимость от государства и снимает личную ответст­венность за обеспечение собственной старости, что снижает стимулы к трудовой активности и накоплению капитала. В-третьих, распределитель­ная система несправедлива в страховом аспекте, т.е. она не может гаран­тировать возмещения вклада работников в пенсионный фонд, а в ряде случаев не способна обеспечить даже приемлемый уровень существова­ния пенсионеров.

В связи с изложенным необходимо перейти к формированию сме­шанной многоуровневой пенсионной системы, где в качестве основного элемента будет выступать пенсионное страхование.

<< | >>
Источник: Седелышкова Марина Геннадьевна. Правовое регулирование пенсионного страхования в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Омск 2000. 2000

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Понятие и элементы пенсионной системы:

  1. § 1 Генезис конституционных положений о социальном обеспечении; историко-иравовоЁя аспект
  2. 3. ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ КАК ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ ПРАВА ПОНЯТИЕ И ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ
  3. Проблемы, возникающие в процессе применения правовых норм, содержащих оценочные понятия
  4. § 2. Правовая защита как составная часть правового статуса осужденных к лишению свободы
  5. Виды кредитных организаций как субъектов надзора Банка России
  6. § 1. Категория «общественный контроль» в науке информационного права и информационном законодательстве
  7. § 2. Право на доступ к информации как ключевой элемент общественного контроля
  8. Список использованных нормативных правовых актов и литературы
  9. § 2.2. Юридические гарантии права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел
  10. Содержание
  11. § 1. Понятие и элементы пенсионной системы
  12. § 2. Понятие пенсионного страхования
  13. § 3 Обеспечение по государственному пенсионному страхованию
  14. Источники
  15. 2.1 Особенности семейного права как правового образования и проблема определения его места в гражданском праве
  16. § 3.2. Особенности установления заработной платы в организациях частной системы здравоохранения
  17. 1. Понятие организованной преступности
  18. § 1. Виды, формы и стадии контроля гражданского общества за государственным аппаратом
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -