<<
>>

4.1. Досудебная деятельность по ограничению родительских прав

Опасность как непременная предпосылка ограничения родительских прав возникает или может возникнуть в недрах семьи. Поэтому следует различать два направления деятельности по предупреждению причин ограничения родительских прав.

Первое - наиболее широкое, оно призвано помочь семье не переступить ту грань, когда возникает необходимость вмешательства в жизнь семьи. И второе - это конкретная, адресная помощь неблагополучной семье, находящейся в социально опасном положении. Причем в государственной помощи нередко нуждаются как так называемые благополучные, так и те, которые считаются неблагополучными (алкоголизм родителей или одного из них, одинокая мать, развод родителей и т.п.).

Помощь семье есть одно из направлений государственной семейной политики, под которой понимается целенаправленная деятельность государственных органов, организаций по созданию оптимальных условий выполнения семьей ее функций, гармонизации отношений между личностью, семьей и обществом[184].

Правовой основой, закрепляющей право семьи на помощь, стали Федеральные законы: от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»[185], от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»[186], от 30 ноября 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»[187], от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»[188], Трудовой кодекс Российской Федерации[189].

В дополнение к социальным гарантиям и льготам для семей с детьми субъекты Российской Федерации принимают меры по оказанию помощи семье с детьми по принципу нуждаемости. Например, на основании Указа президента Республики Саха (Якутия) одинокие матери, проживающие в регионе, получают ежемесячное пособие по уходу за ребенком в возрасте до 2,5 лет.

Во многих субъектах Российской Федерации при рождении ребенка в республиканских банках открываются лицевые счета на каждого родившегося ребенка.

Размер лицевого счета при этом различный. Так, в Якутии на одного ребенка он составляет 2 тыс. рублей, а на всех детей, родившихся третьими, четвертыми по счету, - в размере 10 тыс. рублей .

В ряде районов Липецкой области выплачивается единовременное пособие при рождении детей (от 500 до 3500 рублей), ежемесячная компенсация беременным и кормящим женщинам (от 200 до 500 рублей).

В Новгородской области предусмотрены ежемесячные денежные выплаты малообеспеченным семьям студентов, имеющим детей, в размере 200 рублей на ребенка[190].

В Оренбургской области принят закон «О мерах социальной поддержки многодетных семей»[191], в котором многодетным семьям, имеющим трех и более детей, предоставлено право на различного рода льготы. Например, льготы на бесплатную выдачу лекарств, приобретаемых по рецептам врачей для детей в возрасте до 6 лет, и др.

В ряде регионов России установлены дополнительные налоговые льготы для семей с детьми. Так, законом Брянской области «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» установлена льгота по налогу в размере 25% на каждого ребенка в возрасте до 16 лет многодетным родителям; не состоящему в браке родителю, на содержании которого находятся совместно проживающие с ним дети; родителям детей-инвалидов[192].

В последние годы в Российской Федерации увеличивается количество оказываемых социально-педагогических и социально-правовых услуг семьям, в том числе и неблагополучным, их детям из групп риска.

Следует подчеркнуть, что наметилась тенденция роста разнообразных видов территориальных учреждений социального обслуживания семей и детей. Так, например, в 1998 году в России было 259 центров социальной помощи семье и детям, а в 2003 году - 512. Социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних в 1998 году было 206, а в 2003 году - 526. Социальных приютов для детей и подростков в 1998 году - 388, а в 2003 году - 531. Центров помощи детям, оставшимся без попечения родителей, в 1998 году было 20, В 2003 году - 27.

Отделений по работе с семьей и детьми в центрах социального обслуживания в 1998 году было 452, в 2003 году - 612[193].

Как верно отмечает A.M. Нечаева, всякий раз адресность помощи семье предполагает учет интересов не семье вообще, а семье молодой,

многодетной, имеющей детей-инвалидов, малообеспеченной и

12

неблагополучной» .

Все перечисленные виды помощи семье свидетельствуют о четко выраженной линии на ее поддержку, что несомненно способствует предотвращению опасной для семейного воспитания ребенка обстановки.

Интересным и заслуживающим внимания представляется опыт государственной помощи семье в других государствах. В качестве примера можно привести законодательство Франции, где действует Кодекс социальной и семейной помощи, Закон по социальному обеспечению семьи, Декрет о правах семей в их взаимоотношениях со службами защиты семьи и детства. В Польше существует Закон о социальной помощи семье. В Финляндии Закон «О социальном обслуживании», § 1 которого гласит: «Закон должен способствовать развитию отдельного человека, семьи, сообщества»[194].

Позитивный опыт зарубежных государств по оказанию государственной помощи семье особенно актуален в условиях социально- экономической нестабильности в России, где увеличивается количество неблагополучных семей.

Особую важность приобретает помощь семье неблагополучной. Это уже шаг к предотвращению ограничения родительских прав, если эта помощь оказана конкретной семье и ребенку, находящемуся в социально опасном положении. Такую помощь можно рассматривать как еще одно направление профилактики ограничения родительских прав.

Низкая эффективность деятельности по раннему выявлению семейного неблагополучия зачастую приводит к тому, что в поле зрения социальных служб попадают уже глубоко дисфункциональные семьи, где родители страдают алкоголизмом, наркоманией, длительное время не работают, ведут аморальный образ жизни, жестоко обращаются с детьми. Крайне тяжелое положение, в котором оказываются дети в подобных семьях, обусловливает необходимость изъятия их из семьи»[195].

Чтобы знать, что подобная семья существует, необходима информация о ней. Выявление таких детей и семей является непосредственной функциональной обязанностью органов опеки и попечительства, управомоченных на осуществление деятельности по охране прав детей. Однако только одни органы опеки и попечительства не в состоянии справиться с этой сложной задачей. Пункт 3 ст. 56 Семейного кодекса обязывает должностных лиц организаций и иных граждан, которым станет известно об угрозе жизни или здоровью ребенка, о нарушении его прав и интересов сообщать об этом в органы опеки и попечительства, чьей обязанностью является совершение конкретных действий, в том числе по предупреждению ограничения родительских прав.

Прокурор в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»[196] осуществляет важную роль в профилактической деятельности по защите прав ребенка, находящегося в опасной для него обстановке. Осуществляя надзор за соблюдением законов, он обязан не только выявлять факты нарушения прав ребенка, но и осуществлять их защиту. Кроме того, прокурор вправе возбуждать дело и по факту административного правонарушения, касающегося несовершеннолетних, в том числе за неисполнение и «ненадлежащее исполнение родителями своих обязанностей» (ст. 5.35 Кодекса об административных правонарушениях»)1 б.

Органы внутренних дел в пределах своей компетенции также обязаны осуществлять профилактическую деятельность в отношении родителей, ведущих асоциальный образ жизни и представляющих опасность для ребенка. В соответствии со ст. 20, 21 Федерального закона от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[197] подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел:

- вправе проводить индивидуальную профилактическую работу с родителями, которые не занимаются воспитанием, обучением и содержанием несовершеннолетних, отрицательно влияют на их поведение, либо жестоко обращаются с ними;

- выявляют родителей несовершеннолетних, которые вовлекают своих детей в противоправные деяния;

- информируют заинтересованные органы (муниципальные органы управления образованием, органы управления здравоохранением, органы социальной защиты и др.) о выявленных ими фактах нарушений прав ребенка;

- вносят в соответствующие органы предложения о применении мер воздействия в отношении родителей, не исполняющих свои родительские обязанности;

- ведут учет родителей, грубо нарушающих права ребенка, создающих опасную для его воспитания обстановку.

Особо актуальной представляется деятельность органов внутренних

дел, направленная на предупреждение ограничения родительских прав в

связи с возросшим насилием в семье, которое прежде всего касается

несовершеннолетних детей. Тем более что ежегодно в России гибнет 2000

18

детей в результате совершенного над ними насилия .

Другим относительно новым институтом, который профессионально занимается защитой прав несовершеннолетних, является институт уполномоченного по правам ребенка (омбудсмана). По мнению Н.Ю. Заворотнюк, его следует рассматривать как специфическую разновидность контрольных органов государства, берущего на себя функции внесудебного рассмотрения дел в условиях все более усложняющейся и дорожающей системы судебного разбирательства и выполняющего функции восстановительного правосудия[198]. Сегодня их деятельность в Российской Федерации уже общепризнана во многих регионах.

Однако, как замечает Т. Алексеева (Уполномоченный по правам ребенка Волгоградской области), к сожалению, развитие этого института идет очень медленно, отсутствует федеральная законодательная база его деятельности. Более того, в некоторых регионах вообще прекращена деятельность детских омбудсманов (Калужская, Новгородская области, г. Екатеринбург) . И это происходит тогда, когда уполномоченные по правам ребенка непосредственно занимаются защитой прав ребенка. По их информации выявляются неблагополучные семьи, находящиеся в опасности дети. Именно поэтому Закон Москвы от 3 октября 2001 г. «Об

Л |

Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» определяет основные направления его деятельности, куда входит:

- защита прав и законных интересов ребенка;

- внесение на основе изучения и анализа повторяющихся нарушений прав ребенка соответствующих предложений в органы государственной власти по устранению системных нарушений прав ребенка;

- защита прав и свобод, законных интересов детей, оставшихся без

попечения родителей, иных категорий детей, находящихся в трудной

22

жизненной ситуации .

Согласно ст. 9 вышеназванного закона, Уполномоченный по правам ребенка вправе:

- рассматривать обращения, касающиеся нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка;

- самостоятельно выявлять факты нарушения прав ребенка;

- обращаться в суд с заявлением о защите нарушенных прав несовершеннолетних.

Так, Уполномоченный по правам ребенка в г. Москве обратился в суд с иском в интересах несовершеннолетней Н. 1990 года рождения к А. о лишении родительских прав. В принятии искового заявления ему было отказано со ссылкой на то, что уполномоченный по правам ребенка не обладает правом на обращение в суд за защитой прав детей. Судебная коллегия по гражданским делам Мосгорсуда данное определение районного суда отменила и направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При этом судебная коллегия отметила, что отказывая в принятии иска, суд не учел ст. 70 Семейного кодекса Российской Федерации и Закон г. Москвы «Об уполномоченном по правам ребенка в городе Москве», относящий уполномоченного по правам ребенка к органам, на которые законом возложена обязанность по защите прав ребенка[199].

Позиция гражданской коллегии по гражданским делам Мосгорсуда находит свое подтверждение и в литературе по семейному праву. Так, по мнению Ю. Беспалова, уполномоченного по правам ребенка следует отнести к лицам, заинтересованным в защите прав ребенка, имеющим при этом государственный интерес[200].

В.В. Кулапов, анализируя институт уполномоченного по правам человека, полагает, что существование данного института в современных условиях оправдано и отнюдь не дублирует другие, уже действующие структуры, защищающие права детей. Следует также признать обоснованными предложения тех авторов, которые в целях укрепления защиты прав ребенка в Российской Федерации считают необходимым введение института Уполномоченного по правам ребенка как на федеральном, так и на региональном уровнях[201].

Общепризнанный в большинстве стран мира институт детских омбуд- сманов, по нашему мнению, для России в настоящее время особенно важен. Он способен оказать реальную помощь детям, которые находятся в опасной для них обстановке, способен оказать поддержку родителям, которые оказались в социально опасном положении, в трудной жизненной ситуации. Отсюда следует, что деятельность детских омбудсманов может способствовать предотвращению ограничения родительских прав.

Особая роль в профилактической работе с потенциальными ответчиками по делам об ограничении родительских прав принадлежит органам опеки и попечительства. Правовой основой их деятельности служит федеральное законодательство (ст. 34 Гражданского кодекса РФ; ст. 121 Семейного кодекса; ст. 4 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних), а также законодательство субъектов Российской Федерации.

На региональном уровне образование органов опеки и попечительства происходит в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, которая провозгласила самостоятельность местного самоуправления и в то же время установила, что определение общих принципов организации системы органов местного самоуправления относится к вопросам совместного ведения субъектов Российской Федерации и Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» распределение полномочий между различными органами местного самоуправления производится исключительно на основании устава муниципального образования[202].

Органы опеки и попечительства в соответствии с Семейным кодексом Российской Федерации обладают следующими полномочиями:

- защищают права и интересы детей в случаях утраты родительского попечения, в том числе детей, родители которых ограничены в родительских правах (ч. 1 п. 1 ст. 2121 Семейного кодекса);

- выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе детей, проживающих с родителями в социально опасной обстановке, а также детей, нуждающихся в незамедлительной защите;

- ведут учет таких детей и родителей, ведущих асоциальный образ жизни, представляющий угрозу для здоровья и жизни ребенка;

- избирают формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в числе которых могут быть дети, чьи родители ограничены в родительских правах;

- осуществляют контроль за условиями жизни детей, нуждающихся в особой защите;

- ведут профилактическую работу, цель которой предупреждение возможных нарушений прав ребенка и предупреждение ограничения родительских прав.

Аналогичные полномочия органов опеки и попечительства содержатся в законах субъектов Российской Федерации. Например, ст. 4 Закона г. Москвы «Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве» устанавливает, что основными задачами органов опеки являются:

«обеспечение оптимальных условий для жизни и воспитания детей- сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и несовершеннолетних, нуждающихся в государственной защите».

Согласно ст. 6.1 вышеназванного закона в компетенцию главы Управы по осуществлению опеки входит издание распоряжений о признании ребенка нуждающимся в государственной защите.

Кроме того, органы опеки и попечительства г. Москвы проводят работу по профилактике социального сиротства, жестокого обращения с детьми, проводят обследование и готовят заключение об условиях жизни и воспитания ребенка, возбуждают дела в судах об ограничении родительских прав (ст. 6.1; 6.7).

Аналогичные положения действуют в большинстве субъектов Российской Федерации. В качестве примера можно привести законы об органах опеки и попечительства в Липецкой области (ст. 4)[203], Оренбургской области (ст. б)[204], Самарской области (ст. 4)[205], Тверской

31

области (ст. 2) , где сказано, что осуществление функций государственного управления по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних лиц возлагается на уполномоченные органы. Таковыми являются органы образования, здравоохранения и социальной защиты населения.

В сельской местности деятельность по опеке и попечительству выполняют поселковые, сельские органы исполнительной власти. Как правило, они действуют в соответствии с уставом муниципального образования, о чем прямо говорится в законах некоторых субъектов Российской Федерации. Например, в ст. 8 Закона от 25 июня 1997 г. «Об опеке и попечительстве в Тамбовской области» существуют некоторые различия в их организации в части, касающейся деятельности по опеке и попечительству. Так, в 2003 г. главой г. Тверь была проведена реорганизация, в результате которой отделы управления образованием были упразднены, частично их функции перешли к отделам попечительства и охраны прав детства[206].

По мнению О.Ю. Ильиной, формирование специальных отделов попечительства и охраны прав детства оправдано с позиции практического обеспечения прав и интересов ребенка[207]. Однако правовой статус этих структурных подразделений не соответствует положениям закона Тверской области «Об основах деятельности по опеке и попечительству». Чтобы выяснить, какое именно подразделение органов местного самоуправления правомочно осуществлять опеку и попечительство в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, необходимо установить соответствие между законодательством региона и иными актами муниципального образования[208]. Однако, несмотря на некоторые различия в законах субъектов Российской Федерации, в целом имеет место единообразное понимание основных полномочий органов опеки и попечительства, их компетенции по выявлению детей и семей, находящихся в социально опасном положении, с целью оказания им профилактической помощи, в том числе и для предотвращения ограничения родительских прав.

Органы опеки и попечительства после получения информации о детях, нуждающихся в защите, обязаны незамедлительно (в течение трех дней) провести первичное обследование (ч. 2 п. 1 ст. 122 СК). Цель такого обследования - проверка достоверности полученной информации[209]. Дальнейшие действия органов опеки и попечительства будут зависеть от сложившейся ситуации. Если требуется спасти ребенка без промедления, когда есть непосредственная угроза его жизни, здоровью, применяется ст. 77 Семейного кодекса, которая позволяет органам опеки и попечительства немедленно отобрать ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится. Хотя п. 1 ст. 77 Семейного кодекса говорит только о таком праве этих органов, надо полагать, что налицо их профессиональная обязанность спасти ребенка с помощью отобрания в упрощенном административном порядке. При этом не имеет значения, наступили или нет негативные последствия такой опасности. Важно одно - она существует.

Отобрание ребенка в соответствии с положениями ст. 77 Семейного кодекса следует рассматривать как самостоятельную меру защиты прав несовершеннолетнего, имеющую следующие особенности:

Во-первых, основанием отобрания является непосредственная угроза жизни ребенка или его здоровью, что выражается в физическом, психическом воздействии на несовершеннолетнего, оставление его без присмотра, одежды, питания. Все это и будет основанием оперативного устранения угрозы для ребенка.

Во-вторых, в отличие от п. 1 ст. 73 Семейного кодекса данная мера может быть применена не только к родителям, но и к другим лицам, на попечении которых находится ребенок.

В-третьих, решение об отобрании ребенка осуществляется в административном порядке и принимается не судом, а органом опеки и попечительства.

В-четвертых, сразу же после изъятия ребенка о принятых мерах уведомляется прокурор, который имеет право опротестовать решение (постановление) органа опеки и попечительства об отобрании ребенка, если оно незаконно или необоснованно (ст. 28 Федерального закона № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»)[210].

В-пятых, в течение семи дней после административного отобрания орган опеки и попечительства обязан обратиться в суд с иском о лишении родительских прав или об ограничении родительских прав[211]. Представляется, что указанный срок явно недостаточен.

Следовательно, основная цель профилактической деятельности органов опеки и попечительства по предупреждению ограничения родительских прав - нейтрализовать опасность нахождения ребенка с родителями, которые, во-первых, по независящим от них причинам (психическое расстройство или иное хроническое заболевание, стечение тяжелых обстоятельств и др.) (п. 2 ст. 73 Семейного кодекса) не могут заниматься воспитанием своих детей. Во-вторых, когда опасность нахождения ребенка с родителями очевидна вследствие асоциального поведения родителей, что выражается в постоянном пьянстве, оставлении детей без средств к существованию, но оснований для лишения родительских прав недостаточно.

Говоря о профилактике ограничения родительских прав, интересно ознакомиться с опытом Англии, где существует система профилактической работы с семьей по предупреждению наступления ответственности родителей. Так, одним из ее элементов является реестр защиты ребенка, который создается на государственном уровне, что заслуживает, по мнению Е.А. Татаринцевой, не только одобрения, но и заимствования[212]. Кроме того, английское право не знает лишения родительских прав и предусматривает только их ограничение с тем, чтобы обеспечить в дальнейшем возврат ребенка в родительскую семью[213].

Рассмотрев основные положения о профилактической деятельности по ограничению родительских прав, можно сделать следующие выводы:

- во-первых, это особая деятельность специально уполномоченных на то органов, которые вправе в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации осуществлять защиту прав ребенка и семьи, находящейся в социально опасном положении;

- во-вторых, главная цель такой деятельности - устранение реальной угрозы для ребенка и семьи, путем оказания ей различного рода помощи.

<< | >>
Источник: СМИРНОВСКАЯ Светлана Ивановна. ОГРАНИЧЕНИЕ РОДИТЕЛЬСКИХ ПРАВ ПО СЕМЕЙНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2007. 2007

Скачать оригинал источника

Еще по теме 4.1. Досудебная деятельность по ограничению родительских прав:

  1. Установление родительских прав при использовании суррогатного материнства
  2. 4. 3 Реализация прав детей в семье
  3. СМИРНОВСКАЯ Светлана Ивановна. ОГРАНИЧЕНИЕ РОДИТЕЛЬСКИХ ПРАВ ПО СЕМЕЙНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2007, 2007
  4. СОДЕРЖАНИЕ
  5. 1.1. Конституция Российской Федерации и международно-правовые акты об ограничении прав
  6. ГЛАВА II РОДИТЕЛЬСКИЕ ПРАВА
  7. 2.1. Ограничение возможности быть обладателем родительских прав
  8. 2.2. Особенности родительских прав
  9. ГЛАВА III ПОНЯТИЕ ОГРАНИЧЕНИЯ РОДИТЕЛЬСКИХ ПРАВ, ЕГО ОСНОВАНИЯ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ
  10. 3.1. Понятие и виды ограничения родительских прав
  11. 3.2. Основания ограничения родительских прав
  12. 3.3. Правовые последствия ограничения родительских прав
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -