<<
>>

§ 1. Цели и принципы экологической политики и права Европейского Союза

Европейское право как основа определения целей и принципов экологической политики ЕС. Европейское право (право ЕС) и европейская политика, начиная с создания первых Сообществ, т.е. сначала 50-х годов прошлого столетия, чрезвычайно интенсивно развиваются и, главное в данном случае, - все больше и больше влияют (позитивно или негативно) на процессы принятия решений и практику их осуществления в сфере охраны окружающей среды. Здесь, с одной стороны, применительно к экологической политике накоплен важный опыт принятия эколого-политических решений, программ действия по охране окружающей среды, правового регулирования, судебной практики, осуществления экономических и экономико-правовых мероприятий, разделения компетенции между органами (законодательными, исполнительными и судебными) Сообщества и государств-участников ЕС.

С другой - объем экологически значимой деятельности Европейского Союза постоянно растет и, соответственно, увеличиваются задействованные финансовые, кадровые и правовые ресурсы.

Основополагающие договоры ЕС предоставляют органам Сообщества очень обширную компетенцию по созданию правовых актов, прямо действующих в государствах-участниках и «вытесняющих» национальное право. Право Европейского Союза (Сообщества) занимает особое место среди традиционно выделяемых правовых систем[151]. С.Ю.Кашкин определяет

право Европейского Союза как самостоятельную правовую систему, возникшую в результате усилий по строительству «единой Европы» и выделяет такие его черты как интеграционность, распространенность действия на территорию всех государств, входящих в ЕС (ныне их 25), самостоятельность по отношению к международному публичному праву, наднациональность (транснациональность, надгосударственность)[152]. При этом нужно иметь в виду сложности, связанные с разграничением права Европейского Сообщества и Европейского Союза[153].

В литературе подчеркивается, что учет компетенции органов ЕС в области правотворчества, управления и судебной деятельности, а также сложное переплетение структуры национального европейского судопроизводства при судебном контроле применения европейского права позволяют понимать европейское право как отдельный, независимо существующий правопорядок, который в своих основах сумел отделиться от конструкции международных договоров и развиться независимо от правопорядка стран-членов ЕС. Все сказанное в полной мере относится и к европейскому экологическому праву[154]. Приведенные общие положения позволяют перейти к рассмотрению его связей с экологической политикой Европейского Союза, входящих в него государств, их регионов и городов.

Не останавливаясь специально на вопросах об источниках права ЕС, его системе и структуре, поскольку они подробно освещены не только в зарубежной,

но и в отечественной литературе[155], укажем лишь на основополагающее значение Договора об образовании Европейского Сообщества и содержащихся в нем норм, в первую очередь, ст. 174[156]. При этом надо учитывать, что виды правовых актов, правовые формы, т.е. названные в Договорах Сообщества, не соответствуют по своим особенностям и содержанию категориям, распространенным в государствах- участниках[157].

Значение целей и принципов. Цели и принципы экологической политики Европейского Союза (Сообщества) ориентируются на ст. 174 Договора об образовании Европейского Сообщества.

Она гласит:

«1. Политика Сообщества в области защиты окружающей среды имеет целью:

- охрану, защиту и улучшение состояния окружающей среды;

- защиту здоровья людей;

- разумное и рациональное использование природных ресурсов;

- обеспечение на международном уровне мер, связанных с решением экономических проблем в региональном и глобальном масштабах.

2. Политика Сообщества в области защиты окружающей среды имеет целью выход на качественно иной уровень охраны, учитывающий разницу ситуаций в регионах. Она основывается на принципах

предупреждения и превентивных действий, возмещения ущерба окружающей среде, главным образом путем устранения его причин, и оплаты ущерба теми, кто его причинил.

В этих условиях отвечающие современным требованиям охраны окружающей среды меры по гармонизации включают в соответствующих случаях положения о защите, уполномочивающие государства-члены принимать, исходя из экономических соображений, временные ограничения, подлежащие контролю на уровне Сообщества.

3. При выработке политики действий в области защиты окружающей среды Сообщество учитывает:

- полученные научные и технические данные;

- состояние окружающей среды в различных регионах Сообщества;

- потенциальные преимущества и затраты, которые могут явиться следствием действий или их отсутствия;

- экономическое и социальное развитие Сообщества в целом и сбалансированное развитие его регионов.

4. В рамках соответственно своих компетенций Сообщество и

государства-члены сотрудничают с третьими странами и компетентными международными организациями. Формы сотрудничества Сообщества могут быть предметом соглашений между ним и другими

заинтересованными сторонами, они вырабатываются и заключаются в соответствии со статьей 300.

Предыдущий параграф не затрагивает полномочий государств-членов по ведению переговоров в международных органах и заключению международных соглашений»[158].

Таким образом, в первом абзаце данного подраздела текстуально

сформулированы основные цели, а во втором абзаце дополнительно указывается

еще одна цель экологической политики, но главным образом определяются

принципы экологической политики. Кроме того, указываются критерии, которые

Сообщество должно учитывать при выработке экологической политики. В этом

смысле, практика осуществления экологической политики, и теория 159

экологического права рассматривают данную статью как исходную для принятия различного рода управленческих решений, в том числе собственно правового характера, и для развития соответствующих научных исследований. Опираясь на нее, рассмотрим вначале цели экологической политики Европейского Союза, как они определяются правом ЕС.

Цели европейской экологической политики. Цели, которые преследует европейская экологическая политика, обычно понимаются применительно к указанным выше формулировкам ч. 1 и 2 ст. 174. Уже это позволяет без дальнейших оговорок рассматривать их в качестве правовых, обладающих свойствами правовых предписаний. Однако в литературе эти цели иногда формулируются несколько иначе. При этом, как нам кажется, в подавляющем большинстве случаев наблюдаются лишь незначительные редакционные отклонения от текста закона. Нам встречались такие формулировки как: а) охрана окружающей среды, а также улучшение ее качества; б) защита здоровья человека; в) бережное и рациональное использование природных ресурсов; г) поддержка мер на международном уровне для преодоления региональных и глобальных экологических проблем.

Но, так или иначе, использование такого рода формулировок позволяет разработать общий, хотя и не исключающий споры, подход к определению содержания целей европейской экологической политики. Подробно об этих целях будет сказано несколько ниже, но здесь следует признать, что понятие охраны окружающей среды охватывает, в том числе, и защиту человеческого [159]

здоровья[160]. Это специфично, поскольку в остальных случаях право Сообщества исходит из иного понимания данного термина. Например, при оценке национальных торговых ограничений Европейский Суд проводит различия между мерами, принятыми на основе охраны человеческого здоровья, и мерами, принятыми на базе охраны окружающей среды. Также и ст.

95 Договора об образовании Европейского Сообщества различает охрану здоровья и охрану окружающей среды, когда речь идет об оценке правомерности более строгого национального экологического законодательства, чем предусмотрено соответствующей директивой Европейского Сообщества. Иными словами, вопрос о том, охватывает ли концепция охраны окружающей среды, принятая в Сообществе, в том числе и здоровье человека, продолжает обсуждаться специалистами. Тем не менее, в литературе обычно рассматривают цели экологической политики в той последовательности, как они сформулированы в ст. 174 и с учетом существующих здесь разногласий.

1. Сохранение, охрана и улучшение окружающей среды. Первая цель, названная в ст. 174 Договора об образовании Европейского Сообщества, отмечает Я.Х. Янс, оформлена общо и неопределенно. Он связывает это именно с тем фактом, что понятие «окружающая среда» в Договоре об образовании Европейского Сообщества не определяется. С одной стороны, это имеет то преимущество, что указанную цель можно трактовать динамично, реагируя на новое развитие и новые требования в области охраны окружающей среды. С другой стороны, это имеет тот недостаток, что нельзя с уверенностью сказать, что понимается в праве Сообщества под экологической политикой. Такая неопределенность порождает проблемы интерпретации[161]. Еще относительно просто ответить на вопрос: охватывает ли цель по статье 174 охрану природы и ландшафтов. В Директиве об охране флоры и фауны содержится аргумент «за», т.к. согласно ей сохранение, улучшение качества окружающей среды, включая охрану среды обитания дикоживущих животных и растений, является «существенной целью Сообщества и соответствует всеобщим

интересам». Но не только те определения, которые прямо нацелены на улучшение окружающей среды, соответствует первой цели. Ей отвечают и те, которые косвенно ведут к ее достижению (см. например, Преамбулу Директивы 90/313 о свободном доступе к информации об окружающей среде)[162]. Также этой целью могут быть охвачены решения о процедурных аспектах экологического законодательства, т.е. вопросы правовой защиты, разрешительные процедуры; определения, касающиеся организации экологического управления[163]. До заключения Маастрихтстского договора обсуждалось ограничение этой экологической цели Сообщества (как и иных) по территориальному принципу. Дискутировалось, должно ли Сообщество действовать только в целях охраны своей окружающей среды или также за пределами Европейского Союза, должно ли оно реагировать на глобальные и региональные экологические проблемы или даже пытаться выступать в защиту окружающей среды других государств. В рамках Маастрихтсткого договора этот вопрос почти решен. Он сформулирован 4-ой целью в ст. 174- «поддержка мер на международном уровне по борьбе с глобальными и региональными экологическими проблемами». Обсуждается и вопрос имеет ли Сообщество право заниматься региональными и локальными экологическими проблемами. Ст. 174 Договора об образовании Европейского Сообщества не содержит соответствующих ограничений. Но принцип субсидиарности[164], принятый в Европейском праве требует определенной осторожности. Следующая проблема - интерпретация понятий, «сохранение», «улучшение», «охрана» окружающей среды. Формулировка эта очень обширна и дает возможность охватывать сохранение, как лечебные, ограничивающие, профилактические и активные меры по охране окружающей среды. Эти меры не ограничены определенной формой. Так ссылку на сохранение охрану улучшение

окружающей среды содержит Преамбула к Директиве 93/12 о содержании свинца в жидком топливе[165].

2. Охрана здоровья человека. При толковании этой цели важно решить, что понимается шире «защита человеческого здоровья» в смысле ст. 174 или концепция охраны «здоровье населения» в смысле ст. 152. Первое, по мнению Я.Х. Янса, шире. Охрана здоровья населения требует мер, касающихся коллективных интересов граждан и общества. По ст. 174 действия Сообщества возможны и тогда, когда коллективный интерес принципиально сменяется интересом определенного индивидуума или отдельной социальной группы. Но и в этом случае необходимо учитывать принцип субсидиарности.[166]. При толковании необходимо учитывать, что ст. 174 охватывает только здоровье человека, а не охрану здоровья животных и растений. Но так как охрана фауны и флоры предусмотрена в ст. 174, это ограничение, установленное Европейским судом, расценивается специалистами как спорное[167].

3. Бережное и рациональное использование природных ресурсов. Включение этой цели в Договор сопровождалось следующим объяснением: «Конференция постановляет, что деятельность Сообщества в области охраны окружающей среды не должна создавать помехи национальной политики по использованию энергоресурсов»[168]. Данному заявлению большого значения не придается. Это связано с тем, что такие заявления в нормативной иерархии стоят вне Договора об образовании Европейского Сообщества и в случае противоречия не имеют существенного влияния на его толкование. Один практический пример для использования их содержания обозначен в ст. 6 Директивы 88/609 об ограничении выбросов вредных веществ в больших

мусоросжигательных объектах в воздух[169]. В литературе спорят о понятии природных ресурсов в смысле ст. 174. С точки зрения международного права 2-й принцип Стокгольмской декларации мог бы помочь в интерпретации данного понятия. В ней под природными ресурсами понимаются: земли, включая находящиеся в них воздух, воду, земли как таковые, флора и фауна и в частности, репрезентативные экземпляры природной экосистемы. В литературе также называют: лес, минеральные ресурсы, нефть, газ, водные объекты, химические субстанции. На этой основе можно полагать, что и данная цель реализуется весьма широко[170]. Важную роль в достижении этой цели играет Киотский протокол[171].

В ходе дискуссии между политиками и экологами возник вопрос об ограничении экологических целей Сообщества. Важная часть экологической политики Европейского Сообщества на практике охватывает приоритетно не только охрану собственной окружающей среды ЕС, но и окружающей среды за его пределами. Я.Х. Янс называет следующие примеры: Определение об экспорте отходов в третьи страны согласно Постановлению 259/93 о надзоре и контроле за транспортировкой отходов внутри, в и из Европейского Сообщества[172]; Постановление 338/97 о защите образцов диких животных и растений путем контроля торговли ими[173]. Отношение к глобальной окружающей среде выражена и в некоторых директивах, которые в принципе охраняют окружающую среду Сообщества. Так, целью Директивы

1999/31 о размещении отходов является глобальное предупреждение и уменьшение негативных последствий для глобальной окружающей среды, включая эффект парниковых газов[174]. Помимо этого Сообщество является стороной договоров, многочисленных соглашений, преследующих внетерриториальные цели[175].

Но главным и решающим, по мнению многих специалистов, является вопрос: как далеко заходит компетенция Европейского Сообщества в области охраны окружающей среды за его пределы. Я.Х. Янс полагает: с тех пор как был подписан Маастрихтский договор, можно исходить из того, что в компетенцию Сообщества включена возможность бороться за охрану окружающей среды вне своих пределов. Но при этом нельзя терять из вида, что охрана окружающей среды вне пределов Сообщества вступает в противоречия с законными требованиями и правами третьих стран и может привести к конфликтам. Правовым аргументом за то, чтобы Сообщество ограничилось регулированием своих собственных проблем, является, в первую очередь, территориальный принцип. Когда же действия Сообщества затрагивают вопросы, которые подпадают под суверенную власть третьих стран, оно нарушает международное право. С этим мнением известного нидерландского ученого согласны далеко не все. Многие специалисты считают: не следует толковать ст. 174 слишком узко, но все же надо учитывать территориальный принцип и ограничения международного права.

<< | >>
Источник: Степаненко Вера Станиславовна. РЕАЛИЗАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В УСЛОВИЯХ КРУПНОГО ГОРОДА. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2005. 2005

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Цели и принципы экологической политики и права Европейского Союза:

  1. § 2. Институциональный механизм обеспечения экологической безопасности
  2. § 1. Понятие экологических прав граждан
  3. § 2. Система экологических прав граждан
  4. § 2. Система экологических прав граждан в Российской Федерации
  5. § 1. Особенности реализации региональной экологической политики в условиях мегаполиса.
  6. § 1. Цели и принципы экологической политики и права Европейского Союза
  7. § 2. Общая характеристика и классификация правовых принципов экологической политики.
  8. § 3. Соотношение экологической политики Европейского Союза с внешней транспортной и иными политиками.
  9. § 4. Общая характеристика программ по реализации экологической политики европейских городов.
  10. § 5. Принципы устойчивого развития городов. Инструменты и факторы управления.
  11. § 1. Право ЕС, его специфика и юридическая природа
  12. § 1. Европейское транспортное право
  13. § 2. Европейские космические организации
  14. § 5. Экологическое сотрудничество в рамках международных организаций
  15. § 4. Проблемы гностицизма в новейшей истории политико-правовых учений
  16. Процесс укрепления Межамериканской системы защиты прав человека
  17. 1.1. Международное право и современная система международной безопасности
  18. 2.1. Историко-правовые аспекты становления европейской системы международной безопасности
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -