<<
>>

Назначение Председателя Правительства Российской Федерации: специфика российской модели

Порядок назначения главы правительства предопределяется в конечном' счете формами государственного правления, весьма неравнозначными. В президентской республике глава правительства (там, где он имеется) самостоятельно назначается президентом без всякого парламентского участия, при этом глава государства, формируя правительство, руководствуется не партийным составом парламента, а собственным государственным выбором.

Таким образом, в республике президентской доминирует внепарламентский способ формирования правительства. Чаще всего правительство здесь является однопартийным, состоящим из представителей президентской партии, им обычно возглавляемой. Подобное правительство, хотя и является политически более устойчивым, тем не менее, в отношении представительном сильно уступает правительству

парламентскому.

В странах с парламентарным режимом правления правительство формируется на парламентской основе и преимущественно из парламентской среды. Здесь главой правительства становится лидер преобладающей парламентской партии или партийной коалиции, которому и предоставляется мандат па формирование правительства. Правительство здесь пребывает у

власти, пока пользуется парламентской поддержкой. В странах с парламентарной системой правления глава государства «обязан назначить членами правительства лишь тех лиц, которые пользуются поддержкой большинства депутатов парламента, и увольнять их в отставку как только министры потеряют такую поддержку. Иначе говоря, глава государства должен назначить министрами представителей той партии (партий), которая располагает большинством мест в парламенте (во многих странах Западной Европы - большинством в нижней палате парламента)» . Так, например, согласно Конституции Албании Президент республики в начале законодательной деятельности, а также когда место премьер-министра вакантно, назначает премьер-министра по предложению партий или партийных коалиций, имеющих большинство мест в Кувеиде (ч.

1 ст. 96 Конституции)[50] [51].

Что касается республик полупрезидентских, синтезирующих признаки президентского и парламентарного правления, . то назначение первого министра в них производится, как правило, главой государства при участии парламента, которое обычно заключается в даче согласия на назначение. Так, согласно Конституции Азербайджанской Республики премьер-министр назначается Президентом с согласия парламента (ст. 118 Конституции). В Республике Беларусь премьер-министр назначается Президентом с согласия Палаты представителей (ст. 106 Конституции). В Литовской республике премьер-миниезр с одобрения Сейма назначается и освобождается Президентом (ст. 92 Конституции)[52].

Особенность формирования должности главы правительства в республиках полупрезидентских состоит в том, что президент назначает премьер-министра самостоятельно, руководствуясь собственным выбором, а не партийным составом парламента. На преференциях главы государства, однако, парламентская позиция сказывается в том случае, когдгз

правительству для начала деятельности требуется парламентское доверие (инвеститура), что заставляет главу государства при назначении главы правительства учитывать мнение парламентского большинства. Требование парламентской инвеституры содержится в конституциях многих

полупрезидентских республик. Так, в Чешской Республике не позднее чем через тридцать дней после своего назначения Правительство должно предстать перед Палатой депутатов и просить о выражении доверия. Если палата не выразит доверия вновь назначенному Правительству, процедура назначения и представления Правительства повторяется. Если и в этом случае Палата представителей не выразит доверия Правительству, Президент назначает председателя Правительства по предложению председателя Палаты депутатов. Если и в этом случае Правительство не получает доверия, то Президент распускает нижнюю палату (ст. 68 Конституции)1.

Нередко запрос инвеституры осуществляется в форме представления парламенту (палате парламента) правительственной программы (декларации), отклонение (неодобрение) которой равносильно отказу в доверии.

Так, согласно Конституции Франции Премьер-министр после обсуждения в Совете министров ставит перед Национальным собранием вопрос об ответственности Правительства в связи с его программой или общеполитической декларацией (ст. 49 Конституции). Это требование вынуждает французского президента назначить премьер-министром лицо, пользующее поддержкой нижней палаты парламента, даже находящегося в прямой оппозиции президенту, что создает режим т.н. сосуществования или сожительства, неоднократно имевший место в истории V республики, когда президент и парламентское большинство придерживаются разной партийной ориентации. Как отмечает А.Д. Керимов, «при несовпадении президентского и парламентского большинства...глава государства оказывается перед необходимостью назначения на пост Премьер- министра представителя, точнее лидера оппозиционных ему сил, располагающих большинством в нижней палате высшего представительного

учреждения страны. В результате Премьер-министром становится политический оппонент, может, быть, даже конкурент и в этом смысле противник Президента»1.

Обращаясь должности Председателя Правительства РФ, необходимо отметить, что порядок замещения этой должности претерпел заметную эволюцию в процессе конституционной реформы в России.

После введения должности Президента РФ к нему перешло назначение Председателя Совета Министров РФ, которое требовало согласия Верховного Совета РФ - парламента перестроечного периода. Иные члены Правительства назначались Президентом и освобождались им от должности по представлению Председателя Правительства РФ (ст. 123 Конституции РФ)[53] [54].

В президентском конституционном проекте, внесенном Б.Н. Ельциным на рассмотрение Конституционного Совещания, вопросы формирования главы Правительства выглядели следующим образом. Председатель Правительства РФ • должен был назначаться Советом Федерации в двухнедельный срок после представления ему кандидатуры Президентом РФ. В случае отклонения Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом, последний в недельный срок вносил вопрос о назначении Председателя Правительства на новое рассмотрение Совета Федерации.

При вторичном отклонении Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом, вопрос о назначении Председателя Правительства вносился в недельный срок Президентом па совместное рассмотрение палат Федерального Собрания. Назначение Председателя Правительства в этом случае должно было производиться нс позднее месяца со дня внесения представления Президентом. Если в этот срок Председатель Правительства не назначался Федеральным Собранием, Президент мог принять решение о

досрочном роспуске Федерального Собрания и назначении исполняющего обязанности Председателя 1 Іравительства (ст. 106) .

Преимуществом этой модели, в сравнении с советскими, являлось то, что вопросы формирования должности главы правительства, а значит и правительства в целом, решались в контексте разделения властей и системы сдержек и противовесов, с использованием института парламентского роспуска, что свидетельствовало о значении, которое проект придавал должности главы правительства. Очевидным же ее недостатком являлось решающее участие в назначении Председателя Правительства РФ Совета Федерации, то есть верхней палаты парламента, функционально не приспособленной к формированию правительства, которое в мире обыкновенно вверяется нижней палате парламента.

Вопросы формирования должности Председателя Правительства РФ стали предметом острой дискуссии на Конституционном Совещании, многие участники которого предлагали назначение главы Правительства передать Президенту РФ с учетом проектировавшейся формы лолупрезидентского правления, при которой формирование правительства лежит на главе государства. Так, директор Института государства и права РАН Б.II. Топорнин на заседание рабочей комиссии по доработке проекта Конституции РФ от 22 июня 1993 г. заметил: «Ведь вопрос первый, который возникает: нужно ли вообще Государственной Думе или парламенту назначать Председателя Правительства?...Назначение Председателя Правительства не должно быть делом парламента, потому что это слишком много ответственности на парламент налагает и меняет, в общем-то, систему, которую мы здесь принимали за исходную»[55] [56].

В окончательной редакции новой Конституции РФ формула назначения Председателя Правительства РФ приобрела следующий вид: Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом

Российской Федерации с согласия Государственной Думы (часть 1 статьи 11 1 Конституции РФ).

Подобная форма в целом соответствует параметрам президентско- парламентарного правления, при котором правительство формируется главой государства при косвенном участии парламента. Преимущество этой модели в том, что должность главы правительства формируется с участием разных ветвей власти, что обеспечивает самостоятельность и относительную независимость этой государственной фигуры.

Предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится Президентом не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Председателя Правительства Государственной Думой (часть 2 статьи 1 11). Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре (часть 3).

После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (часть 4).

Очевидным недостатком конституционного механизма формирования должности главы федерального Правительства является отсутствие фиксированного срока роспуска Государственной Думы при троекратном отклонении президентских кандидатур, что способно затянуть процесс роспуска нижней палаты либо, напротив, сделать его скоротечным, исключающим возможность достижения сторонами компромисса, способного избежать парламентского роспуска.

Конституционный механизм назначения Председателя Правительства РФ конкретизируется в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ, содержащем специальную главу (17) «Дача согласия

Президенту Российской Федерации на назначение председателя Правительства Российской Федерации»1. Таким образом, дача согласия на назначение Председателя Правительства РФ образует самостоятельную парламентскую процедуру. «Парламентские процедуры можно определить как установленные нормами нрава приемы, способы и методы деятельности парламента с целью придания ей юридического значения»[57] [58].

Согласно Регламенту в случае внесения в Государственную Думу Президентом РФ предложения о кандидатуре Председателя Правительства РФ Председатель Государственной Думы незамедлительно извещает об этом депутатов Думы (ч. 2 ст. 144). Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре (ч. 3 ст. 144).

Президент РФ либо его полномочный представитель в Государственной Думе официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ. Кандидат на должность Председателя Правительства РФ представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства РФ. Перед обсуждением кандидатуры кандидат на должность Председателя Правительства РФ отвечает па вопросы депутатов в течение времени, определенного Государственной Думой, но не свыше 30 минут. По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее (ст. 145).

Решение Государственной Думы о даче согласия на назначение Председателя Правительства РФ принимается по усмотрению Государственной Думы гайным голосованием путем подачи бюллетеней или с

использованием электронной системы подсчета голосов либо открытым голосованием, если большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы такое решение будет принято. Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства РФ считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы (ст. 146).

В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ Президент РФ в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре, обсуждение и согласование которой осуществляется в аналогичном режиме (ст. 147).

В случае двукратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства РФ Президент РФ в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить третью кандидатуру. Обсуждение и согласование третьей кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ происходит в сроки и в порядке, предусмотренные для обсуждения и согласования предыдущих кандидатур (ст. 148).

На практике Президент представлял Государственной Думе свои кандидатуры специальным письмом на имя Председателя Государственной Думы, которое тот зачитывал на пленарном заседании палаты. Однако для представления кандидатуры Председателя Правительства 8 мая 2008 года на пленарное заседание Государственной Думы РФ Президент России Д.А. Медведев прибыл лично - факт беспрецедентный.

Примечательно, что согласно Регламенту Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства РФ представляет палате программу основных направлений дея тельности будущего Правительства. По поводу этой нормы Д.М. Степаненко указывает: «Па наш взгляд, Регламент нижней палаты явно вышел за пределы своего предмета, состоящего в регулировании парламентских процедур, закрепив материальную норму, но

существу, конституционного значения. Обязанности иных ветвей власти по отношению к законодательной не могут устанавливаться регламентными нормами. Регламент Государственной Думы, будучи внутренним процессуальным актом нижней палаты, не может содержать обязывающих норм в отношении Президента или Правительства РФ. Наличие 'требования представления правительственной программы Государственной Думе затрудняет процедуру назначения главы Правительства, которая и без того сопряжена с возможным конфликтом между палатой и главой государства. Отклонение Государственной Думой правительственной программы будет означать на деле вотум недоверия Правительству, который по логике вещей должен вести к ситуации правительственной отставки. Трудно попять, как Правительство, сформированное с участием Государственной Думы, может строить свою деятельность в отсутствии парламентского доверия»[59].

Автор, на наш взгляд, излишне категоричен, приведенная регламентная норма вовсе не формулирует обязанности иных ветвей власти по отношению к нижней палате, поскольку речь в ней идет не о Председателе Правительства, а только о его кандидатуре.

Сам институт программы кандидата в премьеры нами расценивается положительно, наличие подобной программы позволяет парламенту адекватно оценить перспективы правительс твен ной политики и личность кандидата. Вряд ли неодобрение подобной программы равносильно парламентскому вотуму недоверия правительству, речь все-таки идет не о программе правительства, а лишь о программе основных направлений деятельности будущего правительства, то есть об общем видении правительственной политики и ее направлений кандидатом в Председатели Правительства.

В то же время Регламент Государственной Думы не определяет формат этой программы, что на практике может привести к произвольному ее

отклонению Государственной Думой. От кандидата в Председатели Правительства РФ, во всяком случае, нельзя требовать представления развернутой программы правительственной деятельности, поскольку наличие такой программы требует, как минимум, наличия самого правительства, утверждающего подобную программу. Речь может идти лишь о проекте такой программы, об ее общих параметрах и направлениях. Подобную программу лучше именовать политической программой либо декларацией, с которой перед депутатами Государственной Думы выступает соискатель звания главы Правительства, что и следует закрепить в Регламенте палаты.

Необходимо также заметить, что выступать с подобной программой уместно лишь новому соискателю звания главы федерального Правительства. Вряд ли .эго необходимо делать лицу, которое вновь представляется Президентом Государственной Думе для согласования после, скажем, сложения Правительством своих полномочий перед вновь избранным Президентом, что следует отразить в законодательстве.

Как свидетельствует практика, программные выступления кандидата в Председатели Правительства РФ посвящены узловым проблемам правительственной политики и исходят в основных чертах из ежегодных посланий главы государства парламенту. Так, в выступлении на заседании Государственной Думы кандидата в Председатели Правительства РФ Михаила Фрадкова, содержалось обещание провести антибюрократическую реструктуризацию Правительства, в частности, сократить количество заместителей главы Правительства до одного, что вскоре и было сделано. Кандидатом в премьеры была представлена общая схема реорганизации исполнительной власти, которая должна была стать трехуровневой: министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В числе ключевых вопросов правительственной политики Фрадков также назвал вопросы безопасности населения, проведение налоговой реформы и реформирование жилищно-коммунального хозяйства1.

Требование представления кандидатом в премьеры определенной программы содержится во многих зарубежных конституциях. Так, в Испании кандидат на должность председателя Правительства вносит на рассмотрение Конгресса депутатов политическую программу правительства (ч. 2 ст. 99 Конституции). В Португалии программа Правительства представляется на рассмотрение Ассамблеи Республики в срок, не превышающий десяти дней после назначения Премьер-министра, в виде заявления главы Правительства (ст. 192 Конституции) .

Требование роспуска Государственной Думы Президентом РФ после трехкратного отклонения ею кандидатур Председателя Правительства РФ многими авторами оценивается крайне отрицательно, как способ откровенного давления на Государственную Думу со стороны Президента, якобы фактически лишающего нижнюю палату возможности свободного выбора. 'Гак, В.Б. Исаков полагает, что статья 111 Конституции РФ сконструирована таким образом, что заставляет Г осударственную Думу либо согласиться с предлагаемой Президентом кандидатурой Председателя Правительства Российской Федерации, либо сознательно пойти на самороспуск. Таким образом, Президент Российской Федерации всегда имеет под рукой безотказный механизм роспуска парламента - достаточно лишь трижды предложить для назначения кандидатуру, заведомо неприемлемую для депутатов. Нс получив согласия парламента, Президент Российской Федерации назначает председателя Правительства Российской Федерации «своей властью», причем это решение не требует в последующем подтверждения со стороны вновь избранной Государственной Думы. Правительство слагает свои полномочия не перед Думой, а перед вновь избранным Президентом Российской Федерации (ст. 116 Конституции). «Таким образом, - пишет автор, - Государственная Дума фактически лишена конституционных рычагов влияния на деятельность Правительства, за исключением дачи согласия на назначение Председателя Правительства

Российской Федерации... Рассмотренные выше конституционные нормы о роспуске Государственной Думы свидетельствуют о нарушении «баланса властей» в Российской Конституции, явном доминировании президентской власти над другой выборной ветвыо власти - представительной»1.

В.Н. Суворов в свою очередь считает, что при твердом, последовательном несогласии Думы с предложенными кандидатурами Правительство формируется вопреки позиции этой палаты парламента и без ее участия (сели не считать таковым негативное воздействие). «Это было бы в буквальном смысле президентское правительство, образованное независимо от парламента. Когда после досрочных выборов соберется вновь избранный состав Государственной Думы, то Конституция РФ не требует согласия на уже состоявшееся назначение Председателя Правительства, на продолжение его работы. Сформированное Президентом Правительство осуществляет свои полномочия и дальше. Это пример того, что в рамках действующей Конституции РФ может существовать Правительство, в формировании которого парламент не принимал совершенно никакого участия, и свидетельство преобладания черт президентской республики в современной российской системе государственной власти»[60] [61].

Сам факт роспуска Государственной Думы в виду неодобрения кандидатур Председателя Правительства мы считаем закономерным, поскольку позиция Госдумы препятствует формированию Правительства, которое, как конституционный орган власти, без своего главы не может состояться. Подобное основание роспуска фигурирует во многих зарубежных конституциях и является неизбежным следствием расхождения позиций главы государства и представительства. Так, в Республике Беларусь полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра (ст. 94 Конституции); в Болгарии, если об образовании правительства не достигнуто согласие,

Президент назначает служебное правительство, распускает Народное собрание и назначает новые выборы (ч. 5 ст. 99 Конституции); в Венгрии Президент Республики может распустить Государственное собрание, если в случае прекращения полномочий Правительства, кандидатура, предложенная Президентом республики на пост премьер-министра, ие будет избрана в пределах сорока восьми дней со дня первого предложения по данному вопросу^ (п. 3 § 28 Конституции)1.

Замечание о том, что при роспуске Государственной Думы Президент назначает Председателя Правительства, кандидатура которого, таким образом, уже ие согласуется с нижней палатой, чем якобы исключается парламентское участие в назначении главы правительства, не представляется основательным. Возобновление процедуры одобрения кандидатуры Председателя Правительства РФ новым составом Государственной Думы, избранной взамен распущенной, может привести к тому же результату, то есть трехкратному отклонению президентских кандидатур, что на практике приведет лишь к новому роспуску Государственной Думы, и так до бесконечности. Назначение Председателя Правительства РФ Президентом после роспуска Государственной Думы в этой ситуации представляется вполне оправданным. Без Председателя Правительство не может быть сформировано, а значит, правительственная деятельность оказывается неосуществимой, затяжка с назначением главы правительства чревата серьезным конституционным кризисом. Как справедливо отмечается в литературе, «Правительство в качестве ключевого органа исполнительной власти должно функционировать постоянно, того требует необходимость в обеспечении жизнедеятельности государства и общества. В современных условиях государство не может длительное время обходиться без легитимного состава Правительства»[62] [63].

Консти туционный Суд РФ в одном из решений отметил, что роспуск Государственной Духмы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом РФ и Государственной Думой при формировании Правительства РФ или отказе последнему в доверии преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или, соответственно, продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Правительству Государственной Думой

Комментируя эту правовую позицию, Б.А. Страшун последовательно отмечает, что процедура формирования Правительства РФ при отсутствии согласия между Президентом и Государственной Думой по вопросу о кандидатуре Председателя Правительства может оказаться весьма длительной, а это отрицательно сказывается на функционировании всего государственного механизма. «Руководящий состав федеральных органов исполнительной власти чувствует себя в условиях правительственного кризиса неуверенно и обычно опасается принимать сколько-нибудь ответственные решения, особенно связанные с расходом государственных

средств: в случае дезавуирования таких решений новым руководством потери

2

этих средств могут оказаться необратимыми» .

Следует учитывать, что Председатель Правительства РФ является единственным лицом, полномочным заменять Президента России, поэтому вакансия этой должности способна привести к вакууму власти. При этом отнюдь не исключено, что Президент, распустив нижнюю палату, назначит главой Правительства лицо, которое не было предметом согласования в Государственной Думе. Такое опасение высказывает, например, С.А. Авакьян, который пишет: «Может ли Президент, не получив поддержки по трем кандидатурам, назначить Председателем Правительства лицо, вообще не обсуждавшееся Государственной Думой. Мы отметили, что ст. 111

Конституции прямо ие запрещает этот вариант. В ней лишь говорится, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, но нс указано, что это должна быть одна из ранее представлявшихся кандидатур. Однако такой вариант был бы вопиюще нелогичным: ведь Президент делает Председателем Правительства лицо, к которому Дума вообще не высказывала отношения, а ведь при этом (согласно ч. 4 ст. 111) Президент распускает Государствен нуга Думу и назначает новые выборы»1.

Подобное опасение, на наш взгляд, неосновательно, конечно, гипотетически глава государства может назначить Председателем Правительства лицо, которое Государственной Думой даже не обсуждалось, однако в этом не будет резона. Подобная конфронтация между главой государства и парламентом может лишь парализовать правительство, поскольку успех правительственной деятельности напрямую зависит от готовности парламента поддерживать правительственные законопроекты. Правительство всегда находится под угрозой парламентского вотума недоверия, который при известном стечении обстоятельств может вызвать отставку правительства, что заставляет последнее искать сотрудничества с парламентом.

Не выглядит основательным и опасение некоторых авторов, полагающих, что Президент может добиваться роспуска Государственной Думы, предлагая ей заведомо неприемлемые кандидатуры на должность Председателя Правительства. Так, С. А. Игнатов утверждает, что «Президент может намеренно распустить Государственную Думу, предлагая ей на пост Председателя Правительства три кандидатуры, которые заведомо неприемлемы для нее»[64] [65]. Автор не учитывает, что роспуск парламента - весьма непопулярная мера, к которой глава государства прибегает крайне осмотрительно. Распуская нижнюю палату парламента, глава государства

Конституции прямо ие запрещает этот вариант. В ней лишь говорится, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, но нс указано, что это должна быть одна из ранее представлявшихся кандидатур. Однако такой вариант был бы вопиюще нелогичным: ведь Президент делает Председателем Правительства лицо, к которому Дума вообще не высказывала отношения, а ведь при этом (согласно ч. 4 ст. 111) Президент распускает Государствен нуга Думу и назначает новые выборы»1.

Подобное опасение, на наш взгляд, неосновательно, конечно, гипотетически глава государства может назначить Председателем Правительства лицо, которое Государственной Думой даже не обсуждалось, однако в этом не будет резона. Подобная конфронтация между главой государства и парламентом может лишь парализовать правительство, поскольку успех правительственной деятельности напрямую зависит от готовности парламента поддерживать правительственные законопроекты. Правительство всегда находится под угрозой парламентского вотума недоверия, который при известном стечении обстоятельств может вызвать отставку правительства, что заставляет последнее искать сотрудничества с парламентом.

Не выглядит основательным и опасение некоторых авторов, полагающих, что Президент может добиваться роспуска Государственной Думы, предлагая ей заведомо неприемлемые кандидатуры на должность Председателя Правительства. Так, С. А. Игнатов утверждает, что «Президент может намеренно распустить Государственную Думу, предлагая ей на пост Председателя Правительства три кандидатуры, которые заведомо неприемлемы для нее»[66] [67]. Автор не учитывает, что роспуск парламента - весьма непопулярная мера, к которой глава государства прибегает крайне осмотрительно. Распуская нижнюю палату парламента, глава государства

должен учитывать, что если новая Государственная Дума будет избрана в том же партийном составе, это будет означать политическое поражение Президента, который уже нс сможет откровенно пренебрегать парламентской позицией. Так, Президенг Франции Миттеран распустил в 1981 году Национальное Собрание Франции, только будучи уверенным в исходе парламентских выборов, на которых победу, действительно, одержала президентская партия. Б.А. Страшун в этой связи справедливо отмечает: «Конечно, теоретически можно допустить, что конфликт будет продолжаться, включая новый роспуск Государственной Думы, однако на практике вероятность такого развития событий почти нулевая. Это означало бы, что Президент не считается с волей избирательного корпуса и тем самым нарушает основополагающий конституционный принцип народного суверенитета, в частности ч. 3 ст. 3 Конституции, согласно которой высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы»[68].

Практика свидетельствует, что твердость парламента в вопросе назначения главы правительства способна изменить позицию главы государства и склонить его к разумному компромиссу. Так, в период дефолта августа-сентября 1998 г. Президент РФ дважды предложил Государственной Думе на должность Председателя Правительства РФ кандидатуру В.С. Черномырдина, которая Государственной Думой последовательно отклонялась с нарастанием отрицательного результата. Имея веские основания полагать, что Государственная Дума и в третий раз отклонит эту кандидатуру, Президент Б.Н. Ельцин внес на рассмотрение нижней палаты кандидатуру Е.М. Примакова, которая Госдуму, как ему было известно, вполне устраивала. Это свидетельствует о том, что участие Государственной Думы в формировании должности Председателя Правительства РФ отнюдь не является ритуальным.

Не следует забывать, что у Государственной Думы остается право во всякое время и без формальных оснований выразить недоверие Правительству РФ. Причем по этому основанию она не может быть распущена Президентом в течение года после ее избрания (ч. 3 ст. 109 Конституции РФ). Если Президент назначит Председателем Правительства лицо, неугодное думскому большинству, то Дума может легко добиться его отставки, выразив в течение года после формирования недоверие Правительству.

Некоторые авторы полагают, что представление Президентом Государственной Думе трижды одного и того же кандидата есть форма давления на Государственную Думу с целью склонения ее к положительному голосованию. С.А. Авакьян, например, считает «абсолютно нелогичным трехкратное предложение Президентом одной и той же кандидатуры, неприемлемой для Государственной Думы. Такая ситуация, очевидно, говорит о том, что Президент либо оказывает давление на Думу, пытается подчинить ее своей воле, либо не желает сотрудничать с данной Государственной Думой, сознательно идет на конфликт с ней и провоцирует ее роспуск»1. Здесь следует, однако, учитывать, что право назначения Председателя Правительства Конституция вверяет Президенту, с Государственной Думой же этот вопрос в силу Конституции только согласовывается, поэтому преимущество в данном кадровом вопросе должно принадлежать главе государства, который формирует российское правительство. С.А. Авакьян сам усматривает позитив подобной процедуры, отмечая, что «возможны первоначальное неприятие кандидатуры в Государственной Думе, неудачное изложение кандидатом программы, невнятные обещания насчет состава Правительства и т.д. В дальнейшем проблемы разрешатся, поэтому вторичное представление той же самой кандидатуры пройдет безболезненно. Не исключен и такой вариант, когда после отклонения второй кандидатуры, показавшейся депутатам еще более неприемлемой, они в сравнении обнаружат преимущества первого из предлагавшихся кандидатов, поэтому

более благосклонно отнесутся к его вторичному предложению Президентом в третьем туре»1.

Что касается давления Президента на Государственную Думу, то оно вполне укладывается в схему сдержек и противовесов, которая предполагает возможность юридического воздействия одной власти на другую (в том числе превентивного), вплоть до принуждения и конституционной ответственности, если при этом не нарушается общий баланс власти.

Здесь следует отметить, что вопрос о том, может ли Президент РФ трижды представлять Государственной Думе одну и ту же кандидатуру, стал предметом острой политической дискуссии и официального толкования Конституции Конституционным Судом РФ. Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд с запросом о даче толкования части 4 статьи 1 11 Конституции РФ, определяющий порядок призвания к. должности Председателя Правительства РФ, а именно разъяснить, вправе ли Президент РФ вновь представить отклоненную Государственной Думой кандидатуру Председателя Правительства РФ и каковы правовые последствия троекратного отклонения Государственной Думой одной и той же кандидатуры на указанную должность.

Государственная Дума настаивала на том варианте, что по смыслу конституционных положений Президент РФ не вправе повторно представлять одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства РФ, а Государственная Дума может быть распущена Президентом только после отклонения ею трех разных представленных им кандидатур Председателя Правительства, то есть под «представленными кандидатурами», по мнению заявителя, в части 4 статьи 111 Конституции РФ подразумеваются разные лица.

В своем Постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П «О толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации»[69] [70]

Конституционный Суд РФ отмстил, что по буквальному смыслу части 4 статьи 111 Конституции РФ, оцениваемой во взаимосвязи с другими положениями этой- статьи, словосочетание «трехкратное отклонение представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации» может означать и трехкратное отклонение кандидатуры на должность, и трехкратное отклонение представленных лиц, предлагаемых на должность. «Отсюда следует, что текст статьи 111 Конституции Российской Федерации» сам по себе не исключает пи одного из двух названных вариантов.

Конституционно - правовой смысл положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации, отметил Конституционный Суд, может и должен быть выявлен с учетом преследуемых конституционным законодателем и заложенных в этих положениях целей;

Правовая логика статьи 111 Конституции РФ, рассматриваемой во взаимосвязи с ее статьями 83 (пункт "а”), 84 (пункт ”б") и 103 (пункт "а" части I), по мнению Конституционного Суда, заключается в том, чтобы в условиях разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции РФ) не допускать их противоборства, которое не согласуется с тем, что единственным источником, из которого они проистекают, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации. Указанными принципиальными положениями, лежащими в основе организации власти в демократическом правовом государстве, обусловлена также и необходимость получения согласия Государственной Думы на назначение предложенной Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ. При этом, определяя условия и порядок назначения Председателя Правительства РФ, Конституция РФ предусматривает способы преодоления возможных разногласий ветвей власти, с тем чтобы не допустить затягивания формирования и вследствие этого - блокирования деятельности Правительства РФ как одного из

институциональных элементов конституционного строя Российской Федерации (статья 11, часть 1).

Из части 4 статьи 111 Конституции РФ во взаимосвязи с другими конституционными положениями, касающимися статуса главы государства, по мнению Конституционного Суда, следует, что выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры Председателя Правительства РФ является прерогативой Президента РФ. Конституция РФ, не ограничивая данное право, позволяет Президенту РФ самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В свою очередь Государственная Дума участвует в назначении Председателя 1 Іравительства РФ, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. При этом из Конституции РФ не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса.

Провозглашенная в преамбуле Конституции РФ цель утверждения гражданского мира и согласия обусловливает и необходимость согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, которое в соответствии с Конституцией РФ обеспечивается Президентом РФ (статья 80, часть 2). Иное нс отвечает конституционному предназначению государственной власти и ставит под угрозу стабильность конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства.

Из статьи 111 Конституции РФ во взаимосвязи с сс статьями 10, 11 (часть 1), 80 (части 2 и 3), 83 (пункт "а"), 84 (пункт "б”), 103 (пункт ’'а" части'1), 110 (часть 1) и 115 (часть 1), определяющими место Правительства РФ в системе государственной власти и условия и порядок назначения его Председателя, также следует необходимость согласованных действий Президента РФ и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства РФ. Поэтому указанная процедура

предполагает поиск согласия между ними с целью усгранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

Как указал Конституционный Суд, практика применения статьи 111 Конституции РФ обнаруживает различные подходы к реализации закрепленных в ней правомочий, включая одобрение предложенной кандидатуры Председателя Правительства РФ при первом же представлении, представление одного и того же кандидата трижды, а также применение согласительных процедур после двукратного отклонения кандидата.

Данный тезис Конституционного Суда основывался на уже существующей практике назначения главы Правительства с участием Государственной Думы, которая включала неоднократное представление Президентом одной кандидатуры. Так, в апреле 1998 г. Президент трижды предлагал Государственной Думс одну и ту же кандидатуру С.В. Кириенко, что у Госдумы в тот период нс вызвало возражений, во всяком случае, во всех трех случаях Дума производила голосование этой кандидатуры, выразив, таким образом, согласие с подобной процедурой.

Конституционный Суд допустил формирование конституционного обычая, основанного на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых частью 4 статьи 111 Конституции РФ и адекватных целям стабильного функционирования конституционного строя с учетом исторического контекста. Практика назначения председателя Правительства РФ подобные варианты использовала.

По смыслу части 4 статьи 111 Конституции РФ, заметил далее Конституционный Суд, обязательным последствием трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ - вне зависимости от того, какой из

возможных вариантов представления кандидатов при этом использовался, - является назначение Президентом РФ Председателя Правительства, роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов. Такой конституционно - правовой способ разрешения возникшего между Президентом РФ и Государственной Думой разногласия с использованием механизма свободных выборов соответствует основам конституционного строя РФ как демократического правового государства.

Исходя из этого Конституционный Суд РФ постановил, что положение части 4 статьи 111 Конституции РФ о трехкратном отклонении представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Право Президента РФ предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение - с другой, должны реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике. После трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ - независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, - Государственная Дума подлежит роспуску.

Позиция Конституционного Суда РФ в данном вопросе представляется вполне обоснованной, инвариантность президентских действий по представлению Государственной Думе кандидата (кандидатов) в

Председатели Правительства вполне согласуется с ролью главы государства, призванного Конституцией к обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Как логично отмстил Конституционный Суд, устанавливая функции и полномочия федеральных органов государственной власти, Конституция Российской Федерации исходи т из характера их конституционных взаимоотношений. В силу своего места в системе разделения властей Президент Российской Федерации в качестве главы государства определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства, реализация которой возложена на Правительство Российской Федерации. «Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней, а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации. Отсюда вытекает и роль Президента Российской Федерации в определении персонального состава Правительства, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства Российской Федерации»1.

Вызывает сожаленье тог факт, что приведенное выше решение Конституционного Суда РФ не было исполнено Государственной Думой, сохранившей редакцию статьи 147 Регламента[71] [72], которая по-прежнему требует представления Президентом в случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ новой кандидатуры.

При исследовании данной проблемы представляет интерес позиция разработчиков Конституции РФ 1993 г., которые, как свидетельствуют материалы Конституционного Совещания, имели в виду вариант, при котором

Президент может представлять Государственной Думе как одного, так и разных кандидатов на должность Председателя Правительства РФ. Так, на заседании рабочей группы по доработке проекта Конституции РФ от 24 июня 1993 г. А.А. Котенков в отношении порядка назначения на должность главы Правительства произнес: «Три раза Президент представляет. Мы не

указываем, какие кандидатуры. Он может трижды представить одного и того же, может трижды представить разных. Эго дело Президента в конце концов»1. Подобная позиция у участников Конституционного Совещания возражений ие вызвала.

Поддерживая право Президента предлагать разные кандидатуры на пост Председателя центрального Правительства, мы, тем не менее, полагаем, что для избегания избыточного давления на Государственную Думу со стороны главы государства, достаточно предоставить возможность Президенту дважды предложить Государственной Думе одну и ту же кандидатуру с тем, чтобы другим кандидатом было уже новое лицо.

Представляется, что согласование кандидатуры будущего главы Правительства должно осуществляться Президентом с Государственной Думой еще до начала официального голосования, что позволит избежать острых конфликтов, сопутствующих прохождению этого вопроса в Государственной Думе. На Конституционном Совещании Б.Н. Топорнин предлагал включить в конституционный текст соответствующие предложения, высказавшись следующим образом: «Президент назначает Председателя Правительства после консультации. Можно - после консультации с руководителями палат...»[73] [74]. О необходимости согласования говорится и в решениях нижней палаты. Так, в Постановлении Государственной Думы от 1 апреля 1998 г. «О мерах, связанных с формированием Правительства Российской Федерации»[75] указывается, что «внесение Президентом Российской Федерации кандидатуры нового

Председателя Правительства Российской Федерации без обсуждения с ведущими политическими силами страны не согласуется с заявленным им конструктивным взаимодействием органов государственной власти». Президенту было предложено провести «круглый стол» или иные согласительные процедуры с участием представителей палат Федерального Собрания по вопросу о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ.

Практика предварительного согласования кандидатуры премьера с парламентскими кругами широко представлена в зарубежных странах. Так, в Португалии Премьер-министр назначается Президен том после консультаций с политическими партиями, представленными в Ассамблее Республики^ и с учетом результатов выборов (ст. 187 Конституции)1.

Консультации с Государственной Думой, во всяком случае, необходимы при отклонении ею президентской кандидатуры (кандидатур). Примечательно, что при отклонении законодательным (представительным), органом государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуры Президента РФ на должность высшего должностного лица субъекта РФ Президент обязан проводить соответствующие консультации с законодательным (представительным) органом субъекта РФ (п. 4.1. статьи 9 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»)[76] [77]. Но если проведение подобных консультаций обязательно в отношении руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, то тем более такие консультации необходимы а процессе формирования должности руководителя высшего федерального органа исполнительной власти.

Исходя из вышеизложенного, следует, па наш взгляд, нормативно закрепить обязанность Президента РФ проводить консультации с думскими фракциями по кандидатуре Председателя Правительства РФ после ее отклонения Государственной Думой. Предложения депутатских фракций при этом, конечно же, могут носить только рекомендательный характер, не препятствующий Президенту самостоятельно заявлять кандидата на должность. Подобную обязанность главы государства можно закрепить в Федеральном законе «О Президенте Российской Федерации», принятие которого давно предлагается в науке и аналог которому существует в зарубежных странах (Казахстан, Беларусь).

Во многих зарубежных странах существует институт присяги членов Правительства и, в первую очередь, его главы, что вполне оправдывается высоким назначением этих должностных лиц. Вопрос о том, перед кем премьер-министр приносит присягу, вступая в должность, предопределяется формой государственного правления: в парламентарной республике глава правительства приносит присягу перед парламентом, в президентской и полупрезидентской - чаще всего перед главой государства. Так, в Болгарии члены Совета Министров приносят присягу перед Народным собранием (ст. 109 Конституции); в Германии при вступлении в должность федеральный канцлер и федеральные министры приносят перед Бундестагом присягу (ст. 64 Конституции); в Польше Председатель Совета министров, вице председатели и министры приносят перед Президентом присягу (ст. 151 Конституции)1.

1 Іодобиая практика заслуживает внимания. Присяга новоизбранного Председателя Правительства РФ перед Президентом РФ повысила бы публичность и ответственность этой должности, политический статус главы Правительства как руководителя высшего органа исполнительной власти. Церемония принесения присяги перед Президентом РФ могла бы регламентироваться в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» называет основания досрочного прекращения полномочий Председателя Правительства РФ. Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ в двух случаях:

1. По заявлению Председателя Правительства РФ об отставке;

2. В случае невозможности исполнения Председателем Правительства Российской Федерации своих полномочий (статья 7).

Закон не конкретизирует второе основание, однако его формулировка позволяет предположить, что речь идет об обстоятельствах, препятствующих исполнению главой Правительства своих полномочий, например таком, как стойкое расстройство здоровья. Этим основанием, на наш взгляд, не может выступать служебное несоответствие, поскольку Председатель Правительства не состоит на службе главы государства.

Из анализа вышеназванных оснований можно сделать вывод, что Президент РФ лишен права произвольного освобождения от должности Председателя Правительства РФ, что является, пожалуй, самым веским доказательством конституционной самостоятельности главы российского Правительства.

Сказанное вовсе не означает невозможность для Президента РФ добиться освобождения от должности главы Правительства, он может, например, прибегнуть к отставке Правительства и целом, которое им объявляется совершенно произвольно, чго, естественно, влечет за собой и отставку главы Правительства. Однако формально это уже будет ответственностью Правительства как органа государственной власти, а не главы Правительства как должностного лица. Однако Президент РФ не может инициировать отставку Председателя Правительства РФ, которая в силу закона происходит только по заявлению Председателя Правительства.

Статус Председателя Правительства РФ подчеркивается и обязанностью главы государства уведомлять палаты Федерального Собрания о принятом решении. Согласно статье 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»

Президент Российской Федерации уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания РФ об освобождении от должности Председателя Правительства РФ в день принятия решения.

Другим важным показателем самостоятельного и значимого государственного положения Председателя Правительства является законодательная запись, согласно которой освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ (с татья 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Как справедливо отмечается в литературе, «зависимость отставки всего состава Правительства РФ от досрочного освобождения от должности Председателя Правительства РФ объясняется его статусом. Л именно, в соответствии со статьей 1213 Конституции РФ, на него возложена обязанность и ответственность за организацию' работы Правительства и определение основных направлений его деятельности»1.

Кроме индивидуальных оснований прекращения полномочий главы. Правительства РФ его вакансия также связана с общими основаниями прекращения полномочий Правительства РФ. Как известно, у правительства нет фиксированной легислатуры, ее продолжительность определяется сроком президентских или парламентских полномочий в зависимости от формы государственной правления. В странах с парламентарным правлением правительство слагает свои полномочия после парламентских выборов, в республиках президентских и смешанных - перед вновь избранным президентом. В отдельных полупрезидентских странах легислатура правительства привязывается одновременно к парламентскому и президентскому сроку. Так, в Литовской Республике Правительство слагает свои полномочия перед Президентом после выборов Сейма или в случае избрания 1 Ірезидента Республики (ст. 92 Конституции РФ).

Конституция РФ, следуя традициям президентско-парламентарного правления, устанавливает, что Правительство РФ слагает свои полномочия

перед вновь избранным Президентом (ст. 116 Конституции РФ). Отставку Правительства РФ перед вновь избранным Президентом РФ можно полагать мерой т. н. позитивной юридической ответственности Правительства перед главой государства, которую многие авторы выделяют наряду с ответственностью негативной (ретроспективной) и которая заключается в ответственном выполнении своих функций и обязанностей субъектами ответственности. Как отмечает М.И. Матузов, «речь идет не об ответственности за те или иные нарушения, сводящиеся чаще всего к наказанию, а об ответственности как определенном внутреннем состоянии индивида, его отношении к порученному делу, обществу, государству, коллективу, к своему поведению (в настоящем и будущем), чувстве самодисциплины, сознательности. Позитивная ответственность - это мера требовательности к себе и другим, глубокое понимание интересов государства, общества, добросовестное и активное выполнение своего гражданского долга. Она вытекает из реального социально-правового статуса субъекта и может быть названа статусной ответственностью»1.

Таким образом, общим основанием прекращения полномочий Председателя Правительства выступает сложение Правительством своих полномочий перед вновь избранным Президентом, которым на практике выступает и лицо, избранное главой государства на второй срок подряд.

Согласно ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ (ст. 35). На наш взгляд, подобная формулировка формально противоречит конституционной, которая в точном смысле требует сложение правительственных полномочий перед избранным, а не вступившим в должность Президентом. Статья 35 ФКЗ О Правительстве РФ поэтому должна быть откорректирована таким образом, что решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением

Правительства РФ в день избрания Президента РФ, который устанавливается решением Центральная избирательная комиссия РФ. Так, последняя постановила считать избранным па должность Президента РФ Путина В.В. 5 апреля 2000 г.1. Реализация этого предложения не вызовет прекращения правительственной деятельности: действующий Президент РФ в этом случае со ссылкой на часть 5 статьи 117 Конституции РФ может поручить Правительству продолжать действовать до сформирования нового Правительства РФ.

Другим основанием прекращения. полномочий Председателя Правительства РФ является отставка Правительства РФ по решению Президента РФ. Согласно части 2 статье 117 Конституции РФ Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации. Решение об отставке федерального Правительства Президент принимает как по1 собственной инициативе, так и в связи с недоверием, высказанным Правительству Государственной Думой либо отказом Государственной Думы Правительству в доверии.

Правительство само может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ (ч. 1 статьи 117 Конституции РФ), что в отличие от предыдущего основания считается примером добровольного сложения Правительством РФ своих полномочий. «Отставка - это добровольное или принудительное прекращение исполнения полномочий государственного органа или лиц, полномочия которых связаны с государственной деятельностью, влекущее утрату полномочий субъектами отставки»[78] [79].

Добровольной подобную правительственную отставку, однако, назвать можно лишь условно, прекращение исполнения Правительством своих полномочий здесь определяется позицией Президента, который вправе отклонить правительственную отставку. Остается, правда, неясным, каковы

правовые последствия прекращения Правительством исполнения своих полномочий при отклонении его отставки Президентом России. Заметим, что в период действия Конституции РФ 1993 г. Правительство РФ ни разу не воспользовалось правом на отставку. Право Правительства РФ подавать в отставку является важным показателем его самостоятельности перед главой государства, кабинет, всецело зависимый от главы государства, как свидетельствует зарубежная практика, лишен права самоотставки.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ (ч. 5 ст. 1 17).

ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» регулирует институт исполняющего обязанности Председателя Правительства РФ. В случае отсутствия Председателя Правительства РФ его обязанности исполняет один из заместителей Председателя Правительства РФ в соответствии с.письменно оформленным распределением обязанностей.

В случае освобождения от должности Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе до назначения нового Председателя Правительства РФ поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ одному из заместителей Председателя Правительства РФ на срок до двух месяцев (статья 8 ФКЗ).

Закон, таким образом, разграничивает случаи временного отсутствия главы Правительства, не связанного с вакансией его должности, и отсутствие Председателя Правительства в виду освобождения его от занимаемой должности Президентом, что является вполне закономерным. Представляется, однако, чрезмерным срок временного исполнения обязанностей Председателя Правительства РФ по поручению главы государства, который может достигать двух месяцев. Это противоречит смыслу Конституции, которая предполагает незамедлительное формирование должности Председателя Правительства, без которого Правительство

неполноценно, требуя, чтобы предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносилось в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. В виду этого мы предлагаем сократить в ФКЗ о Правительстве РФ срок исполнения полномочий Председателя Правительства РФ по поручению Президента РФ, который, как представляется, не может превышать две недели.

Закон, далее не определяет срок внесения- Президентом РФ в Государственную Думу кандидатуры-нового Председателя Правительства РФ при освобождении им от должности прежнего. Отсутствие фиксированного срока на практике может привести к затягиванию назначения главы Правительства на должность и формированию Правительства нового состава, что способно нарушить синхронность государственной деятельности, вытекающей из разделения властей. Руководствуясь общими конституционными сроками представления Госдуме кандидатуры Председателя Правительства РФ, можно допустить, чтобы предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ на рассмотрение Государственной Думы вносилось в течение педели после окончания срока исполнения полномочий Председателя Правительства РФ.

Возникает вопрос, становится ли исполняющий обязанности Председателя Правительства РФ исполняющим обязанности Президента РФ в случаях, когда глава государства не в состоянии выполнять свои обязанности? Существующая конституционная и законодательная редакция не дают однозначного ответа на этот вопрос, имеющий очевидное практическое значение. С одной стороны, согласно Конституции РФ исполняющим обязанности Президента РФ может быть только Председатель Правительства, которым исполняющий его обязанности, естественно, не является, с другой, невозможность исполнения Президентом РФ своих обязанностей при одновременном отсутствии на должности главы Правительства приведет к

ситуации безвластия, крайне нежелательной. Нам представляется, что полномочия Президента РФ при отсутствии І Іредседателя Правительства РФ в этой ситуации должны перегний к исполняющему его обязанности, что, однако, требует законодательной записи.

Следует отметить, что законодательный порядок замещения Председателя Правительства РФ на практике неоднократно нарушался. Так, Президент Б.Н. Ельцин Указом от 23 марта 1998 г. N? 2811 объявил об отставке Правительства РФ и одновременно возложил на себя исполнение обязанностей Председателя Правительства, хотя подобного должностного совмещения законодательство не допускает. 23 августа 1998 г. Президент объявил об отставке Правительства, возложив временное исполнение обязанностей Председателя Правительства на В.С. Черномырдина, который в тог период не являлся членом федерального І Іравительства", чем было нарушено законодательное требование, согласно которому Президент РФ может поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ только одному из его заместителей. С.В. Кириенко в 1998 г. был назначен исполняющим обязанности Председателя Правительства РФ, хотя к моменту назначения являлся министром топлива и энергетики, не обладавшим статусом вице-премьера.

Анализируя легислатуру главы Правительства РФ и основания ее досрочного прекращения, следует признать недостаточность таких оснований. В ввиду отсутствия у членов федерального Правительства должностного иммунитета, основаниями прекращения полномочий Председателя Правительства РФ, па наш взгляд, следует назвать признание его судОхМ недееспособным или ограниченно дееспособным а также вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда. Эти основания могут казаться гипотетическими, однако их отсутствие все же создаст правовой пробел, который в отношении главы федерального [80] [81]

Правительства недопустим. Эти основания могли бы фигурировать в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Основанием досрочного прекращения полномочий Председателя Правительства РФ следует назвать и его кончину - основание, которое фигурирует во многих зарубежных конституциях. Поскольку Правительство является солидарным органом государственной власти, следует при этом указать, что со смертью Председателя Правительства РФ прекращаются полномочия Правительства РФ в целом.

Согласно Конституции РФ согласие Государственной Думы требуется только па назначение Президентом главы Правительства, что касается назначения иных членов Правительства, то оно осуществляется главой государства без формального участия нижней палаты парламента, которая, однако, в одно время протестовала против этого. Так, 16 июля 1998 г. Государственная Дума Федерального Собрания РФ приняла Постановление «О кадровой политике в Правительстве Российской Федерации»1, в котором предложила Президенту РФ подготовить и внести в Государственную Думу законопроекты о поправках к Конституции РФ и о внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», предусматривающие процедуру назначения на должность и освобождение от должности Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров только с согласия Государственной Думы.

Подобная позиция, однако, противоречит природе полупрезидентской республики, в которой правительство в целом формируется президентом, что обеспечивает его политическое лидерство в государстве, реализующее закономерности данной формы государственного правления. Реализация подобного предложения неминуемого преобразит Россию из президентско- парламентарной в парламентарную республику, что предполагает [82]

кардинальный пересмотр всей конституционной организации государства, к чему Российская Федерация, на наш взгляд, пока пе готова.

Смешанное, полу президентское правление в то же время не исключает парламентского участия в формировании правительства, которое может быть усилено в рамках действующей Конституции России. Такую возможность не исключал, например, Президент РФ Б.Н. Ельцин, который в то же время обозначил проблемы на этом пути. В своем ежегодном послании Федеральному Собранию РФ 1999 г. он отметил: «Но пока даже не ясно, что в данном случае считать парламентским большинством. Нужна ли специальная конституционная норма, закрепляющая положение о таком правительстве, будет ли лидер победившей на выборах партии претендовать на роль Председателя Правительства. И наконец, какова юридическая и политическая мера ответственности парламента за деятельность сформированного им правительства, какие для этого могут быть механизмы. Неоднозначность и новизна этих вопросов для России, которые не могут быть предметом кулуарного решения, требуют самой широкой дискуссии, в том числе с учетом опыта работы нынешнего кабинета, имеющего хорошую базу поддержки в Государственной Думс»[83].

С назначением Председателем Правительства РФ В.В. Путина у этой проблемы наметился конструктивный выход. В.В. Путин после вступления в должность Президента России Д.Л. Медведева возглавил партию «Единая Россия», парламентская фракция которой является правящей, обладая конституционным большинством в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. В этих условиях можно говорить о парламентских началах формирования Правительства РФ, которые в то же время не равнозначны парламентскому способу формирования Правительства, поскольку у Президента сохраняется свобода назначения министров. Для того, чтобы премьер стал фигурой относительно самостоятельной от президента, он должен опираться на парламентскую поддержку, как это имеет место во

Франции - эталоне полупрезидентского правления. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 2003 г. Президент В.В. Путин допустил возможность сформировать профессиональное эффективное правительство, «опирающееся на парламентское большинство»[84].

Председательствование главы Правительства в партии «Единая Россия», доминирующей в нижней палате российского парламента, придает Правительству РФ партийную окраску, связывает его определенной партийной линией, выразителем которой Председатель Правительства неизбежно становится. Подобная ситуация усиливает государственные позиции главы Правительства перед Президентом страны, укрепляет его конституционный статус и увеличивает его функциональные возможности. Очевидно, что Президенту придется в своей политике считаться с позицией премьера, возглавляющего самую внушительную политическую силу в стране. Выстраивая отношения с Президентом России, Председатель Правительства сможет в спорных случаях апеллировать к думскому большинству, поддержка которого ему гарантируется партийным лидерством.

<< | >>
Источник: ІІРИЙМАК ДЕНИС ЮРЬЕВИЧ. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕДСЕДАТЕЛЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Краснодар - 2008. 2008

Скачать оригинал источника

Еще по теме Назначение Председателя Правительства Российской Федерации: специфика российской модели:

  1. ОГЛАВЛЕНИЕ
  2. Председатель Правительства Российской Федерации: самостоятельность конституционно-правового статуса
  3. Назначение Председателя Правительства Российской Федерации: специфика российской модели
  4. § 3. Институционально-правовой статус носителей собственнических интересов.
  5. Понятие и источники правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества
  6. 2.2. Продажа государственного и муниципального имущества на конкурсе
  7. ВВЕДЕНИЕ
  8. Таможенные сборы как неналоговый доход федерального бюджета
  9. § 4. Полномочия органов общей и специальной компетенции в сфере управления землями поселений
  10. 1.2. Технология альтернативного разрешения правового конфликта
  11. ВВЕДЕНИЕ
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -