<<
>>

§2.1. Роль сроков в обеспечении стадийности избирательного процесса в Российской Федерации

Стадийность избирательного процесса обусловлена упорядочением этапов, необходимых для реализации пассивного и активного избирательного права. Стадиями принято называть определенные этапы какого-либо процесса, процедуры, сложного действия.

Исходя из временного представления о стадиях, можно утверждать, что стадии в процессуальных отраслях права отличает ряд свойств.

Первое свойство - начало и окончание стадии, то есть наличие рамок ее завершения, а значит и определение критериев завершенности.

Второе свойство - нормативное закрепление стадий в преломлении к сложному действию или системе действий. Нормативизация стадий позволяет определять моменты начала, прохождения и окончания стадии. Однако, в праве, в том числе и праве публичном, нормативность служит не только критериальным источником, но и источником выработки правоприменительной практики, поскольку стадии в праве могут обладать третьим свойством - восстановительностью.

Восстановительность в контексте нашего исследования можно трактовать, как возможность реализовать нарушенное право или максимально нивелировать нарушение этого права.

Стадии обладают и четвертым свойством - упорядоченностью. Порядок стадий основан на понимании процесса как правореализующего компонента. То есть, процесс призван упорядочить, в том числе и в организационном ключе предмет своего регулирования.

Вычленяя стадии избирательного процесса, необходимо основываться на классификации по периодам времени - этапам достижения целей выборов. Тогда мы можем выделить основные стадии. Это:

1) назначение выборов;

2) определение круга участников выборов;

3) образование избирательных округов;

4) формирование избирательных комиссий;

5) стадия выдвижения;

6) стадия регистрации кандидатов;

7) стадия агитации;

8) стадия голосования и подведения итогов.

Отдельные авторы[60][61] обосновывают иные классификации, мы же будем исходить из общепринятой.

Исходя из названных четырех свойств стадий, необходимо выделить в отдельную группу стадии правоприменения.

Обычно выделяют 3 стадии правоприменения . Их можно классифицировать по характеру и порядку действий.

Первое действие - установление фактов. Цель применения правовых норм - обеспечить реализацию права, а не только конкретных правовых предписаний, как по отношению к рассматриваемому или разбираемому случаю, так и в общем - например, в организационном аспекте. В любом случае, предмет рассмотрения складывается из установленных или устанавливаемых фактов. Совокупность этих фактов и образует основу правоприменения. В литературе встречается мнение, в соответствие с которым для цели процессуальной экономии органы правоприменения должны вести отбор только таких обстоятельств предмета, совокупность которых необходима для вынесения верного решения. Мы в корне не согласны с таким мнением. В данном случае значительно сужена аналитическая функция правоприменения. Если широко взглянуть на избирательный процесс, то можно заметить, что работа избирательных комиссий в периоды подготовки и проведения выборов часто базируется на доскональном анализе новелл, сопоставлении нововведений с предыдущим опытом. Исключительно формальный подход не может быть основой реализации избирательных прав на конкретной территории - задача избирательного процесса не только соблюсти все формальности, но и организовать его с учетом аналитических выводов.

Безусловно, установление фактов должно основываться на законодательстве, ведь от того, насколько полным, обстоятельным, скрупулезным будет этот анализ и поиск, будет зависеть реальная реализация избирательных прав, а также степень эффективности предупреждения нарушений, ведь восстановление сроков в избирательном праве сложная и дискуссионная проблема. Полнота и обоснованность выводов анализа достижимы лишь при условии всестороннего (широкого) и глубокого

исследования фактических обстоятельств, выяснения их истинности и достоверности.

Причинно-следственная зависимость играет в этом процессе ключевую роль.

Если сравнить правоприменительную деятельность суда и деятельность, например, избирательных комиссий, то явно видна разница в подходах, что обосновывается рамками полномочий и характером деятельности субъектов. Суд исследует лишь непосредственно относящиеся к делу фактические обстоятельства, тогда как избирательная комиссия вырабатывает стратегию действий в организации всего избирательного процесса и тактику организационных мер на его разных стадиях. В отличие от суда зачастую у избирательных комиссий нет материалов дела, а есть направления и принципы, которым они должны следовать[62]. Это не означает, что избирательные комиссии не исследуют конкретные фактические обстоятельства, однако их деятельность не ограничена только этим.

Конечная цель рассмотренной нами первой стадии правоприменения - достижение аналитических выводов и объективной истины, то есть соответствия знаний о фактах действительности и преломление аналитических выводов к будущему организационному поведению.

Второе действие - выбор и анализ правовых норм, подлежащих применению или анализу на разных стадиях избирательного процесса, либо во всем процессе. После установления правового значения норм необходимо установить, отметить наиболее чувствительные «точки», где могут быть нарушения норм избирательного законодательства. В данной стадии правоприменительному органу необходимо рассмотреть все имеющиеся возможности предупреждения этих нарушений. Особенно это касается сроков, например, когда кандидат не может вовремя предоставить свой предвыборный материал в печать, не мог явиться на жеребьевку по определению места или

времени в СМИ. Избирательная комиссия должна исходить из разумности сроков при анализе норм и постараться определить оптимальные сроковые периоды (в том числе исходя из особенностей календарных дат) на разных стадиях избирательного процесса. Подбор норм также важен при решении конкретных ситуаций, когда необходимо решить спорную ситуацию и правильно применить норму.

Выбор нормы в данном случае играет роль правовой оценки или квалификации рассматриваемым обстоятельствам.

Иногда требуется определение круга правовых норм, затрагивающих дело, ситуацию. Выше мы уже рассматривали вопрос соотносимости сроковых норм в избирательном законодательстве. Не исключена ситуация, при которой норма регионального акта о выборах будет противоречить нормам федерального законодательства. Тогда необходимо руководствоваться актами более высокого уровня. Анализ выбранной нормы права обязательно предполагает тщательно проверить ее действие в пространстве, во времени, по кругу лиц. Это значит, что правоприменитель должен установить:

- действует ли анализируемая норма права именно в тот момент, когда на ее основе необходимо разобраться в ситуации, решить дело и/или она действовала на момент обнаружения, развития требующей применения права ситуации;

- действует ли правовая норма на той территории, где это дело необходимо разрешить;

- распространяется ли действие нормы права на определенных субъектов, на круг неопределенных лиц, в отношении и/или в защиту интересов и прав которых она должна применяться.

Задачей правоприменительного органа на рассматриваемой стадии входит и толкование применяемой правовой нормы, а также поиск путей преодоления пробелов в избирательном праве путем применения права по аналогии. На важность этой задачи указывают многие правоведы[63].

Третье действие - вынесение решения правоприменителем и доведение его до заинтересованных лиц. Это основная завершающая стадия процесса правоприменения. Первые две рассмотренные нами стадии отчасти служат подготовке издания компетентным правоприменительным органом индивидуального правового акта. Перед тем как решение будет вынесено, нужно убедиться в том, что фактические обстоятельства и анализ проведены полно и детально, что они достоверны и дана верная юридическая оценка, что применяемая правовая норма относится именно к рассматриваемому случаю. На основании полновесного убеждения компетентный правоприменительный орган должен вынести решение1.

В зависимости от того насколько сложное дело, может быть назначена особая процедура формирования этого убеждения и его выражения лицами, которые участвуют в этом процессе. Это же касается и анализа, поскольку в выборах нельзя исключить политического давления, например, на членов участковых комиссий, членов территориальных комиссий. На наш взгляд, необходимо на этой стадии в рамках стадий избирательного процесса, предусмотреть возможность тайного голосования как по аналитическим, так и по решениям конкретных ситуаций по запросу хотя бы одного из членов комиссий. Мы считаем, что тайное голосование может предупредить возможное давление на членов комиссий, способствует тому, чтобы наиболее полно и беспристрастно рассмотреть ситуацию, исключить политическую ангажированность. Вместе с тем по некоторым решениям руководитель избирательной комиссии может принимать решения единолично, что служит целям организационной устойчивости и необходимой динамичности процесса. Кардинальным решением проблемы вполне может стать отдельная глава или главы Избирательного кодекса. Разрозненность актов, различие в практике дают основания для унификации законодательства. Очертания круга вопросов,

по которым принимается коллегиальное решение, недостаточно, необходимо предусмотреть и формы голосования, саму процедуру.

Кроме того, такой важный этап как объявление решения также очень важен, поскольку доведение информации до заинтересованных лиц является обязательным. Это важно как для восстановления сроков, так и для дальнейшей реализации избирательных прав. Если же решение касается и избирателей, то необходимо предусмотреть оперативные способы информирования граждан, поскольку не исключена невозможность публикации решений.

По сути, мы рассмотрели некоторые факультативные стадии избирательного процесса. Рассмотрим основные.

Логическое единство избирательного процесса обусловлено стадийностью. Стадии отличаются процедурами и действиями. Если исходить из временного значения стадий, то они необходимы в своем ограничении по времени для реализации конкретных действий и процедур, что в итоге обеспечивает реализацию прав избираемых и избирателей. Лишь их совокупность является необходимым элементом всего избирательного процесса в целом, исходя из основной цели выборов как политико-правового института.

Функциональное наполнение стадий заключено в обеспечении последовательного во времени и поэтапного по своему содержанию выполнения разного рода избирательных процедур и действий, которые обеспечивают законный, легитимный характер проведения выборов. Некоторые элементы организации избирательного процесса носят вспомогательный, обслуживающий, технологический характер. Например, проведение выборов нельзя представить без их своевременного финансирования. В таких условиях основные организационные элементы в определенном объеме своих функций обслуживают стадии избирательного процесса.

Время избирательных процедур и действий можно разделить на время политическое и время юридическое. Время - неотъемлемый элемент организации в структуре всего избирательного процесса. Оно имеет самостоятельные юридический и технологический смыслы, которые должны

быть согласованы. Со временем связаны изменение, прекращение, возникновение правоотношений в сфере избирательного права; время может выступать и как самостоятельный юридический факт, и как предмет правового регулирования, и как политический ресурс. Согласование стадий и подстадий на этапе подготовки выборов - необходимая задача избирательных комиссий, законодательной власти. Избирательные комиссии составляют и утверждают основанный на законодательстве календарный план мероприятий. Такой календарный план и юридически, и по факту - основа регламентации сроков реализации отдельных избирательных процедур и действий на определенной стадии процесса.

Вместе с организационными и технологическими компонентами (финансирование, календарные даты и сроки) структурные элементы основных стадий процесса - избирательные действия и избирательные процедуры. Если под процедурами следует понимать, установленный порядок выполнения совокупности действий, то избирательные действия выступают частью процедуры, но только в правовом их значении. Например, конкретный взмах руками при произнесении агитационной речи может не носить юридически значимого характера, но быть политически важен. По аналогии с действиями и их совокупностью в уголовном праве, можно сказать, что они не несут составного наполнения для квалификации поведения субъекта. Следовательно, и сроки встреч, количество встреч с избирателями не будут являться значимыми для их правовой оценки в определенных случаях, в отличие, например, от предоставления времени в эфире радио- и телепрограмм. Эти действия несут свое собственное политическое значение, но также и правовое лишь в некоторых случаях.

В избирательном законодательстве разных стран в границах стадий выборного процесса закреплены и требования или конкретные оценочные критерии для совершения/выполнения избирательных действий, и организационно-правовые процедуры-гарантии, которые учитывают условия соблюдения сроков, временных рамок, в совокупности обеспечивающих

завершенность конкретной стадии или подстадии процесса, переход от предыдущей стадии к последующей, и так до окончательной - определение и опубликование результатов выборов. Обязательные и необязательные - факультативные процедуры, а равно и их сочетание на разных стадиях процесса закрепляются также по-разному. При этом в некоторых случаях, предусмотренных законодательством прямо или с учетом системного толкования норм права, факультативная процедура может становиться основной. Такое может происходить при наличии правовых лакун, в особых, не предусмотренных законом ситуациях.

Если подробно остановиться на регулировании некоторых процедур в США, то мы увидим, что некоторые факультативные стадии могут становиться обязательными в силу решения судебных органов. Статутная регламентация выборов в этой стране имеет три уровня: федеральный, субъектный (штатный) и локальный (представлен, как правило, хартиями местного самоуправления). На федеральном уровне избирательный процесс так же как и в России, регламентирован кругом законов[64][65][66].

Например, выборы Президента регулируются главой первой «Президентские выборы и вакансии» в разделе 3 «Президент» в Своде законов США . При голосовании применяется так называемая система «относительного большинства», которая позволяет победившей политической силе - партии получать абсолютно все мандаты выборщиков от конкретного штата. На выборах 2000 г. «республиканцы» получили совсем незначительный перевес по выборщикам (на 4 больше), при том что демократ А. Гор получил фактическое о

большинство голосов избирателей .

Именно тогда ученые-правоведы из США, в связи с неоднозначностью процедуры подсчета голосов озаботились ролью факультативных стадий

процесса. Фактически Верховный Суд США обвиняли в неспособности принимать адекватные принципу справедливости решения[67][68][69]. Решение судьями принималось явно исходя из политических пристрастий, на что указывало распределение голосов тех, кто был назначен судьями при «республиканских» администрациях Белого дома, и тех, кого назначали при «демократах». Раскол в составе суда был неизбежен2.

Памела Карлан, профессор публичного права Стэнфордской школы права охарактеризовала означенный судебный акт как «чрезмерно необъективный» . Она же подняла и проблему признания стадий избирательного процесса обязательными в некоторых случаях. Например, споры в штатах касались обязательного занесения кандидата в специальный избирательный реестр, одновременное получение водительских прав вместе с регистрацией и т.д.

Проблема времени прохождения финансовых потоков и исчисление сроков, сумм также ставила вопрос о необходимости признания некоторых факультативных стадий обязательными в конкретных случаях[70].

Таким образом, деление стадий на основные и факультативные говорит о не совсем верном отражении такой классификации и в отечественном законодательстве. Мы вновь приходим к выводу о необходимости рассмотрения вопроса об Избирательном кодексе, в котором бы отражались принципы, в соответствии с которыми стадии бы могли признаваться основными правоприменителями, если это требуется для соблюдения принципов избирательного права.

Факультативная стадия может выступать и дополнением к основной. Тогда основной целью станет реализация основного этапа.

Первая стадия - назначение выборов. Срок назначения выборов должен соответствовать целям выборов. Исходя из процессуального характера исследования, можно утверждать, что срок назначения выборов должен соответствовать цели провести выборы, обеспечив права и интересы избирателей. Цель ротации подразумевается, и между этими двумя целями может проходить противоречие. Это противоречие с одной стороны снимается четким регулированием и порядком исчисления сроков, но как мы увидим позже, иногда необходимо обращение в суд с целью преодолеть противоречия бюджетного и избирательного законодательства в случае досрочного прекращения работы выборного органа. На наш взгляд, необходимо выработать точную и однозначную позицию законодателю, с тем, чтобы был предусмотрен резервный фонд регионального, муниципального, федерального уровня для таких случаев.

Показательно одно из дел, рассмотренных Тимашевским районным судом Краснодарского края[71]. Прокурор района выступил в защиту прав неопределенного круга лиц - избирателей, с требованием назначить дату выборов главы сельского поселения. Ни Территориальная избирательная комиссия, ни Совет поселения соответствующего решения в соответствующие законодательству сроки не приняли, аргументируя свою позицию изменениями Налогового кодекса Российской Федерации на тот момент и невозможностью предусмотреть в бюджете средства на организацию выборов.

Как видим, существует противоречия в бюджетном законодательстве и в законодательстве о выборах, когда одни обязанности перекрываются иными запретами.

Другой случай показывает неоднозначность трактовки сроков и целей, для которых сроки служат. Избиратель Г., житель Смоленска, обратился в суд с

заявлением о защите избирательных прав и требованием назначить дату выборов Главы города[72].

01.06.2010 года судебная коллегия отменила постановление избирательной комиссии Смоленска от 3.03.2009 «О результатах выборов Главы города Смоленска по единому избирательному округу».

В определении суд указал, что исходя из нормы пункта 7 статьи 10 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», решение о дате назначения выборов принимается не раньше, чем за 90 и не позже, чем за 80 дней до дня самого голосования.

Дни голосования на момент разрешения спора - второе воскресенье октября или второе воскресенье марта.

Основания возникли до 1 июля, и городская избирательная комиссия была обязана с 12 июля по 22 июля 2010 года назначить повторные выборы на 10 октября, но не стала этого делать, так как вступили в силу изменения и дополнения в Устав города, принятые 2 июля. В соответствии с этими новеллами Глава избирался из числа депутатов.

До избрания, следуя законодательной логике, должны были применяться положения Устава в ранней редакции.

На сессии городского Совета 12 июля Глава не был избран. Следовательно, продолжал действовать ранняя редакция Устава.

На наш взгляд, ссылка заявителя на то, что изменения в Устав города, исходя из смысла статьи 44 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должны вступать в силу после истечения срока полномочий органа представительного, который и принял изменения, и изменил свои полномочия, обоснована. Ведь избиратели не могли знать, что, выбирая своих представителей, они избирают и потенциального Главу города. На наш взгляд, речь идет о рассогласовании

стадий избирательного процесса. Не будем касаться очень спорного вопроса о наличии дискредитации самого института выборов, но отметим, что исходя из опыта проведения выборов, наличествуют встречи с избирателями, следовательно, у них должна хотя бы быть возможность задать прямой вопрос о кандидатуре Главы города. Изначально предлагалась система, при которой, действительно происходят непрямые выборы, но лишение права получить ответ на вопрос о кандидате противоречит всему замыслу их проведения. Пусть кандидаты в депутаты являются своеобразными выборщиками, но тогда необходимо предоставить и право гражданам на информационный доступ к управленческим решениям или же к политическим позициям кандидатов.

Пояснения председателя комиссии о том, «что решение комиссии по поводу заявления не было принято, так как комиссия не смогла собраться в полномочном составе, оставив вопрос на усмотрение суда» вызывает вопросы, в частности о возможном «затягивании» сроков рассмотрения заявления. Ссылка на переходные положения Устава апеллирует к сроку официального опубликования. Но, как мы выяснили, исчисление сроков не соответствовало положениям федерального законодательства. По сути, депутаты предусмотрели исключение в положениях актов более высокого уровня региональным актом. Кроме этого, по логике обоснования, применимы в данном случае не все положения Устава.

Суд, отклоняя доводы заявителей, счел не нарушенными положения федерального законодательства, и согласился с трактовкой сроков ответчиками. Но вопрос, на наш взгляд, решался в корне неверно. Самый очевидный способ разрешить спор, реализовать права граждан (о чем говорил в судебном заседании прокурор области, утверждая, что оные не нарушены) назначить выборы Главы города. Ведь с правовой точки зрения - это соломоново решение.

Кроме этого, суд в решении обосновывал неверность толкования положений федерального и регионального законодательства заявителем, признавая, тем не менее, сам факт такой возможности.

Далее мы еще коснемся проблемы правопонимания и приоритетности принципов избирательного права, но отметим, что возникла ситуация когда не просто были нарушены стадии избирательного процесса, но скорее одни стадии подменялись другими, причем подмена происходила со смешением выборов разных должностных лиц. Мы снова приходим к выводу о необходимости принятия Избирательного кодекса, где бы точно описывались стадии прямых и непрямых выборов различных уровней.

Если же взглянуть на проблему более широко, то мы видим, что существует крайне опасная свобода усмотрения в части закрепления модели назначения и проведения выборов, что отражается и в процедурных сроках. Назначение органом государственной власти, представительным органом вполне согласуется с мировой практикой. Однако возможность применять разные модели, как мы видели в рассмотренном случае, зачастую не согласуется со сроками как гарантирующим элементом. В этой связи, мы предлагаем классифицировать термины, обозначающие сроки, в рамках проекта Избирательного кодекса.

Порядок назначения включает и порядок назначения досрочных выборов. Второй стадией можно назвать стадию составления списков избирателей.

В одном из дел, несмотря на явную политическую ангажированность заявителя, им совершенно справедливо было сделано указание на необходимость соблюдать организационные сроки при составлении списков, либо при исключении из списков избирателей. Им был рассмотрен порядок и сроки изготовления и использования второго экземпляра списка. Гражданин обратился с соответствующим заявлением об исключении его из списка. В течение 24 часов, а если такое заявление подается в день голосования - в течение 2-х часов с момента обращения, но не позже момента окончания голосования комиссия обязывается проверять сообщенные сведения и представленные им документы и/или устранить погрешность, ошибку, или же

принять решение об отклонении заявления с указанием причин. Этого сделано не было[73][74].

Еще одной особенностью этой стадии является строгое соответствие срокам действий. Так, территориальная (окружная) избирательная комиссия должна передать по акту участковым комиссиям или комиссиям референдума списки конкретного участка не позже чем за 25 дней до дня голосования.

В одних случаях, суды выступают с тем, что отказывают в требованиях избирателей уточнить списки. В других случаях, основываясь на нормах о сроках, встают на сторону истцов. Так, судом были удовлетворены требования гражданина, который проводил работы в другом регионе, и возможности получить открепительное удостоверение для голосования на выборах Президента у него не было .

Уточнение и сверка списков также подчинены срокам. Это крайне важный момент, поскольку их соблюдение - гарантия полноты волеизъявления, объективности и исключения возможностей манипуляции.

Образование избирательных округов - следующая стадия. Здесь сроки подчинены организационным условиям. Избирательная комиссия ограничена 80 днями определением схемы образования избирательных округов. Соответствующим представительным органом государственной власти, органом местного самоуправления утверждается схема образования избирательных округов не позже, чем за 20 дней до дня голосования.

Обнародование этой схемы должно состояться не позже, чем через 5 дней после ее утверждения.

Списки избирательных участков должны публиковаться не позже чем за 40 дней до дня выборов.

Значительное количество споров о сроках касаются стадии регистрации кандидатов.

Исходя из положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» временной период выдвижения кандидатов или же списка кандидатов составляет не менее 45 дней на выборах Президента страны, депутатов Государственной Думы, а также в другие федеральные государственные органы, предусмотренные Основным законом. Для избираемых гражданами непосредственно, этот период составляет не менее 30 дней на выборах в органы госвласти субъектов Российской Федерации и не меньше 20-и на выборах в органы местного самоуправления, глав и других выборных должностных лиц муниципальных образований. Федеральное законодательство дает гарантию-резерв для стадии выдвижения - 1/3 времени, которое отводится на всю кампанию, что на наш взгляд, вполне достаточно, учитывая сложность исполнения всех необходимых избирательных процедур.

Конкретизируя указанные временные параметры выдвижения кандидатов или списков, федеральные законы и региональное законодательство осуществляют эту гарантию, хотя и позволяя сузить границы важной стадии процесса. Предусмотрение укорочения и увеличения сроков жестко регламентированы.

Сокращенные сроки выдвижения не предусмотрены для проведения основных, то есть очередных выборов, а допустимы исключительно при проведении досрочных или повторных избирательных кампаний. Целеполагание сокращения основано на соблюдении минимальных гарантий всех участников избирательного процесса. Действующее законодательство предполагает два варианта сокращения. В первом случае, избирательные сроки сокращаются на четверть в обязательном порядке. При этом сроки, исчисляемые днями, умножаются на 3/4 и округляются в сторону ближайшего целого числа. Если же после умножения получается число, дробная часть которого - половина целого, то его необходимо округлить в большую сторону

при досрочных выборах Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. Во втором случае, сроки кампании могут сокращаться на треть применительно к повторным выборам любого уровня по решению соответствующей статусу выборов избирательной комиссии. Следовательно, сокращение сроков выдвижения кандидатов или списка кандидатов является своеобразным пропорциональным следствием сужения временного периода всей избирательной кампании и может иметь как факультативную, так и императивную природу.

Увеличение сроков выдвижения регламентировано нормами статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Предусмотрено, что в случае, когда ко дню голосования в избирательном округе не остается ни одного кандидата, или же число зарегистрированных кандидатов оказывается менее установленного числа мандатов или равным этому числу, или же зарегистрирован только один список кандидатов, то выборы в этом избирательном округе по решению избирательной комиссии соответствующего уровня должны быть отложены на срок, не превышающий 6 месяцев, для дополнительного выдвижения списка кандидатов/кандидатов и осуществления соответствующих избирательных действий. Нет сомнения, что указанная норма служит существенной гарантией, в том числе и для временных параметров избирательных действий, для правового обеспечения действительной состязательности кандидатов и достижения альтернативности выборов.

Прежде всего, законодательством предусмотрено, что избирательная комиссия соответствующего уровня в течение установленного законодательством срока, который не должен превысить десяти дней при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и пяти дней при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в органы местного самоуправления, обязана проверять соответствие порядка выдвижения списка кандидатов/кандидата требованиям законодательства, и принять в срок решение о регистрации, или

обоснованно отказать в регистрации. Для этой цели избирательная комиссия может обратиться в соответствующие органы с представлением о проверке достоверности полученных сведений, содержащихся в представленных документах, поданных при уведомлении об инициативе выдвинуть кандидата (или список кандидатов) и регистрации.

Один из часто приводимых примеров несовершенства законодательной базы в сроках избирательного права - факт регистрации блока OBP - «Отечество - вся Россия» в выборах 1999 года. 3 ноября 1999 года с жалобой в Верховный Суд РФ, как обыкновенный гражданин обратился Б. Лебедев с жалобой, на то, что регистрация блока OBP нарушала его конституционное право на участие в законных выборах. Он утверждал, что входящее в блок избирательное объединение «Отечество» было зарегистрировано Центральной избирательной комиссией с нарушением закона и, по его мнению, не имеет права образовывать избирательный блок. Как отметил на процессе прокурор, позиция Верховного Суда Российской Федерации по правомерности регистрации объединения «Отечество» уже была сформулирована и высказана в ходе рассмотрения аналогичной жалобы В. Лунина 20 сентября этого года, который счел, что в ходе регистрации блока были нарушены статьи 32 и 33 Закона о выборах депутатов Госдумы: блок должен быть зарегистрирован Минюстом не позже чем за год до голосования. Этот срок, говорил Лунин, истечет 19 декабря (дата регистрации объединения «Отечество» - 19 декабря 1998 года), то есть в день голосования, а не до него. Представители «Отечества» апеллировали к школьной программе: «Каждый школьник знает, что календарный год истекает 31 декабря, а не 1 января, так что год с момента регистрации истекает 18 декабря»[75]. Суд согласился со «школьной логикой». Исходя из этого, суд и вынес свое решение, признав во второй раз законность регистрации блока. Это дело до сих пор вызывает множество споров. Действительно, нормативно-правовая база не регулирует в полном объеме

вопрос с конечным моментом окончания действия срока. В гражданском праве установлен конкретный порядок выполнения действий в последний день срока - ст. 194 Гражданского кодекса Российской Федерации. Если срок установлен для совершения какого-либо действия, оно может быть выполнено до двадцати четырех часов последнего дня срока. Однако если это действие должно быть совершено в организации, то срок истекает в тот час, когда в этой организации по установленным правилам прекращаются соответствующие операции, (π. 1 ст. 194 кодекса).

Отсюда возможно сделать вывод, что последний календарный день срока длится до 24 часов, то есть это время входит в срок. А теперь вновь обратимся к факту регистрации «Отечество - Вся Россия». В этом случае последние 24 часа, входившие в срок не истекли, то есть срок должен был истечь ровно в 24 часа 20 декабря 1999 года, и никак не раньше. Получается, что избирательное и гражданское право в Российской Федерации действует по совершенно разным принципам. Это вызывает определенные затруднения у правоприменителей и свидетельствует о несовершенстве избирательного законодательства в этой части права.

Регистрация кандидатов, с одной стороны выступает юридическим фактором, который открывает последующий этап всей избирательной кампании, но с другой стороны - это фактор организационный. Регистрацию кандидатов нужно воспринимать, в том числе и в правовом смысле, как протяженный процесс во времени, поскольку избирательным комиссиям нужно проверить и установить соответствие фактического порядка выдвижения законодательному.

Стадия предвыборной агитации. При изучении действующего Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. нетрудно заметить, что большинство норм акта, которые устанавливают правила осуществления хода предвыборной агитации, в разной степени связываются законодателем с определенным временным отрезком - то есть

сроком. Правильное установление момента окончания или наступления события, имеющего юридическое значение не всегда однозначная и простая задача.

Агитационные сроки - необходимый элемент предвыборной агитации. Эти сроки имеют принципиальное значение для определения ее содержания, поскольку именно сроками определяются хронологическая составляющая структуры кампании, во время проведения которой и в рамках оной существует феномен предвыборной агитации. Кроме этого, сроками определяются возникновение, изменение и/или прекращение отдельных избирательных процедур и действий в рамках рассматриваемой стадии. При этом сами сроки, как справедливо замечают Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко, выступают «в качестве юридического факта и предмета правового регулирования»[76].

Собственно агитационная деятельность, если исходить не только из законодательного ее значения (ст. 2 Закона о выборах) - длящаяся совокупность действий, ограниченная периодом, которая имеет соответствующую цель. Если провести политологический, политтехнологический анализ президентских кампаний последних 15 лет, то стратегия кандидатов, победивших на выборах сводилась не к отсутствию агитации как таковой, а к агитации в форме отстранения от традиционных ее форм и политических дебатов, путем информационного сопровождения деятельности кандидатов или связанных с ними политических и административных сил. В таком случае говорить о соблюдении сроков агитационной кампании не имеет смысла. В политтехнологическом значении они нарушаются. На наш взгляд, такое скрытое (пусть даже и неосознанно скрытое) использование административных и информационных ресурсов должно регламентироваться. Речь идет о необходимости принятия законодательных положений, в соответствие с которыми должны быть четко определены формы агитации (введение закрытого списка), назначение времени

участия в агитации, предоставление кандидатами календарного плана. В последнем случае необязательно требовать точных календарных дат. Важно, чтобы действия укладывались в формы и период времени агитации. Наличие у одного из кандидатов преимущества в силу его профессиональной деятельности на должности должно устанавливаться избирательными комиссиями. А, следовательно, по истечении периода на агитацию, альтернативные кандидаты должны обладать правом высказаться по тем или иным вопросам, затронутым в информационных публикациях или программах.

Вопрос о преимуществе кандидата, имеющего опыт работы на выборной должности, поднимался в литературе неоднократно[77]. В контексте нашего исследования, мы ставим вопрос об исчислении сроков, при которых та или иная форма агитации дозволительна. Несмотря на дискуссионность затронутой проблемы, мы не видим препятствий для введения закрытого перечня форм агитации в рамках рассматриваемой стадии. Имеющийся на сегодняшний день достаточно расплывчатый список форм агитации (средства массовой информации, публичные выступления, выпуск и распространение материалов) не соответствует реально используемым политтехнологическим формам. Не вступать в политические дискуссии, используя при этом административный ресурс, в последние годы стал одним из удачных приемов ведения агитации. В личных интервью с политтехнологами, удалось установить, что такие агитационные кампании тщательно подготавливались, в том числе и по заказу

кандидатов в регионах, с соответствующей оплатой специалистов: PR- специалистов, спичрайтеров, политтехнологов, социологов.

Рассматриваемый феномен в рамках проблемы соблюдения сроков на стадиях избирательного процесса, нуждается в законодательной регламентации. Перечень форм должен быть согласован со специалистами в сфере технологии проведения выборов. Например, такая форма агитации как пропаганда на момент написания работы может быть широко использована, если применить механизмы «тонкой» подачи информации. Например, на волне информационного анализа проблем импортозамещения (по сути, лозунга), вполне можно использовать информационные сообщения о реализации соответствующих федеральных или региональных программ в сфере сельского хозяйства и развития инфраструктуры села, поскольку у потенциального избирателя ранее уже сложилась «картинка» инспектирования хода выполнения работ определенным лицом. Такую информацию вполне возможно подать и вне периода агитации, путем длящегося и длительного построения определенного впечатления систематическим выпуском информационных материалов.

Мы приходим к выводу о том, что де факто сроки предвыборной агитации могут и не выступать ее важным квалифицирующим признаком. Увязывание Законом о выборах начала избирательной кампании с датой официального опубликования по факту может и не выполняться, как собственно, и окончание агитационной кампании. То же касается и бюджета, когда де юре средство массовой информации, имеющее госзаказ на публикацию материалов о деятельности органов власти, не может проигнорировать пресс-релизы или пресс-киты, а, следовательно, длящийся контракт используется для финансирования избирательной кампании конкретного кандидата.

В личных интервью с руководителями региональных средств массовой информации и информационных холдингов (включающих в себя и издания, распространяющиеся исключительно в конкретных муниципальных

образованиях), имеющих такие контракты, был высказан однозначный вывод. Он заключается в том, чтобы средства массовой информации, существующие как в муниципальных образованиях, так и в регионах, и по объективным причинам не имеющие возможность быть рентабельными, должны финансироваться из федерального бюджета, но лишь косвенно, путем предоставления соответствующих ресурсов и полномочий Общественной Палате РФ. Тогда во многом рассматриваемая проблема будет снята.

То есть, по мнению интервьюируемых, необязательно производить «тонкую законодательную настройку» стадии избирательного процесса, а достаточно реализовать истинную свободу средств массовой информации на высшем уровне и в ареале распространения оного. На наш взгляд, при всей обоснованности позиции профессионалами, знающими технологии избирательной агитации и методы преодоления временных барьеров, такая «тонкая настройка» должна быть, действительно, с одной стороны, максимально точной (что означает перечисление максимального количества форм агитации), но в то же время закрытой - с целью недопущения применения недозволенных форм и соблюдения принципа равенства возможностей кандидатов.

Точка выдвижения кандидата, таким образом, может не совпадать с точкой начала избирательной кампании. Можно привести примеры, когда оппозиционные кандидаты регистрировали общественные организации за несколько лет до выборов. Осуществляя своего рода «народный контроль» за расходованием финансов на те или иные сферы, демонстрируя заботу о гражданах, реально защищая их права, лицо, претендующее на выборную должность, становилось публичным. Используя сеть «интернет» как информационное поле, начинали создаваться информационные ресурсы и отдельные издания, неявно, но систематично, продвигая будущего кандидата. В реальности можно говорить об агитации, так как, если действия властей и их оценка в средствах массовой информации являются необходимым элементом - информированием населения о деятельности органов власти, то в данном

случае, ресурсы расходуются иногда исключительно на агитационную кампанию оппозиционного кандидата. Мы приходим к выводу об относительном равенстве возможностей при преодолении временных барьеров стадии агитации. Именно поэтому, законодательство должно очень точно определять не только формы, но и методы, каналы агитации.

Такой подход вполне оправдан, исходя из реального положения дел. Сама точка отсчета должна ограничиваться формами агитации, так как это связано и с проблемой «протестного голосования». Можно смоделировать простой пример такого голосования. Есть выдвинутый политическими силами или населением кандидат, который по факту начал кампанию еще до своего выдвижения. Однако далее он не был по различным причинам зарегистрирован. В таком случае, если на стороне этого кандидата было значительное число потенциальных голосов избирателей, а сам факт отказа в регистрации широко освещен, ситуация вполне может обернуться массовой порчей бюллетеней и, говоря откровенно, дискредитацией как самих выборов, так и выбранного лица, даже если это лицо по своим профессиональным качествам соответствует занимаемой должности. Нужно понять, что такая схема может привести не просто к кратковременной политической дестабилизации, но и к созданию почвы для дальнейших действий, в том числе и сил, настроенных на деструктивные политические акты в отношении государства.

Увязывание даты начала агитации с датой создания избирательного фонда в Законе о выборах также вызывает сомнения. Мы привели примеры, когда разные стороны могут различными путями обойти закон. В том числе и поэтому необходимо предусмотреть закрытый список форм и методов агитации, а также составление плана агитационных мероприятий. Несмотря на довольно широкое и подробное пояснение в законе, что же можно считать агитацией, суды рассматривают факты, конкретные материалы, публикации, сообщения, формы, но, как правило, не прибегают к анализу длящейся (иногда годами) скрытой информационной агитационной кампании. Это связано с наличием конкретного факта - например, материала, который сам по себе не

несет агитационной нагрузки и даже не упоминает имени кандидата, но вполне возможно вкупе с материалами за месяцы и годы, создает устойчивый ассоциативный ряд (с лицами, политическими партиями, общественными организациями, инициативными группами), позволяет сформировать у избирателя четкое и однозначное впечатление о кандидате.

Во многом перечисленные проблемы касаются и точки окончания агитационного периода. Избирательное законодательство зарубежных стран так же не имеет однозначного подхода к определению окончания срока стадии агитации. Подход законодателей США базируется на том, чтобы не было установлено четко очерченного избирательного периода, ведь фактически около двух лет каждого срока президента отведены на кампанию[78][79]. Но подобный подход неприменим для подавляющего большинства государств. Еще одна крайность - законодательство Израиля, где в части, регламентирующей освещение избирательных кампаний, устанавливается четко очерченная временная граница - 150 дней до начала всей избирательной кампании . Почти 5 месяцев законодатель выделяет на кампанию. За 30 дней до голосования агитация запрещена, но только не в радиоэфире. Соединенное Королевство отличается традиционным и добровольным воздержанием от освещения кампании в день голосования[80]. Законодательство Канады жестко регулирует общественные отношения в данной сфере, запрещая проводить

агитацию за 2 дня до дня голосования[81]. Швеция и Италия схожи с отечественным законодательством[82], во Франции этот срок составляет 7 дней до дня голосования[83].

При оценке того или иного варианта необходимо учесть особенности политической культуры страны, а также особенность законодательного регулирования сферы средств массовой информации. Мы уже приводили обоснованные мнения руководителей региональных информационных холдингов и средств массовой информации. C учетом перечисленных примеров специфики проведения избирательных кампаний в России, установление точно определенного более длительного промежутка «периода молчания» перед днем голосования вполне оправдано и необходимо. Вместе с тем, рассматривая зарубежное законодательство и реальную политическую практику, для взвешенного решения избирателя представляется уместным увеличить «период молчания» до 5-й суток.

Стадия голосования, подсчета голосов, установления результатов и опубликования во многом определена организационно-техническими нормами и не представляет проблем с точки зрения ее законодательного регулирования.

Итак, по результатам исследования сроков в стадиях избирательного процесса, мы приходим к следующим выводам:

Сроки в избирательном праве в большинстве своем служат обеспечению стадийности избирательного процесса и в совокупности имеют цель обеспечить надлежащее течение выборов. Кроме того, значение сроков в избирательных

правоотношениях, в преломлении к свойству стадийности процесса, заключается в достижении необходимого уровня правовой определенности субъектов избирательных правоотношений.

Доказывается необходимость унифицировать избирательное законодательство. Кардинальным решением проблемы вполне может стать отдельная глава или главы Избирательного кодекса.

Проведенный диссертантом анализ правоприменительной практики выявил ряд тенденций в реализации норм, закрепляющих сроки в избирательном праве. К ним относится:

- подмена стадий выборов одного уровня другими, когда избиратели выбирают своих представителей, а те - иное должностное лицо. Изначально предложенная система, при которой, действительно происходят непрямые выборы в разные сроки, может лишать права получить ответ на вопрос о кандидате на другую выборную должность, что противоречит всему замыслу проведения выборов (решением данного противоречия явилась бы, по мнению автора, законодательно закрепленная обязанность в процессе выборов заявлять в определенные сроки о поддержки того или иного кандидата);

- скрытое использование административных и информационных ресурсов для преодоления границ законодательных сроков, устанавливающих временные рамки на стадии агитации должно пресекаться (для преодоления данной тенденции автором предлагается принятие законодательных положений, в соответствие с которыми должны быть четко определены формы агитации (введение закрытого списка), назначение времени участия в агитации, предоставление кандидатами календарного плана. По мнению автора, в последнем случае необязательно требовать точных календарных дат, важно лишь, чтобы действия укладывались в формы и период агитации, для чего необходимо предусмотреть правила исчисления агитационных сроков.

Анализ проблемы исчисления сроков агитации показал, что де факто сроки предвыборной агитации могут и не выступать ее важным квалифицирующим признаком. Увязывание Законом о выборах начала

избирательной кампании с датой официального опубликования по факту может и не выполняться, как собственно, и окончание агитационной кампании.

C учетом перечисленных примеров специфики проведения избирательных кампаний в России, необходимо установление более длительного промежутка времени, когда агитация проводиться не может, перед днем голосования. Рассматривая зарубежное законодательство и реальную политическую практику, для взвешенного решения избирателя предлагается увеличить «период молчания» до 5 суток.

<< | >>
Источник: ЕВСЕЕВА ОЛЬГА ЮРЬЕВНА. СРОКИ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2016. 2016

Еще по теме §2.1. Роль сроков в обеспечении стадийности избирательного процесса в Российской Федерации:

  1. § 1. Порядок возбуждения уголовного дела в отношении отдельных категорий лиц
  2. Список использованной литературы
  3. § 2. Международные стандарты избирательных прав как элемент гарантирования избирательных прав граждан в Российской Федерации
  4. § 3. Гарантии прав граждан на информацию о выборах применительно к участникам и стадиям избирательного процесса в Российской Федерации
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -