§2. Развитие административного права в советский период.

До приобретения независимости в Азербайджанской Республике вместо науки «Административное право" изучалось «Советское административное право»,¹ Во всех бывших Союзных республиках не учитывая никакие национальные особенности по распоряжению из единого центра наука «Административное право» изучалась как «Советское административное право».

Для правильного понимания этого периода, необходимо, хотя бы коротко, охарактеризовать марксистско-ленинскую теорию государственного управления. Следует отметить, что в будущем социалистическом и коммунистическом обществе высоко оценивалась роль управления, в масштабе общества универсальное управление государственных и общественных дел является одним из атрибутов всеобщей организации производства труда. По Марксу и Энгельсу переход к управлению всеми отраслями производства в обществе рассматривался как завоевание власти, власть большинства, формирование управления в государстве, определение и государственная монополизация общественной собственности, централизация кредитов, транспорта, общественного воспитания детей и другие и другие меры служили вышеупомянутой цели. В процессе реализации общественных и трудовых дирекций

См Советское административное право. Под ред П.Т.Василинкова, М, Юрид лит ,1990, ² См : Общественные науки Советского Азербайджана (1920-1985-с гт).

69

управление считалось средством компромисса. Для Советской власти Ленин главным считал задачи государственного управления. Его лозунг "Организовать в России управление" можно было осуществлять в нескольких направлениях: путем создания государственного аппарата, что и значило бы организацией управления; путем привлечения народных масс в управление; путем формирования управления в сфере производства; путем обеспечения усвоения лозунга "управление" во всех организациях, управлениях и предприятиях; путем управления экономикой согласно плану и осуществления четкого учета и строгого контроля, путем организации труда и дисциплины на должном уровне, а также укрепления законности.

Интерес к власти вынудил А.И.Елистратова изучить все стороны деятельности людей. По его мнению закон создает упрочение, стабильность и определенность. Отношениям по наведению порядка в обществе служат общие юридические нормы» административные акты, акты административной юстиции.

Далее, более обширнее разъясняя административно-правовые отношения, он указывает на то, что это есть законность в

¹ См : Маркс, Энгельс, Ленин, КПСС об управлениии экономикой. М , Полит-Иэдат, 1979, с 5- 16

² См ■ Маркс, Энгельс, Ленин. Указ, Сое; с.5-16.

70

управлении, кроме того, это - право на печать, право на сходы граждан, право на народное образование, право людей, не имеющих дееспособность, на обеспечение.¹

В 1994-ом году была опубликована книга А,И.Елистратова под названием «Основные начала административного права».² Во введении книги он писал, что он попытался создать учебник российского административного права, но сделать это на почве государственного законодательства очень сложно. Так как до сих пор не создана законченная система административной юстиции, многие проблемы регулируются на основе старого полицейского права. До сих пор в России не созданы условия для нормального развития административного права. В этих условиях автор изменив поставленную перед собой задачу, выдвинул на передний план изучение основных начал административного права на основе развитой в то время более развитой для того времени законодательной базе. Автор объединяет теорию

административного права с положительным законодательством и опытом России.

Книга была переиздана в 1917-ом году. Советское административное право подготовила ряд вопросов государственного строительства Советской власти. В ряде книг они широко разъясняются,³

Административное право. Лекции А,И.Елистратова, М, 1911.

² См : А И Елистратов Основные начала административного нрава -М _t 1914

³ См : Владимирски М. Организация Советской власти на местах. М._т 1921; КогановичЛ М , Местное советское самоуправление. М., 1923; Улучшение работы советов в деревне, М _я 1924; Михайлов Г С. Местное советское самоуправление. М., 1927; Беляев В Н. «Взаимоотношения центральных и местных органов советской власти». «Советское право», 1927 №1; МуруговК Аппарат низовых советских органов. М„ 1926; Чугунов С.И.О. горсоветах, о сельсоветских и их работе-«Советское право», 1925, №1.

7!

В ряде сочинений нашли свое отражение вопросы о формах административной деятельности.¹

Был опубликован ряд работ по проблемам усовершенствования государственного аппарата- Среди них можно отметить статью Е.Ф-Размиовича об общем управлении.²

Общее руководство научными изданиями по Советскому административному праву можно отнести В.Кобалевскому"^ и А.Ф.Ефтихееву.⁴

В 1929-ом году издается книга А.И.Елистратова «Административное право», в котором показывается эволюционный путь развития его идеи о предмете и системе Советского административного право охватывали все отрасли

административной деятельности.

Однако, в период финансового капитализма в связи со сложностью управления, административное право, получив еще большее развитие как наука, стала самостоятельным предметом, изучающим различные отрасли управления: промышленность, землю, трудовое право и другие.

Во время Советской власти выявилась традиция - развитие административного права на базе государственного управления. И на базе «административного управления» создалось советское административное право.

Предметом административного управления явилась совокупность мер по обеспечению безопасности и революционного

¹ ВН Ширяев В.К. Дисциплинарная ответственность служащих. «Советское право», 1927, №5.

² См ■ НОТ,РКИ и партия, учитывая работу Л А Вызова, Вызов Л А «Пути рационализации учреждений (методические очерки)»М, 1925; привлекает внимание статья Полева М ; Полев М Государственное управление и бюрократические извращения в нем «Техника и управления», 1927, №3.

³ В. Кобалевский, Очерки советского административного права. М , 1924.

⁴ Ефтихеев А Ф- Основы советского административного права, М, 1924,

72

порядка. Такая ограниченная база превратила административное право в «милицейское право».

По мнению А.И-Елистратова, если подходить к административному праву, как к общей теории о советском управлении, то, в целом, следует обратить внимание на проблемы, имеющие общее значение для государственного управления: 1) на проблемы административного формирования; 2) на формы административной деятельности; 3) на формы взаимосвязей между гражданами и органами управления; 4) на проверки административных дел и методы улучшения деятельности государственного аппарата, интересно, что в те годы появляющиеся учения, отказавшиеся от понятия "Советское административное", предлагали заменить его понятием "советское управление".¹

В период 20-30 годов понятия "право" носило весьма нормативный характер и считалось, что это правила поведения, установленные государством. Это нашло свое отражение в решениях заключительного совещания, посвященного вопросам науки Советского права, состоявшегося в 1938 году.

Однако, в то время, в связи с ограничением роли закона, определить основы деятельности государственных органов было невозможно. Поэтому такое положение дел в дальнейшем критиковалось в условиях правового режима.

Время накануне Второй мировой войны характеризуется более серьезным развитием административного права и его составных институтов- Такое развитие объясняется принятым в 1936

¹ См,: Берцинский С.

73

году Конституции бывшего СССР, а также - Конституций Союзных и автономных республик.

Органы всех уровней, Советам, как органы государственного управления считались единой системой государственной власти.

История военного времени подтвердила быстрое приспособление органов государственного управления обстоятельствам. Чрезвычайно строгая централизация управления, дисциплина и порядок были результатом деятельности военно-теплового управленческого аппарат.

В послевоенные годы требовалась перестройка и стабилизация органов государственного управления. Специалисты административного права бывшего СССР СССтуденкин, Ч.А,Ямпольская, А-Г.Лунев, И.И.Аханов и другие особое внимание уделили теории органов государственного управления, юридическому статусу различных министров управлений.

Главное внимание ученых административного права было обращено на закон и законность в деятельности исполнительно-распорядительных органов, а также на укрепление государственной дисциплины.

Научные работы тех лет отличались точностью юридического анализа. Однако способ партийно-бюрократического руководства в стране не давал возможности подходить объективно и критически к реальному практическому управлению.¹

Были подготовлены ряд актуальных проблем административного права.

См.: Ян польская И А. Органы советского государственного управления в современный период М , Издательство Ан СССР, -1954,

74

Издалось научное произведение, определяющее систему и статус различных исполнительно-распорядительных органов.¹ Это была книга; «Основы государственного строительства и демократизации.² Вышли из печати ряд первых учебников, охватывающих общую и особенную части административного права.³ В нее вошли предмет и система науки «административное право» основные принципы государственного управления, источники административно-правовые нормы и отношения, акты государственного управления, государственная служба, административно-правовой статус граждан и общественных организаций.⁴

Особенная административного права традиционно охватывала 4 раздела государственного управления.

Государственное управление в сфере народного хозяйства объединяло в себе управление промышленностью, сельским хозяйством, капитальным строительством, транспортом, связью, внутренней торговлей, жилищно-коммунальным хозяйством,

В области социально-культурного строительства

государственное управление охватывало образование, науку, культуру, здравоохранение, социальное обеспечение.

В области строительства административно-политической деятельности были включены: оборона, обеспечение государственной безопасности, охрана общественного порядка, юстиция, управление в сфере внешних связей.

¹ См : Власов В А, Советский государственный аппарат. М , Госюриздат, 1959,

³ См.: Козлов ЮМ- Ленинский принцип участия трудящихся в советском государственном

управлении, М, МГУ, 1962.

³ См,: Советское административное право. М, Госюриздат, 1959; Петров Г,И, Советское административное право, -Л.: ЛГУ, 1960.

⁴ См : Петров Г И, Вышеуказанное произведение.

75

Государственное управление в области иностранных дел выделено как самостоятельный раздел.¹

70-80-ые годы по административному праву вышли в свет ряд научных изданий, в которых нашли отражение такие институты, как осуществление государственного управления государственными органами особого правления, сущность административного управления, общественные организации и правовой статус граждан.

Таким образом можно выделить все стадии развития административного права как самостоятельной отрасли, формирования советской и современной теории общей и особенной частей самостоятельного административного права XX века.

Следует отметить, что в течение многих десятилетий в бывшем СССР система управления общества глубоко деформировалась.

В научно-юридической литературе эта система управления называлась по разному: «административно-командная система», «партийно-полицейская система», «система абсолютной бюрократии» и другие. Бывшая советская система понималась как государство во главе с КПСС и совокупность общественных организаций. До 60-х годов эта политическая система называлась диктатурой пролетариата, а затем превратилась в диктатуру аппарата партийного государства.

Деятельность административной власти не ограничивалась законом. Закон можно было менять или им не пренебрегать.

Экономическую основу административно-бюрократической системы составляла государственная собственность- А это составляло 90% производственных средств страны. При

¹ См Административное право. Под ред А Е Лунева. -M , Юрид лит., 1967.

76

монополизме государственной собственности производитель терял интерес к результату своего труда. Он лишался деятельности экономической свободы.

Основу административно-командной системы составляла однопартийный характер, в результате чего аппарат управления подчинил себе законодательную и судебную власти. Отсутствие реальной оппозиции, независимой печати, демократических традиций и институтов привело к бюрократизации общества, и стало основным фактором бесконтрольности административной власти и его отдаления от народа.

Официальную идеологическую основу административно-командной системы составляла марксистско-ленинская идеология, которая считалась единственно правильной, А это привело к догматизму и отделению теории от практики.

Таким образом, три государственных монополии — государственная собственность, однопартийная политическая система и марксистско-ленинская идеология были надежной опорой системы управления в бывшем союзе.

Система управления в разные времена по-разному влияла на административное право.

Советская система управления в своем развитии прошла через несколько этапов;

1. Возникновение Ленинского этапа системы управления (1917-1927гг);

2, Сталинский этап системы управления - полная победа (1928-1953гг);

См : Ведель Ж, Административное право Франции М , Юрид лит., 1975.

77

3, Хрущевский этап системы управления - особые реформы (1954-1965ГГ);

4. Брежневский этап системы управления - период застоя (1966-1988гг).

Далее начался период нового монтажа системы и глубокого кризиса в обществе (Горбачевский этап - 1989-1991), этап перестройки. В результате, после событий, происшедших 19 августа 1991 года союзные республики приняли государственную независимость. Конституционным Актом «О Государственной Независимости Азербайджанской Республики», принятым парламентом 18 октября 1991 -го года, были определены Конституционные основы государственной независимости.

Согласно статьи 12 Конституционного Акта Азербайджанский народ создает независимое, демократическое, правовое, светское, унитарное государство.

Строительство правового государства превращается в Конституционную функцию государственных органов.

Долгое государство административно-бюрократической системы в бывшем СССР нанесло огромный ущерб нашей стране, создало опасность национальной трагедии. Экономический, политический, социальный кризисы последних лет, Карабахская война еще более усилили эту опасность. Для реализации функций переходного периода, стабилизации обстановки использование чрезвычайных мер возможно и необходимо. Однако, для ослабления всей бюрократической системы, прежде всего, следует изменить экономические, идеологические и политические условия, создающие ее»

78