<<
>>

4.3. Забезпечення договірної свободи сторін у процесі надання адміністративних послуг у сільському господарстві

Як зазначалося у попередніх розділах, на сучасному етапі розвитку нашої держави важливим напрямом реформування українського адміністративного права продовжує залишатися перегляд основоположних науково-методологічних засад правового регулювання, оновлення принципів та цілей регулюючого впливу держави на управлінське середовище.

Принципово новий погляд на суспільну роль адміністративного права ґрунтується на конституційній детермінації головного обов’язку держави по утвердженню і забезпеченню практичної реалізації прав і свобод людини. Йдеться про нове місце держави у відносинах з громадянами, що полягає у її „сервісному” призначенні. Такі трансформації є вимогою сьогодення, що диктуються ІІІ тисячоліттям. Усе вищезазначене, на думку авторів Концепції адміністративної реформи в Україні, становить функціональний аспект цієї реформи. Крім цього, визначений зовнішньополітичний курс України на євроінтеграцію потребує наближення вітчизняної системи управління до демократичних традицій Заходу.

Забезпечення якісних та доступних адміністративних послуг в аграрному секторі економіки, що надаються на засадах законності, повинно стати стратегічним напрямом діяльності держави у цій сфері. Це дозволить прискорити процес виведення сільськогосподарського виробництва з системної кризи, сприятиме розв’язанню низки гострих соціальних проблем та захисту прав громадян і юридичних осіб приватного права. Загальним ефектом від надання якісних адміністративних послуг у сільському господарстві буде зміцнення продовольчої безпеки України. Основними показниками ефективності надання адміністративних послуг у аграрному секторі мають стати їх доступність, якість, прозорість.

Інститут адміністративних послуг є відносно новим для вітчизняної науки адміністративного права, який поки не має належного та повного теоретичного обґрунтування, а також практичного та законодавчого забезпечення.

Низький рівень його наукового розроблення неминуче проектується на сферу сільського господарства та проявляється, як уже було досліджено у попередньому підрозділі, у невизначеності основних засад та порядку надання таких послуг. Сьогодні у науці адміністративного права України назріла необхідність нових наукових досліджень у цьому напрямку. Наукове та нормативне визначення поняття „адміністративні послуги у галузі сільського господарства”, конкретизація їх видів, визначення принципів та чіткої процедури надання, регламентація прав та обов’язків державних органів та споживачів цих послуг дозволить впорядкувати цю важливу сферу діяльності держави та створити ефективний механізм практичної реалізації прав і задоволення законних інтересів суб’єктів аграрного підприємництва та сільського населення.

Важливим організаційно-правовим аспектом надання адміністративних послуг у сільському господарстві є забезпечення договірної свободи суб’єктів цих відносин. Аналіз зарубіжних та вітчизняних наукових джерел, присвячених послугам, що надаються органами влади, свідчить про різноманітність застосування терміна послуги у державному управлінні. Науковцями, як уже зазначалося у попередніх підрозділах роботи, запропоновано низку дефініцій на позначення таких послуг – адміністративні, державні, громадські, муніципальні, публічні, суспільні, управлінські тощо. Розглядаючи питання забезпечення договірної свободи сторін при наданні послуг у сфері здійснення державної влади у сільському господарстві, ми оперуватимемо терміном „адміністративні послуги”, оскільки з точки зору досліджуваної теми він узагальнено відображає суть та характер цих послуг. „Адміністративні послуги” є синонімом поняття „управлінські послуги”, тому теж може бути застосований для узагальненого вираження послуг у сфері здійснення державної влади. Інші визначення позначають різні сторони одного і того самого явища, найчастіше відрізняючись за суб’єктом надання управлінських послуг. Таким чином, поняття „управлінські послуги” („адміністративні послуги”) співвідноситься з поняттями „державні послуги”, „громадські послуги”, „муніципальні послуги” тощо як родове та видові поняття.

Варто зауважити, що терміном „управлінські послуги” користувалися і розробники Концепції адміністративної реформи в Україні.

Аналіз наукової літератури свідчить про недостатню увагу до питання свободи сторін договорів про надання адміністративних послуг з боку представників вітчизняної науки адміністративного права. Схожа тенденція простежується і у російській науковій правовій школі. Українські вчені-адміністративісти обмежуються лише загальними принципами укладення договорів. Зокрема, В.Б. Авер’янов та І.Б. Коліушко акцентують увагу на необхідності чіткого законодавчого унормування порядку надання органами виконавчої влади управлінських послуг. Відповідні питання, на думку вчених, мають знайти своє закріплення, як зазначалося у попередньому підрозділі роботи, у спеціальному кодифікованому Законі України „Про управлінські послуги громадянам”, який визначатиме повноваження органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо надання управлінських послуг громадянам у сфері публічної влади, обов'язки посадових осіб щодо етичного і професійного спілкування із громадянами [24, с. 27]. Положення про забезпечення договірної свободи зазначеними вченими окремо не виділяються.

К.К. Афанасьєв, С.С. Скворцов, даючи визначення поняттю адміністративного договору, вказують на добровільний характер угоди суб’єктів адміністративного права. Крім цього, К.К. Афанасьєв слушно наголошує на тому, що для адміністративних договорів свобода сторін має особливе значення, оскільки суб’єкти права, які беруть участь у ньому, мають нерівний правовий статус. Крім того, рівень диспозитивності при укладенні адміністративних договорів, тобто свобода розсуду учасників щодо вибору того чи іншого варіанту поведінки, набагато нижчий, ніж за укладення цивільних чи навіть трудових договорів. А в процесі адміністративно-правового регулювання зберігається більший ступінь імперативності та формалізованості [43, с. 10].

С.С. Скворцов запропонував детальну систему принципів адміністративного договору. Під принципами адміністративного договору автор розуміє основні положення, цілі, властивості, які відображають найважливіші, головні сторони договору. Серед принципів адміністративного договору науковець окремо виділяє свободу вступу в адміністративно-договірні відносини [348, с. 15]. На нашу думку, це цілком відповідає місцю свободи адміністративного договору у питанні забезпечення прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб приватного права, що вступають у відносини з державою.

Договірна свобода сторін у процесі надання управлінських послуг у галузі сільського господарства є важливою складовою загального процесу демократизації суспільства. Слушною є думка В.Б. Авер’янова, що принцип верховенства права (ст. 8 Конституції України) повинен бути покладений у науково-світоглядну основу реформування українського адміністративного права [12, с. 16]. На нашу думку, потреба у забезпеченні договірної свободи сторін у процесі надання адміністративних послуг випливає з основних цілей та завдань адміністративної реформи в Україні – трансформації державного управління у сервісне, соціально орієнтоване державне регулювання з переважанням приватних інтересів. Внаслідок прискорення демократичних перетворень в Україні зросла роль та розширилася сфера застосування інститутів приватного права у публічно-правовій сфері. Вітчизняна доктрина адміністративного права повернулася до активної розробки адміністративних договорів. Останні у системі правових зв’язків, на думку О.І. Харитонової, займають проміжне місце між адміністративним актами (виражають однобічне волевиявлення компетентного органу державної влади) та договором приватно-правового характеру (ґрунтується на рівності сторін) [377, с. 155-159].

Слід також констатувати, що більшість вчених не розглядає адміністративний договір як підставу до надання адміністративних послуг. Очевидно, це зумовлено поки що невисоким рівнем наукової розробки поняття адміністративного договору. Перш ніж перейти до аналізу договірної свободи сторін у процесі надання управлінських послуг у галузі сільського господарства, вбачається за доцільне зосередити увагу на співвідношенні адміністративних договорів та управлінських послуг. Зазначені категорії поки не дістали усталених теоретичних характеристик, їх наукова розробка у адміністративному праві України відбувається паралельно.

Місце адміністративних договорів у сфері надання адміністративних послуг значною мірою визначається суб’єктним складом цих правових інститутів. Узагальнюючи погляди вчених на суб’єктів надання таких послуг доходимо висновку, що, як правило, такими суб’єктами називаються органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Такі ідеї висловлюють В.Б. Авер’янов, С.В. Давтян, Ю.О. Куц, С.В. Краснопьорова, В.П. Тимощук та інші. Таким чином, на думку цих науковців, управлінські послуги не можуть надаватися недержавними організаціями. Виходячи з запропонованого вченими переліку, надавачами управлінських послуг у галузі сільського господарства є:

1) МінАП України та його структурні підрозділи;

2) виконавчі органи місцевих рад.

Вищенаведений перелік постачальників адміністративних послуг виглядає неповно з точки зору вчень про адміністративні договори. Ряд зарубіжних науковців розглядають публічні договори про „концесію публічної служби”. Зокрема, представник французької наукової школи Ж. Ведель наголошує, що часткова передача владних повноважень приватним особам відповідає цілям публічної служби. На думку вченого, договори про делегування повноважень недержавним структурам є адміністративними навіть тоді, коли вони не містять у собі умов, що виходять за рамки загального права [104, с. 166]. До таких умов французькі адміністративісти відносять положення договору, що відрізняються від положень аналогічних цивільно-правових угод. На теренах Великої Британії існує аналогічна практика передачі повноважень приватним особам на надання управлінських послуг [403].

Російський вчений-адміністративіст Ю.М. Старилов висловлює схожу з французькими колегами думку – так звані договори про концесію публічної (державної) служби слід розглядати в якості адміністративних [51, с. 428].

Договірна форма регулювання управлінських відносин є дещо новою для України. Деякі вчені-правознавці та юристи-практики заперечують можливість застосування договору у сфері здійснення державної влади, оскільки вбачають протиріччя у використанні диспозитивного методу правового регулювання у традиційно публічній галузі адміністративного права. Проте деякі дослідники слушно вказують на певну діалектику загального розвитку державного управління. Проявом такої закономірності є використання в державному управлінні методів єдиноначальності та колегіальності, принципів централізації та децентралізації, функцій регулювання та дерегулювання [43, с. 8]. Адміністративні договори також є яскравим прикладом діалектики управлінської діяльності держави. Практика їх використання має досить глибоке історичне коріння та широке застосування у світі. Головною метою впровадження цієї форми правового регулювання управлінських відносин є всебічне забезпечення прав людини та громадянина, інтересів юридичних осіб. На нашу думку, під всебічним забезпеченням зазначених прав та законних інтересів слід розуміти не лише реальне наближення адміністративних послуг до громадян, а й забезпечення договірної свободи у процесі їх надання. Таке твердження випливає з низки конституційних положень, а саме: Україна є правовою державою (ст. 1); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. 3); в Україні визнається і діє принцип верховенства права (ст. 8) тощо [156]. Таким чином, забезпечення договірної свободи у процесі надання адміністративних послуг є ознакою соціальної орієнтованості держави та визначає реальне місце демократичних і правових засад у процесі практичного здійснення державної влади.

Ця частина роботи присвячена теоретичним та практичним проблемам забезпечення договірної свободи при наданні адміністративних послуг у такій важливій сфері суспільного виробництва, якою є сільське господарство. На нашу думку, визначення місця свободи договору у цій сфері, чітка регламентація можливого обмеження свободи учасників договору, що не є носіями владних повноважень, дослідження інших аспектів забезпечення договірної свободи у процесі надання адміністративних послуг у сільському господарстві повинно забезпечити:

- створення позитивного іміджу органів державної влади серед учасників аграрного виробництва, формування партнерських відносин між ними;

- активізацію споживання адміністративних послуг у аграрній сфері;

- наближення сфери надання адміністративних послуг у сільському господарстві до стану прозорої, чітко організованої системи правовідносин.

Суть якісно нового режиму адміністративно-правового регулювання відносин між державою та громадянами полягає в тому, що громадянин стає рівноправним учасником у відносинах з державою. Фактично ж досягти правосуб’єктної рівності держави та громадян непросто, тому що на боці органів і посадових осіб залишаються владні повноваження. Мається на увазі встановлення рівних прав відносно вимог належної поведінки обох сторін, а також рівного юридичного захисту цих прав у разі їх порушення [43, с. 9].

Адміністративний договір завжди служить виконанню державної волі, а предметом його є дії управлінського характеру. Фактично, предметом договору про надання адміністративних послуг є реалізація публічно-правових обов’язків держави перед громадянами. Надання адміністративних послуг є важливим інструментом забезпечення гарантованих Конституцією та законами України прав та свобод громадян, а також реального наближення до них соціальних благ.

При виконанні договорів з надання адміністративних послуг суб’єкт надання послуг (який діє від імені держави) виступає зобов’язаною, а споживач послуг – управленою стороною. Таким чином, договори про надання управлінських послуг слід відносити до адміністративних.

С.С. Скворцов, наводячи класифікацію адміністративних договорів, виділяє їх за колом суб'єктів договору – між двома чи більше органами державного управління, між органом державного управління і державною або приватною організацією чи громадським об'єднанням, між органом державного управління і громадянами, між недержавними організаціями у випадку, якщо хоча б одній із них делеговані відповідні державно-владні повноваження [349, с. 21]. Тим самим дослідник припускає можливість укладення договорів про концесію публічної служби. Деякі науковці слушно зауважують, що демократичні перетворення у сфері здійснення державної влади можливі лише при зростаючій децентралізації владних повноважень [399, с. 5]. На думку В. Стефанюка, сутність адміністративного договору полягає у регулюванні відносин публічно-правового характеру з використанням договірних механізмів [357, с. 14]. Відтак, на нашу думку, надання адміністративних послуг є особливим видом адміністративних договорів.

Враховуючи вищевикладене, надання адміністративних послуг недержавними структурами має відбуватися на основі адміністративного договору про передачу відповідних повноважень або договорів про безпосереднє надання послуг. На нашу думку, забезпечення договірної свободи сторін у такого роду угодах є важливим аспектом загального режиму законності у сфері надання адміністративних послуг, оскільки обов’язковим учасником таких відносин виступає суб’єкт владних повноважень. Виходячи з цього, договірна свобода при передачі повноважень на надання адміністративних послуг становить для нас значний науковий інтерес.

Використання іноземного досвіду з часткової передачі владних повноважень недержавним структурам матиме особливо позитивний ефект у галузі сільського господарства. Сьогодні держава не в змозі гарантувати надання широкого спектру якісних адміністративних послуг не лише у сільському господарстві, а й у сільській місцевості в цілому. Ця проблема зумовлена низкою чинників, серед яких чільне місце займає фактор незадовільного матеріального забезпечення органів державної влади та місцевого самоврядування, проблеми забезпечення кадрами, низькі темпи освоєння новітніх досягнень науки та техніки. Концесія публічної служби дозволить вирішити низку проблем у цій сфері шляхом залучення приватної ініціативи.

Таким чином, суб’єктами надання адміністративних послуг у сільському господарстві можуть бути:

1) МінАП України та його структурні підрозділи;

2) виконавчі органи місцевих рад;

3) недержавні підприємства, установи, організації, фізичні особи-підприємці.

У широкому розумінні процес надання адміністративних послуг включає в себе весь „ланцюжок” відносин з їх надання від держави до громадянина. У проекті Концепції реформи адміністративного права України укладення адміністративних договорів передбачалося між органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування. Експерти проекту доктор Р. Штобер та доктор О. Люхтерхандт відзначали неповне висвітлення правових основ застосування договірних форм діяльності адміністративних органів у відносинах з громадянами [43, с. 9]. К.К. Афанасьєв розглядає приватних осіб у якості сторін у адміністративних договорах [43, с. 13].

На нашу думку, забезпечення договірної свободи сторін у процесі надання адміністративних послуг у галузі сільського господарства має два аспекти:

1) забезпечення договірної свободи при укладенні адміністративних договорів про концесію публічної служби (такі договори мають правовстановлюючий характер);

2) забезпечення договірної свободи при споживанні адміністративних послуг у сфері сільського господарства (носять правозастосовний характер договору).

Таким чином, поділяючи всю послідовність взаємин з надання адміністративних послуг на стадії, її можна умовно викласти такими схемами:

а) державний орган виконавчої влади – надання послуг – споживачі адміністративних послуг;

б) державний орган виконавчої влади – делегування повноважень з надання послуг – виконавчий орган місцевої ради;

в) державний орган виконавчої влади – делегування повноважень з надання послуг – недержавні підприємства, установи, організації, фізичні особи-підприємці;

г) виконавчий орган місцевої ради – надання послуг – споживачі адміністративних послуг;

г) недержавні підприємства, установи, організації, фізичні особи-підприємці – надання послуг – споживачі адміністративних послуг.

Потреба забезпечення договірної свободи сторін у таких правовідносинах існує на кожному етапі їх виникнення, зміни чи припинення. Оскільки відносини між державним органом виконавчої влади та органами місцевого самоврядування про делегування повноважень позбавлені приватного інтересу, ми свідомо залишаємо їх за межами дослідження. Нижче буде проаналізовано особливості забезпечення договірної свободи сторін у процесі надання адміністративних послуг у галузі сільського господарства.

Зважаючи на вищевикладені положення, під договірною свободою сторін у процесі надання адміністративних послуг слід розуміти свободу волевиявлення сторін адміністративного договору. Це питання знайшло певне відображення у розробленні поняття адміністративних договорів. Разом з тим, як правило, частина науковців обмежуються загальними вказівками на добровільний характер адміністративних договорів (К.К. Афанасьєв, А.А. Абдурахманов, Д.Н. Бахрах, А.П. Корнєєв, С.С. Скворцов, В.О. Юсупов та інші). Інша група вчених не розглядає свободи адміністративного договору як його істотної ознаки (Ю.М. Козлов). Більш обґрунтованою видається позиція О.І. Харитонової, яка вважає, що автономія волі сторін адміністративно-правового договору не має характеру абсолютного принципу як у приватному праві, більш того, у деяких випадках укладення адміністративних договорів є не тільки правом, а й обов’язком відповідного суб’єкту права. Продовжуючи думку, О.І. Харитонова зауважує, що рівень диспозитивності, тобто свобода розсуду учасників при укладенні адміністративно-правового договору обирати той чи інший варіант поведінки, є набагато нижчим, ніж у приватному праві. Договірна діяльність у адміністративному праві є більш регламентованою, формалізованою і навіть стандартизованою [377, с. 159].

На нашу думку, головним завданням науки адміністративного права у найближчий час має стати визначення меж диспозитивності при укладанні адміністративних договорів. Напрацьовані положення повинні бути включені до кодифікованого спеціального нормативно-правового акту з цього питання, що вже розробляється – Адміністративного процедурного кодексу. Нормативне визначення рівня свободи сторін при укладенні публічно-правового договору дозволить значно впорядкувати сферу їх укладення, створить демократичну правову основу надання управлінських послуг, зробить цей процес більш чітким, зрозумілим та законодавчо врегульованим. Правове регулювання договірної свободи сторін у процесі надання адміністративних послуг у галузі сільського господарства повинно забезпечити доступність та демократичний характер таких послуг в аграрному виробництві та соціальній сфері села.

Деякі вітчизняні адміністративісти (О.І. Харитонова та інші) цілком слушно стверджують, що, визначаючи поняття адміністративного договору, слід відштовхуватися від ознак загальноправового поняття договору [27, с. 291]. В. Стефанюк вказує на можливість застосування норм цивільного права і у сфері адміністративних договорів, проте у кожному конкретному випадку необхідно перевіряти, чи існують передумови до застосування аналогії закону [358, с. 14]. Не заперечуючи цього положення, вважаємо за доцільніше дослідження наукової доктрини про свободу договору у цивільному праві з метою пошуку принципів та ідей, що можуть бути застосовані у публічно-правовій сфері та вироблення власне, адміністративно-правових наукових поглядів на це явище.

Аналіз цивільно-правової літератури, що висвітлює погляди вчених на свободу договору у приватно-правовій сфері, свідчить про різне бачення науковцями обсягів прояву договірної свободи, що наводяться дослідниками-цивілістами. Більшість науковців виділяють два аспекти свободи договору:

1) вільне волевиявлення сторін;

2) можливість укласти договір, не передбачений законом.

Ці погляди знайшли своє відображення у чинному ЦК України – свобода договору як загальний принцип цивільного права (ст. 3), право сторін укласти договір, який не передбачений актами цивільного законодавства, але відповідає загальним засадам цивільного законодавства (ст. 6), сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог Цивільного кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості (ст. 627).

Наука цивільного права, порівняно з цивільним законодавством, розглядає свободу договору дещо ширше. Зокрема, А.В. Луць вважає, що свобода договору, окрім можливості вибору контрагента та визначення змісту договору, включає також: а) вільний вияв волі особи на вступ у договірні відносини; б) свободу вибору сторонами форми договору; в) право сторін укладати як договори, передбачені законом, так і договори, які законом не передбачені, але йому не суперечать; г) право сторін за своєю згодою змінювати, розривати або продовжувати дію укладеного ними договору; д) визначати способи забезпечення договірних зобов'язань; е) право встановлювати форми (міри) відповідальності за порушення договірних зобов'язань тощо [193, с. 8]. Спробуємо проаналізувати можливість застосування кожного з наведених вище принципів у сфері укладення публічних договорів при наданні адміністративних послуг.

1. Вільний вияв волі особи на вступ у договірні відносини.

Застосування цього принципу для забезпечення договірної свободи сторін у процесі надання адміністративних послуг у сфері сільського господарства має певні особливості. Французький вчений Ж. Ведель вважає, що взаємна згода сторін становить у чистому вигляді договірний характер угоди [104, с. 171]. Відтак дослідник надає свободі договору великого значення. Ряд інших вчених розглядає адміністративний договір у якості окремої форми державного управління (Ю.В. Пирожкова, Д.В. Приймаченко, С.В. Кувакін, С.С. Скворцов, К.К. Афанасьєв та інші). Відтак, одна зі сторін є носієм владних повноважень, що неодмінно накладає свій відбиток на характер відносин між сторонами.

Німецька школа адміністративно-правової науки характером взаємовідносин між сторонами розрізняє субординаційні та координаційні адміністративні договори. Під координаційними публічними договорами у німецькому адміністративному праві розуміють договори між рівноправними сторонами по договору, зокрема між адміністративними органами [108, с. 65]. Застосовуючи такі наукові погляди до України, доходимо висновку, що координаційними адміністративними договорами можна вважати угоди про передачу частини повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування.

На нашу думку, до координаційних адміністративних договорів також слід відносити договори про надання адміністративних послуг. При їх укладенні владний характер суб’єкта надання адміністративних послуг нівелюється правом вимоги належного надання цих послуг з боку споживача. Основоположними принципами договірної свободи сторін при наданні адміністративних послуг у порядку координаційних адміністративних договорів мають стати:

1) неприпустимість нав’язування адміністративних послуг;

2) право споживача вимагати належного надання адміністративних послуг;

3) юридична відповідальність надавача адміністративних послуг.

На думку В.С. Долечека, дійовим інструментом для мотивації службов­ців щодо якісного надання управлінських послуг є госпрозрахункова форма діяльності відповідного адміністра­тивного орга­ну та залежність преміювання службовців від кількості наданих послуг [102, с. 10]. На нашу думку, таке твердження є досить дискусійним, оскільки зазначена форма надання адміністративних послуг матиме безпосередній негативний вплив на забезпечення договірної свободи сторін у процесі їх надання. Головна проблема у цій сфері полягає у пошуку балансу між мотивацією службовців та виключенням можливості нав’язування адміністративних послуг з боку владних структур. Одним з шляхів врегулювання цього питання може стати усунення залежності розміру оплати праці працівників державних органів від наданих адміністративних послуг з одночасним забезпеченням високої заробітної плати.

На нашу думку, ідеальною моделлю місця суб’єкта владних повноважень у координаційних адміністративних договорах може бути формула „Перший серед рівних”.

Під субординаційними адміністративними договорами у німецькому адміністративному праві розуміють угоди, одна з сторін якої підпорядковується іншій. Найчастіше їх сторонами є держава та громадянин. На нашу думку, субординаційні адміністративні договори у сфері надання адміністративних послуг мають певні особливості. До цього виду публічних угод слід відносити лише договори про концесію публічної служби. Головною ознакою субординаційності договорів про делегування повноважень з надання адміністративних послуг є право держави контролювати увесь процес здійснення таких повноважень. При укладенні такого роду договорів договірна свобода фізичних осіб-підприємців, недержавних підприємств, установ, організацій може бути обмежена. З метою чіткого визначення обсягу обмеження такої свободи слід запровадити інститут суспільної необхідності у адміністративному праві. Явище абсолютного домінування державних (суспільних) інтересів у відносинах з громадянами чи іншими недержавними організаціями вже застосовується в системі права України. У ЗК України передбачена можливість примусового відчуження земельних ділянок у власників з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб (ст. 140 ЗК України). ГК України передбачає можливість примусового укладання договору за державним замовленням (ч. 4 ст. 183 ГК України). Примусове укладення договорів про делегування повноважень на надання адміністративних послуг у галузі сільського господарства можливе у тому випадку, коли держава не в змозі надати такі послуги у певній місцевості, або надати той чи інший вид послуг, але серед населення існує критичний попит на них.

При застосуванні принципу суспільної необхідності у адміністративному праві України безумовно повинні бути враховані принципи свободи підприємницької діяльності (ст. 6 ГК України). Ця норма права містить формулювання „у межах, визначених законом”. На нашу думку, це залишає державі певне „місце для маневру”, тобто передбачає певне обмеження цього права. Головною гарантією цього принципу здійснення підприємницької діяльності при укладенні субординаційних адміністративних договорів про делегування повноважень на надання адміністративних послуг має стати обов’язок держави відшкодовувати витрати суб’єкта господарювання, якщо надання цього виду послуг є збитковим.

Таким чином, основоположними принципами договірної свободи сторін при наданні адміністративних послуг у порядку субординаційних адміністративних договорів мають стати:

1) чітке визначення меж „суспільної необхідності” укладення договору;

2) чітке визначення процедури та повноважень держави з контролю надання адміністративних послуг у порядку делегування повноважень.

Німецьке законодавство і наука адміністративного права під згодою сторін на вступ у договірні відносини розуміє заборону втягування у відносини третю особу без її згоди [108, с. 67]. Уявляється, що цей аспект договірної свободи також потребує врахування при розробці теорії та практики укладення адміністративних договорів про надання управлінських послуг.

2. Вільний вибір контрагента за договором.

Принцип вільного вибору контрагента по договору при наданні адміністративних послуг найчастіше проявляється при укладенні координаційних адміністративних договорів і передбачає вільний вибір споживачем адміністративних послуг їх постачальника. Школа французького адміністративного права приділяє значну увагу проблемам забезпечення вищезазначеного принципу укладення адміністративних договорів. На думку закордонних дослідників, вільний вибір сторони по договору органами державної влади несе в собі небезпеку фаворитизму (особливо з боку представників місцевої влади) у відношенні до тих чи інших суб’єктів підприємницької діяльності. При наданні адміністративних послуг у галузі сільського господарства прояви фаворитизму теж можуть мати місце. Це зумовлено особливостями здійснення державної влади на пострадянському просторі, високим рівнем корупції та особливостями проживання в невеликих населених пунктах сільської місцевості. Разом з тим в окремих випадках, коли особа сторони по договору являє собою один з основних елементів договору – свобода вибору має бути збережена [104, с. 172]. Особливо це стосується договорів про концесію публічної служби. У Франції існує практика передачі повноважень на здійснення публічної служби з торгів. Серед них розрізняють відкриті та обмежені торги.

До участі у відкритих торгах допускаються усі бажаючі, окрім тих суб’єктів, участь яких заборонена законом або їх можливості визнано недостатніми компетентним органом – „бюро по передачі з торгів”. Процедура проведення торгів близька до процедури проведення тендерів за українським законодавством. Цікавим моментом порядку проведення торгів є нормативне закріплення позитивного рішення на користь кооперативної форми господарювання у випадку однакових пропозицій з боку учасників торгів [104, с. 173]. Проте така пріоритетність однієї з форм підприємницької діяльності суперечить ч. 3 ст. 13 Конституції України та ст. 6 ГК України, що гарантують рівність усіх форм власності та рівний захист державою усіх суб'єктів господарювання [156; 88]. Відтак така практика не може бути застосована в Україні.

Закриті торги згідно з положеннями адміністративного права Франції проводяться у випадку, коли виконання адміністративного договору вимагає особливої компетенції (наприклад, ліцензії на здійснення певного виду господарської діяльності). За таких умов адміністрація складає список імовірних учасників і запрошує їх до участі у торгах.

Французьким законом також передбачено виключну процедуру вибору контрагента по договору – за взаємною згодою сторін. Ця процедура застосовується лише у таких випадках: терміновість, фактична монополія постачальника послуг або невдача торгів [104, с. 174]. Схожа процедура проведення „торгів” поширена і у Великій Британії [402]. Загалом процедура передачі вибору контрагента по договору на концесію публічної служби з боку органів державної влади потребує подальшого розроблення з урахуванням іноземного досвіду.

Важливе значення також має забезпечення вільного вибору контрагента по договору з надання адміністративних послуг з боку споживача цих послуг. Одним з головних завдань адміністративно-правової науки має стати розроблення положень теорії і практики по недопущенню монополії на ті чи інші їх види адміністративних послуг у галузі сільського господарства. Монополізація надання адміністративних послуг у галузі сільського господарства можлива лише у виключних випадках необхідності гарантування національної безпеки у цій сфері. Ця проблема також потребує особливої уваги вчених-правознавців та юристів-практиків. Відтак питання вільного вибору контрагента по договору на надання адміністративних послуг і збереження виключної компетенції держави у окремих напрямах їх надання повинно бути узгоджене на законодавчому рівні.

3. Право сторін укладати як договори, передбачені законом, так і договори, які законом не передбачені, але йому не суперечать.

Вищезазначений принцип укладення цивільно-правових угод має значно обмежений характер при укладенні адміністративних договорів з надання адміністративних послуг. На нашу думку, враховуючи те, що адміністративний договір є однією з форм державного управління, а також такі договори укладаються у публічно-правові сфері актуальним є загальний принцип здійснення державної служби – дозволено лише те, що прямо передбачено законом. Відтак досліджуваний принцип договірної свободи доцільно сформулювати таким чином: право сторін укладати договори, прямо передбачені у законі.

4. Свобода вибору сторонами форми договору.

Цей принцип має обмежений характер, оскільки адміністративні договори на надання адміністративних послуг укладаються у публічно-правовій сфері. Такі договори виражають державну волю, відтак потребують чіткої регламентації форми їх укладення.

Серед різних авторів немає одностайної думки з приводу форми адміністративного договору. Російський вчений-правознавець Ю.Н. Старилов висловлює думку про доцільність застосування в конкретно визначених межах при укладенні адміністративних договорів загальних вимог цивільного законодавства, зокрема вимог до форми договору [51, с. 431]. Тим самим автор припускає можливість укладення адміністративних договорів в усній та письмовій формах.

Більшість вчених схиляється до необхідності письмової форми адміністративного договору [43, с. 8]. Крім цього, згідно з Законом про адміністративне провадження Федеративної Республіки Німеччина, адміністративні договори укладаються лише у письмовій формі [399]. Відтак письмова форма договору повинна стати домінуючою і найбільш уживаною.

Особливим видом адміністративних договорів є договори, що стосуються безпосереднього споживання адміністративних послуг. Як зазначалося, публічний характер таких договорів зумовлений:

1) участю держави (або недержавної організації від її імені у порядку концесії публічної служби) як зобов’язаної сторони;

2) змістом договору – виконання обов’язків держави перед громадянином.

Деякі види адміністративних послуг надаються громадянам за їх письмовою заявою. Відтак постає проблема визначення природи відносин, що виникають між громадянином та надавачем адміністративних послуг. За своїм змістом такі відносини є договірними. Надавач адміністративних послуг зобов’язаний надати якісні адміністративних послуги, а споживач – як правило оплатити ці послуги. Письмова заява громадянина, підприємства, установи, організації про надання адміністративних послуг не є договором, оскільки містить у собі лише прохання і жодними чином не врегульовує взаємні права та обов’язки сторін. Відтак між надавачем і споживачем адміністративних послуг фактично виникають договірні відносини у порядку усного договору про їх надання. Усна форма договору про надання адміністративних послуг носить низький регулятивний характер і дещо протирічить суті адміністративного договору як форми державного управління. Всі відносини у публічній сфері потребують чіткої регламентації і документальної фіксації. Іншим аспектом цього питання є бюрократизація системи державного управління. Відтак доцільність такої форми надання адміністративних послуг потребує подальшого вивчення

5. Право сторін за своєю згодою змінювати, розривати або продовжувати дію укладеного ними договору.

Аналіз наукової літератури з цього питання свідчить, що у науці адміністративного права сформувалося власне бачення цього принципу договірної свободи з точки зору публічного права. Представники французької наукової школи виділяють принцип незмінності договорів – неможливості зміни умов договору або його розірвання без згоди усіх зацікавлених сторін [104, с. 175]. Тим не менше, науковці відзначають негативну судову практику з цього питання, що дозволяє органам державної влади односторонньо змінювати умови адміністративного договору.

На думку представників російської школи адміністративного права, адміністративний договір повинен включати в себе положення, що дозволяють органам державної влади в односторонньому порядку:

1) розривати договори при невиконанні або неналежному виконанні іншою стороною умов договору. У цьому випадку передбачається право адміністрації застосовувати до винної сторони економічні та інші санкції, що передбачені договором;

2) змінювати умови договору при раптовому виникненні відповідних умов, якщо це не порушує фінансових чи інших істотних умов договору [51, с. 430].

Німецьке законодавство, де теорія адміністративних договорів характеризується високим рівнем розробленості, досить детально врегульовує підстави і порядок розірвання адміністративних договорів. Згідно з Законом про адміністративне провадження передбачається розірвання адміністративних договорів у кількох випадках: 1) якщо обставини, при яких договір було укладено, істотно змінилися і одна зі сторін не в змозі більше виконувати умов договору – вона може вимагати від іншої сторони приведення договору у відповідність з новими умовами. Якщо цього не сталося чи інша сторона не може змінити його умови – договір може бути розірваний; 2) адміністративний орган може розірвати договір з метою усунути чи уникнути нанесення значної шкоди публічним інтересам [108, с. 69].

С.С. Скворцов теж відзначає особливий порядок однобічної зміни чи припинення умов договору залежно від того, з чиєї ініціативи проводяться зміни і доповнення. Односторонньо змінити чи доповнити або розірвати договір невладний суб'єкт може тільки шляхом звертання в суд за наявності істотного порушення договору з боку державного органу. Але навіть винне порушення державним органом своїх зобов'язань за договором не може викликати розірвання договору, якщо таке рішення спричинить собою заподіяння шкоди публічним інтересам. Якщо ж ініціатива зміни чи розірвання договору виходить від державного органу (наприклад, якщо відбулися істотні зміни обставин, у результаті яких утрачена публічна спрямованість договору), то він вправі без досягнення згоди суб'єкта в однобічному порядку внести зміни в договір, а також розірвати його, не звертаючись у суд [349, с. 17].

На нашу думку, яскраво виражений імперативний характер порядку односторонньої зміни чи припинення адміністративних договорів потребує перегляду. Особливо це стосується сфери надання адміністративних послуг у сільському господарстві. Концесія публічної служби у цій специфічній галузі народного господарства повинна бути привабливою для залучення матеріальних ресурсів та праці. Фінансові ризики фізичної особи-підприємця, недержавної установи, підприємства, організації, що виконують публічні обов’язки держави з практичної реалізації прав громадян, повинні бути зведені до мінімуму. У випадках припинення договору з підстав захисту публічних інтересів держава повинна забезпечити фінансову рівновагу сторін та відшкодування збитків добросовісному постачальнику адміністративних послуг, викликаних припиненням договору.

6. Вільне визначення способу забезпечення договірних зобов’язань.

Цей принцип договірної свободи сторін має певні особливості, зумовлені публічно-правовим статусом держави як сторони за договором. Цивільне законодавство передбачає такі способи забезпечення зобов’язання: неустойкою, порукою, гарантією, заставою, притриманням, завдатком. Правовий режим майна державної форми власності значно ускладнює застосування зазначених шляхів забезпечення зобов’язання при виконанні договорів на надання адміністративних послуг.

Враховуючи те, що органи державної влади зобов’язані діяти виключно на основі закону і правових приписів, на нашу думку, способи забезпечення договірних зобов’язань при виконанні адміністративних договорів потребують закріплення у спеціальному законі. У подальшому сторони не можуть встановлювати способи зобов’язання, не передбачені законом.

7. Право встановлювати форми (міри) відповідальності за порушення договірних зобов’язань.

Аналогічно попередньому принципу форми відповідальності сторін повинні бути прямо передбачені законом. Застосування інших форм відповідальності не допустиме.

Забезпечення договірної свободи сторін при наданні адміністративних послуг у сільському господарстві потребує нормативного регулювання правових наслідків недодержання свободи таких договорів.

С.С. Скворцовим запропоновано перелік порушень (недоліків), що свідчать про недійсність адміністративного договору; до них відносяться випадки, коли адміністративний договір визнається незначним: 1) незначний адміністративний договір, що не має метою задоволення публічних інтересів; 2) за припустимою аналогією з цивільним правом незначним є удаваний договір (наприклад такий, який прикриває під виглядом адміністративного договору цивільно-правову угоду); 3) незначний договір, укладений у сфері, де законом запропоноване застосування іншої форми управлінської діяльності чи прямо заборонене укладання адміністративного договору; 4) участь у договорі державно-владного суб’єкта, у чиї повноваження не входить право укладати адміністративні договори у визначеній сфері, чи його компетенція взагалі не передбачає права на укладення адміністративних договорів; 5) порушення письмової форми також є підставою для визнання договору недійсним [349, с. 20].

Як бачимо, недотримання договірної свободи сторін при укладенні адміністративних договорів не визнається підставою до визнання його недійсним. З такою позицією важко погодитися з таких причин. Російський вчений Ю.Н. Старилов висловлює думку про доцільність застосування в конкретно визначених межах при укладенні адміністративних договорів загальних вимог цивільного законодавства, зокрема випадків недійсності договору [51, с. 431]. Відповідно до ЦК України недодержання свободи вступу у договірні відносини є підставою для визнання правочину недійсним (ст. 215).

Наукова думка німецького адміністративного права, що знайшла своє відображення у Законі про адміністративне провадження, теж визнає недодержання свободи договору підставою для визнання його недійсним. Проте слід зазначити, що цей принцип адміністративного права Німеччини має специфічне змістове наповнення – стосується захисту третіх осіб від втягування їх у публічно-правові договірні відносини без їх згоди.

Недодержання договірної свободи сторін при наданні адміністративних послуг повинно бути визнано підставою для визнання угоди недійсною. Виключення з цього правила можуть становити лише угоди про концесію публічної служби за умов суспільної необхідності. Визнання адміністративного договору про надання адміністративних послуг недійсним повинно тягти за собою двосторонню реституцію.

Таким чином, у ході проведеного дослідження ми прийшли до таких висновків.

Враховуючи соціальну роль адміністративних послуг та місце цього інституту в системі адміністративного права України, принцип договірної свободи сторін при наданні адміністративних послуг заслуговує виділення в якості самостійного принципу здійснення державної влади.

Забезпечення договірної свободи сторін у процесі надання адміністративних послуг є ознакою соціальної орієнтованості держави та визначає реальне місце демократичних і правових засад у процесі практичного здійснення державної влади. Таке твердження випливає з низки конституційних положень, а саме:

Україна є правовою державою (ст. 1);

права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. 3);

в Україні визнається і діє принцип верховенства права (ст. 8) тощо [156].

На нашу думку, гарантування і реальне забезпечення договірної свободи у процесі надання адміністративних послуг у сільському господарстві сприятиме створенню позитивного іміджу органів державної влади серед учасників аграрного виробництва, формуванню партнерських відносин між ними, активізації споживання адміністративних послуг у аграрній сфері та наближенню сфери надання адміністративних послуг у сільському господарстві до стану прозорої, чітко організованої системи правовідносин.

Забезпечення договірної свободи сторін у процесі надання адміністративних послуг у галузі сільського господарства має два аспекти (у широкому розумінні):

1) забезпечення договірної свободи при укладенні адміністративних договорів про концесію публічної служби (такі договори мають правовстановлюючий характер);

2) забезпечення договірної свободи при споживанні адміністративних послуг у галузі сільського господарства (носять правозастосовний характер договору).

Основоположними принципами договірної свободи сторін при наданні адміністративних послуг у порядку координаційних адміністративних договорів мають стати:

1) неприпустимість нав’язування адміністративних послуг;

2) право споживача вимагати належного надання адміністративних послуг;

3) юридична відповідальність надавача адміністративних послуг.

З метою чіткого визначення обсягу обмеження договірної свободи при укладенні субординаційних адміністративних договорів про надання адміністративних послуг доцільно, на нашу думку, запровадити інститут суспільної необхідності у адміністративному праві. Примусове укладення договорів про делегування повноважень на надання адміністративних послуг у галузі сільського господарства можливе у тому випадку, коли держава невзмозі надати такі послуги у певній місцевості, або надати той чи інший вид послуг, але серед населення існує критичний попит на них.

Основоположними принципами договірної свободи сторін при наданні адміністративних послуг у порядку субординаційних адміністративних договорів мають стати:

1) чітке визначення меж „суспільної необхідності” укладення договору;

2) адміністративних послуг у порядку делегування повноважень.

Принцип вільного вибору контрагента по договору при наданні адміністративних послуг повинен бути забезпечений при укладенні координаційних адміністративних договорів і передбачати вільний вибір споживачем адміністративних послуг їх надавача. При укладенні субординаційних адміністративних договорів про делегування повноважень на надання адміністративних послуг у сільському господарстві вбачається доцільним запровадження французької системи „торгів” – визначення надавача послуг на тендерній основі.

У сфері надання адміністративних послуг у галузі сільського господарства є доцільним запровадження принципу права сторін укладати договори, прямо передбачені у законі, що зумовлено загальними принципами здійснення державної влади.

Сторони при укладенні адміністративних договорів повинні дотримуватися письмової форми договору. Залишається невирішеним питання віднесення до усних договорів про надання адміністративних послуг відносин, що виникають за заявою особи.

Орган державної влади як суб’єкт владних повноважень може бути наділений правом дострокового припинення адміністративного договору про концесію державної служби з надання адміністративних послуг з мотивів суспільного інтересу. Договори про безпосереднє надання адміністративних послуг повинні припинятися за взаємною згодою осіб.

При укладенні адміністративних договорів сторони не наділені свободою визначення форм забезпечення зобов’язань та відповідальності за порушення умов договору. Ці питання потребують детальної регламентації в законі.

Загалом наведені вище твердження не вичерпують усіх теоретичних проблем договірної свободи сторін у процесі надання адміністративних послуг у галузі сільського господарства. Ця тема потребує подальших науково-правових досліджень.

<< | >>
Источник: КУРИЛО ВОЛОДИМИР ІВАНОВИЧ. АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОВІДНОСИНИ У СІЛЬСЬКОМУ ГОСПОДАРСТВІ УКРАЇНИ. Дисертація на здобуття наукого ступеня доктора юридичних наук. Київ-2007. 2007

Скачать оригинал источника

Еще по теме 4.3. Забезпечення договірної свободи сторін у процесі надання адміністративних послуг у сільському господарстві:

  1. Стаття 280. Особливості провадження у справах за адміністративними позовами органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про встановлення обмеження щодо реалізації права на свободу мирних зібрань
  2. Стаття 281. Особливості провадження у справах за адміністративними позовами про усунення перешкод та заборону втручання у здійснення права на свободу мирних зібрань
  3. Стаття 7. Забезпечення законності при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення
  4. Стаття 14-2. Відповідальність за адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі
  5. Глава 15-А АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ, ЩО ПОСЯГАЮТЬ НА ЗДІЙСНЕННЯ НАРОДНОГО ВОЛЕВИЯВЛЕННЯ ТА ВСТАНОВЛЕНИЙ ПОРЯДОК ЙОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
  6. Глава 20 ЗАХОДИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ ПРО АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВОПОРУШЕННЯ
  7. Стаття 260. Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення
  8. Стаття 267. Оскарження заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення
  9. Стаття 279-1. Розгляд справи про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі
  10. ЗМІСТ
  11. ВСТУП
  12. 1.1. Сутність адміністративно-правових відносин у сільському господарстві
  13. 3.3. Адміністративна відповідальність посадових та службових осіб органів державної влади як засіб забезпечення паритетності суб’єктів адміністративних правовідносин в аграрному секторі економіки
  14. 4.1. Поняття та зміст адміністративних послуг у сільському господарстві
  15. 4.2. Проблеми законності надання адміністративних послуг у галузі сільського господарства
  16. 4.3. Забезпечення договірної свободи сторін у процесі надання адміністративних послуг у сільському господарстві
  17. Висновки до розділу 4
  18. ВИСНОВКИ
  19. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
  20. 3.2. Проблеми та перспективи розвитку нормативно-правового забезпечення, в контексті надання адміністративних послуг через електронні онлайн-сервіси