<<
>>

Принципи реалізації державної виконавчої влади у галузі сільського господарства

Стрижневою проблемою реалізації державної виконавчої влади в Україні, на наш погляд, є проблема вироблення та становлення сучасних принципів державного управління як домінантних її складових.

Актуальність такої постановки питання підтверджує те, що державне управління як інструмент реалізації державної виконавчої влади, багатозначне за обраними цілями і завданнями. Це, у свою чергу, слугує об’єктивною причиною прояву і належного обгрунтування найістотніших, специфічних стійких зв’язків і відносин, притаманних саме цьому виду управлінської діяльності, у закладених в її основу принципах. Принципи обґрунтовують, роз’яснюють і відображають зміст і взаємозв’язки як між об’єктом і суб’єктом управління, так і в середині кожного з них. Крім того, вони відображають властивості, притаманні управлінській системі в цілому, а також окремим її елементам, явищам, процесам. Принципи значною мірою визначаються соціально-економічними умовами, що склалися в суспільстві. Їх ігнорування, на думку Н.P. Нижник та О.А. Машкова, призводить до того, що багато змін, що відбуваються у сфері державного управління, ще здійснюються, виходячи з суб’єктивних поглядів. У результаті суспільство погано відчуває вплив апарату на державне управління [211, с. 27].

Термін „принципи” походить від лат. „principium” – початок, закон, принцип [92, с. 305], що тлумачиться як вихідні, фундаментальні положення, орієнтири, перевірені теорією і практикою [90, с. 13].

Як правило, принципи формулюються у вигляді певних наукових положень, закріплених у своїй основі правом та застосовуються у теоретичній і практичній державно-управлінській діяльності людей. Термін „принцип” розуміється у декількох змістах: як основне вихідне положення будь-якої теорії, вчення, науки, світогляду; як основа будови чи дії будь-якого приладу або машини; як внутрішнє переконання людини, яке визначає її відношення до дійсності, її норми поведінки та діяльності.

Звідси принципи соціального управління – це вихідні основоположні вимоги, якими керуються суб’єкти управління на практиці. У сукупності принципи управління виконують у системі управління найважливішу антиентропійну функцію, зазвичай за умови, що управлінець діє відповідно до них [89, с. 36-37].

О.П. Рябченко зазначає, що принципи державного управління універсальні, їх можливо застосовувати для впливу на будь-який об’єкт – певну сферу сус­пільних відносин: економічну, соціальну, гуманітарну, наукову, технічну. Згідно системного підходу кожну сферу можливо розг­лядати як систему з відповідними взаємозв’язками між певними підсистемами та елементами [339, c. 29].

Історія управлінської думки, наукового вивчення практики управління пройшла етапи, має принципи і концепції, пов’язана з іменами відомих дослідників. Початок системного дослідження управління пов’язується з іменем Ф.Тейлора. Слід зазначити, що він сформулював принципи управління інтенсифікації праці робітників за допомогою наукових методів, таких як:

- науковий підхід до виконання кожного елемента роботи;

- системний підхід до підбору, навчання і тренування робітника;

- кооперація менеджерів з робітниками;

- розподіл відповідальності за результати між менеджерами і робітниками [89, с. 37].

Предметом іншого дослідника – засновника наукової організації праці А.Файоля була вже праця не окремого робітника, а зміст управління організацією. Відповідно у 14 принципах управління, сформульованих ним, відображені значимі і на сьогодні основоположні орієнтири на ефективне управління, хоча, на його думку, число принципів необмежене. На погляд А.Файоля, всяке правило, всякий адміністративний засіб, зміцнюючий соціальне утворення чи полегшуючий його діяльність, посідає своє місце серед принципів, у будь-якому випадку на увесь той час, доки досвід затверджує його у цьому високому званні. Зміна становища речей може призвести до зміни правил, породжених цим становищем [131, с. 69].

Автор «Дванадцяти принципів управління» Х.Емерсон вважав їх простими і зрозумілими, оскільки, на його думку, вони відображають природні основи раціональної організації колективної діяльності („дух вулика”, „управлінська структура бджолиного вулика„).

Над раціональним управлінням вели роздуми і ділові люди, які опублікували на початку ХХ століття „Принципы ведения дел в России„. Чітко і лаконічно сформульовані, вони добре засвоюються і сприймаються досить актуальними і сьогодні: поважай владу, будь чесним і правдивим, поважай право приватної власності, люби і шануй людину, будь вірним слову, живи по „кишені”, будь цілеспрямованим. У коментарі до цих принципів йдеться про цінності, значимі для ефективного управління не лише сьогодні, але цілком придатних і завтра (наприклад, про владу як необхідну умову ефективного ведення справ), про здоровий прибуток і гармонійних відносинах у справах, про вільне підприємництво як основу благополуччя держави, про гармонію інтересів, про роль довіри у ділових стосунках, про моральні цінності, які не може затьмарити ніяка мета [89, с. 37]. Не погодитися з такими принципами управління, зокрема і державного, в цілому в умовах сучасної української дійсності не можна, на стільки геніально і влучно вони викладені!

Принципи державного управління – це фундаментальні, науково обгрунтовані і здебільшого законодавчо закріплені положення, відповідно до яких будується і функціонує система державного управління. Відступ від того чи іншого принципу може потягти за собою серйозні збої в усій системі. Соціальний організм має таку кількість зв’язків і відносин, що інколи навіть найнезначніше на перший погляд відхилення чи розрив у якомусь ланцюгу взаємовідносин тягне за собою ланцюгову реакцію з непередбачуваними наслідками [90, с. 14]. Принцип державного управління розглядають також як закономір­ність, як відносини або взаємозв’язок суспільно-політичної при­роди та інших груп елементів державного управління, що вира­жено у вигляді певного наукового положення, закріпленого пра­вом. Принцип застосовується у теоретичній та практичній діяль­ності людей по управлінню [42, с. 21]. З цього визначення можливо зробити висновок про існування таких ознак державного управ­ління, незалежних одне від одного: закономірність, існування відносин та взаємозв’язок. Отже, державне управління можливо розглядати як закономірність. Водночас воно виступає як від­носини або взаємозв'язки. Виникає питання щодо доцільності та­кого тримірного уявлення про державне управління, кожна сто­рона якої існує відокремлено одна від одної. З таким визначен­ням, стверджує О.П. Рябченко, неможливо погодитись тому, що неврахованою залишається основа принципів – діалектичний закон розвитку. На її думку, принципом державного управління можливо назвати об’єктивні, універсальні, необхідні закономір­ності взаємовідносин між суб’єктом та об’єктом управління, при­чому взаємовідносини змінюються відповідно до змін форм дер­жавного устрою. Звідси, принцип державного управління еконо­мікою – об’єктивні, універсальні, необхідні закономірності взає­мовідносин між керівним суб’єктом державного управління еко­номікою та економічною сферою в цілому та її структурними елемента­ми, причому взаємовідносини мають характер, відповідний до діючої форми державного устрою [339, с. 30].

Погоджуючись в цілому з таким визначенням понять принципів державного управління та державного управління еко­номікою, на нашу думку, слід зазначити, що в заключній частині визначень вони підлягають певній корекції. Стосується це твердження „форм дер­жавного устрою” у наведених визначеннях. Форма державного устрою є лише однією із трьох складових форми держави.

Форма держави – це порядок організації і функціонування державної влади відносно форми правління, форми територіального устрою та форми державно-правового режиму [216, с. 43]. Тому поняття форма держави, окрім форми державного устрою, також включає форму правління та державно-правовий режим. На думку А.М. Колодія, В.В. Копейчикова, С.Л. Лисенкова, В.П. Пастухова та О.Д. Тихомирова, поняття форми держави як певної структури не означає механічної, довільної сукупності елементів, що її утворюють. Форма держави відображає єдність, взаємозумовленість об’єднаних в ній елементів, у результаті чого виникає нова якість, яка не властива жодному з цих окремо взятих елементів [362, с. 93]. Таким чином, очевидно, що на всі соціально-правові та економічні явища і процеси у суспільстві впливає не лише форма державного устрою, а й, однаковою мірою з незначними відхиленнями, форма правління та державно-правовий режим. Тобто опис закономір­ностей взаємовідносин між суб’єктом та об’єктом управління, які змінюються відповідно до змін форм дер­жавного устрою (виділено мною, Курилом В.І.), звужує сферу можливих чинників, що впливають на такі взаємовідносини. За цих умов її необхідно розширити за рахунок усіх можливих чинників впливу на взаємовідносини між управляючим суб’єктом та об’єктом управління, тобто враховувати також і форму правління та державно-правовий режим, які в сукупності складають форму держави. З огляду на зазначене, вбачається підставним визначення наведених принципів сформулювати так:

- під принципами державного управління слід розуміти фундаментальні, науково обгрунтовані та здебільшого законодавчо закріплені положення, які відображають об’єктивні, універсальні, необхідні закономір­ності взаємовідносин між суб’єктом та об’єктом управління, при­чому взаємовідносини змінюються відповідно до змін форм дер­жави;

- відповідно принципи державного управління еконо­мікою – це фундаментальні, науково обгрунтовані та здебільшого законодавчо закріплені положення, які відображають об’єктивні, універсальні, необхідні закономірності взає­мовідносин між керівним суб’єктом державного управління еко­номікою та економічною сферою в цілому та її структурними елемента­ми, причому взаємовідносини відповідають існуючій формі держави.

Враховуючи дослідження, проведені у попередніх підрозділах дисертаційної роботи, вбачається підставним принципи державного управління аграрним сектором економіки визначити як фундаментальні, науково обгрунтовані та здебільшого законодавчо закріплені положення, які відображають відповідні існуючій формі держави об’єктивні, універсальні, необхідні закономірності взає­мовідносин між керівним суб’єктом державного управління аграрним сектором економіки та відповідними об’єктами управління.

Таким чином, для повного розкриття сутності державного управління аграрним сектором економіки України доцільно детально зупинитися на його принципах, оскільки саме вони визначають зміст, організаційну структуру та життєдіяльність компонентів державного управління, а відтак і процес реалізації державної виконавчої влади.

Існують різні підходи до класифікації і систематизації принципів управління. З урахуванням особливостей державного управління виділяють такі підсистеми (блоки) принципів управління: загальні (загальносистемні), організаційно-технологічні, окремі. Перші розкривають змістову і загальноцільову направленість управління, другі – його організаційну і технічну сторони, треті стосуються головним чином безпосереднього керівництва діяльністю людей, учасників управлінського процесу і виконавців [90, с. 14-15].

О.П. Рябченко відзначає виділення трьох засад систематизації принципів державного управління економікою: першою засадою систематизації принципів є виділення закономірностей, притаманних державному управлінню економікою в цілому, а також закономірностей, притаманних кожному струк­турному елементу економіки. У першому випадку йдеться про загальносистемні принципи, у другому – про специфічні [339, с. 31].

Другою засадою систематизації є закономірності, відносини, взаємозв’язки між елементами державного управління, тобто он­тологічний аспект принципів державного управління. У цьому випадку виділяють структурні принципи державного управління [42, с. 192]. Аналіз цієї засади дозволяє зробити висновок щодо близькості її змісту універсальному загальносистемному принци­пу державного управління. Принцип універсальності може означати притаманність державному управлінню у різних формах державного устрою одних і тих самих структурних елементів – ці­лей, завдань, структури, кадрів, технологій, ресурсів. Однак не­обхідно враховувати, що з одних і тих самих структурних елементів можливо створити різні структури з різною соціальною спрямо­ваністю. Наприклад, одні і ті самі структурні елементи державного управління складають структуру тоталітарного, авторитарного, демократичного державного режимів або автократичного, лібе­рального, демократичного стилей управління. З цієї точки зору структуризація принципів за онтологічною ознакою доцільна і має сенс.

Виділяють третю засаду систематизації – залежно від ас­пектів спеціалізованої господарсько-управлінської діяльності [42, с. 197]. Однак докладний аналіз змісту цієї засади дозволяє зробити висновок щодо її тотожності із специфічними принципами першої засади поділу принципів (виділення закономірностей, притаманних кожному структурному елементу економіки) [339, с. 30-31].

Розглянемо характеристику принципів державного управління у розрізі їх поділу на загальносистемні, організаційно-технологічні та окремі.

До загальносистемних принципів відносять: об’єктивність, універсальність, демократизм, законність, роз­поділ влад, делегування повноважень, керованості та контрольованості, соціальну спрямованість, принцип оптимізації управління, конкуренції, принцип комплекс­ності, публічності [337, с. 31]. Крім наведених, загальносистемними також є принципи: наукової обгрунтованості, системності, директивності та термінальності управління, гуманізму, правової впорядкованості, індикативного планування, саморегулювання, додатковості, казуальності, зворотного зв’язку, інформаційної достатності, еволюціонізму, вірогідності, соціального прогнозування (передбачення) [90, с. 16-22].

Принцип об’єктивності. Він передбачає врахування усіма складовими управлінської системи об’єктивно існуючих закономірностей розвитку суспільства, економіки та її структурних елементів, зокрема і її аграрного сектору, відповідності, співставності поставлених цілей можливостям їх досягнення. Недотримання цього принципу неминуче призводять до волюнтаристських відхилень від об’єктивних законів розвитку суспільства і природи, а, відтак, і завдає часто непопоправної шкоди членам суспільства – людям. Для сільськогосподарського виробництва, що значною мірою залежить від природних чинників, цей принцип по-справжньому набуває домінуючого значення. Так, не можна вирощувати певні сільськогосподарські культури чи розводити певні породи тварин, не районовані та не адапновані у відповідному регіоні, оскільки їх вирощування (розведення), що очевидно, буде збитковим. Як приклад можна навести багаточисельні волюнтаристські рішення у сільському господарстві колишнього СРСР, коли сільськогосподарські культури висівалися значно раніше природних строків і гинули або культивувалися культури, абсолютно непристосовані для певних природно-кліматичних зон, і відповідно теж були приречені на загибель, а люди – на голод. Довгостроковий наслідок такого підходу, як слушно зазначає О.П. Рябченко, формування структурно деформова­ної економіки як у територіальному, так і у галузевому аспектах [339, с. 32].

Принцип законності. Один з основних принципів державного управління. Його зміст означає, що державне управління, у тому числі і аграрним сектором економіки держави, повинне здійснюватися на суворому дотриманні норм закону у всіх напрямах управлінського діяльності. Саме тому цей принцип є основою правової держави.

Принцип демократизму характерний державному управлін­ню і вцілому, і державному управлінню в економічній сфері, зокрема і у аграрному секторі економіки. Цей принцип є втіленням народовладдя у процесі державного управління та закріплений у ст. 5 Конституції України. Дотримання цього принципу веде до встановлення постійного та стійкого взаємозв’язку та взаємозалежності між державою та су­спільством (у вигляді такого взаємозв’язку та взаємозалежності між усіма структурними елементами системи державного управлін­ня в усіх сферах суспільних відно­син). На практиці сільськогосподарського виробництва він передбачає врахування інтересів та потреб населення, насамперед сільського, в процесі державного управлін­ня цією економічною галуззю. Тут доречно згадати про перехід на сучасному етапі розвитку Української держави від імперативного до сервісного типу управлінських відносин у ході реалізації державної виконавчої влади: метою державного управління у переважній частині економічних галузей мають бути інтереси громадян. Ця ознака є однією з визначальних для правової держави, курс на побудову якої проголошений в Україні.

Принцип розподілу влад є наслідком дії принципів законності та демокра­тизму. Він передбачає наявність системи противаг і стримувань у процесі управлінської діяльності. Ця теза на практиці зводиться до чіткого, однозначного розмежування повноважень та створення ефективної організаційної структури органів державного управління, що дозволяє уникнути узурпації влади в одних руках. Останнє надзвичайно важливе для унеможливлення всіляких аномальних деформацій у системі державної влади.

Принцип делегування повноважень нерозривно пов’язаний з принци­пом розподілу влад. Його суть полягає у наділенні органів державного управління повноваженнями відповідно до їх функцій. При цьому, зв'язок з принципом розподілу влад виявляється у тому, що жодна з гілок державної влади не має домінування чи пріоритету перед іншою, а навпаки – доповнюють одна одну та створюють вищеозначену систему стримувань і противаг. Окрім того, делегування повноважень дозволяє дещо розвантажити керівника державного органу від вирішення рутинних технічних питань, сконцентрувавши його зусилля на принципово важливих проблемах діяльності державного органу, ним очолюваного; при цьому виконання окремих обов’язків керівника покладається на підлеглих. Характерний названий принцип як для державного управління взагалі, так і державного управління економікою (у тому числі і аграрним сектором) зокрема.

Необхідність існування принципів керованості та контрольованості зумовлена владним характером державного упра­вління взагалі та державного управління економікою та її галузями, зокрема. Керованість і контрольованість передбачає наявність у органів державного управління реальних владних важелів впливу на управлінський процес. Внутрішній зміст цих принципів розуміє також поєднання централізації та децентралізації управління: оптимізації взаємовідносин між центральними та місцевими (регіональни­ми) органами державного управління; між органами державного управління та органами місцевого самоврядування.

Принцип соціальної спрямованості передбачає пріоритет соціальних інтересів над загальнодержавними. Де-юре цей прин­цип закріплений у ст. 1 Конституції України, у якій проголошена, зокрема соціальна орієнтація нашої держави. Він, окрім очевидних положень, має і глибинні: пріоритет самостійності органів місцевого самовряду­вання у вирішенні питань соціально-економічного розвитку їх територій як інституцій, які найкраще знають проблеми, що підлягають нагальному, першорядному чи другорядному вирішенню.

Принцип оптимізації управління є одним із домінантних чинників успішного розвитку економіки держави. Оптимізація управління передбачає пошук і створення ефективної системи державних органів виконавчої влади, зокрема і органів управління аграрним сектором економіки. Дотримання цього принципу забезпечує па­ритет у розподілі повноважень між галузевими та територіаль­ними структурами органів державного управління, веде до скорочення кількості рівнів державного управління, а відтак підвищує оперативність вирішення управлінських питань. Певною мірою принцип оптимізації управління пересікається з принципом розподілу влад, а саме – в частині створення ефективної системи органів державного управління.

Принцип конкуренції у державному управлінні означає наявність конкуренції у діяльності складових системи державного управління, тобто конкуренції всередині системи органів виконавчої влади. Це зніційовує позитивний поступ економічної системи, виступаючи стимулюючим чинником поліпшення якості управлінських рішень та надання управлінських послуг органами державного управління. Слід відзначити роль інституту місцевого самоврядування у процесі здійснення окремих функцій державного управління – інститут місцевого самоврядування виступає свого роду конку­рентом органам державного управління у частині здійснення відповідних функцій останніх.

Принцип комплексності полягає в єдності мети усіх складових системи органів державного управління. Для України – це побудова і утвердження закріпленої ст. 1 Конституції України суверенної, незалежної, демократичної, соціальної, правової держави. Дотримання принципу комплексності для органів державного управління аграрним сектором економіки держави означає забезпечення в процесі державного управління виконання властивого цьому сектору економіки стратегічного завдання – забезпечення населення держави продуктами сільського господарства та переробки його сировини (продуктами харчування), а тому – забезпечення однієї із складових національної безпеки держави – продовольчої безпеки. Зазвичай, крім названого стратегічного завдання сільське господарство виконує й інші завдання, зокрема забезпечення сировиною для переробки деякі галузі промисловості (наприклад легкої). Тобто, виконуючи свої специфічні управлінські завдання, органи державного управління аграрним сектором економіки підпорядковані єдиній меті.

Принцип публічності державного управління означає:

- доступність державного управління для громадян, що пов’язано зі здійсненням кадрової політики щодо органів держа­вної влади та місцевого самоврядування;

- відкритість, прозорість функціонування органів державної влади, місцевого самоврядування, що проявляється у можливості здійснення громадського контролю за їх діяльністю, у тому числі через органи масової інформації;

- судовий контроль за забезпеченням в процесі державного управління конституційно закріплених інтересів суспільства, прав та свобод громадян [42, с. 197].

Принцип наукової обгрунтованості полягає у тому, що державне управління здійснюється на основі наукового обгрунтування, тобто із застосуванням наукових підходів і методів.

Суспільство являє собою складну систему, а тому принцип системності вважають провідним принципом управління [90, с. 15-16]. За характеристикою взаємодії з оточуючим середовищем системи бувають закриті (замкнені) і відкриті. Суспільства (держави) також можуть бути закритими і відкритими. Перші жорстко детерміновані волею суб’єкта управління, зворотній звязок між суб’єктом і об’єктом управління для них не має істотного значення. Управління рухом цієї системи для досягнення мети здійснюється через принцип директивного управління. Типовим прикладом такого підходу була радянська планова система. Довільно задавалася мета, завчасно визначалася траекторія руху до неї, яка коректувалася різними директивними вказівками…. Другий вид – відкрите суспільство, вільне від жорстко заданого варіанту розвитку, передбачає плюралістичний підхід і в якості принципу досягнення мети використовує принцип термінального управління, тобто вільного програмування руху. У цьому випадку система самоорганізується, що забезпечує їй підтримання рівноваги і стійкості шляхом своєчасного корегування курсу на основі поновлення інформації і прогнозування руху. Цей підхід дозволяє системі бути більш адаптованою до негативної дії зовнішнього середовища, помилок управління і т.д, що в підсумку забезпечує їй більш високу ефективність у порівнянні із закритою системою. Правда, у цьому випадку ускладнюється весь процес напрацювання рішень і вся система управління в цілому.

У сучасній практиці управління використовуються обидва ці принципи. Все залежить від характеру завдань, які вирішуються. Вміле їх поєднання підвищує ефективність управління. Вирішуючи рутинні завдання, які не потребують пошуку неординарних підходів, можна ефективно застосовувати директивний метод, звільнивши його від найодиозніших прийомів. Там, де неможливо уникнути випадковостей і визначити завчасно точний прогноз, слід віддавати перевагу всебічному опрацюванню рішень, аналізу всіх моливих варіантів їх реалізації, координації зусиль на різних напрямках [90, с. 16].

Принцип гуманізму (від лат. humanus – людяний) притаманний державному управлінню у державах, де пріоритет інтересів людини домінує над інтересами держави. Такою проголошена Україна, що робить людину центральною ланкою в системі державного управління. З огляду на зазначене, держава може бути демократичною правовою соціальною лише за умови дотримання принципу гуманізму. Сутність його якраз і полягає у тому, щоб у всій діяльності держави і її владних структур наріжним каменем були інтереси людини. Саме задля цієї вищої мети і здійснюється державне управління.

Принцип індикативного планування притаманний державному управлінню за відсутності директивності. Особливо бажане використання цього принципу в економічній сфері, зокрема і в її аграрному секторі. Він орієнтує суспільство і державу на досягнення реальної мети в економічному розвитку, використовуючи для цього насамперед економічні, а також політичні, правові, адміністративні та інші важелі. Своїми досягненнями у повоєнному розвитку у другій половині ХХ століття Німеччина, Японія, Італія, Франція та деякі інші держави значною мірою зобов’язані активній ролі держави та індикативному плануванню. Саме ця обставина дозволила їм використати світовий науковий потенціал для кваліфікованого складання планів; урізноманітнити методи і інструментарій їх реалізації, уникнувши догматизмів і вузькості підходів; забезпечити твердість державної лінії в умовах політичної нестабільності, яка нерідко супроводжувала хід здійснення непопулярних реформ і програм; поступово створити атмосферу соціального партнерства, послабити класову конфронтацію, досягти національної згоди відносно головної мети – мети соціально-економічного та політичного розвитку суспільства [90, с. 17].

Надзвичайно важливе значення для функціонування будь-якої управлінської системи, зокрема і системи державного управління, має принцип саморегуляції. Будь-яка система завжди прагне зберегти свій гомеостаз (від грец. рomoios – подібний, однаковий і stasis – нерухомість, стан), тобто має здатність до самозбереження і відновлення рівноваги. Надзвичайно мінливі геополітична ситуація, кон’юнктура світового ринку, зміна пріоритетів у міждержавних відносинах нарешті загальний геоекологічний стан планети Земля стрімко формують нове обличчя світового співтовариства: зростає усвідомлення людей, що світ – це саморегулююча, саморганізуюча система як в біологічному, так і в соціальному планах, а тому вимагає від світовового співтовариства, а особливо від тієї його складової, яка покликана управляти, високої відповідальності за майбутнє планети. Управління в сільському господарстві у цьому відношенні відіграє, що можна стверджувати без перебільшення, планетарно важливу роль, оскільки торкається біологічної безпеки планети Земля, виживання людини як біологічного виду.

Принцип додатковості в державному управлінні полягає у доповненні нормативного регулювання процесом спонтанного саморегулювання, що забезпечує їх природний баланс. У процесі управління, особливо в аграрному секторі економіки, постійно виникають не лише передбачувані наперед закономірності, а й всілякі непередбачувані обставини, які доповнюють або взаємовиключають одна одну. Типовим для сільського господарства є виникнення природних, зокрема і кліматичних, та техногенних катаклізмів, які мають безпосередній, як правило, згубний вплив на сільськогосподарське виробництво, що робить застосування у державному управлінні сільським господарством принципу додатковості важливим чинником сталого розвитку цієї стратегічно важливої для України економічної галузі.

Принцип казуальності (причинності) (від лат. causalis – причинний, causa – причина) у державному управлінні є одним із найзагальніших принципів, який встановлює допустимі межі впливу одна на одну соціальних подій, що відбуваються в результаті управлінських рішень. Він підкреслює генетичний зв'язок між окремими станами видів і форм системи державного управління в процесі його здійснення [90, с. 20].

Принцип зворотного зв’язку між суб’єктом і об’єктом управління характерний для держав з розвиненою демократією. Чим вищий стан відкритості суспільства, тим більшої значимості набуває роль цього принципу. Суб’єкт державного управління повинен завчасно і точно знати реакцію об’єкта управління на рішення, які приймаються, що дозволить своєчасно і оперативно корегувати управлінські рішення. У даному випадку принцип зворотного зв’язку відображає свого роду контрольну функцію стосовно працівників апарату державного управління.

Принцип інформаційної достатності безпосередньо пов’язаний з принципом зворотного зв’язку. В умовах глобалізації усіх світових процесів роль інформаційного чинника виростає до рівня домінуючого: тут доречно згадати вислів „хто володіє інформацією – той володіє світом”. За таких умов посилюється взаємозв’язок усіх елементів системи управління. Використання принципу інформаційної достатності дає можливість впорядкувати інформаційні потоки з метою уникнення інформаційного перенавантаження вищих рівнів управлінської системи. При цьому важливими аспектами є достовірність та змістовність інформації, оскільки від названих ознак інформації залежить правильність управлінського рішення. Ігнорування та тотальне порушення цього принципу у державному управлінні радянської доби – надання недостовірної інформації вищим управлінським щаблям стали одним із основних чинників допущення стратегічних помилок в державному управлінні, які сприяли розпаду держави.

Застосування принципу еволюціонізму забезпечує послідовний, планомірний і закономірний управлінський процес, який дає можливість уникнути кризових ситуацій та соціальних і економічних катаклізмів у державі при зміні обєктивних умов існування суспільства. Принцип еволюціонізму дозволяє зберегти досягнуті раніше у суспільстві надбання, долучивши до них досягнення, набуті на нових етапах розвитку. Така послідовність у державному управлінні дає можливість для суспільства використовувати увесь його історичний досвід для його ж подальшого розвитку. Яскравим прикладом можуть слугувати Великобританія і США, у яких суспільство і держава розвивалися еволюційно протягом століть без смертельно руйнівних потрясінь та катаклізмів, забезпечуючи позитивний в цілому розвиток цих держав.

Принцип вірогідності є одним із базових загальносистемних принципів державного управління. Історичний розвиток суспільства і держави абсолютно не визначений і не запрограмований, тобто є багатоваріантним за своєю природою, бо носить вірогідний характер. Прийняття певних управлінських рішень може призвести до непередбачуваних наслідків для подальшого розвитку держави. Разом з тим правильне і ефективне державне управління на основі вмілого застосування його принципів здатне значною мірою послабити вплив негативних наслідків небажаних випадковостей. Звідси принцип соціального прогнозування (передбачення). Крім усього іншого він допомагає значно зменшити ризик прийняття неправильного рішення [90, с. 22].

Загальносистемні принципи чинять вплив на економіку в цілому і на її складові у вигляді галузей економіки. Разом з тим усередині кожного структур­ного елементу можуть існувати особливі, характерні лише для цієї галузі (чи декількох близьких галузей) специфічні закономірності та взаємозв’язки, які і виділяють таку галузь в окрему, відносно відособлену систему.

Бачиться логічною позиція О.П. Рябченко про можливість виділення у державному управлінні економікою структурних елементів залежно від певних підходів: якщо основу структуризації складає галузевий підхід, то в економіці можливо виділити окремі структурні елементи – галузі народного господарства; якщо основу структуризації становить територіальний підхід – окремі регіони, райони, територіальні утворення (адміністративно-територіальні одиниці) [339, с. 36].

Існує також думка щодо доцільності виділення підсистем державного управління за функціональним принципом [42, с. 198].

При галузевому підході до структурування державного управління економікою, зокрема при здійсненні державного управління аграрним сектором економіки, до специфічних принципів сьогодні, на наш погляд, доречно віднести такі принципи: державний аграрний протекціонізм, цільова державна підтримка сільського господарства, забезпечення продовольчої безпеки, рентабельність виробництва, рівність усіх форм господарювання, антимонопольне регулювання, захист від недобросовісної конкуренції, поєднання економічних і соціальних цілей, гнучкість, оперативність реагування на зміни зовнішнього середовища, пріоритет державного регулювання перед державним управлінням, правова захищеність аграрного підприємництва та низку інших.

Принцип державного аграрного протекціонізму – один з найважливіших принципів для сьогодення сільського господарства України (в умовах перехідного періоду, коли старі командно-адміністративні економічні відносини в цілому вже зруйновані, а повноцінні ринкові ще не сформовані). Сутність цього принципу полягає у всебічному захисті державою економічних інтересів сільськогосподарських товаровиробників на внутрішньому і зовнішньому ринках. Цей принцип має два аспекти: внутрішньоекономічний та зовнішньоекономічний. Як відомо, навіть країни з повноцінною ринковою економікою дотримуються зазначеного принципу, захищаючи своїх товаровиробників на внутрішньому і зовнішньому ринках. В Україні сьогодні, за словами А.М. Статівки, закладено основи для правоовго забезпечення державного протекціонізму аграрного сектора економіки, в якому слід вбачати систему протекцій, опікування (протегування) держави при проведенні своєї економічної політики в загальнонаціональних масштабах, а також доцьльність впливу держави на відносини, що складаються у різних галузях аграрного виробництва переважно на основі застосування економічних заходів і методів [355, с. 42].

Дотримання принципу забезпечення продовольчої безпеки у державному управлінні аграрним сектором економіки України сьогодні уявляється надзвичайно актуальним. А.С. Лисецький наголошує, що продовольча безпека – це проблема, з якою повсякчас стикається людство загалом й окремі країни. Україна не має застережень щодо потенціалу сільського господарства, а тому виникає питання про актуальність дослідження будь-яких аспектів цієї проблеми [188, с. 7].

Проблема продовольчої безпеки широка і багатогранна, вона не завжди проглядається з першого поверхневого погляду. Ще в середині 90-х років минулого століття про неї майже не згадували. Більше того, термін „продовольча безпека” не розглядався як складова системи економічної безпеки, куди входять всі інші види безпеки. Не зустрічався цей термін і в економічних словниках. Однак пройшло небагато років і ця проблема стала актуальною настільки, що нею почали займатися на державному рівні. У 1997 р. прийнятий Закон України „Про якість та безпеку харчових продуктів і продовольчої сировини” [332] (остання редакція згідно з Законом № 2809-IV (2809-15) від 06.09.2005, ВВР, 2005, № 50, ст.533), у 2005 р. у Верховну Раду подано проект Закону України „Про продовольчу безпеку України”, в грудні цього року питання про продовольчу безпеку розглядалося на засіданні Ради національної безпеки і за висновками цієї наради Президент України видав Указ „Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 9 грудня 2005 р. „Про стан агропромислового комплексу та заходи щодо забезпечення продовольчої безпеки” [320].

Російські вчені В. Балабанов і Є. Борисенко стверджують, що Україна в дореформений період (1990 р.) займала чільне місце у світі з виробництва основних продуктів харчування на душу населення, а її сільськогосподарський потенціал перевищував потенціал низки провідних країн, включно США. За роки реформування він був утрачений, сільське господарство вже багато років перебуває у системній кризі. Відзначається більше, ніж в інших країнах східної Європи, руйнування основних виробничих фондів, погіршилося матеріальне і технічне забезпечення господарств. Це, у свою чергу, призвело до зниження продуктивності галузі сільського господарства і праці селян [47, с. 287].

Представники західноєвропейської економічної науки вважають, що аграрна потужність України реально загрожувала своїм потенціалом традиційним учасникам світового ринку, зокрема США, Канади, ЄС, а тому, вірогідно, вони були зацікавлені у стримуванні інноваційного розвитку АПК України. Проте, як зазначають вони, такого драматичного спаду виробництва й обсягів створення вартості та погіршення соціального становища населення на селі не очікував ніхто [336, с. 3]. Експерти стверджують, що надії України на можливість знову зробити цей важливий сектор конкурентноспроможним на міжнародній арені, як це було за радянських часів, необгрунтовані через високий рівень виробничих витрат в Україні, а це не дає підстав сподіватися, що вона зможе відігравати важливу роль на світових ринка [336, с. 5].

Через декілька років, у 2001 році, Ш. Крамон-Таубадель, Л. Штріве та В.П. Галушко вже відзначають загострення проблеми національної продовольчої безпеки в Україні, стверджуючи, що на початку ХХІ століття Україна знову зіткнулася з проблемою недостатнього харчування і голоду. Значна частина населення не може дозволити собі купувати необхідну кількість продуктів харчування для забезпечення активного і здорового життя [393, с. 126].

Соціальні пріоритети продовольчої безпеки ці експерти визначають як ключові. Вони розглядають продовольчу безпеку як поняття недостатнього харчування населення, яке може спричинити явища голоду. Посилаючись на Foster (1992), Mayer (1976), Maxwel та Frankenberg (1992), Amartua Sen (1981) та ряд інших авторів, вони ототожнюють поняття продовольча безпека і доступність продовольчого ринку населенню країни. Продовольча безпека – можливість придбати їжу, необхідну для підтримання здорової та активної життєдіяльності, в будь-який момент часу. На їх переконання, очевидно, що основою продовольчої безпеки є доступність ринку на відміну від застарілих міркувань щодо стабільності виробництва і запасів [188, с. 8].

Українські вчені констатують загострення проблеми національної продовольчої безпеки, зазначаючи, що нині проблема продовольчої безпеки України як з позицій ролі вітчизняної агросфери у формуванні структури споживання продуктів харчування, так і загальної величини забезпеченості основними з них внаслідок низької платоспроможності населення наблизилася до критичного рівня [94, с. 55], різко загострилася [58, с. 140], країна втрачає продовольчу незалежність [345, с. 10], у державі реально не вирішена проблема кількості, якості, поживності продуктів харчування та доступності їх споживачам, а також урахування незалежності від імпорту [61, с. 184]. О.І. Гойчук зазначає, що деякі вчені ще з більшою гостротою вказують на цю проблему [81, c. 61], стверджуючи, що за критеріями розвинених країн (норма споживання – менше 2800 ккал), в Україні почався процес масового голодування [203, с. 111].

Існує й дещо інша думка, яка полягає в тому, що, незважаючи на великий спад виробництва в національному АПК, Україна, очевидно, не може опинитися в надзвичайно скрутному становищі, яке здатне призвести до голодомору, однак завтра ситуація на світовому продовольчому ринку може різко змінитися і тоді наша держава може опинитися в безвихідному становищі [369, с. 43].

Очевидно, що західні вчені-економісти, які займаються проблемами продовольчої безпеки, і консультанти, що працювали в Україні, пропонують не загострювати увагу на національній продовольчій безпеці тому, що не має значення, які продукти споживаються, вироблені у власній країні чи експортовані.

Проте кожна країна намагається забезпечувати свою продовольчу незалежність. Адже її втрата обумовлює повну економічну і політичну залежність, про що свідчить досвід третіх країн. За даними ООН нині в світі 815 млн осіб, що живуть упроголодь, тобто харчуються нижче фізіологічної норми [82, с. 3]. В.А. Предборський також підкреслює базисну роль економіки, оскільки, на його думку, виробництво, розподіл і споживання матеріальних благ первинні для кожної сфери діяльності, визначають життєдіяльність і життєздатність суспільства [246, с. 30].

Підставно погодитися із думкою С.М. Кваші, що продовольча безпека є важливим складовим елементом загальнодержавної політики і характеризує політичну незалежність країни, її економічну міцність та стабільність, соціальну забезпеченість насклення та здатність задовольнити продовольчі потреби своїх громадян без шкоди загальнодержавним інтересам [127, с. 87]. Концепція економічної безпеки України [159] продовольчу безпеку визначає як стан захищеності населення країни від недостатнього харчування, особливо від голоду, та наявність у державі необхідних можливостей для цього. Критерієм продовольчої безпеки є забезпечення достатнього харчування всім громадянам за нормальних умов та мінімально необхідного – за надзвичайних умов.

На нашу думку, національну продовольчу безпеку слід розглядати як гарантовану здатність держави на принципах самозабезпечення основними харчовими продуктами та їх економічної і фізичної доступності, незалежно від впливу зовнішніх і внутрішніх чинників, задовольняти потреби населення, в особі кожного громадянина, продуктами харчування в необхідному обсязі, асортименті та якості на рівні, що забезпечує його здоров’я та інтелектуальний розвиток [82, с. 3].

Сьогодні, як показує досвід розвинених країн, необхідно говорити не просто про „аграрну”, а про „агропродовольчу” політику держави, яка об’єднує пріоритети аграрної політики з нау­кою про харчування та проблемами доступності продовольства і яка має базуватися на принципах самозабезпеченості, незалежності, доступ­ності і якості.

Нині показники, що характеризують споживання продуктів харчування населенням України і визначають рівень її продовольчої безпеки, знизилися до кри­тичної межі. Протягом майже 15 років в країні спостерігається одноманітне жиро­-вуглеводне харчування більшої частини населення. Енергетична цінність раціону як дорослих, так і дітей забезпечується вуглеводами на 50-80% за рахунок хлібобулочних і кондитерських виробів, картоплі та цукру.

Значно нижче раціональної норми у 2004 p. споживалось м’яса і м’ясних продуктів – 48,4%, молока і молочних продуктів – 59,4%, яєць – 77,5%, риби – 59,7%, овочів і баштанних – 71,6%, фруктів і ягід – 37,6% від раціональної норми. По споживанню м’яса, риби, фруктів і ягід ми відстаємо від розвинених країн у 3-4 рази [82, с. 4].

3начно зменшилася калорійність раціону харчування. Порівняно з розвиненими країнами вона менша на третину. Дефіцит білка нашого раціону порівняно з раціональними нормами в 2004 р. становив 27,0%, у тому числі білка тваринного походження – 41,7%. У окремих соціальних групам такий показник значно більший. При цьому слід нагадати, що дефіцит білку призводить до затримки росту та розумового розвитку дітей, порушення кровотворення, діяльності нервової та ендокринної системи. За таких умов виросло вже ціле покоління молодих людей, організм яких формувався при дефіциті білка та ряду мікро- і макроелементів. Такий стан харчування дозволив науковцям-медикам стверджувати про існування „прихованого голоду”.

Аналіз внутрішніх і зовнішніх чинників, що впливають на рівень продовольчого забезпечення населення, показав, що загрозу продовольчій безпеці країни завдає криза аграрного сектору економіки. Безсистемне рефорування сільського господарства, знищення великого товарного виробництва, усуненість держави від підтримки аграрного товаровиробника обумовило значне падіння обсягів виробництва сільськогосподарської продукції.

Зниження виробництва основних видів продуктів у розрахунку на душу населення в 2004 р. порівняно з 1990 р. становить: м’яса – 60%, молока – 38 %, яєць – 20%, зерна – 10%, цукрових буряків – 59%, плодів і ягід – 37%, винограду – 50%. Зросло лише виробництво соняшника, картоплі та овочів.

Проведені нами розрахунки ін­дикаторів і їх порогових значень для оцінки рівня продовольчої безпеки свідчать про недостатність її забезпечення в Україні, а деякі показники, які визначають економічну доступність продовольства, мають критичне значення. Особливо це стосується соціальних показників.

Значною загрозою продовольчій безпеці держави є бідніс­ть. Розподіл населення за основними соціальними групами залежно від рівня середньогрошових витрат показує, що нижче прожиткового мінімуму (362,23 грн.) в 2004 р. проживало 73,8% населення. Загалом за міжнародними стандартами соціально бідними вважаються країни, в яких доход на 1 людину в день становить менше 1 долара. В Україні за межею такого доходу проживає до 20% населення України. А за стандартами бідності Євросоюзу, де бідність визначається 4 дол. доходу в день на 1 людину, бідними є до 90% українських сімей [82, с. 4].

Одним із голових чинників продовольчої безпеки є формування нормативно-правової бази, яка створює формально-інституційну основу розвитку економічних відносин щодо забезпечення продовольчої безпеки держави.

Формування законодавства в аграрній сфері, яке враховує сучасні реалії в цьому важливому народногосподарському комплексі, здійснюється в кількох напрямах. Це цілий блок законів, що визначають зміни відносин щодо власності на землю і на засоби виробництва, починаючи із ЗК України. Сюди відноситься й низка законів, що регламентують процеси формування нових форм господарювання на селі, стимулюють розвиток сільськогосподарського виробництва, регулюють окремі сфери АПК та види виробництва сільськогосподарської продукції, її імпорт та експорт, податки, питання раціонального використання та охорони природних ресурсів, забезпечення економічної безпеки в сфері АПК. Частина з них вимагає узгодження з іншими нормативно-правовими актами, доповнення, удосконалення відповідно до вимог, що виникають у процесі проведення реформи. Слід враховувати також і необхідність гармонізації цього законодавства із законодавством ЄС, оскільки така необхідність диктується об’єктивно у зв’язку з глобальними інтеграційними процесами.

Особливої уваги вимагають нормативно-правові акти, що розроблені на основі базового Закону України „Про державну підтримку сільського господарства України” [265] і потребують після їх апробації удосконалення. Вони мають створити рівні умови для функціонування суб’єктів різних організаційно-правових форм господарювання в аграрному секторі. Серед законопроектів, які вимагають першочергового прийняття, необхідно виділити такі, як „Про м’ясо та м’ясні продукти” [313], „Про рибне господарство та промислове рибальство” [314], „Про систему інженерно-технічного забезпечення агропромислового комплексу” [315] та деякі інші.

Нині активізується законотворча діяльність у питаннях державного регулювання продовольчого ринку. Прийнято пакет нормативних актів щодо надання державних позик під заставу зерна, визначеного об’єктом державного цінового регулювання, здійснення фінансових та товарних інтервенцій, формування державного продовольчого резерву з метою цінового регулювання ринку, надання державних страхових субсидій тощо.

Особливе місце в цій системі посідають нормативно-правові акти, що безпосередньо регулюють забезпечення населення продуктами харчування та контроль їх якості. З метою реалізації пріоритетних положень програму інтеграції України до Європейського Союзу [260] та здійснення заходів щодо завершення вступу України до Світової організації торгівлі створюється необхідна нормативна база, що є одним із головних важелів у сфері безпеки і якості продукції. За останні роки гармонізовано з міжнародними та європейськими вимогами близько 200 нормативних документів. В минулому році розроблено 770 національних стандартів. На виконання Закону України „Про якість та безпеку харчових продуктів та продовольчої сировини” [332] та Концепції поліпшення продовольчого забезпечення та якості харчування населення (2004 р.) [161] на підприємствах харчової промисловості має здійснюватися контроль продовольчої сировини та готової продукції. У вересні 2005 р. прийнято Закон України „Про внесення змін до Закону України „Про якість та безпеку харчових продуктів та продовольчої сировини” [254], де визначено органи державної влади, які забезпечують розробку, затвердження заходів щодо безпечності та якості харчових продуктів та здійснюють контроль та нагляд за їх виконанням. Однак закон чітко не вирішує питання про розмежування функцій державних контролюючих органів, від чого можуть потерпати господарюючі суб’єкти. Нині стоїть завдання створити умови для приведення Національної нормативно-правової системи, що встановлює вимоги до якості та безпеки продукції АПК на внутрішньому споживчому ринку, відповідно до стандартів СОТ та вимог ЄС.

У 2004 р. КМ України схвалена Концепція Загальнодержавної програми соціального розвитку села на період до 2011 року [328]. Мета Програми полягає в забезпеченні створення у сільській місцевості сприятливого середовища для життєдіяльності людей як необхідної передумови ефективного функціонування галузей сільського господарства, сталого розвитку сільських населених пунктів.

Для досягнення мети визначена необхідність розв’язання таких основних завдань:

- створення умов для продуктивної зайнятості сільських жителів на основі ефективного використання природоресурсного потенціалу села, стимулювання розвитку підприємництва, що забезпечить утворення нових робочих місць та істотне збільшення доходів;

- заохочення молоді до роботи і проживання в сільських населених пунктах;

- формування соціальної інфраструктури, спроможної задовольняти різноманітні потреби сільського населення;

- запобігання занепаду сільських населених пунктів, розширення можливостей сільських громад у розв'язанні проблем життєдіяльності населення.

Виконання Програми передбачається у два етапи. На першому етапі передбачається створення нормативно-правової бази, впровадження механізмів сталого функціонування виробничої та соціальної сфери села. На другому етапі забезпечуватиметься зміцнення позитивних тенденцій в усіх сферах життєдіяльності сільського населення.

Перший етап (2006-2007 pр.) – розроблення та прийняття нормативно-правових актів з питань розвитку сільських територій, створення передумов та початок виконання Програми. Другий етап (2008-2010 рр.) – проведення аналізу, коригування та виконання заходів Програми.

Упродовж останніх років створюється правове поле для забезпечення продовольчої безпеки. Нині стоїть завдання, щоб чинне законодавство стало цілісною системою нормативно-правових актів щодо забезпечення продовольчої безпеки, які б визначали правові, економічні та організаційні основи діяльності держави, спрямованої на захист національних інтересів і гарантування в Україні продовольчої безпеки особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз. Нормативно-правові акти, які виконують ці завдання, пов’язані з соціально-економічними, екологічними, фінансовими процесами в країні, охоплюють галузі, що забезпечують виробництво продукції сільського та рибного господарства, її заготівлю, зберігання, переробку та реалізацію, аграрну науку й освіту, вирішення продовольчих і соціальних проблем. Законодавчі акти національної системи забезпечення продовольчої безпеки мають бути уніфікованими і адаптованими до відповідних правових та економічних механізмів розвинених країн.

Таким чином, проведений аналіз стану продовольчої безпеки в Україні на межі ХХ та ХХІ століть дає підстави обгрунтувати принцип забезпечення продовольчої безпеки в державному управлінні аграрним сектором економіки країни та відповідно удосконалити систему принципів державного управління цією економічною галуззю, доповнивши останню принципом забезпечення продовольчої безпеки. Дотримання і реалізація зазначеного принципу у процесі державного управління аграрним сектором економіки держави є об’єктивно необхідним державним кроком, оскільки від того, наскільки суворо і повсякденно він буде діяти, залежить продовольча безпека держави, що конкретизується у стані життєздатності населення держави, а відтак – існуванні українського етносу взагалі [176, с. 82].

Принцип рентабельності виробництва полягає у тому, що державне управління аграрним сектором економіки повинне забезпечувати рентабельність сільськогосподарського виробництва та обслуговуючих його і переробних галузей.

Принцип рівності усіх форм господарювання передбачає однакові “правила гри” для всіх підприємств аграрного сектору економіки держави. Це стосується насамперед рівності у можливостях усіх складових господарювання незалежно від форми власності і організаційно-правової форми: державної підтримки, рівного доступу до участі у різного роду державних програмах, у першу чергу, можливостях кредитування тощо.

Монополізм у сільськогосподарському виробництві в умовах ринкової економіки – явище досить часте. Тому принцип антимонопольного регулювання в аграрному секторі економіки сьогодні набуває неабиякої значимості, з яким об’єктивно і органічно пов’язаний принцип захисту від недобросовіс­ної конкуренції.

В умовах побудови стабільної ринкової економіки, що забезпечує сталий розвиток аграрного виробництва, принцип поєднання економічних та соціальних цілей набуває особливого значення. Економічні заходи державного управління мають бути поєднані із заходами, спрямованими на побудову належної соціальної інфраструктури на селі, а, відтак, на підтримку соціальної рівноваги у суспільстві, на задоволення соціальних запитів і потреб населення, враховувати усталені ціннісні орієнтації, моделі поведінки різних груп населення, соціально-психологічні та національні особливості населення різних регіонів України. Це забезпечить активну підтримку економічних реформ на селі значною частиною суспільства, а тому сприятиме їх успіху – відродженню колиски Української нації – українського села. На жаль, у першому десятилітті ХХІ століття стан соціальної інфраструктури сільських населених пунктів нашої держави у своїй переважній більшості якщо не зруйнований, то, принаймні, занедбаний до незадовільного. Говорити щодо використання принципу поєднання економічних та соціальних цілей в аграрному секторі економіки України за таких умов не доводиться.

Принцип гнучкості в умовах ринку забезпечує адаптацію конкретного аграрного виробництва до зміни внутрішніх виробничих чинників, які супроводжують конкретне сільськогосподарське підприємтво, підвищує його життєздатність в умовах жорсткої конкуренції.

Спорідненим принципу гнучкості за змістовим спрямуванням є принцип оперативності реагування на зміни зовнішнього середовища, який відображає взаємозв’язок між аграрним виробництвом і зовнішнім середовищем.

Принцип пріоритету державного регулювання перед державним управлінням полягає у пріоритетному застосуванні в процесі державного управління аграрним сектором економіки методів державного регулювання, на відміну від жорстко регульованої економіки за адміністративно-командної системи, у якій домінуючими методами були імперативні методи прямого державного управління.

Принцип правової захищеності аграрного підприємництва в умовах низької ефективності та дієвості правової системи держави в цілому бачиться життєвонеобхідним для аграрного виробництва. Природні особливості цієї економічної галузі зумовлюють великі можливості для зловживань як з боку самих керівників аграрних підприємств, так і з боку зовнішніх зловмисників. З цього приводу А.І. Берлач зазначає, що аналіз фінансово-господарської діяльності суб’єктів підприєм­ництва в аграрній галузі економіки та результати роботи правоохоронних органів свідчать, що криміналізація цієї галузі спровокована таки­ми правопорушеннями:

- розкраданням, нецільовим та неефективним використанням бюджетних і позабюджетних коштів;

- розкраданням матеріальних цінностей Держкомрезерву Ук­раїни;

- порушеннями податкового законодавства;

- зловживаннями, пов’язаними з розподілом земельних і майно­вих паїв при реформуванні колективних підприємств;

- зловживаннями у сфері приватизації переробних підприємств;

- незаконним привласненням та розкраданням матеріальних і грошових цінностей новостворених аграрних формувань;

- порушеннями екологічного законодавства.

Про суспільну небезпеку вищезазначених протиправних діянь свідчать результати роботи правоохоронців. У 2002 р. лише органами внутрішніх справ викрито 7,1 тис. корисливих злочинів, пов’язаних з реформуванням аграрного сектору, що пояснюється підвищеною зацікавленістю ділків тіньового сектору до процесів реформування власності в цій галузі. Об'єктом зловмисників при цьому виступа­ють процеси приватизації землі та майнові об’єкти, а також грошові фонди, як предмет фінансових відносин сільгоспвиробників із держа­вою при формуванні кредитних, страхових, податкових і пов’язаних із виконанням цільових програм відносин [55, с. 229-230].

Саме природні чинники, на нашу думку, зумовлюють значну частку так званої „тіньової” економіки у аграрному секторі, під якою В.М. Попович розуміє заборонену діяльність та діяння протиправного характеру, а також економічну діяльність, яка внаслідок різних причин не враховується в контролюючих органах та органах статистики і не потрапляє в облік національного валового продукту [242, с. 100].

Крім того, як зазначає В.В. Коваленко, останнім часом підсилилася роль держави в сучасній економіці, що проявляється у збільшенні частки валового внутрішнього продукту, який перерозподіляється через систему державних фінансових фондів (бюджети різних рівнів, цільові позабюджетні фонди). І це з неминучістю породжує нову категорію зловживань, пов'язаних з формуванням, розподілом і перерозподілом фінансових ресурсів через ці фонди [132, с. 23].

Саме це і робить застосування зазначеного принципу надзвичайно важливим сьогодні.

При функціональному підході до структурування державного управління аграрним сектором економіки до специфічних принципів бачиться можливим віднести принцип державної служби, інформаційного забезпечення, програмного управління, адміністративного процесу та низку інших.

Принцип програмного управління (управління за допомогою програм) значною мірою відображає форму впливу держави на аграрний сектор економіки. Програми у ринковій економіці являють собою: по-перше, метод впливу на механізми конкуренції і пом’якшення її негативних наслідків; по-друге, метод узгодження інтересів, механізмів регулювання. За умов перехідної економіки програми можуть і повинні бути засобом і методом поступового демонтажу командно-адміністративної системи при одночасному створенні відносних економічних, соціальних і матеріально-технічних умов становлення ринку.

Слід зауважити, що принцип програмного управління нерозривно пов’язаний з принципом цільової державної підтримки сільського господарства (у разі класифікації за галузевою ознакою), що реалізується в межах принципу державного аграрного протекціонізму. Як прямі платежі, субсидії, так і непрямі інструменти управління приводяться у дію в межах певних програм. Безумовно, цільове використання коштів – це одна з найважливіших умов участі у програмах.

Принцип державної служби властивий державному управлінню аграрним сектором економіки держави як і будь-якій іншій економічній галузі. Він є безпосереднім відображенням інституту державної служби в адміністративному праві, оскільки останній є невід’ємною частиною державного управління, без якого процес державного управління не моде існувати як такий.

Застосування принципу інформаційного забезпечення органічно пов’язаний з принципом інформаційної достатності та дає можливість в процесі здійснення державного управління аграрним сектором економіки повною мірою використовувати інформаційний ресурс щодо різних видів інформації, наявний у різних інформаційних джерелах. Презумпція відкритості інформації та захист інформаційних прав у контексті інформаційної політики означає орієнтацію на забезпечення вільного використання інформації, втілення в життя конституційного права на вільний пошук, одержавння, виробництво і поширення інформації [40, с. 199; 71, с. 40]. Власне, з точки зору теорії інформації, управління соціальними системами є цілеспрямований інформаційний вплив суб’єкта управління на об’єкт управління [124, с. 19].

Принцип адміністративного процесу полягає у застосуванні в процесі державного управління аграрним сектором економіки норм адміністративно- процесуального права. Найхарактернішим цей принцип є у практиці функціонування державних сільськогосподарських інспекцій, діяльність яких будується переважно на основі адміністративно-процесуальних норм, оскільки за своїм призначенням є адміністративно-юрисдикційною.

Крім загальносистемних та специфічних, виділяють також низ­ку структурних принципів: структурно-цільові, структурно-функ­ціональні, структурно-організаційні, структурно-процесуальні [338, с. 37; 90, с. 23], які можна об’єднати в організаційно-технологічні [90, с. 14]. Структурно-цільовим принципам надано пріоритет, вони пов’язані з існуванням "дерева цілей" державного управління. Структурно-функціональні характеризують закономірності, від­носини та взаємозв’язки між елементами функціональної струк­тури економіки. Структурно-організаційні пов’язані із закономі­рностями побудови організаційної структури державного управ­ління економікою. Структурно-процесуальні відображають за­кономірності, відносини та взаємозв’язки ефективної управлінсь­кої діяльності органів державного управління економікою [339, с. 37].

Склад організаційно-технологічних принципів державного управління аграрним сектором економіки доцільно ототожнити з принципами державного управління економікою в цілому [339, с. 37-40], оскільки сам по собі аграрний сектор економіки являє собою складну економічну систему із чисельним внутрішнім поділом.

Таким чином, до структурно-цільових принципів державного управління економікою в цілому та аграрним її сектором зокрема, можна віднести:

- принцип узгодженості цілей державного управління усіх структурних елементів економіки та підсистем самої системи державного управління. Це означає, що цілі й дії відповідних орга­нів державного управління повинні бути узгоджені та відповідати єдиній меті – побудування демократичної незалежної держави (для аграрного сектору – забезпечення продовольчої безпеки держави). З іншого боку, дія структурних елементів економіки повинна відповідати цілям керуючих органів та бути спрямована на забезпечення виконання єдиної мети;

- принцип взаємодоповнення цілей; він означає, що цілі органів державного управління повинні доповнювати одне одного. Наприклад, метою функціювання органів місцевого самоврядування є зростання життєвого рівня населення. Ця мета може бути виконана, якщо органи виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях зможуть створити умови для підвищення рівня соціально-економічного розвитку певної адміністративно-територіальної одиниці, якщо буде досягнуто високий рівень соціально-економічного розвитку регіону, міста, села, селища. У свою чергу, ця мета не може бути виконана, якщо не буде відповідного законодавчого забезпечення здійснення процесу державного управління на усіх рівнях. Процес застосування норм права повинен бути контрольованим з боку органів державної виконавчої влади вищого рівня та органів судової влади;

- принцип підпорядкованості локальних цілей загальнодержавним, стратегічним;

- принцип послідовності руху по досягненню усієї сукупності цілей, перетворення результатів реалізації одних цілей у джерела інших. Наприклад, для реалізації цілі підвищення соціально-економічного рівня розвитку адміністративно-територіальної одиниці органи виконавчої влади повинні досягти ряд цілей: вдосконалити, оптимізувати організаційну структуру управління адміністративно-територіальною одиницею; структурувати економіку адміністративно-територіальної одиниці з метою визначення прибуткових виробництв та підприємств-банкрутів; здійснити заходи щодо поліпшення стану управлінських кадрів та інше;

- принцип забезпечення виконання певних цілей відповідними функціями.

До структурно-функціональних принципів державного управління економікою можливо віднести:

- принцип диференціації та фіксування функцій шляхом видання правових норм, нормативного закріплення управлінських функцій у компетенції органів державної влади;

- принцип концентрації, що зумовлює необхідність надання певному органу повного обсягу управлінських функцій та відповідних ресурсів для якісного здійснення своїх повноважень; :

- принцип комбінування, спрямований на недопущення дублювання та паралелізму виконання функцій;

- принцип відповідності управлінського впливу, який означає відповідність управлінського впливу реальним потребам підсистем державного управління.

Виділяють також принципи сумісності та принцип достатньої різноманітності. Перший означає сумісність однопорядкових управлінських функцій у межах компетенції одного органу, а також сумісність управлінських функцій цього органу з управлінськими функціями інших органів у межах системи державного управління. Другий – що управлінські функції, які виконуються певною підсистемою державного управління, відповідають його потребам. Зміст принципу сумісності певним чином співпадає з принципом концентрації, а принципу різноманітності – з принципом відповідності, хоча до їх складу не включений принцип, який відображає засади впливу керівного суб’єкту на керуємий об’єкт. Тому доцільним буде доповнення структурно-функціональних принципів принципом найменшого впливу. Його застосування дозволяє розподіляти ресурси та резерви державного управління відповідно до мети управління, поставлених завданнях.

Серед структурно-організаційних виділяють такі принципи [42, с. 198]:

- єдності системи державної влади, що забезпечує цілісність, узгодженість та дієвість державно-управлінських процесів;

- територіально-галузевий, що зумовлює залежність організаційних структур від території, галузі виробництва та обслуговування, сфери суспільної життєдіяльності;

- багатоманітності організаційних зв’язків, що розкриває вертикальні та горизонтальні організаційні взаємозв’язки між органами державного управління;

- сполучення колегіальності та єдиноначальності, зумовлене специфікою організаційної побудови та порядком діяльності окремих органів державного управління.

Наступний принцип називають лінійно-функціональним. Враховуючи ознаки державного управління та його спрямованість на побудову демократичної незалежної держави на ринкових засадах, пріоритет лінійного принципу не буде повністю відповідати потребам державного будівництва. За цих обставин, пріоритетним є функціональний принцип побудування системи органів державного управління економікою тим більше, що це відповідає загальносистемному принципу розподілу влад. Тобто на державному рівні доцільна функціональна побудова органів державної влади. Що стосується лінійного принципу, то побудування органів державного управління може бути здійснено на цій засаді лише на рівні невеличкого селища, села – у тій ланці державного управління, де обсяг управлінських робіт невеликий, а для прийняття управлінських рішень потрібно мати порівняно невеликий обсяг інформації.

До структурно-процесуальних принципів можливо віднести:

- принцип відповідності елементів управлінської діяльності органам державного управління. До елементів, як правило, відносять: методи, форми, стадії управлінської діяльності. Перелік можливо доповнити такими елементами як цілі, завдання, функції;

- принцип конкретизації управлінської діяльності та особистої відповідальності за її результати, що проявляється у персоніфікації управлінських рішень та контролі за їх здійсненням;

- принцип стимулювання раціональної та ефективної управлінської діяльності проявляється у комплексі моральних та матеріальних засобів стимулювання, які застосовуються в процесі жержавної управлінської діяльності.

Застосування принципів надає управлінській діяльності держави цілеспрямованого характеру. Ефективне застосування принципів державного управління аграрним сектором економіки передбачає досягнення узгодженості, цілеспрямованості, надійного зв’язку між підсистемами системи державного управління взагалі, державного управління економікою та державного управління аграрним сектром економіки зокрема.

Таке застосування, на думку О.П. Рябченко, можливе за умов:

- постійного та глибокого дослідження закономірностей, відносин та взаємозв'язків між органами державного управління;

- на основі постійного вдосконалення механізму застосування принципів, що означає створення такої організаційної структури державного управління, яка була б спроможна гнучко реагувати на зміни зовнішнього середовища, відповідно тим процесам, які відбуваються у суспільстві. Причому взаємовідносини між орга­нізаційною структурою та процесами взаємне: як організаційна структура впливає на керованість суспільним розвитком, так і суспільний розвиток впливає на організаційну структуру. Тобто зв’язки діють як у прямому, так і у зворотному напрямках;

- стимулювання практичної реалізації принципів державного управління економікою на державному рівні [339, с. 40-41].

Наведені та інші принципи повинні знайти прояв у конкретних механізмах реалізації функцій державного управління аграрним сектором економіки. Це сприятиме конкретизації функцій та удосконаленню структури державного управління аграрним сектором економіки України, в результаті – сприятиме його ефективності.

Проведений аналіз принципів державного управління аграрним сектором економіки України та дослідження його стану у попередніх підрозділах роботи, дають підставу, на наш погляд, виділити найважливіші на сучасному етапі розвитку сільськогосподарської галузі держави принципи державного управління нею: такими є державний аграрний протекціонізм, цільова державна підтримка сільського господарства, забезпечення продовольчої безпеки, рівність усіх форм господарювання, поєднання економічних і соціальних цілей, правова захищеність аграрного підприємництва. Підставою для такого твердження слугує значимість останніх для відродження галузі як потужного економічного напрямку в економічній системі України, що забезпечить не лише розвиток власне, сільськогосподарського виробництва як галузі, а й відновлення соціальної складової аграрної сфери в цілому – зайнятості сільського населення, створення сучасної, гідної життя людини соціально-побутової інфраструктури на селі та збереження і розвиток українського народу.

1.4.

<< | >>
Источник: КУРИЛО ВОЛОДИМИР ІВАНОВИЧ. АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОВІДНОСИНИ У СІЛЬСЬКОМУ ГОСПОДАРСТВІ УКРАЇНИ. Дисертація на здобуття наукого ступеня доктора юридичних наук. Київ-2007. 2007

Скачать оригинал источника

Еще по теме Принципи реалізації державної виконавчої влади у галузі сільського господарства:

  1. ЗМІСТ
  2. ВСТУП
  3. 1.1. Сутність адміністративно-правових відносин у сільському господарстві
  4. 1.2. Поняття, соціально-правовий зміст та проблеми державного управління сільським господарством у сучасних умовах
  5. Принципи реалізації державної виконавчої влади у галузі сільського господарства
  6. 2.1. Актуальні проблеми здійснення державного контролю у сільському господарстві
  7. 2.2. Система суб’єктів адміністративної юрисдикції у сільському господарстві України
  8. Адміністративно-юрисдикційні повноваження державних сільськогосподарських інспекцій
  9. 3.2. Адміністративні санкції за проступки у галузі сільського господарства
  10. 3.3. Адміністративна відповідальність посадових та службових осіб органів державної влади як засіб забезпечення паритетності суб’єктів адміністративних правовідносин в аграрному секторі економіки
  11. 4.1. Поняття та зміст адміністративних послуг у сільському господарстві
  12. 4.2. Проблеми законності надання адміністративних послуг у галузі сільського господарства
  13. 4.3. Забезпечення договірної свободи сторін у процесі надання адміністративних послуг у сільському господарстві
  14. Висновки до розділу 4
  15. ВИСНОВКИ
  16. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ