<<
>>

4.1. Поняття та зміст адміністративних послуг у сільському господарстві

Зміни у суспільстві, що відбулися після розпаду СРСР, торкнулися усіх процесів у державі. Проголошення принципу „вільного ринку” приковувало до себе основну увагу. В основному проблемами, які піднімалися, були: перехід від адміністративно-командного способу управління економікою до запровадження ринкових механізмів. Зусилля держави були спрямовані насамперед на створення передумов для формування так званого „малого та середнього” бізнесу. Реформування економіки торкнулися практично усіх її сфер, у тому числі було проведено аграрну та земельну реформи.

Однак за зміни сутності старих та запровадження нових економічних процесів майже поза увагою дослідників залишилася роль та місце держави в особі відповідних органів при здійсненні державного управління. Адже система державного управління, яка існувала за радянських часів, не відповідала потребам та реаліям нового часу, основною вимогою якого стало, як уже зазначалося, те, що держава повинна слугувати громадянам, а не навпаки. Саме це послужило підгрунтям запровадження адміністративної реформи.

Щодо сутності останньої, то ми підтримуємо позицію дослідників, які вважають, що це комплекс політико-правових заходів, що полягають у структурних, функціональних та державно-службових перетвореннях, насамперед у сфері виконавчої влади, з метою перетворення її з владно-репресивного механізму на організацію, що служить суспільству, і створення на цій основі ефективної системи державного управління [24, с. 5]. Основною метою адміністративної реформи є формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам [283]. Таким чином, ми бачимо, що відповідно до запропонованої Концепції адміністративної реформи в Україні, людина стає тим стрижнем, задля якого функціонує весь державний апарат. Через Концепцію адміністративної реформи червоною ниткою проходить ідея делегулювання, тобто передачі своїх функцій механізмам ринкової саморегуляції і недержавним інституціям. Одним із способів такого реформування визначається надання послуг з боку виконавчої влади, щодо яких у Концепції вживається термін „управлінські послуги”. Так, у її першому розділі акцентується увага на тому, що виконавча влада, реалізуючи призначення демократичної, соціальної правової держави, створює умови для реалізації прав і свобод громадян, а також надання їм широкого кола державних, у тому числі управлінських, послуг.

Це пов’язано із зміною розуміння ролі і значення адміністративного права як такого. Зокрема, наголошується на тому, що адміністративне право – це галузь права, що регулює переважним чином не управлінські відносини між державними і недержавними виконавчими органами, з одного боку, і підвладними керованими об’єктами з іншого, а різноманітні взаємостосунки між органами публічної (державної і самоврядної) адміністрації і приватними особами щодо забезпечення цими органами необхідних умов для ефективної реалізації належних приватним особам прав, свобод і охоронюваних законом інтересів [9, c. 117-119].

Відомо, що дослідження будь-якого правового явища потребує з’ясування змісту його основних термінів. Перш ніж перейти до аналізу поняття „управлінських послуг”, на нашу думку, необхідно зрозуміти, що являє собою „послуга” взагалі, тобто необхідно визначитися насамперед із тим, що розуміється під терміном „послуги”.

Так, Великий тлумачнимй словник української мови дає таке визначення терміна „Послуги”: 1. Це дія, вчинок, що дає користь, надає допомогу іншому. 2. Діяльність підприємств, організацій, окремих осіб, виконувана для задоволення чиїх-небудь потреб, обслуговування. Система господарсько-побутових вигод, що надаються населенню [68, c. 756].

В економічній науці „послуга” розглядається як будь-яка діяльність, яку одна сторона може запропонувати іншій; невідчутна дія, що не приводить до володіння чим-небудь. Її надання може бути пов’язане з матеріальним продуктом [165, c. 541].

Щодо законодавчого закріплення терміна „послуга”, то чинне законодавство, зокрема Закон України „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” визначає її як „будь-яку закупівлю крім товарів та робіт, включаючи підготовку спеціалістів, забезпечення транспортом і зв’язком, освоєння технологій, наукові дослідження, медичне та побутове обслуговування, а також консультаційні послуги, до яких належать послуги, пов’язані з консультуванням, експертизою, оцінкою, підготовкою висновків та рекомендацій” [268].

Ст. 901 ЦК України закріпила, що за договором про надання послуг одна сторона (виконавець) зобов’язується за завданням другої сторони (замовника) надати послугу, яка споживається в процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності, а замовник зобов’язується сплатити виконавцеві зазначену послугу, якщо інше не встановлено договором [378].

Виходячи із вищезазначеного, спробуємо виділити характерні риси поняття „послуги”. По-перше, послуги надаються приватним особам взагалі, тобто йдеться про доступність, відкритість, рівність осіб, які бажають отримати послугу. По-друге, надання послуги кінцевим наслідком передбачає задоволення потреб певного суб’єкта правовідносин. По-третє, вчинення дій спрямованих на задоволення інтересів суб’єктів правовідносин не є безкоштовною діяльністю, тобто особа, яка отримала певного роду послуги, зобов’язана внести певну плату. По-четверте, взаємовідносини між особами, які надають послуги та які їх споживають, регулюються за допомогою договору.

Повертаючись до адміністративної реформи, слід акцентувати увагу, що саме Концепцією адміністративної реформи наголошувалося на розв’язанні проблеми надання управлінських послуг. Наприклад, В.К.Колпаков відзначає у ній „актуальність законодавчого унормування порядку надання органами виконавчої влади державних (управлінських) послуг. Відповідні питання мають знайти своє закріплення у спеціальному кодифікованому Законі України „Про управлінські послуги громадянам” [147, с. 44]. Таким чином, у Концепції адміністративної реформи в Україні поняття державні та управлінські послуги використовуються в однаковій мірі і несуть спільне змістовне навантаження. Щодо визначення управлінських послуг у Концепції, то вони були представлені як послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян, а саме: реєстрація, ліцензування, сертифікація тощо.

На законодавчому рівні поняття „державних послуг” дістало своє закріплення у Законі України „Про оподаткування прибутку підприємств” [300]. Так, згідно з п. 7.11.13 статті 7 цього Закону під терміном „державні послуги” слід розуміти будь-які платні послуги, обов’язковість отримання яких встановлюється законодавством та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами і організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів.

До терміну „державні послуги” не включаються податки, збори (обов’язкові платежі), визначені Законом України „Про систему оподаткування” [300]. Аналіз даного визначення дозволяє стверджувати, що дане поняття надзвичайно широке, оскільки, як вірно зазначають дослідники, що крім „управлінських послуг” воно також включає послуги, які надаються державними установами, такі як державна освіта, медичне обслуговування тощо [141].

Відповідно до абзацу другого розділу 4 Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу у межах компетенції кожного органу державної влади необхідно на рівні стандартів визначити обсяг державних послуг, порядок надання та критерії оцінки їх якості, передбачивши запровадження відповідальності за порушення порядку надання таких послуг [157].

У Загальних положеннях Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схваленої Розпорядженням КМ України 15 лютого 2006 р. № 90-р [162], зазначається, що залежно від суб’єкта, який надає публічні послуги, розрізняють державні та муніципальні послуги. Державні послуги надаються органами державної влади (в основному виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями, а також органами місцевого самоврядування в порядку виконання делегованих державою повноважень за рахунок коштів державного бюджету. Муніципальні послуги надаються органами місцевого самоврядування, а також органами виконавчої влади та підприємствами, установами, організаціями в порядку виконання делегованих органами місцевого самоврядування повноважень за рахунок коштів місцевого бюджету.

Адміністративні послуги зазначена Концепція визначає важливою складовою як державних, так і муніципальних послуг.

Адміністративна послуга – результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб’єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо). Саме таким чином, на правовому рівні зміст поняття адміністративні послуги вперше було регламентовано 15 лютого 2006 року в Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади.

Крім того, слід назвати ще і рід нормативно-правових актів, які пов’язані із наданням управлінських послуг, зокрема „Перелік платних послуг, що можуть надаватися митними органами” [224]; „Перелік платних послуг, що надаються підрозділами Державної автомобільної інспекції Міністерства внутрішніх справ” [226]; „Положення про проведення статистичних спостережень та надання органами державної статистики послуг на платній основі” [240]; „Порядок виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів” [244]; „Перелік платних послуг, що можуть надаватися підрозділами Державної пожежної охорони Міністерства внутрішніх справ” [227] та інші, однак у жодному із зазначених нормативно-правових актів не міститься чіткого визначення поняття „управлінських послуг”. Однак, було б несправедливо залишити поза увагою проект Адміністративно-процедурного кодексу, за яким адміністративні (управлінські) послуги – це результат діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умови реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо).

Як наслідок на сторінках фахових видань з’являється низка публікацій, в яких дискутується проблема „управлінських послуг”. Так, В.Б. Авер’янов зазначає, що виконавча влада поряд з виконанням інших функцій держави має бути спрямована на надання населенню (фізичним та юридичним особам) багатоманітних управлінських послуг [95, c. 56].

На підтримку позиції В.Б. Авер’янова, та з метою розвитку теорії „управлінських послуг” з’являється стаття „Управлінські послуги – новий інститут адміністративного права” [141, с. 30-34]. У статті, зокрема розглядається проблема співвідношення понять „державні послуги” та „управлінські послуги” (до цієї дискусії ми повернемося пізніше): автори намагаються виділити ознаки, які характеризують управлінські послуги, та вносять низку пропозицій щодо спеціально-правового регулювання надання „управлінських послуг”.

На противагу цій позиції з’являється стаття В. Гаращука „Управлінські послуги – новий інститут чи нова помилка?”, в якій автор різко критикує вищезазначений підхід [77, с. 109-114].

Так, на думку автора, держава є організацією, яка створюється задля упорядкування суспільного життя, і відповідно метою її (держави) діяльності є (має стати) служіння суспільству та її окремим членам: фізичним та юридичним особам, внаслідок чого держава повинна надавати громадянам послуги у сфері державного управління, але не „управлінські послуги”. Однією з основних тез автора є те, що обов’язки держави щодо здійснення покладених на неї Конституцією та чинним законодавством функцій пропонують нам купувати. При цьому наголошується на тому, що у цьому виникає так звана „подвійна плата”, адже одного разу ми заплатили державі, коли сплатили податки.

Сьогодні час довів, що надання послуг з боку держави є явищем, адекватним тому щаблеві суспільного розвитку, на якому перебуває суспільство (у даному разі українське). Проте, на наш погляд, необхідно чітко визначитися із понятійним апаратом.

І.Коліушко та В.Тимощук пропонують розмежовувати поняття „державні послуги”, тобто послуги, які надаються органами виконавчої влади та державними установами й організаціями і „муніципальні послуги”, тобто послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та муніципальними (комунальними) установами та організаціями. Наголошуючи на тому, що як для перших (державних послуг) так і для других (муніципальних послуг) характерною ознакою є публічний характер, пропонують їх назвати „публічні послуги”, а вже з числа останніх виділити „управлінські послуги» (що надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування), та послуги „неуправлінського характеру” (що надаються державними муніципальними установами та організаціями). При цьому пропонується визначення управлінських послуг як діяльності уповноважених законом органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (уповноважених державою суб’єктів), спрямованої на забезпечення передбачених законом прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, які проявили ініціативу в їх реалізації [140, с. 31]. У свою чергу, В.П. Тимощук у іншій своїй науковій роботі розкриває вже зміст поняття „адміністративні послуги” та вкладає у нього „спрямовану на забезпечення умов для реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи публічно-владну діяльність адміністративного органу, яка здійснюється за заявою особи” [23, с. 120]. Управлінські (адміністративні) послуги також розуміють як передбачену законом розпорядчу діяльність уповноважених органів (органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування), що здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на реалізацію їх прав, свобод та законних інтересів [24, с. 27].

Такий самий підхід до розуміння управлінських (адміністративних) послуг міститься і в проекті Адміністративно-процедурного кодексу у якому містяться норми щодо визначення таких послуг та порядку їх надання [31].

В.С. Долечек, досліджуючи питання надання управлінських послуг населенню органами виконавчої влади, використовує поняття державні (управлінські) послуги [102, с. 7]. Зазначене є підставою стверджувати, що він вважає державні та управлінські послуги тотожними поняттями. Управлінську послугу В.С. Долечек визначає як спрямовану на забезпечення умов для реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи публічно-владну діяльність органу виконавчої влади, що здійснюється за заявою особи [102, с. 172]. Даний зміст поняття „управлінська послуга” В.С. Долечека є дослівним відтворенням вищезазначеного змісту поняття „адміністративна послуга” В.П. Тимощука [23, с. 120].

У свою чергу, Г.М. Писаренко запропонувала розглядати адміністративні послуги як правовідносини, що виникають при реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) в процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату [230, с. 7].

Погоджуючись із думкою дослідників, що не всяка розпорядча діяльність є послугою, слід зазначити, що, на нашу думку, реалізувати надання певної послуги по задоволенню потреб приватних осіб не використавши владно-розпорядчі повноваження органи публічної адміністрації не зможуть. Адже, кінцевим результатом надання певної послуги є поява адміністративного акту. А видання такого адміністративного акту органами публічної адміністрації має своїм підґрунтям застосування розпорядчих повноважень. Крім того, уявляється, що розкриття змісту управлінських послуг через „створення організаційних умов для реалізації свого права приватним суб’єктом правовідносин” не розкриває всієї глибини цього суспільного явища. І до того ж створення умов не є послугою, а швидше передумовою для надання послуги.

Таким чином, ми бачимо, що поняття управлінських послуг зазнало певної зміни та з’явилося поняття „управлінських (адміністративних) послуг”. Проте під дією небезпідставної критики та виходячи з тих міркувань, що „широке” розуміння поняття управлінських послуг фактично тотожне поняттю „державні послуги”, яке охоплює також послуги, за надання яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування несуть опосередковану відповідальність, І.Б.Коліушко та В.П.Тимощук зробили висновок про доцільність використання терміну „адміністративні послуги”, а також зазначають, що адміністративні послуги – це передбачена законом розпорядча діяльність „адміністративних” органів – органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на реалізацію їхніх прав, свобод та законних інтересів [140, с. 171]. Окрім того, ми вважаємо доречною думку В.П.Тимощука, який обґрунтовує доцільність використання терміну „адміністративні послуги”, тим, що категорія „управлінських послуг” вже має своє змістовне навантаження в економічній науці [23, с. 117].

Поділяючи думку вищевказаних дослідників стосовно розуміння „адміністративних послуг”, І.П. Голосніченко акцентує увагу на тому, що таке визначення є не зовсім точним. Адже розпорядча діяльність не може бути послугою. На його думку, управлінська послуга – це створення організаційних умов для реалізації свого права громадянином або іншим суб’єктом адміністративно-правових відносин. Не всяка розпорядча діяльність, навіть спрямована на реалізацію прав і свобод громадян, є послугою [84, с. 88].

Заслуговує на увагу думка О.В. Подоляк, яка на підставі аналізу зарубіжних та вітчизняних джерел, які присвячені послугам, що надаються органами влади, зазначила різноманітність вживання та тлумачення поняття послуги у державному управлінні, зокрема: адміністративні, громадські, державні, муніципальні, публічні, управлінські [232, с. 1]. На її думку, управлінська послуга – це передбачена законодавством частина управлінської діяльності посадових осіб органів влади, яка спрямована на задоволення потреб користувачів в управлінні та здійснюється на основі застосування системи управління якістю в органах влади [232, с. 3-4].

Повертаючись до терміну „адміністративні (управлінські) послуги”, доцільно, на нашу думку, акцентувати увагу на позиції В.Б. Авер’янова, який зазначав, що підтверджуючи доктринальну правомірність і термінологічну визначеність поняття „послуги” з боку органів виконавчої влади, слід звернути увагу на певну недоречність характеристики цих послуг як „управлінських” чи „адміністративних”. Натомість тут вдалішим був би акцент не на „владно-організаційному” аспекті відповідних дій (оскільки „управління” – це владно-організаційний вплив), а на їх „виконавсько-зобов’язальному” („послуга” – це виконання певних обов’язків) аспекті. Так, на думку В.Б. Авер’янова такий вид діяльності органів виконавчої влади правильніше визначити як „виконавські послуги” [11, с. 150].

Аналіз різних підходів, на наш погляд, дає підстави зробити висновок про доцільність вживання терміну „адміністративні (виконавські) послуги” (адміністративно-виконавські послуги). При цьому ми виходимо з наступних міркувань.

Перша частина терміну „адміністративні” вказувала б на те, що дана послуга є різновидом „публічної послуги”, тобто на те, що суб’єктом надання таких послуг є органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. А природа діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо надання цих послуг витікає із природи діяльності цих органів, маємо на увазі владно-розпорядчу діяльність, оскільки надання таких послуг завжди витікає із повноважень вищезазначених органів.

Друга частина терміну „виконавські”, як правильно відзначив В.Б. Авер’янов, вказувала б на виконавсько-зобов’язальний аспект діяльності адміністративних органів. Це, у свою чергу, вказує на те, що адміністративний орган зобов’язаний вчинити певні владно-розпорядчі дії пов’язані з реалізацією прав суб’єктів правовідносин, які до них звернулися. Крім того, вказувало б також на те, що суб’єкт правовідносин у цьому випадку стоїть „вище” адміністративного органу і його завдання (адміністративного органу) полягають у якісному виконанні свого обов’язку, адже надання послуги – це задоволення певних потреб суб’єктів правовідносин.

Ще одним аргументом на користь введення такого поняття як „адміністративно-виконавські послуги” та проти поняття „управлінські послуги” може слугувати наступне. Вся діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ за зверненням приватних осіб, у тому числі включаючи надання різноманітних адміністративних (управлінських) послуг – у вигляді дозвільно-реєстраційних та інших подібних дій за своєю суттю не є управлінською [14, с. 113-116]. А відтак, на нашу думку, не варто вживати дефініцію „управлінські”.

Відповідно до Концепції адміністративної реформи надання управлінських послуг має ґрунтуватися на тому, що:

1) надання послуг з боку виконавчої влади повинно бути спрямовано на задоволення потреб особи і суспільства. Тому потрібно визначити перелік відповідних послуг, які потрібні громадянам, а також критерії оцінки якості та ефективності їх надання;

2) соціальні процеси повинні регулюватися з боку держави лише у разі, якщо це обумовлено інтересами всього суспільства. Відносини між споживачами та постачальниками товарів і послуг регулюються ринком, окрім тих випадків, коли він не може адекватно задовольнити потреби суспільства;

3) управлінські послуги повинні бути платними тільки у випадку, коли громадянин має вибір - чи користуватися цією послугою, чи ні;

4) управлінські послуги повинні надаватися, насамперед, на низових рівнях структури виконавчої влади, що забезпечить їх наближення до споживачів. У деяких випадках надання послуг на більш високому структурному рівні може бути обумовлено потребами економіки чи вимогами до якості надання послуги [286].

Основними нормативно-закріпленими принципами розвитку системи надання адміністративних послуг на підставі Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади прийнято вважати:

- доступність послуг для всіх фізичних та юридичних осіб;

- дотримання стандартів надання послуг;

- відповідність розміру плати за послуги економічно обґрунтованим витратам, пов’язаним з їх наданням;

- відкритість [162].

Європейська хартія місцевого самоврядування [318], яка була ратифікована ВР України 15 липня 1997 р., зобов’язує держави-учасниці, що її підписали, будувати свої системи місцевого самоврядування з обов’язковим врахуванням принципів, серед них відзначимо наступний: місцева влада має бути наділена правом формувати власні податкові надходження для фінансування місцевих програм. У випадку коли надання послуг вимагає центральний уряд, то він має забезпечити належне фінансування, або місцевій владі потрібно дати право оподаткування з метою фінансування виконуваних послуг [121, с. 8].

Щодо характерних рис та ознак досліджуваних послуг, то слід виходити з того, що дослідники виділяють наступні ознаки управлінських послуг:

- управлінські послуги надаються лише за ініціативою фізичних та юридичних осіб (за їх зверненням);

- необхідність (і відповідно можливість) отримання конкретної управлінської послуги безпосередньо передбачена законом;

- закон наділяє повноваженнями по наданню кожної управлінської послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування;

- для отримання управлінських послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконати певні вимоги, визначені законом (тобто має бути дотриманий встановлений порядок (процедура) надання відповідної послуги) [141, с. 31].

Крім того, серед ознак виділяють те, що результатом адміністративної послуги в процедурному значенні є адміністративний акт (рішення або дія адміністративного органу, яким задовольняється заява особи). Такий адміністративний акт має конкретного адресата – споживача адміністративної послуги, тобто особу, яка звернулася за даною послугою. Також наголошується на тому, що формальною ознакою адміністративної послуги можна вважати наявність спеціального правового регулювання порядку надання таких послуг. Так, В. Тимощук зазначає, що в ідеалі право на отримання особою конкретної адміністративної послуги та відповідне повноваження адміністративного органу має бути безпосередньо передбачене законом [23, с. 119].

У цілому підтримуючи визначені ознаки, В.Б. Авер’янов однією із характерних ознак виконавських послуг визначає право приватної особи на свій розсуд (окрім вчинення неправомірних дій) користуватися результатами наданих їй послуг [11, с. 150].

Погоджуючись в цілому з даною тезою, В.М. Тимощук звертає увагу на той факт, що прийняте щодо приватної особи рішення в багатьох випадках породжує і зобов’язання, яких неможливо уникнути. Наприклад, якщо особа зареєструвалася суб’єктом підприємницької діяльності вона не може просто викинути своє свідоцтво. Особі потрібно або стати на облік у низці державних органів та регулярно подавати певні звіти, або звернутися знову до реєстраційного органу із заявою про скасування державної реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності [23, с. 120].

Не заперечуючи логіки опонента, ми все таки підтримуємо позицію В.Б. Авер’янова, обґрунтовуючи це наступним. Після отримання відповідних послуг, наприклад реєстрації суб’єкта підприємцем, особа самостійно вирішує чи здійснювати йому господарську діяльність чи ні. Наявність відповідних зобов’язань щодо постановки на облік у відповідних державних органах тощо, про які говорить В. Тимощук, є обов’язками, які витікають із правового статусу фізичної особи – підприємця, і не пов’язані із наданням йому послуги із проходження державної реєстрації.

Наводячи характерні ознаки, В. Александров та В. Гусєв підкреслюють, що через послуги державних органів та організацій реалізуються певні регулятивні функції системи державного управління, забезпечується зворотній зв’язок між суб’єктами та об’єктами державного управління та наголошують на тому, що зазначені послуги мають інструментальне призначення, оскільки забезпечують реалізацію завдань та регулюючих функцій забезпечувального характеру [32, с. 210]. Такий підхід, на нашу думку, є показовим прикладом „пострадянського” розуміння адміністративного права і його місця в правовому регулюванні суспільного життя. Адже, автори розглядають надання послуг не як рівноправні взаємовідносини між суб’єктами правовідносин, а так би мовити „вертикальне” підпорядкування приватних осіб, які отримують такі послуги від державних органів та організацій. Хотілося б звернути увагу дослідників на те, що надання таких (адміністративно-виконавських) послуг за своєю суттю тільки опосередковано, а не прямо, має на меті вирішення основних цілей, завдань та функцій державного управління.

Названі науковці наводять наступні найбільш поширені послуги, які надаються органами державної влади:

- послуги з державної реєстрації різних видів діяльності;

- послуги з ліцензування окремих видів діяльності;

- послуги з експертизи різних сфер діяльності;

- послуги з сертифікації суб’єктів, які здійснюють певну діяльність;

- консалтингові послуги з різноманітних питань;

- довідково-інформаційні послуги, які надаються органами державної влади за запитами населення;

- послуги з надання різного роду дозволів, узгоджень тощо;

- послуги з організації тендерів та конкурсних процедур;

- послуги з підвищення кваліфікації, підготовки та перепідготовки персоналу органів державної влади [32, с. 212].

Аналізуючи наведені послуги, які надаються органами державної виконавчої влади, слід відмітити, що не всі перелічені вище послуги можна віднести до адміністративно-виконавських послуг. Окремі з них спрямовані тільки на задоволення потреб суб’єктів правовідносин у певній інформації, і не мають нічого спільного із виконанням певних розпорядчих дій і тим більше прийняттям адміністративного акту, як кінцевого результату надання адміністративно-виконавських послуг. Тому, підставно погодитися із В.Тимощуком, який зазначає, що важливо не плутати адміністративні послуги з іншими так званими „платними послугами”, що надаються органами державної виконавчої влади і переліки яких регулярно затверджуються КМ України, оскільки в останньому випадку йдеться про звичайну господарську діяльність, яка немає нічого спільного із реалізацією владних повноважень [364, с. 284].

За предметом виділяють такі групи управлінських послуг:

- видача дозволів (наприклад, на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів тощо), в тому числі акредитація, атестація, сертифікація (акредитація вищих навчальних закладів; атестація підприємств, робочих місць; сертифікація товарів, робіт, послуг);

- реєстрація з веденням реєстрів (наприклад, реєстрація актів громадського стану, суб’єктів підприємницької діяльності тощо), в тому числі легалізація суб’єктів (наприклад, легалізація об’єднань громадян);

- легалізація актів (наприклад, консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);

- соціальні управлінські послуги (наприклад, призначення субсидій, пенсій) [140, с. 32].

Аналіз такого підходу правознавців до групування „управлінських послуг” показує, що вчені під управлінськими послугами розуміють різного роду дозвільно-реєстраційні дії державних органів за відповідними зверненнями фізичних та юридичних осіб. Проте постає питання чи всі такі дії державних органів повинні розглядатися як надання управлінських послуг. Так, В.Б. Авер’янов зазначає, що про надання управлінських послуг можна говорити лише тоді, коли орган чи посадова особа, реагуючи на звернення того чи іншого суб’єкта має право на певну свободу адміністративного розсуду і відповідну альтернативність дій та рішень, та піддає сумніву віднесення до управлінських послуг видачу свідоцтва про народження або паспорта громадянина України, адже в даному випадку мова не йде про якусь альтернативність. У той же час, видача різного роду ліцензій, сертифікатів тощо необхідно відносити до управлінських послуг, адже прийняття відповідного рішення залежить від виконання особою встановлених вимог і передбачає альтернативні варіанти використання відповідним органом його дискреційних повноважень [10, с. 8].

В. Долечек пропонує класифікувати управлінські послуги залежно від форми їх реалізації на такі групи:

а) послуги, пов’язані з реальним здійсненням конституційних прав і свобод громадян (медичні, послуги у сфері культури, соціального захисту, освіти та інші);

б) власне управлінські послуги, пов’язані з юридичним оформленням умов, необхідних для реалізації прав і свобод громадян (видача свідоцтв, ліцензій) [102, с. 36-37].

На нашу думку, автором допущені певні методологічні помилки, оскільки йдеться не про класифікацію послуг за формою їх реалізації, а має місце швидше поділ на послуги в загальному розумінні та власне адміністративно-виконавські послуги.

Слід відзначити вдалу класифікацію, запропоновану В.Тимощуком, критерієм якої виступає рівень встановлення повноважень щодо надання послуг та правового регулювання процедури їх надання, за яким послуги поділяються на:

- послуги з централізованим регулюванням (Закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України та органів центральної виконавчої влади;

- послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади);

- послуги із „змішаним” регулюванням (коли здійснюється водночас і централізоване і локальне регулювання) [23, с. 125].

Уявляється, що адміністративно-виконавські послуги, що надаються у сільському господарстві, за характером вирішуваних питань підставно класифікувати на:

1) загальні адміністративно-виконавські послуги у сільському господарстві. До таких послуг слід віднести:

- реєстрацію суб’єктів господарювання, основним видом яких є здійснення сільськогосподарського виробництва;

- реєстрацію осіб, які ведуть особисте селянське господарство тощо.

2) спеціальні адміністративно-виконавські послуги у сільському господарстві. До таких послуг слід віднести:

- надання аграрним суб’єктам господарювання землі для ведення сільськогосподарської діяльності. Віднесення даної послуги до спеціальної пов’язано насамперед з тим, що апріорі земля в сільському господарстві є основним засобом виробництва, і відповідно без наявності якого неможливо таким суб’єктам реалізувати свої статутні завдання. Слід звернути увагу, що такі послуги деякі дослідники називають земельні адміністративні послуги, прикладом яких може бути прийняття органом місцевого самоврядування рішення про надання земельної ділянки у користування. При цьому підкреслюється, що такий підхід не вступає в жодну суперечність із загальним поняттям „адміністративні послуги”, оскільки ці відносини належать до галузей законодавства, які „виросли” з адміністративного права і мають адміністративний характер [23, с. 127]. Ми підтримуємо таку позицію у тій частині, що названі послуги не вступають у жодну суперечність із поняттям адміністративно-виконавських послуг. Разом з тим, важко погодитися з тезою автора про те, що ці відносини належать до галузей законодавства, які „виросли” з адміністративного права і мають адміністративний характер. Адже історія розвитку земельного права вказує на те, що на сьогодні тенденція розвитку цієї галузі, яка хоч і має публічну першооснову, все частіше предметом свого регулюванню має приватні правовідносини, тим більше, що їх зв’язок (земельного та цивільного права) визначається соціально-економічною природою цих відносин. На нашу думку, адміністративне право як галузь права визначає державне управління у галузі земельних ресурсів у цілому, а земельне – закладає змістове навантаження діяльності органів державного управління в сфері управління земельними ресурсами, і співвідносяться вони між собою як форма і зміст;

- отримання спеціальних ліцензій на здійснення окремих видів діяльності, наприклад, ліцензій на господарську діяльність з виробництва, зберігання і реалізації племінних (генетичних) ресурсів тощо, тобто отримання дозвільних документів, які необхідні для здійснення сільськогосподарської діяльності;

- отримання Сертифікатів ветеринарної експертизи тощо, тобто дозвільних документів, які необхідні для реалізації вирощеної сільськогосподарської продукції та продуктів первинної переробки.

Слід звернути увагу на таку характерну особливість адміністративно-виконавських послуг у галузі сільського господарства як характерний суб’єктний склад. Крім загального (для цього виду послуг) суб’єкта в особі органу державної виконавчої влади або органу місцевого самоврядування наявний також і другий спеціальний суб’єкт – суб’єкт аграрного господарювання (юридична особа, основний вид діяльності якої за статутом – здійснення сільськогосподарського виробництва, фермерське господарство, особи, які ведуть особисте селянське господарство).

У науковій літературі пропонувалося удосконалити правове регулювання надання адміністративно-виконавських послуг шляхом розподілу надання таких послуг за окремими суб’єктами. Так, на думку науковця, необхідно поділяти послуги на:

а) послуги, надання яких варто залишити за державою та місцевим самоврядуванням;

б) послуги, надання яких може бути передане недержавним суб’єктам (у порядку делегування або приватизації), але їх надання має залишатися завданням держави або місцевого самоврядування і здійснюватися під їх відповідальність;

в) послуги, які можуть бути скасовані без шкоди для суспільства та держави [102, с. 173-174].

Такий погляд на проблему є досить дискусійним, а тому потребує змістовного аналізу та обговорення. Так, І.Коліушко і В.Тимощук в одному з інтерв’ю, присвячених проведенню адміністративно-територіальної реформи, висловили думку, що абсолютна більшість адміністративних послуг повинна надаватися безпосередньо органами місцевого самоврядування. Однак, підкреслювали також і те, що низка повноважень щодо надання адміністративних послуг та інспекційних повноважень залишатимуться безпосередньо за державою. З цього приводу хотілося б зауважити, що саме надання адміністративно-виконавських послуг у сільському господарстві повинно відноситися до компетенції органів державної виконавчої влади, і тільки в частині надання земельних ділянок – до органів місцевого самоврядування.

Аналіз законодавства України показав, що тільки у ст. 9 Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” міститься шість видів сільськогосподарської діяльності, які підлягають ліцензуванню. Дозволимо собі їх навести:

п. 10) виробництво ветеринарних медикаментів і препаратів, оптова, роздрібна торгівля ветеринарними медикаментами і препаратами;

п. 11) виробництво пестицидів та агрохімікатів, оптова, роздрібна торгівля пестицидами та агрохімікатами;

п. 60) діяльність, пов’язана з промисловим виловом риби на промислових ділянках рибогосподарських водойм, крім внутрішніх водойм (ставків) господарств;

п. 65) оптова торгівля насінням;

п. 66) виробництво, зберігання і реалізація племінних (генетичних) ресурсів, проведення генетичної експертизи походження та аномалій тварин;

п. 67) проведення знезараження підкарантинних матеріалів та об’єктів, які переміщуються через державний кордон України та карантинні зони.

Одним із критеріїв класифікації адміністративно-виконавських послуг у сільському господарстві може бути сфера їх надання, за яким вони можуть зокрема поділятися на (наведений перелік не є вичерпним):

- адміністративно-виконавські послуги у сфері тваринництва;

- адміністративно-виконавські послуги у сфері рибництва;

- адміністративно-виконавські послуги у сфері рослинництва.

Причому всередині кожної із підгалузей такі послуги можна поділити на:

- ті, що пов’язані із вирощуванням відповідної продукції;

- ті, що пов’язані із переробкою відповідної продукції;

- ті, що пов’язані із реалізацією відповідної продукції.

Насамкінець слід наголосити на тому, що ми свідомо не торкалися питання якості надання адміністративно-виконавських послуг, адже ця тематика заслуговує на окремий всебічний аналіз і, на наш погляд, лежить більше у площині економічних досліджень, а ніж є предметом дослідження адміністративно-правової науки.

<< | >>
Источник: КУРИЛО ВОЛОДИМИР ІВАНОВИЧ. АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОВІДНОСИНИ У СІЛЬСЬКОМУ ГОСПОДАРСТВІ УКРАЇНИ. Дисертація на здобуття наукого ступеня доктора юридичних наук. Київ-2007. 2007

Скачать оригинал источника

Еще по теме 4.1. Поняття та зміст адміністративних послуг у сільському господарстві:

  1. Глава 9 АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ У СІЛЬСЬКОМУ ГОСПОДАРСТВІ. ПОРУШЕННЯ ВЕТЕРИНАРНО-САНІТАРНИХПРАВИЛ
  2. ЗМІСТ
  3. 1.1. Сутність адміністративно-правових відносин у сільському господарстві
  4. Теоретичні аспекти визначення поняття і змісту інституту адміністративних правочинів у сільському господарстві України
  5. 2.2. Система суб’єктів адміністративної юрисдикції у сільському господарстві України
  6. Адміністративно-юрисдикційні повноваження державних сільськогосподарських інспекцій
  7. 3.1. Загальна характеристика складів адміністративних деліктів у галузі сільського господарства
  8. 3.2. Адміністративні санкції за проступки у галузі сільського господарства
  9. 3.3. Адміністративна відповідальність посадових та службових осіб органів державної влади як засіб забезпечення паритетності суб’єктів адміністративних правовідносин в аграрному секторі економіки
  10. РОЗДІЛ 4 АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ СУЧАСНОГО РОЗВИТКУ ІНСТИТУТУ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ У ГАЛУЗІ СІЛЬСЬКОГО ГОСПОДАРСТВА УКРАЇНИ
  11. 4.1. Поняття та зміст адміністративних послуг у сільському господарстві