<<
>>

1.2. Поняття, соціально-правовий зміст та проблеми державного управління сільським господарством у сучасних умовах

Державне управління як специфічний різновид діяльності органів держави існувало й продовжує існувати цілком об’єктивно. Його основний зміст, сутність – це організуючий вплив з боку носіїв державно-владних повноважень на суспільні відносини та процеси з метою їх упорядкування, координації і спрямування шляхом різного роду нормотворчих і розпорядчих дій на виконання законів й інших правових актів держави (звідси, до речі, поширена характеристика державного управління як „виконавчо-розпорядчої” діяльності держави). У такому розумінні державне управління зберігає своє значення в умовах загальної трансформації ролі держави в новостворюваному громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної та відкритої державної влади [5, с. 318].

Концепція адміністративної реформи в Україні поняття „система державного управління” визначає як „складне поняття, зміст якого охоплює такі складові елементи:

а) суб’єкти управління, тобто органи виконавчої влади;

б) об’єкти управління, тобто сфери та галузі суспільного життя, що перебувають під організуючим впливом держави;

в) управлінська діяльність (процес), тобто певного роду суспільні відносини, через які реалізуються численні прямі та зворотні зв’язки між суб’єктами та об’єктами управління” [158].

Подальші наукові дослідження у дисертаційній роботі щодо проблеми державного управління сільським господарством будуть базуватися саме на цих концептуальних підходах.

Приступаючи до дослідження організаційно-правових проблем державного управління аграрним сектором економіки України, спробуємо дати визначення основних понять, що становлять понятійний апарат цієї стратегічно важливої складової суспільно-корисної діяльності. Насамперед необхідно з’ясувати зміст понять „агропромисловий комплекс” та „аграрний сектор економіки України”, які є узагальнюючими збірними поняттями.

Наприкінці 80-х – початку 90-х років минулого століття народне господарство країни умовно поділялося на „комплекси”: паливно-енергетичний, промисловий, агропромисловий, соціальний, будівельний, транспортний, оборонний. Такий підхід залишився у спадок незалежній Україні, мав місце на початку її становлення та зустрічається досить часто і сьогодні. У науковій літературі того часу існує багато тлумачень агропромислового комплексу.

У економічному словнику агропромислового комплексу зустрічаємо: агропромисловий комплекс – сукупність галузей, організаційно і економічно об’єднаних єдністю мети і завдань по вирішенню продовольчої проблеми. Структура агропромислового комплексу охоплює три основні сфери: І сфера – галузі, зайняті виробництвом і постачанням АПК засобів виробництва; ІІ сфера – сільське господарство (центральна ланка); ІІІ сфера – галузі по переробці, заготівлі, збереженню і доведенню продукції до споживачів [393, с. 14].

Автори довідника з управління сільськогосподарським виробництвом в умовах АПК агропромисловий комплекс країни визначають як сукупність галузей сільського господарства та галузей по виробництву засобів виробництва для сільського господарства, обслуговуванню, переробці, транспортуванню, збереженню та реалізації сільськогосподарської продукції [99, с. 204].

Г.І. Мостовий зазначає, що в загальному вигляді АПК являє собою сукупність галузей, що забезпечує виробництво, переробку, зберігання і доведення до масового споживача продукції, виготовленої із сільськогосподарської сировини та включає в себе три основні сфери або групи галузей:

перша – галузі, які забезпечують матеріально-технічну основу індустріального розвитку сільського господарства та інших галузей АПК: галузі промисловості, що виробляють засоби виробництва, і галузі виробничо- технічного обслуговування сільського господарства;

друга (базова) – безпосередньо сільськогосподарське виробництво (товаровиробники сільськогосподарської продукції усіх форм власності та господарювання);

третя – галузі, що забезпечують доведення сільськогосподарської продукції до споживача (заготівля, переробка, зберігання, транспортування і реалізація) [202, с.

76].

В юридичній науковій та навчальній літературі сьогодні містяться визначення АПК, схожі за змістом на вищезазначені, які відрізняються лише стилістично, оскільки розглядають АПК через призму правових категорій.

АПК – це складна біо-економічна система, яка являє собою форму інтеграції сільського господарства і споріднених з ним галузей, які займаються матеріально-технічним постачанням, заготівлями сільськогосподарської продукції, її переробкою, зберіганням і доведенням до споживача [21, с. 9].

Юридичний словник-довідник містить таке визначення агропромислового комплексу: агропромисловий комплекс (АПК) України – міжгалузеве утворення, що включає сільське господарство та інші галузі народного господарства, функціонує на засадах координації, широко розвинених і регульованих нормами права інтеграційних та кооперативних зв’язках. АПК України в широкому розумінні охоплює виробництво засобів виробництва для сільського господарства і тісно пов’язаних з ним галузей, їх матеріально-технічне забезпечення та виробниче обслуговування, а також усі стадії від виробництва до реалізації сільськогосподарської продукції з метою максимального задоволення потреб населення в продуктах харчування, а промисловості – в сировині. Структурно в складі АПК виділяють три основні сфери: 1– виробництво і постачання АПК України засобами виробництва; 2 – сільське, рибне, лісове господарства; 3 – заготівля, зберігання, переробка і доведення готової продукції до споживача [396, с. 11-12].

У словнику аграрно-правових термінів і понять автори визначають АПК (агрорно-промисловий комплекс) як міжгалузеве утворення, яке містить у своєму складі сільськогосподарські та інші галузі держави та функціонує на базі широкого застосування розвинених та урегульованих нормами аграрного парва інтеграційних та кооперативних зв’язків, охоплює виробництво сировини для сільськогосподарської та пов’язаних з нею галузей, їх матеріально-технічне забезпечення та обслуговування, усі стадії виробництва та реалізації сільськогосподарської продукції та її переробки. До складу АПК входять три типи підприємств: 1) підприємства сільського, лісового, рибного та водного господарств; 2) підприємства, які забезпечують виробництво засобів для сільськогосподарської і пов’язаної з нею діяльності, підприємства агропромислового будівництва; 3) підприємства промисловості України, які здійснюють переробку м’ясної, молочної та харчової продукції та які організують елеваторне та складське зберігання результатів сільськогосподарської діяльності [350, с. 7].

У науковій літературі зустрічаються й інші думки щодо поділу чи класифікації галузей (сфер) АПК. Так, деякі економісти три названі сфери доповнюють четвертою – виробничою і соціальною інфраструктурою (дорожньо-транспортне господарство, зв’язок, інформаційні служби, житлові і культурно-побутові об’єкти та ін.). Інші дослідники поділяють третю із зазначених сфер на дві: переробні галузі та галузі заготівлі, зберігання, транспортування і реалізації продукції сільськогосподарського походження. Зустрічаються і спроби додати ще одну сферу, під якою розуміється соціальна інфраструктура, що представлена сільськогосподарською наукою і підготовкою кадрів для АПК.

Можна зустріти також і надзвичайно спрощене тлумачення, при якому сільське господарство ототожнюється з агропромисловим комплексом [27, с. 315]; деякі автори визначають агропромисловий комплекс України як сектор економіки [73, с. 7].

На законодавчому рівні в Україні відсутнє визначення АПК. Разом з тим у 1997-2000 рр. міністерство, яке забезпечувало проведення в життя державної політики у сфері сільського господарства, садівництва, виноградарства, харчової, переробної та виноробної промисловості, називалося Міністерство агропромислового комплексу України (Мінагропром України). Основними завданнями Мінагропрому України в Положенні було визначено: розроблення пропозицій щодо основних напрямів аграрної політики, реалізація державної політики з питань розвитку сільського господарства, садівництва, виноградарства, харчової, переробної та виноробної промисловості, які визначено як галузі АПК; організація виконання актів законодавства з питань АПК і контроль за їх реалізацією; розроблення та координація виконання загальнодержавних, регіональних програм, поточних планів економічного і соціального розвитку галузей АПК, соціальної сфери села. Крім того, нормативно існують розбіжності у віднесенні до АПК підприємств деяких галузей, які за теоретичними визначеннями до нього відносяться. У наказі Мінфіну України від 20 травня 1993 р. № 28 „Про внесення змін до класифікації доходів і видатків Державного та місцевих бюджетів України” [257] до АПК не віднесені підприємства, що виробляють трактори, добрива чи засоби захисту рослин, тобто підприємства першої сфери АПК. У 1995 році Мінсільгосппрод України своїм листом від 23 лютого 1995 р. № 37-21-1-11/1162 пояснило, що до АПК відносяться підприємства і організації, підпорядковані Мінсільгосппроду, Держхарчопрому, Держкомзему, Держкомводгоспу, Українській академії аграрних наук, Укоопспілці, Укрфітотерапії та новоствореним Мінрибгоспу і Держкомсадвинпрому, які виділились із Мінсільгосппроду України. Мінсільгосппроду України підпорядковані такі підприємства переробної промисловості, як молокозаводи, маслосирзаводи, м’ясо- та птахокомбінати, хлібозаводи, консервні та цукрові заводи та інші підприємства по переробці сільськогосподарської продукції і сировини, які реалізують продукцію підприємствам оптової та роздрібної торгівлі [323].

Такий нормативний підхід, разом з науковими поглядами, ще раз підтверджує неоднозначність визначення поняття „агропромисловий комплекс” не лише у доктринальному тлумаченні, а навіть і на законодавчому рівні.

Звідси стає очевидним, що понятійний апарат потребував змін і, як наслідок, з 1993 р. в нормативних документах словосполучення „аграрний сектор економіки” зустрічається досить часто. У 1994-1995 рр. у назвах законодавчих актів ще досить активно фігурує „агропромисловий комплекс», але з часом все частіше йдеться про „реформування економічних відносин аграрної сфери, аграрного сектора економіки” поряд з поняттям „аграрна реформа”. Всі ці словосполучення водночас вживаються у Концепції Національної програми відродження села на 1995-2005 роки, затвердженій Постановою ВР України 4 лютого 1994 року № 3924 [160]. У назвах нормативно-правових актів останні роки вже не згадується агропромисловий комплекс, а йдеться про аграрний сектор економіки.

Нагадаємо, що складові АПК у їх понятійному вираженні подані у двох словоформах, які у цьому випадку авторами ототожнюються – це три основні сфери або групи галузей [202, с. 76], тобто поняття „галузь” ототожнюється з поняттям „сфера”. Разом з тим, у контексті категорії „агропромисловий комплекс” виникає науково-теоретичне питання щодо співвідношення понять „аграрна сфера”, „аграрний сектор” та „сільське господарство”. На наш погляд, сьогодні наявне змішування цих понять, яке призводить до неточного та/чи неоднозначного розуміння досліджуваних категорій і понять. З огляду на зазначене, цей категорійний апарат підлягає глибшому дослідженню з метою усунення їх неоднозначного тлумачення.

Слово „аграрний” латинського походження і в перекладі українською мовою дослівно означає „земельний”. У вітчизняній економічній літературі аграрні відносини розглядаються не як земельні відносини, а більш ширше – як економічні відносини [196, с. 4]. Проте таке твердження вчених-економістів, на наш погляд, не зовсім точно відображає увесь спектр перекладу з латині слів, які мають корінь „agro”. Сучасне розуміння юристами аграрних правовідносин як правовідносин у сільському господарстві (чи в АПК) має під собою тверду лінгвістичну основу: зустрічаємо такий переклад з латині: „agricola” – селянин, землероб; „agricultura” – землеробство, рільництво, сільське господарство [92, с. 244].

Враховуючи проведений аналіз, підставно стверджувати, що АПК (агропромисловий комплекс) є абстрактним утворенням, яке являє собою сукупність трьох груп галузей економіки держави: галузі, які виробляють машини, добрива і інші засоби виробництва для сільського господарства; саме сільське господарство; галузі, які забезпечують переробку, зберігання і реалізацію сільськогосподарської сировини і виготовленої продукції. Проте практично йдеться про сільське господарство та переробну промисловість, що визначені науковцями як друга та третя сфери АПК. Слід зазначити, що впродовж усього періоду незалежності України відбувалося становлення аграрного сектора економіки, до складу якого відноситься саме друга та третя галузі АПК, та формулюється визначення поняття аграрного сектора економіки України. На нашу думку, на сучасному етапі економічного розвитку України, з огляду на ті кардинальні зміни, які відбулися в державі, доцільно вживати поняття „аграрний сектор економіки” саме в цьому розумінні.

Таким чином, під узагальненими термінами „аграрна сфера” і „аграрний сектор” слід розуміти сільськогосподарську галузь економіки та інші галузі, які забезпечують виробництво будь-яких засобів виробництва сільськогосподарської продукції, її переробку, зберігання та реалізацію. Проте тут виникає логічне питання про різницю понять „сфера” і „сектор”.

Для відповіді на поставлене питання звернемося до тлумачних джерел.

Сектор (пізньолат. sector, від лат. seco – розрізаю, розділяю): 1) чітко виражена складова частина, 2) частина народного господарства, яка має певні економічні і соціальні ознаки [351, с. 1201]. Перше із наведених тлумачень наводить і сучасна українська енциклопедія [352, с. 62].

Сфера (від грец. – куля): 1) область дії, межі поширення будь-чого (напр. сфера впливу), 2) суспільне оточення, середовище, обстановка [351, с. 1306].

Синтезуючи тлумачення термінів „сфера” і „сектор” та наукові погляди щодо цих понять, на наш погляд, підставно запропонувати їх співвідношення як цілого та часткового, оскільки за змістовим навантаженням поняття „сфера” є ширшим за поняття „сектор”. Нанизуючи на ці терміни інші, які конкретизують поняття щодо економічної галузі, можна дійти висновку про таке:

- аграрний сектор економіки України, як вужче поняття, можна визначити як сектор економіки держави, який охоплює усі суб’єкти господарської діяльності України, незалежно від форми власності та організаційно-правової форми, які виробляють сільськогосподарську продукцію і продукти її первинної переробки, та пов’язані з ними обслуговуючі підприємства, а також організації, що здійснюють розробку та реалізацію державної аграрної політики;

- аграрна сфера, як ширше поняття, можна визначити як аграрний сектор економіки держави у взаємозв’язку із соціальною інфраструктурою сільської місцевості.

До такого визначення нас спонукав той факт, що галузь економіки у „чистому вигляді” як виробнича галузь, не включає в себе соціальну інфраструктуру. Проте між аграрним сектором економіки і соціальною інфраструктурою сільської місцевості є щось спільне, спільні визначальні ознаки, якими насамперед є:

- спільність території (як просторовий базис сільськогосподарського виробництва і проживання сільських мешканців);

- єдиність населення (сільські мешканці, як правило, зайняті у сільськогосподарському виробництві);

- спільність соціально-трудових інтересів сільського населення, оскільки вони безпосередньо зацікавлені у розвитку і сільськогосподарського виробництва, і соціальної інфраструктури сільської місцевості.

Враховуючи виділені нами ознаки, вважаємо, що поняття „аграрна сфера” є всеохоплюючим для сільської місцевості і включає у себе усі процеси людської життєдіяльності у сільській місцевості: як аграрно-виробничу, так і соціальну.

Щодо поняття „сільське господарство” слід відзначити, що воно традиційно усталене, під яким розуміють одну із головних галузей матеріального виробництва; вирощування сільськогосподарських культур і розведення сільськогосподарських тварин з метою отримання продовольства і сировини для промисловості [351, с. 70; 352, с. 1203].

Підсумовуючи дослідження понять сільське господарство, аграрний сектор та аграрна сфера та їх співвідношення, доходимо висновку, що первинним поняттям є сільське господарство, яке розширюється за рахунок обслуговуючих і переробних галузей до аграрного сектору економіки, який у сукупності з соціальною інфраструктурою сільської місцевості складає аграрну сферу. Через призму такої тріади буде проводитися подальше дослідження поняття та змісту державного управління сільським господарством у цьому підрозділі дисертаційній роботі.

Н.Р. Нижник підставно відзначає, що сучасне державне управління в Україні – це складне, суперечливе явище з багатьма бюрократичними деформаціями, слабкими сторонами, недоліками та вразливими місцями, що успадковані від тоталітарного минулого. Тому в суспільстві зростає непокоєння за державу, її управління, реальні можливості в реалізації політичних та економічних реформ [210, с. 18]. Наявність різнопланових, суперечливих, інколи конфліктних явищ в державному управлінні є одним з доказів для зміни концепції. До числа таких явищ потрібно віднести також і те, що Конституція Української держави і законодавство, визначивши коло завдань органів державного управління, розподілили між ними повноваження відповідно до уявлень про їх функції, зафіксованими на якийсь певний момент. Але динамічне життя випереджає стабільні політико-правові та державно-управлінські інститути, які відбивають, можливо, позитивний, але все ж минулий досвід. Вчорашні уявлення про завдання та функції органів державного управління сьогодні можуть виглядати вже досить спрощеними, а завтра – і зовсім примітивними. Зазначене спричиняє нездатність органів державного управління адекватно реагувати на неординарні зміни управлінської ситуації та ін. Саме ці аргументи послужили підставою висновку автора про те, що „зміна моделі державного управління є закономірним, необхідними етапом еволюції держави” [210, с. 19].

Такого висновку Н.Р.Нижник дійшла у 1995 році. З цього часу Україна розвивалася як суверенна незалежна держава. Минуло понад десятиліття, проте такий висновок є надзвичайно актуальним і сьогодні. З цього приводу В.В. Цвєтков зазначає, що одна з причин несприятливих тенденцій суспільного розвитку України полягає в неспроможності нинішньої системи державного управління забезпечити ефективний перехід суспільства до нового якісного стану. Оскільки відсутня ідеологія управління державою, державні зусилля виявляються недостатньо результативними і навіть набувають уявного характеру. Наша державна влада фактично втратила важелі управління економічними, соціальними, духовними та політико-правовими процесами в суспільстві. Існує багато тому причин. Одна з головних – низька ефективність усіх видів суспільної праці, в тому числі управлінської. Оскільки управління – особлива функція, котра виникає із самої природи суспільного процесу праці, і є об’єктивно необхідним елементом будь-якого способу виробництва, то воно, природно, являє собою один із головних факторів, що визначають рівень ефективності суспільного виробництва. Тому сьогодні найважливіше соціальне завдання полягає в тому, щоб забезпечити поступове збільшення управлінського впливу шляхом постійного удосконалення його форм і методів. Лише за цієї умови можна досягти необхідної ефективності функціонування як виробничого, так і всього суспільного організму. Йдеться передусім про державне управління як політичне явище в процесі реалізації державної влади. Потрібна нова концепція управління, котра грунтувалася б на об’єктивних законах переходу до ринку й ураховувала специфічні умови становлення української держави [381, с. 423].

Відсутність глибоких фундаментальних розробок проблем управління чи умоглядність змісту деяких теоретичних концепцій, що не відповідають сучасним вимогам соціальної практики, підштовхують управлінські структури вирішувати практичні завдання на основі чисто емпіричного знання. Але всі зусилля щодо реформування державного управління будуть марними без об’єктивної оцінки реальної історичної ситуації та перспектив розвитку. Неможливо розробити наукову концепцію реформування управлінського процесу та необхідного впливу суб’єктів соціального управління на різні сфери суспільного життя без глибокого осмислення об’єктивних законів суспільства. Тим часом, ми ще не знаємо чого хоче і що може реальна влада, на яке „світле майбутнє” претендуємо, в якому постсоціалістичному суспільстві живемо і яке воліємо побудувати. До цього часу ми не маємо загальнонаціональної відповіді про шляхи майбутнього [381, с. 424].

Усі без винятку дослідники аграрної складової в економічних реформах наводять характеристики, які свідчать про падіння сільськогосподарського виробництва, його нестабільність. Держава не змогла стабілізувати економічні та соціально-політичні процеси до того рівня, який залишав би стабільною хоча б на відносно тривалий час управлінську ситуацію у ній. Особливо актуальним, на нашу думку, це твердження є для аграрного сектору економіки України. Базується воно на аналізі стану сільськогосподарського виробництва, який залишається невтішним. Зарубіжні дослідники підтверджують висновки українських юристів та економістів. Але своє бачення вони подають як „виклик аграрній політиці”.

Зовсім недавно, у 1999 р., академік НАН України І.І. Лукінов звертав увагу на недалекоглядну державну політику щодо аграрної сфери, зазначаючи, що негативні її наслідки під час проведення ринкових реформ у сучасний період не вдалося подолати. Ринкові та державні регулятори спрацьовують тепер на прискорення втрат національного товаровиробництва та розширення простору для зовнішньоторговельної експансії продуктів харчування на український ринок, штучне створення аграрного безробіття, підрив нормального харчування більшості населення України. Цінова, податкова і фінансово-кредитна політика держави, що активно впливає на рівень доходності сільськогосподарських товаровиробників, перетворилася з активного стимулятора проведення ефективних агропродовольчих реформ на могутню руйнівну силу виробничого і ринкового потенціалу… Дія факторів ризику і невизначеності стала для кожного товаровиробника, незалежно від форм його власності і господарювання, вирішальною в отриманні кінцевих результатів [191, с. 14].

У 2000 році Ю.Д. Білик стверджував, що країна втрачає аграрний сектор економіки і підійшла до тієї межі, за якою незворотне руйнування галузі, повна залежність від імпорту продовольства і товарів першої необхідності, втрата продовольчої безпеки [57, с. 142].

Сьогодні В.І. Семчик відзначає, що за період незалежності в Україні створені організаційні, економічні і правові основи відродження внутрішнього аграрного ринку. Збільшується її участь у міжнародному обміні товарами, в тому числі продукцією сільського господарства і продуктами харчування. Підставою такого твердження, на думку автора, стало створення в Україні належним чином документально оформлених недержавних форм сільськогосподарського виробництва і приватизація землі…, незалежно від того, наскільки справедливими були приватизаційні процеси і хто став власником державного майна в АПК і земель сільськогосподарського призначення в установленому законом порядку [217, с. 19; 218, с. 5].

Погоджуючись, в принципі, з думкою академіка В.І. Семчика про створення у державі організаційних, економічних і правових основ відродження внутрішнього аграрного ринку в Україні, разом з тим на підставі вивчення передумов, причин та чинників, які відіграли негативну роль у занепаді сільськогосподарської галузі, вважаємо, що мають місце лише передумови для такого відродження. Ми поділяємо погляд Ю.Д. Білика і вважаємо, що зміна форм власності і організаційно-правових форм суб’єктів господарської діяльності в АПК реально призвела у другій половині 90-х років ХХ сторіччя – першому десятилітті ХХІ сторіччя до фактичної руйнації в Україні сільського господарства як галузі економіки. Тільки одиниці сільськогосподарських підприємств зуміли зберегти виробничі потужності: тваринницькі та птахівничі комплекси з поголів’ям сільськогосподарських тварин і птиці, орні площі, парки сільськогосподарської техніки. Безумовно, така ситуація склалася не лише через наявність в приватизаційних процесах суб’єктивних факторів, які можна умовно можна поділити на два види: непродуманість і зловживання, а й об’єктивних передумов, наявних в АПК [179, с. 5].

До такого стану аграрний сектор економіки призвели певні умови та причини, які підлягають дослідженню у цій роботі, оскільки відсутність останнього не надасть повної картини змісту державного управління сільським господарством.

Слід відзначити, що аграрна реформа в Україні проводилася за ініціативою держави. При цьому передбачалося вирішення трьох основних завдань: 1) забезпечити суспільство необхідним обсягом продуктів харчування і сировини для переробних галузей економіки належної якості та доступними цінами; 2) створити належні умови для життя і праці на селі; 3) гарантуцвати справедливе отримання прибутку тим, хто ефективно здійснює господарську діяльність (еквівалентний обмін між сільським господарством і підприємствами першої і третьої сфер АПК). Без цього неможливе нормальне функціонування і розвиток аграрного виробництва [163, с. 6].

Аграрна складова в економічних реформах України, як на початку 90-х років, так і сьогодні, залишається однією з актуальних проблем не лише економічної, а й правової науки. Пояснюється це великим народногосподарським значенням аграрного сектору економіки держави, де виробляється життєво необхідна для суспільства продукція і сконцентрований величезний економічний потенціал. Особливості та специфіка цієї галузі загальновідомі. Головні з них полягають у сезонності виробництва, що зумовлює невідповідність робочого періоду виробничому. Життя культивованих рослин і тварин залежить не лише від діяльності людини, а й від природно-кліматичних і погодних умов. Продукція, до того ж, має обмежені строки зберігання і використання.

Унікальність АПК полягає у тому, що тут поєднується виготовлення засобів виробництва, випуск продукції сільського господарства, її переробка та реалізація продуктів, виготовлених з неї. Ще 10-15 років тому за масштабами виробництва його частка у валовому внутрішньому продукті країни становила 25%. За цим показником аграрна складова значно перевищувала паливно-енергетичний, металургійний, машинобудівний та хімічно-лісовий комплекси. В АПК вироблялося 95% продовольчих ресурсів. За рахунок галузі формувалося понад 2/3 всього фонду товарів народного споживання. У ньому і тепер зайнято 5,3 млн працюючих, або 31%. Виробничі фонди АПК, за даними Держкомстату України, становлять 8,9 млрд грн, або 30% від їх загальної вартості.

За характером діяльності та складом виробленої продукції агропромисловий комплекс найбільш пристосований до ринкової економіки: майже вся його продукція, розрахована на споживача, виготовляється для ринку. Водночас він сам є надзвичайно об'ємним ринком для інших сфер матеріального виробництва. У ньому щорічно споживалося понад 7,2 млн тонн дизельного палива, 4,6 млн тонн автобензину, близько 5 млн тонн мінеральних добрив, понад 26 млрд. кіловат-годин електроенергії. За розрахунками, АПК щороку одержував 46,8 тис. вантажних автомобілів, 43,3 тис. тракторів, 19,3 тис. комбайнів різного призначення та багато інших машин і промислових товарів [177, с. 12-13].

Окрім того, минуло вже понад 15 років відтоді, як була розпочата земельна реформа (березень 1991 р.); 17 жовтня 1990 р. прийнятий Закон України „Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві України” [316] із змінами та доповненнями, внесеними Законами України від 15 травня 1992 р. у № 2346-XII, від 4 лютого 1994 р. № 3927-XII, від 17 квітня 1997 р. № 216/97-ВР та низка інших базових законів щодо реформування аграрного сектора економіки. Строк достатній, щоб робити не проміжні, а підсумкові висновки. Тому актуальним є пошук і створення найефективніших схем функціонування аграрного сектора економіки держави. Адже саме від цього залежить прискорення та дієвість реформ у стратегічно важливій для України галузі народного господарства.

Cлід відзначити, що перехід до ринкових відносин і ефективне функціонування ринкового механізму можливі лише за умов відмови від командно-адміністративної системи управління. Це, у свою чергу, викликає необхідність змін у методологічних і практичних підходах до способів впливу на організацію виробничих процесів. Йдеться насамперед про перехід від управління ними з боку держави та її органів і застосування методів прямого впливу на об’єкти управління до регулювання цими процесами.

Поняття „регулювання” та „управління” не є синонімами. Під регулюванням розуміється функція держави, яка реалізується через встановлення нею правових основ для прийняття управлінських рішень в тих чи інших сферах суспільно-економічного життя. Управління ж – це процес цілеспрямованого впливу держави на об’єкт управління. Тому державне регулювання є складовою державного управління. Разом з тим зустрічаємо і таке визначення: „Під державним регулюванням сільського господарства розуміють цілеспрямований вплив держави на діяльність сільськогосподарських товаровиробників з метою забезпечення їхнього захисту та ефективності виробництва” [57, с. 84-85], з яким досить проблемно погодитись з наведених вище підстав.

Адміністративно-правові відносини у сільському господарстві України включають в себе як управлінську складову, так і регулятивну, оскільки нормативно-правова база сільського господарства як галузі економіки держави містить також і нормативно-правові акти управлінського характеру, що саме і встановлюють правові основи для прийняття управлінських рішень у зазначеній галузі. За ринкових умов складова державного регулювання порівняно з державним управлінням збільшується і становить домінантну частину у переважної кількості галузей, зокрема і у сільському господарстві. Як слушно зазначає М.Х. Корецький, у сучасній ринковій економіці сільське господарство є найбільш регульованою з боку держави галуззю економіки – це одна з найважливіших сфер державної опіки й активного втручання. Як це не парадоксально з першого погляду, але головний принцип вільного ринку – співвідношення попиту і пропозиції – застосовується тут обмежено, інакше країна приречена на соціально-економічні конфлікти [163, с. 23].

Межі державного регулювання, його зміст, мета і принципи перебувають у повній залежності від пануючих нині в нашому суспільстві економічних відносин, а також характеру соціально-політичного устрою. Державне регулювання господарським комплексом України в цілому і окремими сферами та галузями – об’єктивна необхідність. Вона набуває нових рис порівняно з управлінням сільським господарством, що виявляється в самоврядуванні, підприємництві, ініціативі та інших атрибутах ринку [17, с. 388].

Провідна роль в економічних відносинах сільських товаровиробників з ринковими структурами суміжних галузей належить збалансованості інтересів. В.Ф. Сіренко ще у 1980 році зазначав, що необхідність у державному регулюванні виникає там, де є можливість організувати, упорядкувати, об’єднати спільну діяльність людей. Звісна річ, у цьому разі йдеться про інтерес. Адже організуюча діяльність завжли має мету – отримамання певних результатів чи поведінки і, в кінцевому підсумку, продуктів діяльності людей [344, с. 55]. Окрім того, важливе значення для характеристики інтересу має і те, що до змісту інтересу входить і вольовий момент, примусова вольова основа. … Така риса інтересу неминуче зближує його з владними відносинами [346, с. 458].

Такий погляд на інтерес у владних відносинах, на нашу думку, ще раз підтверджує, що функціонування сільськогосподарської галузі має формуватися під впливом ринкових відносин та за активної ролі держави. Покладатися на повну саморегуляцію сільськогосподарського виробництва і продовольчого ринку не можна. Держава має відновити керованість АПК на основі активної фінансово-кредитної політики, усунення цінового диспаритету, податкової політики, розвитку системи лізингу, страхування, регулювання зовнішньоекономічної діяльності.

Об’єктивна необхідність державного регулювання сільського господарства і надання йому допомоги, на погляд М.Х. Корецького, визначається сукупністю умов і факторів, серед яких виділяються:

1. У сільському господарстві основним виробничим ресурсом є земля. У більшості країн світу землі сільськогосподарського призначення перебувають у приватній власності. При відомих перевагах остання не забезпечує на належному рівні збереження і примноження родючості грунту. Виснаження сільськогосподарських угідь, що перебувають у приватній власності, набуло в деяких країнах загрозливих масштабів. Це саме стосується екологічної безпеки, забруднення водойм, повітря тощо.

2. Кожна держава в сучасних умовах намагається забезпечити на належному рівні продовольчу безпеку. Безумовно, це має особливе значення для тих країн, які мають необхідний виробничий потенціал (насамперед відповідні земельні й кліматичні умови) [163, с. 23-24; 31].

Ми розглянули загальні тенденції в державному управлінні сільським господарством України, які в узагальненому вигляді сьогодні полягають у зміщенні пріоритетів у згаданому процесі від суто управлінських до регулятивних. Разом з тим слід розглянути в цілому предмет дослідження підрозділу.

Вважається, що суб’єктом управління є система, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, які дозволяють їй втілювати свою волю в форму керівних команд чи рішень, обов’язкових для виконання. Тобто це система, що управляє. До суб’єктів державного управління відносяться: органи виконавчої влади (уряд, міністерства, місцеві державні адміністрації); посадові особи; державні службовці, які наділені державно-владними повноваженнями; органи місцевого самоврядування, яким делеговані певні функції державного управління та їх посадові особи, які наділені певними державно-владними повноваженнями.

Під об’єктом управління ми розуміємо систему, що підпорядковується владній волі суб’єкта управління і виконує його рішення, тобто систему, якою управляють. Об’єктом державного управління є також прояви, сторони, взаємозв'язки суспільних відносин, явищ і процесів, поведінки, свідомості й діяльності людей, що є істотним для всього суспільства, безпосередньо стосуються реалізації загальних інтересів і як такі є об’єктом управляючого впливу з боку держави. Об’єктами управління можуть бути галузі, об’єднання, підприємства.

Основними об’єктами державного управління, яке здійснюється органами виконавчої влади (в системі органів виконавчої влади), слід вважати підлеглі органи виконавчої влади, інститути єдиної системи виконавчої влади, державні організації і установи з особливим статусом, координаційні та дорадчі органи, що утворюються органами виконавчої влади, а також інші органи, що створюються при них; державні підприємства, установи і організації, підвідомчі органам виконавчої влади; налагоджену систему взаємовідносин між цими органами, а також процеси перетворення державної власності (приватизація, конверсія і т.д.), цільові програми, операції тощо.

Об’єктами державного управління економікою також є: економічні підсистеми (економіка регіонів, народногосподарських комплексів, галузей; сектори економіки; стадії відтворення); соціально-економічні процеси (економічні цикли, демографія, зайнятість, інфляція, науково-технічний прогрес, екологія, кон'юнктура і т. д.); відносини (кредитні, фінансові, зовнішньоекономічні тощо); ринки (товарів, послуг, інвестицій, цінних паперів, валюти, фондів, капіталів і т. д.). Складність втілення цих об’єктів державного управління у чіткі організаційні форми зумовлює, як правило, опосередкований вплив держави на функціонування та розвиток підсистем, процесів, відносин, ринків і т. п. Саме тому підставно погодитися з думкою, що безпосереднім об’єктом державного управління економікою слід вважати діяльність підприємств (установ, закладів, організацій), державних органів, селянських господарств.

Важливим моментом у дослідженні проблеми державного управління аграрним сектором економіки є, на наш погляд, з’ясування його мети. Складність здійснення процесу державного управління аграрним сектором економіки зумовлена передусім ступенем конкретизації, чіткості формування цілей, які мають бути досягнуті. З цього приводу Н.Р. Нижник наголошує, що складність полягає у тому, що разом зі зміною цінностей держави (побудова незалежної України) не визначаються цілі розвитку суспільства; має бути не просто проголошено про побудову соціальної держави, але і необхідно виробити дієвий механізм її розвитку [209, с. 18]. Невизначеність загальнодержавних цілей зумовлює невизначеність цілей в окремих секторах. Характерним прикладом взаємозв’язку зазначених чинників є процес трансформації управління аграрним сектором економіки в ході аграрної реформи в Україні, яка була ініційована державою. З огляду на зазначене, нинішній стан аграрного сектору економіки України об’єктивно вимагає науково обґрунтованого визначення цілей – стратегічних напрямків здійснення ефективної аграрної політики держави. Окрім того, трансформаційні процеси, пов’язані зі становленням ринкових відносин, викликали необхідність удосконалення державного управління аграрним сектором економіки України. У зв’язку з цим надзвичайно актуальним є здійснення комплексних наукових розробок, спрямованих на створення та забезпечення функціонування ефективної системи державного управління цим сектором. Особливої ваги набувають дослідження функцій та структури державного управління економікою та її окремими частинами, зокрема аграрним сектором. З цього приводу слід погодитися з В.В. Носіком, який стверджує, що очевидною є потреба у науковому вивченні і дослідженні фундаментальних основ взаємодії об’єктивних законів розвитку природи, економіки і суспільства у практиці використання землі та регулювання суспільних земельних відносин, оскільки без цього складно буде створити правову систему, в якій би адекватно згаданим вже об’ктивним закономірностям відображалися суспільна правосвідомість, правотворчість, правозастосування, правова ідеологія і яка б нормативно та інституційно забезпечувала раціональне, ефективне, екологічне використання грунту, інших природних ресурсів, прогресивний соціально-економічний розвиток України [213, с. 17].

Проте досі немає сталого загальноприйнятого визначення поняття державного управління, що опосередковано вказує на складність становлення державного управління як окремого виду суспільної діяльності, галузі науки (наука державного управління) чи підгалузі науки адміністративного права. На думку Д.М. Лук’янця, відколи існує адміністративне право як наука, практично весь час точиться дискусія щодо змісту поняття „державне управління”.

Як відомо, найпоширенішими є два способи визначення понять. Перший передбачає визначення поняття шляхом узагальненого формулювання, яке в загальному, абстрактному вигляді охоплює всі ознаки поняття (визначення через родові та видові відмінності), другий – шляхом казуїстичного перелічування елементів або ознак поняття. Слід зазначити, що обидва підходи застосовуються і представниками теорії державного управління, і представниками науки адміністративного права, причому кожний з них робить акцент на ті чи інші ознаки державного управління залежно від поглядів на зміст предметів дослідження відповідних наук [96, с. 20].

Пояснити таку ситуацію можна тим фактом, що сьогодні існують декілька різних підходів до розуміння змісту державного управління: американський, при якому державне управління розглядається як комплексна галузь, що охоплює багато дисциплін та включає законодавчу, виконавчу і судову гілки влади, та так званий європейський, де державне управління розглядається як підгалузь права, зокрема – адміністративного. Тобто перший підхід передбачає поєднання адміністративних, правових та політичних функцій, а другий – їх розмежування, тобто визначення державного управління як усієї, крім законодавчої та судової, діяльності держави або як підзаконної виконавчо-розпорядчої діяльності органів держави. При цьому поняття американського та європейського підходів досить умовні.

В.Б. Авер’янов визначає державне управління як особливий та самостійний різновид діяльності держави, що здійснює окрема система спеціальних державних органів – органів виконавчої влади [95, с. 6]. На думку В.В. Цвєткова державне управління є матеріалізованим вираженням державної влади, метою здійснення визначених нею спільних цілей і завдань в рамках системи цієї влади, виходячи з принципу функціонального розподілу влад. Таким чином, це вид державної діяльності, в межах якої практично функціонує виконавча гілка державної влади. У нашому трактуванні державне управління – це форма практичної реалізації виконавчої влади [380, с. 431]. Г.В. Атаманчук визначає державне управління як практичний, організуючий і регулюючий вплив держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її впорядкування, збереження або перетворення, який спирається на її владну силу [42, с. 38].

Щодо нормативного визначення державного управління, слід зауважити, що в Конституції України немає згадки про державне управління, але воно є реальністю, без якої не може працювати державно-владний механізм. У частині 1 статті 20 Закону України „Про Кабінет Міністрів України” зазначається, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України та виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров’я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності [289]. Звідси є очевидним, що державне управління за своїм призначенням – це вид державної діяльності. Державне управління можна визначити як цілеспрямований, організуючий, регулюючий вплив держави (через систему її органів та посадових осіб в них) на суспільні процеси, свідомість, поведінку і діяльність людей. Воно здійснюється у межах суб’єктивного чинника (суспільства) як управляючий вплив одних людей, які організовані у владні структури, на інших, головним чином зайнятих у сферах відтворення матеріальних, соціальних та духовних цінностей і продуктів. Інакше кажучи, діяльність держави щодо організації впорядкування різних соціальних процесів у суспільстві і є державним управлінням. У цьому випадку йдеться про поняття „державне управління” в широкому його розумінні. Разом з тим В.Б. Авер’янов справедливо зазначає, що широке тлумачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності держави (тобто всіх форм реалізації державної влади загалом) правомірно лише на рівні загального аналізу системи соціального (суспільного) управління, виділення її відносно самостійних підсистем. У цьому випадку категорія державного управління дає змогу відокремити державні інститути управлінського впливу на суспільство від інших – недержавних [95, с. 6.]. Однак слід зауважити, що цілком допустиме застосування цього поняття у вузькому розумінні, тобто тільки для визначення впливу держави на економічну систему або окремі сектори економіки, підприємства, установи та організації тощо.

На думку Д.М. Лук’янця особливості об’єкта обумовлюють форми, способи і засоби правового регулювання. Тому у визначенні державного управління акцент має робитися саме на характеристиці суспільних відносин, в яких реалізується державне управління. У свою чергу, це передбачає, як мінімум, їх характеристику з точки зору структури цих відносин. У найбільш загальному вигляді елементами структури суспільних відносин є: суб’єкти, між якими вони складаються ; об’єкт – те, з приводу чого вони складаються; і, нарешті, зміст – те, в чому реально полягають ці відносини, тобто поведінка суб’єктів [96, с. 21].

Не викликає сумнівів, що державне управління прямо пов’язане з реалізацією цілей і функцій держави. Цілі держави підпорядковують собі функції держави. Первинність у визначенні цілей та функцій держави належить конституції держави, а тому цілі та функції як держави, так і державного управління випливають з її конституції. Саме тому управлінський характер і правова природа функцій держави зумовлюють набуття державним управлінням таких специфічних ознак:

- у процесі його здійснення формуються та реалізуються цілі, завдання, функції, інтереси держави та її суб’єктів, конституційні права, забезпечуються законні інтереси громадян;

- функції управління виконуються спеціальними суб’єктами, які формуються переважно державою, діють за дорученням держави, наділені необхідними повноваженнями державно-владного характеру та функціонують у межах компетенції, визначеної для них у відповідних правових актах;

- більшість варіантів управлінських зв’язків опосередковуються нормативними актами.

Функції держави і функції державних органів не є однопорядковими явищами (поняттями). У функціях держави виражається зміст її діяльності загалом (тобто всієї державної діяльності), а у функціях державних органів – лише зміст специфічної частини (ділянки) державної діяльності. Функції окремого органу держави говорять про соціальне призначення цього конкретного органу як особливої частини механізму держави. Тому функції держави неправильно визначати як просту арифметичну суму функцій її органів, а функції органів як результат подільності функцій держави. Наглядно це демонструє норма, закріплена у ст. 22 Закону України „Про Кабінет Міністрів України” [289], згідно з якою передбачається передача КМУ окремих свої повноважень центральним та місцевим органам виконавчої влади, якщо це не заборонено законом, з одночасною передачею їм фінансових і матеріальних ресурсів, необхідних для належного виконання таких повноважень.

Тому поняття „функції державного управління” і „управлінські функції органів державної влади” не є тотожними. Під управлінськими функціями органів державної влади слід розуміти юридично виражені управляючі впливи окремих органів державної влади, які вони мають право і зобов’язані здійснювати щодо певних об’єктів управління або компонентів певних структур. Обсяг управлінської функції зумовлений місцем державного органу в структурі управляючої системи й окреслює його межі в управлінні суспільними процесами.

Слід зауважити, що в межах функціональної характеристики будь-якого апарату управління, слід бачити, що не усі дії його органів є власне управлінням, але для всіх цих органів управлінська діяльність є головним, профілюючим видом діяльності. Тому надалі будемо розуміти під діяльністю апарату власне управлінську діяльність, що характеризується своїм особливим змістом і проявляється у відповідних формах.

У науковій літературі зустрічаються різні варіанти класифікацій та характеристик функцій державного управління. Найпоширенішим є підхід, що виділяє такі види функцій державного управління: а) загальні або основні, б) спеціальні або спеціалізовані, які відображають специфіку конкретного суб'єкта управління або керованого об'єкта; в) допоміжні або обслуговуючі, які обслуговують виконання загальних і спеціальних функцій. Всі ці види функцій державного управління різняться між собою, проте вони тісно взаємопов’язані і завдяки цьому система державного управління власне, і досягає поставленої мети, координуючи всі свої дії. І саме з такого, можна сказати, класичного підходу, ми будемо виходити при дослідженні функцій державного управління аграрним сектором економіки.

Функціональний та структурний аспекти тісно взаємопов’язані як один з одним, так і з іншими відносно самостійними аспектами і частинами системного підходу. Зокрема, структурний аналіз системи державного управління дозволяє ідентифікувати окремі елементи системи, встановити становище кожного з них в ієрархії системи, визначити міру і характер участі кожного з них у суспільному розподілі управлінської праці, а також спосіб їх взаємозв’язків і взаємодій.

У загальному значенні поняття „структура” трактується як сукупність організаційних елементів і взаємозв’язків між ними, впорядкованих відповідно до їх ролі у процесі реалізації цілей системи, що становлять єдине ціле для виконання функцій управління. Наявність структури – невід’ємний атрибут усіх реально існуючих систем. Саме структура надає їм цілісності та сприяє збереженню стійкого стану системи. По відношенню до системи структура є показником її організованості.

Основними характеристиками будь-якої системи є структура її елементів, розподіл функцій між ними, взаємозв’язок елементів структури всередині її та з навколишнім оточенням. Відомо, що система, між елементами якої встановлені зв’язки, які забезпечують взаємодію її елементів, і яка спрямована на досягнення певних цілей, є організаційною. Організаційна структура системи відображає синтез взаємозв’язків різних елементів, які функціонують для досягнення певної цілі. Організаційна структура державного управління – це компонент системи державного управління, зумовлений її суспільно-політичною природою, соціально-функціональною роллю, цілями і змістом, який об’єднує в собі певну сукупність державних організацій, їх персонал, матеріальні та інформаційні ресурси, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-управлінських впливів і підтримання життєздатності самого суб'єкта управління.

При цьому треба враховувати відмінність понять структури апарату (суб’єктів) управління і структури управління (системи управління). Зокрема поняття структури управління відноситься як до керуючої, так і до керованої підсистем (тобто суб’єктів і об’єктів управління). Поняття структури апарату (суб’єктів) управління вужче за обсягом, оскільки охоплює побудову лише керуючих суб’єктів, яка об’єднує багато конкретних, локальних організаційних структур. Саме про структури суб’єктів державного управління і йтиме мова у цій роботі.

З урахуванням зазначеного вище, а також виходячи з науково-обґрунтованих підходів щодо наведеного визначення поняття державного управління, під державним управлінням аграрним сектором економіки слід розуміти цілеспрямований, організуючий і регулюючий вплив держави на діяльність підприємств та організацій, що складають аграрний сектор економіки, через організацію суспільних відносин для забезпечення державної аграрної політики в інтересах громадян держави. Термін державне регулювання аграрним сектором економіки може розглядатися як складова частина державного управління аграрним сектором економіки, яка за умов досягнення сталого розвитку аграрного сектору, стабільності виробництва і реалізації продукції в умовах ринкової економіки має зростати і згодом домінувати. Насамперед державне регулювання аграрним сектором економіки має знайти свій прояв через непрямі економічні важелі впливу за допомогою нормативно-правового забезпечення господарських процесів в аграрному секторі економіки.

Таким чином, суб’єктом державного управління аграрним сектором економіки можна вважати: органи виконавчої влади, що здійснюють розробку та реалізацію державної аграрної політики; координаційні та дорадчі органи, що утворюються цими органами та при них; державні інспекційні служби; державні організації і установи із особливим статусом.

До органів виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізацію державної аграрної політики передусім відносяться КМ України, МінАП України, урядові органи державного управління, державні комітети, Міністерство агропромислового комплексу АРК у складі РМ АРК, ГУ сільського господарства і продовольства обласних, управління сільського господарства і продовольства Севастопольської міської та районних державних адміністрацій.

Координаційні та дорадчі органи, що утворюються органами виконавчої влади та інші органи, що утворюються при них, здійснюють координаційні та допоміжні функції. Це: Урядовий комітет з реформування аграрного сектора; Координаційна рада з питань аграрної політики Секретаріату КМ України; Колегія МінАП України; науково-технічна рада, Галузева рада по роботі з кадрами Мінагрополітики України; інші утворення подібного типу при органах виконавчої влади різного рівня.

Державний контроль за якістю, безпекою, сертифікацією сільськогосподарської продукції та продуктів її переробки в процесі її виробництва, закупівлі, переробки, зберігання та реалізації та за організацією формування ресурсів сільськогосподарської продукції для державних і регіональних потреб, як фукцію управління здійснюють державні інспекційні служби у сільському господарстві. Як правило, вони мають ієрархічну вертикаль, що забезпечує виконання відповідних функцій в АРК, на обласному і районному рівнях. Це: Українська державна контрольно-виробнича лабораторія продуктів м’ясної і молочної промисловості, Головна державна інспекція якості та сертифікації сільськогосподарської продукції, Головна державна інспекція захисту рослин, Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів, Головна державна інспекція з карантину рослин, Держсортслужба України, Українська державна насіннєва інспекція, Центральна державна випробувальна лабораторія сільськогосподарської сировини та харчової продукції, Центральна лабораторія продуктів переробки плодоовочів, картоплі і винограду, Державна інспекція по нагляду за технічним станом машин, обладнання та якістю пально-мастильних матеріалів, Відділ охорони праці, пожежної безпеки та безпеки дорожнього руху та інші. Детальноправові засади діяльності контрольно-інспекційних органів у сільському господорстві України буде досліджено у наступних розділах дисертаційної роботи.

До державних організацій з особливим статусом, на наш погляд, можна віднести Державну акціонерну компанію „Укрресурси”, Національну акціонерну компанію „Украгролізинг”, Державну акціонерну компанію „Хліб України”. Ці організації – акціонерні товариства відкритого типу, статути яких затверджено Постановами КМ України. Утворені вони, як правило, відповідно до постанов КМ України або Указів Президента України, з метою сприяння реалізації державної аграрної політики, забезпечення ефективного функціонування і розвитку сільськогосподарського виробництва. Засновником компаній є держава в особі КМ України, а їх акціонерами – держава в особі Фонду державного майна та юридичні і фізичні особи, що набули права власності на акції цих компаній в процесі приватизації та на вторинному ринку цінних паперів.

Разом з тим, Н.Р. Нижник зазначає, що державне управління господарськими процесами має здійснюватися через два канали: а) урядові та б) неурядові структури. Питання про те, наскільки доцільно і економічно виправдана передача ряду функцій державного управління приватним організаціям, діючим згідно зі своєю природою з метою отримання прибутку, має прогностично і ретельно розглядатися в кожному конкретному випадку. При цьому потрібно зважити масштаби відповідної функції державного управління, дотримання правових гарантій її здійснення, спрогнозувати найбільш сприятливі організаційні форми її реалізації. Це дозволить, не знижуючи якість управління, „розгрузити” уряд і зосередити його увагу на самих принципових стратегічних напрямках роботи [210, c. 24]. Окрім того, слід погодитися із думкою В.П. Пєткова про те, що поширення та ускладнення міжгосподарських зв’язків невідривно пов’язане із всебічним зміцненням державної дисципліни в усіх галузях народного господарства, суворим дотриманням законності в гоcподарських стосунках, точним виконанням приписів держави усіма посадовими особами та громадянами [229, c. 79].

Характеристики моделі державного управління мають задаватися виходячи з реальності, що аналізується в світі надбаного досвіду та/при обліку виявлених стійких тенденцій її розвитку; до цих характеристик обов’язково додається здатність моделі функціонувати і відповідно органу державного управління, що приймає цю модель, забезпечити вільний еволюційний пошук в процесі розвитку. В умовах невизначеності, що витікає від неможливості абсолютно адекватно відобразити дійсність в даний момент, від неповноти і вірогідності прогнозу, здатність моделі забезпечити системі еволюційний пошук, саморегуляцію стає виключно важливою характеристикою [210, c. 24].

З урахуванням проведеного дослідження та зроблених висновків, до об’єктів державного управління аграрним сектором економіки підставно віднести сільськогосподарські та переробні підприємства незалежно від форми власності і організаційно-правової форми та професійні й громадські об’єднання, що представляють їх інтереси. Насамперед до таких об’єктів належать державні сільськогосподарські підприємства і організації, засновані на загальнодержавній власності, що належать до сфери управління МінАП України та крупних державних організацій, зокрема вищих аграрних навчальних закладів. Професійні асоціації, створені виробниками однотипної продукції, мають на меті координацію діяльності їх учасників в реалізації науково-технічної, маркетингової політики, забезпечення представницьких функцій в стосунках з органами державного управління та іншими організаціями. Це такі організації як Державне підприємство з ідентифікації сільськогосподарських тварин, Національна асоціація „Укрм’ясо”, Національна асоціація молочників України „Укрмолпром”, Українська корпорація по виробництву м’яса на промисловій основі – „Тваринпром”, Корпорація „Конярство України”, Корпорація овочівництва та картоплярів України „Укровочкартоплепром”, Об’єднання „Насіння України”, Асоціація хмелярів України тощо.

Громадські об’єднання такі, як Асоціація фермерів та приватних землевласників України (АФЗУ), Асоціація рибоводів-орендарів, Всеукраїнський союз сільськогосподарських підприємств України (ВССП України); Ліга підприємців і промисловців АПК, Всеукраїнська Спілка власників землі, Всеукраїнська Спілка інформаційних фахівців АПК, Центр аграрних реформ, Центр земельної реформи в Україні, Всеукраїнський громадський комітет підтримки аграрної реформи мають на меті створення сприятливих умов становлення та розвитку українського приватного власника землі, сільськогосподарського підприємця, соціальний і правовий захист законних інтересів своїх членів. Їх інтереси пов’язані із забезпеченням найсприятливіших умов господарської діяльності членів цих організацій. Громадські об’єднання сприяють налагодженню зв’язків органів виконавчої влади і підприємців, забезпеченню зворотних зв’язків між ними, розвитку громадських ініціатив щодо законодавчого забезпечення діяльності підприємств аграрного сектора.

Заглиблення у предмет дисертаційного дослідження виявило складові, які, на перший погляд, досить проблемно віднести до сфери державного управління у галузі сільського господарства. На наш погляд, важливою складовою державного управління у галузі сільського господарства нашої держави є управління у сфері аграрної освіти. Питання це складне і багатоаспектне. Однією з проблем є питання, пов’язані із працевлаштування випускників аграрних ВНЗ. Вона, у свою чергу, безпосередньо залежить від зацікавленості роботодавців у підготовці фахівців певних напрямків, спеціальностей та спеціалізацій [172, c. 27].

Законодавче врегулювання зацікавленості роботодавців у підготовці фахівців для сільського господарства передбачає насамперед, на наш погляд, удосконалення чинного законодавства України та створення нових нормативно-правових актів з метою розробки комплексу заходів для цілеспрямованої підтримки цих роботодавців.

Зацікавленість роботодавців сфери АПК у підготовці безпосередньо залежить від державних гарантій належних економічних умов сільськогосопдарським підприємствам. З цією метою вкрай необхідно, на нашу думку, передбачити у Державному бюджеті України, як новацію, кошти на здійснення заходів по заохоченню роботодавців у підготовці фахівців для АПК, їх підтримки та стимулювання.

Державні гарантії роботодавцям у підготовці фахівців для АПК повинні знайти своє законодавче закріплення у нормативно-правових актах. З огляду на викладене, на наш погляд, є доцільним прийняття нового закону, наприклад під назвою „Про правові засади стимулювання роботодавців у підготовці фахівців для сільського господарства України”, який визначив би правові, організаційні, фінансові засади створення умов для стимулювання роботодавців з питань підготовки фахівців для сільськогосподарського виробництва з метою забезпечення сільськогосподарських підприємств кваліфікованими кадрами, тобто тих роботодавців, які беруть участь у підготовці фахівців для АПК. Закон має містити раціональний механізм реалізації цих гарантій, передбачати принципи взаємодії роботодавців з органами державної влади, органами місцевого самоврядування та аграрними вищими навчальними закладами, а також визначений обсяг їх прав і обов’язків і засоби правового захисту.

Такий Закон повинен бути спрямований на підвищення ролі роботодавців у відносинах з аграрними вищими навчальними закладами та на реалізацію права громадян на освіту.

Надання цілеспрямованої державної підтримки роботодавцям слід реалізовувати шляхом забезпечення роботодавців державними гарантіями: передбачення дотацій підприємствам, виплата допомоги роботодавцям для організації нових робочих місць, підготовки фахівців, перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників.

Закон повинен передбачити також отримання роботодавцями оперативної інформаційної підтримки, забезпечення їх результатами аналітичних досліджень, оглядів, коментарів, які стосуються кадрового забезпечення сільськогосподарського виробництва, організацію їх участі у семінарах, конференціях, форумах, присвячених розвитку аграрної освіти в Україні.

У законі повинні бути розроблені напрями забезпечення високого рівня поінформованості сільського населення про можливості отримання аграрної освіти, про перелік професій та спеціальностей, які користуються попитом у сільському госопдарстві, про різноманітні профорієнтаційні послуги. Така направленість дії закону буде дієво допомагати роботодавцям в організації їх співробітництва з молоддю, яка виявила бажання навчатись.

Для реалізації державної підтримки молодих фахівців, які пішли працювати у сільськогосподарські підприємства, доцільним, на нашу думку, є створення Всеукраїнського центру державної підтримки молодих фахівців сільського господарства України.

Напрямами діяльності Центру можуть бути такі:

- надання грошової підтримки молодим фахівцям, які працюють у сільському господарстві;

- надання інформаційної підтримки молодим фахівцям, які працюють у сільському господарстві;

- проведення консультацій молодих фахівців зі спеціалістами різних галузей сільського господарства з метою підвищення кваліфікації молодих фахівців;

- проведення зустрічей молодих фахівців з представниками міжнародних організацій з питань підтримки розвитку сільського господарства, органів державної влади, громадських організацій та науково-дослідних установ в Україні;

- видання інформаційно-консультативних матеріалів;

- організація безкоштовної допомоги юриста, психолога;

- сприяння молодим фахівцям у продовженні навчання в аспірантурі;

- отримання молодими фахівцями профорієнтаційних послуг;

- інформування про перепідготовку і підвищення кваліфікації молодих фахівців, які працюють в АПК.

Аналогічні завдання можуть виконувати Регіональні центри державної підтримки молодих фахівців, які працюють у сільському господарстві, які доцільно створити у кожній області.

Доцільною вбачається також розробка Державної Програми з питань державної підтримки молодих фахівців, які працюють у сільському господарстві.

Програма, на нашу думку, має передбачати пільги для молодих фахівців, які працюють у сільськогосподарських підприємствах, а саме:

- гарантування молодим фахівцям стабільної заробітної плати у розмірі не менше трьох прожиткових мінімумів;

- забезпечення молодих фахівців житлом;

- створення розвиненої соціальної інфраструктури;

- компенсація молодим фахівцям проїзду з місця проживання до місця роботи;

- виплата молодим фахівцям один раз в рік грошової допомоги на оздоровлення;

- надання молодим фахівцям одноразової допомоги при створенні сім’ї;

- стипендія молодим фахівцям від підприємства при продовженні навчання в аспірантурі;

- премії молодим фахівцям за внесок у розбудову аграрної освіти;

- організація культурно-масової, фізкультурної та оздоровчої роботи на підприємстві;

- контроль за охороною праці на підприємстві;

- контроль за належним рівнем соціального захисту.

Проблеми кадрового забезпечення сільського господарства викликають серйозне занепокоєння. Їх вирішення можливе лише за умови створення нової соціальної інфраструктури на селі, поліпшення усіх форм обслуговування, покращення загального рівня якості життя на селі. Ці чинники однаковою мірою залежать як від держави, так і від роботодавців, які повинні розуміти, що якісні, високопрофесійні кадри – це найцінніший здобуток підприємства [172, c. 27-29].

Функції державного управління економікою в регіонах виконують місцеві державні адміністрації. Вони підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня та районним і обласним радам, відповідно до повноважень. Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують таке: виконання державних та регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля; підготовка та виконання відповідних обласних і районних бюджетів. У складі державних адміністрацій є низка функціональних та галузевих відділів і управлінь, які регулюють розвиток окремих галузей та сфер діяльності на території регіону.

Світовий досвід, зокрема Франції, ФРН, США, Канади, японії та інших держав засвідчує, що на регіональному рівні вирішуються такі проблеми: забезпечення потреб населення продовольчими та непродовольчими товарами широкого вжитку, платними послугами, боротьба з безробіттям та забезпечення регіональної зайнятості, охорона довкілля, збереження та відновлення природних ресурсів, підтримки стабільного рівня цін на товари першої потреби. Для цього використовують весь набір економічних і організаційних методів управління. Структура та кадровий склад регіонального управління тут орієнтовані на ближню перспективу.

Слід акцентувати увагу, що в кожному регіоні України існують серйозні проблеми, спричинені сформованою в попередній період недосконалою структурою виробництва і відповідно нераціональним використанням ресурсного потенціалу, відсутністю ринкової інфраструктури та інше, що є особливо актуальним для сільськогосподарського виробництва. Це зумовлює потребу в урізноманітненні форм державного управління сільським господарством та аграрним сектором в цілому на регіональному рівні.

Усі елементи системи державного управління аграрним сектором економіки взаємодіють з органами виконавчої влади певних рівнів і співпрацюють між собою. Взаємовідносини між суб’єктом та об’єктом державного управління аграрним сектором економіки, є наслідком перш за все управлінської діяльності суб’єкта, наділеного владними повноваженнями, по відношенню до об’єкта. Ці відносини виникають у процесі державного управління, діяльності свідомо вольового та організаційного характеру, що встановлюються в ході взаємної діяльності, в яких їх учасники відчувають на собі державно-управлінську дію, що відповідає меті держави, визначається економічними та політичними основами суспільного устрою. Вони мають різний характер залежно від повноважень суб’єкта, ступеню самостійності об’єкта управління та багатьох інших чинників і можуть бути субординаційними (пряме підпорядкування, непряме підпорядкування, подвійне підпорядкування, ієрархічне підпорядкування тощо) і координаційними (узгодження, предметно-технологічна взаємодія ієрархічна або складна взаємодія), внутрішньогалузевими, міжгалузевими, територіальними та ін. Відносини державного управління аграрним сектором економіки формуються на основі закономірностей, принципів, функцій і методів державного управління сектором.

Тісна взаємодія між елементами системи державного управління аграрним сектором економіки, що здійснюється за допомогою прямих (від суб’єкта до об’єкта) і зворотних (від об’єкта до суб’єкта) зв’язків є необхідною умовою нормального функціонування й розвитку цієї системи. Практична реалізація цих зв’язків забезпечується завдяки руху інформації. Прямий зв’язок сприяє процесу ухвалення рішень і забезпечує їх передачу на об’єкт, що управляється. Зворотний зв’язок, який несе інформацію про стан об‘єкта і його дії на керівні рішення, служить базою формування відповідних впливів на об’єкт управління. Зворотні зв’язки, таким чином, підказують найдоцільніші шляхи і засоби організації процесу регулювання діяльності об’єкта управління. Вони синтезують дії внутрішнього та зовнішнього середовищ (стосовно об’єкта управління), відображають численні причинно-наслідкові зв’язки, тобто сприяють підвищенню ефективності обміну управлінською інформацією.

Стає очевидним, що державне управління, зокрема і в аграрному секторі економіки держави, надзвичайно складне соціально-правове та економічне явище, яке у практичному своєму вираженні є одним із чинників значного впливу на економічний стан суспільства, а відтак, і на рівень життя громадян держави. Ми поділяємо думку Н.Р. Нижник, що створення ефективного державного управління в Україні можливе тоді, коли будуть поєднані наукові дослідження в сфері державотворення з законопроектною та нормативною діяльністю, організаційними процедурами, удосконаленням державного апарату, матеріального та фінансового забезпечення його функціонування та ін. [210, c. 25].

Таким чином, підставно стверджувати, що наукові дослідження стану сільськогосподарського виробництва, поняття та змісту державного управління у аграрному секторі економіки України є надзвичайно актуальними, оскільки їх висновки можуть слугувати теоретичним підґрунтям формування ефективної системи державного управління, спроможної забезпечити належний розвиток сільськогосподарського виробництва, а відтак, розв’язання продовольчої проблеми та забезпечення гідних людини умов життя більшості населення держави – сільських мешканців України.

1.3.

<< | >>
Источник: КУРИЛО ВОЛОДИМИР ІВАНОВИЧ. АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОВІДНОСИНИ У СІЛЬСЬКОМУ ГОСПОДАРСТВІ УКРАЇНИ. Дисертація на здобуття наукого ступеня доктора юридичних наук. Київ-2007. 2007

Скачать оригинал источника

Еще по теме 1.2. Поняття, соціально-правовий зміст та проблеми державного управління сільським господарством у сучасних умовах:

  1. Розділ VI ПРАВА, СОЦІАЛЬНИЙ ЗАХИСТ ЖИВОГО ДОНОРА ТА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПОРУШЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ТРАНСПЛАНТАЦІЮ
  2. Стаття 22. Права і соціальний захист живого донора та членів його сім’ї
  3. Розділ VII ОПЛАТА ПРАЦІ, КОМПЕНСАЦІЙНІ ВИПЛАТИ ТА СОЦІАЛЬНІ ГАРАНТІЇ ПОСАДОВИХ ОСІБ ДИПЛОМАТИЧНОЇ СЛУЖБИ ТА ПРАЦІВНИКІВ, ЯКІ ВИКОНУЮТЬ ФУНКЦІЇ З ОБСЛУГОВУВАННЯ
  4. Стаття 102. Субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту
  5. Розділ X СОЦІАЛЬНИЙ ТА ПРАВОВИЙ ЗАХИСТ ОСІБ РЯДОВОГО І НАЧАЛЬНИЦЬКОГО СКЛАДУ СЛУЖБИ ЦИВІЛЬНОГО ЗАХИСТУ, ПРАЦІВНИКІВ ОРГАНІВ УПРАВЛІННЯ ТА СИЛ ЦИВІЛЬНОГО ЗАХИСТУ І ОСІБ, ЗВІЛЬНЕНИХ ІЗ СЛУЖБИ ЦИВІЛЬНОГО ЗАХИСТУ
  6. Глава 24. Соціальний та правовий захист
  7. Стаття 115. Соціальний та правовий захист осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, працівників органів управління та сил цивільного захисту
  8. Розділ XVIII-1.ПОСАДОВІ ОСОБИ КОНТРОЛЮЮЧИХ ОРГАНІВ ТА ЇХ ПРАВОВИЙ І СОЦІАЛЬНИЙ ЗАХИСТ
  9. Стаття 356. Правовий та соціальний захист осіб начальницького і рядового складу податкової міліції
  10. Стаття 79. Соціально-виховна робота із засудженими військовослужбовцями
  11. Стаття 124. Основні напрями, форми і методи соціально-виховної роботи із засудженими до позбавлення волі
  12. Стаття 11. Прогнозування та планування економічного і соціального розвитку
  13. Стаття 92. Соціально-правовий захист посадових осіб державної лісової охорони
  14. ЗМІСТ
  15. ВСТУП
  16. 1.2. Поняття, соціально-правовий зміст та проблеми державного управління сільським господарством у сучасних умовах
  17. Соціальні стандарти професійної діяльності і поведінки суддів
  18. Розділ 2 КЛАСИФІКАЦІЯ ТРУДОВИХ РОЗБІЖНОСТЕЙ ТА ЇХ ПРАВОВА ХАРАКТЕРИСТИКА ЗА СУЧАСНИХ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНИХ УМОВ
  19. РОЗДІЛ 1. СОЦІАЛЬНО-ПРАВОВА ХАРАКТЕРИСТИКА ФОРМ ЗАХИСТУ ТРУДОВИХ ПРАВ ПРАЦІВНИКІВ