<<
>>

2.1. Актуальні проблеми здійснення державного контролю у сільському господарстві

Одним із головних суб’єктів здійснення контрольної функції у суспільстві є держава. Вона наділена реальними повноваженнями і має можливості для впливу на суспільство, в ході здійснення якого покладається і на результати контролю.

Нинішній розвиток суспільства дає підстави твердити про наявність певних змін у поглядах на державу, її роль та завдання, які вона повинна вирішувати. Держава має стати захисником прав і законних інтересів кожної приватної особи в суспільстві. На перший план виступають вимоги побудови демократичної соціальної, правової держави, в якій влада спрямовує свою діяльність на забезпечення інтересів, прав і свобод людини. У своїх діях держава мусить виходити із пріоритету загальнолюдських цінностей, за якого в центрі уваги перебуває людина, її права та свободи. На це має бути спрямована діяльність держави загалом, а серед заходів її забезпечення належне місце посідає контроль за відповідністю дій державних органів, посадових осіб, державних службовців поставленим завданням у визначених для цього межах.

Демократичні процеси, що нині відбуваються в Україні, пливають на всі елементи механізму державної влади. Вплинули вони і на поняття контролю, контрольної діяльності державних органів, форм і методів контролю. Контроль, що його здійснює держава сьогодні, не може зводитися лише до обліку надходжень до її скарбниці та проведення ревізій і перевірок державної скарбниці. Поряд із широким поняттям контролю, яке охоплює спостереження, аналіз, зіставлення, перевірки, контроль розглядають і звужено – як певну діяльність відповідних органів, які за допомогою притаманних їм форм, методів та визначених процедур здійснюють перевірку й нагляд [209, c. 342].

Віддаючи пріоритети правам і свободам людини [15, с. 32], держава водночас створює систему органів, що покликані здійснювати контроль та нагляд за правильним та своєчасним виконанням приписів правових норм у сфері державного управління.

Дотримання чинного законодавства посадовими та службовими особами, громадянами, підприємствами, установами, організаціями є запорукою становлення України як правової держави.

Термiн „контроль” (з франц.) буквально означає подвiйний список. У сучасний перiод вiн наповнений значно бiльшим змiстом, а саме: це перевiрка, облiк, спостереження за чим-небудь; це вiдповiднi установи, особи, що перевiряють дiяльнiстъ будь-якої іншої органiзації або відповідальної особи, звiтностi тощо; це заключна функцiя управлiння [16, c. 203]. Сучасний словник іноземних слів зафіксував таке визначення терміна контроль (від франц. controle) – перевірка або спостереження з метою перевірки. Разом з тим, французьке controle (cont + role) утворилося від латинського префікса contrа, що означає протидія, і слова role, яке означає виконання якоїсь дії. Отже, слово контроль, окрім значення перевірки, нагляду з метою перевірки, у своєму змісті має також значення протидії чомусь небажаному. В такому контексті термін „контроль” слід розглядати як перевірку, а також спостереження з метою перевірки для протидії чомусь небажаному, для виявлення, попередження та припинення протиправної поведінки [37, с. 10-11; 96, с. 342].

Контроль є органічною частиною управління, однією з основних його функцій. Звідси витікає, що складовою частиною завдань і владних повноважень органів та осіб, покликаних управляти, є організація та застосування контролю, підвищення ефективності його функціонування в інтересах поліпшення роботи підконтрольного об'єкта. У ході контролю мають виявлятися та усуватися обставини, що перешкоджають цьому, причини, що призводять до розходження практичних результатів з поставленою метою. Саме тому, як зазначає А.Б. Зеленцов, контроль у сфері публічного управління є одним з найважливіших засобів регулювання адмініст­ративної діяльності. Він сприяє забезпеченню законності, ефек­тивності та відповідності такої діяльності суспільно значимим цілям [111, с. 8]. Такої самої думки притримуються і інші вчені-адміністративісти, визначаючи, що контроль є одним з найбільш поширених і дієвих способів (засобів) забезпечення законності і дисципліни в процесі державного управління [29, 36, 48, 83].

Різні форми цього контролю сприяють своєчасному реагуванню публічної адміністрації практично на всі наявні і назріваючі проблеми, створюють умови для їх адекватного вирішення і усунення деструктивних конфліктів у відносинах „влада – підпорядкування” [28, с. 161]. Разом з цим, М.В. Коваль звертає увагу та тому, що при здійсненні контрольних функцій державні органи завдають підконтрольним суб’єктам господарювання певні незручності, які порушують нормальний робочий ритм, тягнуть за собою невиробничі витрати на оплату персоналу, що обслуговує контролерів, на підготовку і надання досить значної за обсягом, а іноді й не досить обгрунтованої інформації та документів, що вимагають представники контролюючих органів [133, с. 29].

Cуспільне призначення контролю полягає у тому, що він слугує засобом отримання інформації про процеси, що відбуваються у суспільстві і різних його утвореннях, допомагає визначити відповідність дій на шляху досягнення мети, виявити причини відхилення від неї, розробити заходи, що протидіють виявленим відхиленням [390, с. 16], а його сутність полягає в тому, що суб’єкт контролю здійснює облік і перевірку того, як контрольований об’єкт виконує покладені на нього завдання і реалізує свої функції. В.Г. Афанасьєв відзначав, що мета такої діяльності полягає у виявленні результатів впливу суб’єктів на об’єкт, допущених відхилень від прийнятих вимог, діючих принципів організації і регулювання, а також визначенні причин цих відхилень і шляхів подолання виявлених перешкод для ефективного функціонування всієї системи [44, с. 12]. Контроль є однією з основних функцій органів управління господарським будівництвом, що полягає у систематичній перевірці об’єктів контролю [72, с. 13-14]. Ю.А. Тихомиров, погоджуючись з науковцями, які розглядають контроль як одну із функцій управління, разом з тим звертає увагу на специфічні особливості контролю як стадії виконання управлінського рішення [367, с. 31]. Під час контролю чи нагляду, зокрема, порушуються адміністративні або дисциплінарні провадження, ставиться питання про порушення кримінального переслідування, відшкодування збитків.

В.Б. Авер’янов також звертає увагу на те, що контроль є важливою ознакою змісту державного управління. Залежно від того, на якому рівні та стосовно чого він здійснюється, контроль може бути охарактеризований як форма чи вид діяльності, як принцип, як функція.

Виходячи з розуміння суті контролю у сфері управління як спостереження за відповідністю діяльності керованого об’єкта тим приписам, які він отримав від керуючого суб’єкта, та виконанням прийнятих рішень, він є конкретним самостійним видом роботи. Функція контролю у державному управлінні полягає в аналізі та порівнянні фактичного стану в тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед ними, відхиленнями у виконанні поставлених завдань та причинах цих відхилень, а також оцінкою діяльності й доцільності саме такого шляху. Така специфічність призначення контролю і дає змогу виділити його серед інших функцій управління, створити спеціальні органи, які не виконують або майже не виконують інших, окрім контролю, державних функцій, визначити компетенцію цих органів [4, с. 58].

Разом з тим слід звернути увагу і на таку важливу роль контролю, що набуває все більшої популярності, як надання допомоги у наведенні порядку на підконтрольному об’єкті. Але така допомога може бути надана лише після відповідного аналізу його стану та перевірки конкретних повноважень [96, c. 343].

Проблеми контролю в цілому ґрунтовно досліджені у адміністративно-правовій науці. Існують різні визначення поняття контролю, оскільки, як зазначають А.П. Гетьман та Л.М. Здоровко, в науці немає однозначного розуміння і тлумачення контролю. При узагальненому підході під контролем одні автори розуміли сукупність процесів у соціальній системі (суспільстві, соціальній групі, організації), за допомогою яких забезпечується слідування певним „зразкам” діяльності, а також додержання обмежень у поведінці, порушення яких негатовно позначається на функціонуванні системи. Другі таким вважали механізм, за допомогою якого суспільство і його підрозділи (групи, організації) забезпечують додержання певних обмежень, умов, порушення яких завдає шкоди функціонуванню системи. На думку третіх авторів, соціальний контроль – це цілісна система всіх соціальних регуляторів (державних і суспільних інститутів, права, моралі, звичаїв, традицій, установок). Крім того, фахівці в галузі соціального управління вважають, що контроль – це система спостереження і перевірки процесу функціонування відповідного об’єкта з метою усунути його відхилення від заданих параметрів [78, с. 7-8].

Як слушно зазначає О.Ф. Андрійко, різні автори при розгляді контролю керувалися своїм розумінням та науковими інтересами до нього, а тому і виділяли той чи інший його аспект [37, с. 10]. М.С. Студенікіна, щодо наукових позицій стосовно контролю зазначала, що інколи вони настільки різняться між собою, що може здатися, ніби йдеться про різні речі [357, с. 12]. Ми поділяємо позицію авторів, які вважають, що, незважаючи на характеристику контролю в різних аспектах та з різних точок зору, при уважному аналізі поглядів і думок, що висловлюються, доходять висновку, що протиріччя в них немає [96, c. 343].

Державний контроль є невід’ємною складовою соціального контролю. Органи державної влади здійснюють контрольні функції з ме­тою забезпечення правової охорони конституційного ладу України, дотримання режиму законності і правопорядку, захисту прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, юридичної особи. Як засіб здійснення влади, функція контролю, для більшості органів державної влади має загальний характер і є лише части­ною їх діяльності. Ця функція може здійснюватися як у межах конкретної системи інституцій та органів (внутрішній контроль), так і виходити за ці межі і поширюватися на інші системи (зов­нішній контроль) [195, с. 234-236].

Ми поділяємо думку А.Є. Лунєва, що державний контроль є однією з форм здійснення державної влади, яка забезпечує дотримання законів та інших правових актів, що видаються органами держави [395, с. 48], та О.Ф. Андрійко, що державний контроль – це об’єктивно зумовлена діяльність державних органів, яка полягає у спостереженні, аналізі та перевірці об’єктів контролю і спрямована на запобігання, виявлення та припинення дій, що суперечить встановленим державою нормам, правилам і стандартам [37, с. 14].

О.О. Майданник акцентує увагу на тому, що визначальна роль у здійсненні державної влади належить функції контролю. Призначення контролю полягає в тому, що він виступає одним із видів діяльності держави по здій­сненню державної влади. В наслідок різноманітності контролю він притаманний кожній із гілок державної влади та входить до компетенції органів, через які вона здійснюється. Контроль, та­ким чином, виступає у якості елемента законодавчої, виконавчої та судової влади. Наявність у кожної із гілок державної влади контрольних повноважень забезпечує досягнення рівноваги між ними та спрямовує діяльність органів окремих гілок влади у на­прямку взаємодії. Слід підкреслити, що не чіткий розподіл ком­петенції між окремими гілками державної влади, відсутність ме­ханізму реалізації функцій органів, що уособлюють кожну із них, створює сприятливі умови для безвладдя, а отже, і для безконт­рольності їхньої діяльності. Тому, для забезпечення ефективної діяльності державного механізму необхідно і надзвичайно важ­ливо, щоб органи кожної із гілок влади діяли виключно в межах визначеної у законодавстві компетенції. Важливою гарантією до­сягнення цього виступає контроль.

Завдання контролю мають виходити із потреб суспільства, базуватися на принципах законності та соціальної справедливос­ті. Соціальне призначення контролю полягає в тому, що він має виступати джерелом інформації стосовно процесів, які відбува­ються в суспільстві і державі, з метою забезпечення законності, правопорядку, охорони і захисту прав і свобод особи [195, с. 142].

Україна перейшла до ринкових відносин, характерною ознакою яких є існування різних форм власності. У цих умовах змінюються форми здійснення державного контролю, його обсяг, напрямки, але значення в цілому не зменшується. Так за суб’єктами, що знаходяться у державній власності, держава здійснює контроль у повному обсязі, може втручатися у їх внутрішньо-організаційну діяльність. Інша ситуація складається, коли йдеться про державний контроль за суб’єктами підприємницької діяльності або громадянами. Діяльність цих суб’єктів держава може контролювати лише з питань дотримання чинного законодавства. Питання внутрішньо-організаційної діяльності не підконтрольні державі. У цьому аспекті актуальною є проблема чіткої правової регламентації меж державного контролю.

На підставі викладеного дається таке визначення державного контролю: державний контроль – це одна з форм реалізації державної влади, яка забезпечує дотримання законодавства і державної дисципліни у різних галузях виробничої, господарської, фінансової, торговельної, соціально-культурної діяльності, діяльності у галузі охорони громадського порядку, безпеки і оборони держави, дотримання прав і свобод громадян, виконання ними своїх обов’язків перед державою [109, с. 37].

Ю.А. Тихомиров, аналізуючи державний контроль у сучасних соціально-економічних умовах, які є спільними майже для усіх пострадянських держав, зокрема для України і Російської Федерації [366, с. 457-479], розглядає його природу та призначення, систему контрольних органів, звертаючи увагу на тенденцію останнього часу до розширення тлумачення контролю за рахунок здійснення його не лише державними органами, а й іншими ланками соціального управління. На останню особливість контролю за сучасних умов уже звертала увагу і О.Ф. Андрійко [37, с. 13], що, на нашу думку, є дуже слушним.

Класифікуючи державний контро­ль за видами, вчені-правознавці посилаються на певні критерії, зокрема, такі як суб'єкт контрольної діяльності, сфера контролю тощо. Так, О.Ф. Андрійко, за критерієм суб'єктів, що здійснюють контроль, характеру їх повноважень виділяє такі види державного контролю як:

1) парламентський контроль;

2) президентський контроль;

3) адміністративний контроль;

4) судовий контроль [37, с. 17].

Не ставлячи під сумнів важливість зазначених напрямів дер­жавного контролю, О.О. Майданник вважає, що немає переконливих підстав для того, щоб погодитись із доречністю застосування в даній кла­сифікації двох критеріїв поділу: суб’єктний склад і характер пов­новажень, оскільки адміністративний контроль притаманний як парламентському, так і президентському видам контролю.

Залежно від суб’єкта, що уповноважений законодавст­вом здійснювати державний контроль, тобто при застосуванні такого критерію як суб'єктний склад, є, як уявляється, підстави для виділення таких, зокрема, видів державного контролю:

- парламентський контроль;

- президентський контроль;

- контроль з боку органів виконавчої влади;

- судовий контроль;

- прокурорський контроль;

- конституційний контроль тощо [195, с. 143].

З огляду на соціально-економічні та національні особливості України, рівень загальної культури і правової свідомості народу, висловлюється думка про можливість поділу всієї сукупності функцій (прав) державної влади в Україні на законодавчі, виконавчі, судові, прокурорсько-наглядові [222, с. 60; 223, с. 99-101], до яких, на нашу думку, можна долучити і контрольні [37, с. 38].

З метою контролю за правильним виконанням правових норм у окремих галузях економіки створюються відповідні інспекції. Держава, на думку А.А. Кармолицького, розглядає державні інспекції як органи, покликані здійснювати контроль і нагляд за правильним і своєчасним виконанням правових норм і правил, інструкцій міністерствами, відомствами, місцевими органами управління, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами для того, щоб не допускався вузьковідомчий підхід у виконанні цих норм, правил, інструкцій, не порушувалися загальнодержавні інтереси [126, с. 7]. Для виконання покладених на них завдань державні інспекції наділені комплексом державно-владних повноважень, особливість яких полягає в їх поширенні на різні підконтрольні об’єкти, незалежно від організаційно-правової форми, форми власності, відомчої належності. Це означає, що повноваження державних інспекцій носять надвідомчий характер [387, c. 120].

Таким чином, одна з причин створення державних інспекцій обумовлена необхідністю подолання відомчості у питаннях виконання різних правових, технічних норм. … Утворення державних інспекцій пояснюється також і іншою причиною. Як відомо, для сфери державного управління характерний галузевий принцип [126, с. 7]. Саме у такому контексті і прийнята спроба наукового дослідження у цьому підрозділі.

Стосовно аграрного сектору економіки, метою державного контролю є задоволення інтересів громадян – споживачів продукції агропромислового комплексу, забезпечення їх екологічно чистими, безпечними і доступними продуктами харчування, а також забезпечення інтересів фізичних і юридичних осіб – виробників сільськогосподарської продукції, задоволення їх потреб в якісній сировині та справедливій оплаті за вироблену продукцію.

Для досягнення цієї мети потрібен контроль на всіх стадіях виробництва, переробки, зберігання та реалізації сільськогосподарської продукції, який поширюється на всі суб’єкти, незалежно від форм власності та господарювання, і має широкий галузевий спектр, що охоплює всі підгалузі аграрного сектору економіки.

В.З. Янчук зазначав, що державно-правове регулювання сiльського господарства включає в себе здiйснення органами державного управлiння державного контролю та керiвництво громадським контролем в системi колективно-кооперативних i акцiонерних сiльськогосподарських підприємств і товариств, спілок та об’єднань. За своїм характером i змiстом державний контроль спрямований забезпечити повну обiзнанiсть органiв державного управління iз станом виробничо-господарського функціонування кожної із галузей сiльського господарства, кожного окремого самостiйного виробничо-пiдприємницького підприємства як суб’єкта аграрного права. Вiн включає в себе перевірку виконання цими пiдприємствами своїх виробничо-господарських бiзнес-планiв, додержання правового режиму майна i коштiв, як суб’єктiв права власностi або суб’єктiв права повного господарського належного облiку та звiтностi за результатами господарювання, приділяючи особливу увагу стану охорони і схоронності колективно-кооперативної та державної власності.

Важливим компонентом контрольно-ревiзiйних функцiй цих органiв є перевірки додержання фінансово-кредитної дисциплiни в процесi здiйснення виробничо-госпрозрахункової та підприємницької дiяльностi кожного господарюючого суб’єкта. Це стосується як внутрiшньогосподарської дiяльностi, так i його зовнiшнiх зв’язкiв у сферi ринкових економiчних відносин, стану додержання господарсько-договiрної дисциплiни i забезпечення правового захисту майнових iнтересiв сторiн [16, c. 203-204].

Докорінні суспільно-політичні та економічні зміни в Україні зумовили бурхливий розвиток ринкових відносин, у тому числі і в аграрному секторі. Становлення ринкової економіки в Україні, на жаль, супроводжується деякими негативними похідними, серед яких і тимчасові кризові явища на селі в цілому і в аграрному виробництві зокрема, про що детельно уже зазначалося у розділі 1. В умовах тотального зубожіння села, масового занепаду аграрного виробництва гостро постає питання забезпечення належної збереженості вирощеного урожаю, продукції тваринництва, техніки та інших товаро-матеріальних цінностей на селі. Охорона майна сільськогосподарських товаровиробників як комплекс організаційно-правових заходів, за таких соціально-економічних умов постає в новому світлі. На нашу думку, це питання повинно розглядатися як обов’язкове у господарсько-підприємницькій діяльності на всіх стадіях виробничого процесу у сільському господарстві [178, с. 102; 180, с. 3-4], а тому також є принципово важливим напрямком контрольної діяльності держави у галузі сільськогосподарського виробництва, який поки що не знайшов належного відображення у діяльності контрольних органів у сільському господарстві, їх завданнях і функціях. На такий напрямок контрольної діяльності державних органів у сільськогосподарській галузі звертав увагу і академік В.З. Янчук, який акцентував увагу, що державний контроль у галузі сільського господарства спрямований на запобiгання i боротьбу зi зловживаннями i порушенням державної дисциплiни, на виявлення i використання резервiв виробництва, пiдвищення його економiчної ефективностi, забезпечення схоронностi майна i коштiв кожним сiльськогосподарським товаровиробником [16, c. 204].

В.З. Янчук відзначав, що в умовах надання на правi колективної власностi земель сільськогосподарського призначення КСП, ВСГК i АСГТ набуває особливої значущостi здiйснення державного контролю за рацiональним використанням цих земель кожним колективним, кооперативним і акцiонерним сільськогосподарським утворенням, забезпечення недопустимостi їх розбазарювання або ж невикористання. Таким же актуальним для державного контролю є обiзнанiсть iз станом додержання екологічного законодавства в усiх галузях сiльського господарства [16, c. 204].

Проблема державного контролю за використанням та охороною земель, зокрема сільськогосподарського призначення, у нашій державі стоїть надзвичайно гостро. Тривале споживацьке ставлення до землі породило низку проблем, які потребують негайного вирішення. Так, державою здійснюються меліоративні заходи на землях сільськогосподарського призначення з метою підвищення родючості ґрунту. Важливою умовою проведення меліоративних робіт є те, що вони не повинні зумовлювати погіршення екологічного стану, виснаження і деградації ґрунтів.

Крім того, більшість земель сільськогосподарського призначення піддається значним водній та вітровій ерозії, техногенному забрудненню, руйнуванню структури ґрунту, через що останній втрачає свої самовідновлювальні та самоочищувальні властивості. Широкого застосування за таких обставин набуває рекультивація земель для повернення їх до природного стану та відновлення їх природних властивостей. У цій галузі працює багато спеціалістів сільського господарства, проте ця сфера потребує особливого контролю, оскільки не може допускати помилок. Прикладом може бути те, як за останні роки загострилась проблема підтоплення земель через підняття рівня ґрунтових вод внаслідок грубих порушень у проектуванні та будівництві, а також в експлуатації гідротехнічних і меліоративних систем. Тому участь державних контролюючих органів у роботі комісій при прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об’єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель є сьогодні одним із важливих напрямків державної контрольної діяльності за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення, що є запорукою забезпечення сільськогосподарського виробництва його просторовим базисом належної природної якості.

Таким чином, очевидно, що змiст державного контролю у сiльському господарстві сьогодні охоплює контрольно-наглядовi функцiї щодо широкого спектру дiяльностi сiльськогосподарських підприємств, органiзацiй, установ, об’єднань не залежно від форм власності та організаційно-правових форм. Він включає як контроль безпосередньо за виробництвом, зберіганням, переробкою та реалізацією сільськогосподарської продукції, так і контроль за усіма іншими умовами аграрного виробництва, що включає екологічний та земельний контроль, а також інші види державного контролю, що носять загальний характер для усіх об’єктів контролю у державі.

Державний контроль у галузі сільського господарства, і в аграрному секторі економіки держави в цілому, на нашу думку, доцільно було б класифікувати за такими ознаками:

- галузь сільськогосподарського виробництва чи переробної промисловості, на яку спрямовується контрольна діяльність;

- галузева широта контрольних повноважень державного органу.

За галуззю сільськогосподарського виробництва чи переробної промисловості, на яку спрямовується контрольна діяльність, державний контроль підставно поділити на:

- державний контроль у рослинництві;

- державний контроль у тваринництві;

- держаний контроль у переробних галузях (за продуктами переробки сільськогосподарської сировини);

- державний контроль у сфері аграрного сервісу (обслуговуючій сфері).

За галузевою широтою контрольних повноважень державного органу державний контроль можна поділити на:

- державний контроль органів загальної компетенції;

- державний контроль органів спеціальної компетенції;

- державний контроль органів галузевої компетенції.

До контрольних органів загальної компетенції слід віднести державні органи, контрольні повноваження яких поширюються на всі без виключення підконтрольні об’єкти в державі, незалежно від відомчої належності чи економічної галузі (наприклад Держпожежнагляд, Держсанслужба, Держкотлонагляд тощо). Це, на нашу думку, дає підстави стверджувати про недоцільність віднесення таких контрольно-наглядових органів до органів адміністративної юрисдикції в аграрному секторі економіки.

До контрольних органів спеціальної компетенції в аграрному секторі економіки слід віднести контрольно-інспекційні органи у галузі екології, земельних ресірсів та водного господарства. Підставою такого твердження є невід’ємність складових екології, земель сільськогосподарського призначення та зрошуваних і меліоративних земель для аграрного виробництва.

До контрольних органів галузевої компетенції в аграрному секторі економіки ми відносимо контрольно-інспекційні органи, підвідомчі МінАП України, які поширюють свої контрольні повноваження безпосередньо на об’єкти, пов’язані з виробництвом, переробкою, зберіганням та реалізацією продукції сільського господарства.

Контрольно-наглядові повноваження державних інспекційних органів в аграрному секторі економіки реалізуються через адміністративні провадження. У теорії адміністративного права види проваджень за спільними ознаками об’єднують у групи. Такими є: нормотворчі; установчі; правозастосовні провадження. Правозастосовні провадження є найбільшою і найскладнішою в структурному відношенні групою адміністративних проваджень, одним з яких є провадження по здійсненню контролю і нагляду (контрольно-наглядове провадження).

Реалізовуючи цей підхід до групувань адміністративних проваджень, контрольні функції держави щодо діяльності суб’єктів аграрного підприємництва можна виділити як окремий вид адміністративного провадження і віднести до провадження з реалізації контрольно-наглядових функцій. Зміст такого контролю повністю відповідає змісту контрольно-наглядових функцій держави. За сферою поширення дії процесуальних норм реалізація контрольно-наглядових функцій в аграрному секторі економіки відноситься до групи проваджень з адміністративних справ зовнішньої дії, оскільки дія таких норм поширюється на інші, крім самих контрольно-наглядових органів, суб’єкти адміністративних правовідносин цієї сфери.

Аналіз практики контрольної діяльності свідчить, що вона містить такі спільні елементи як визначення характеру і строків контрольних заходів; залучення до контролю спеціалістів, представників громадськості; аналіз підсумків контролю, формування висновків і прийняття рішень; розробка заходів по виконанню прийнятих рішень, вибір шляхів, форм, методів їх реалізації.

До контрольної діяльності висувається низка вимог, згідно з якими вона повинна бути:

1) підзаконною, тобто контроль має здійснюватися тільки у межах конкретних нормативних приписів;

2) систематичною, тобто нести регулярний характер;

3) своєчасною, тобто проводитися своєчасно, що значно підвищує його ефективність;

4) всебічною, тобто охоплювати найважливіші питання, поширюватися на всі служби і структури підконтрольних органів;

5) глибокою, тобто перевірці повинні підлягати не тільки ті підрозділи, які мають слабкі результати роботи, а й ті, що мають добрі результати;

6) об’єктивною, тобто виключати упередженість;

7) гласною, тобто її результати повинні бути відомі тим, хто підлягав контролю;

8) результативною (дієвою). Ця діяльність не може обмежуватися виявленням фактичного стану справ. Вона повинна супроводжуватися конкретними заходами по усуненню недоліків.

Цікавим і повчальним є зарубіжний досвід організації державного контролю. Його різноманітність породжується на основі загальних принципів. Цікаво, що з метою вивчення і поширення позитивного досвіду у контрольній практиці зарубіжних країн в 1953 році створена і діє неурядова організація вищих контрольних органів (ІНТОСАІ). До її складу входять контрольні органи 130 держав світу. Через кожні три роки проводяться конгреси ІНТОСАІ, видається журнал. Відповідно до програми діяльності організації проводяться семінари, конференції, здійснюється обмін стажистами. У межах ІНТОСАІ діє Міжнародний центр розвитку контролю, головним завданням якого є підготовка, перепідготовка контролерів. На своєму ІХ конгресі, який відбувся у Лімі в 1977 р., ІНТОСАІ прийняла Лімську декларацію керівних принципів контролю, яка не втратила свого значення і актуальності і сьогодні [367, с. 479].

Основні положення цієї декларації. Організація контролю є обов’язковим елементом управління суспільними фінансовими засобами, оскільки таке управління тягне за собою відповідальність перед суспільством. Контроль – не самоціль, а невід’ємна частина системи регулювання, метою якої є виявлення відхилень від прийнятих стандартів, порушень принципів законності, ефективності та економного витрачання матеріальних ресурсів, можливості прийняття коректуючих заходів, в окремих випадках притягнення винних до відповідальності, отримання компенсації за заподіяні збитки або здійснення заходів щодо попередження чи скорочення таких порушень у майбутньому.

У контролі виділяють декілька видів.

Попередній контроль являє собою перевірку адміністративних і фінансових документів, що проводиться до отримання інформації про порушення, які мали місце. Контроль по факту – це перевірка, що проводиться після отримання інформації про факт допущеного порушення.

Внутрішні контрольні служби створюються всередині окремих відомств і організацій, у той час як зовнішні ревізійні служби не є частиною організаційної структури організацій, які перевіряються.

Зовнішня контрольна служба вимагає від вищого контрольного органу повинен перевірки ефективності внутрішньої контрольної служби. Якщо внутрішня контрольна служба визнана ефективною, необхідно прийняти зусилля, не зазіхаючи на право вищого контрольного органу, проводити всеохоплюючу перевірку з тим, щоб забезпечити необхідне розмежування завдань і співробітництво між вищим контрольним органом і внутрішньою контрольною службою.

Відзначається, що традиційним завданням вищого контрольного органу є перевірка законності і правильності розподілу фінансових засобів і ведення бухгалтерського обліку. У доповнення до цього виду контролю використовується також інший, який направлений на перевірку того, наскільки ефективно і економно використовуються державні кошти. Такий контроль включає не лише специфічні ефекти управління, але і всю управлінську діяльність, у тому числі організаційну і адміністративну системи.

Мета контрольної діяльності вищого контрольного органу – законність, правильність, ефективність і економічність управління грошовими і матеріальними засадами – основному однаково важливі. Справою вищого контрольного органу є визначення відносної важливості тієї чи іншої із них.

Вищі контрольні органи можуть виконувати покладені на них завдання об’єктивно і ефективно лише у тому випадку, коли вони є незалежними від організацій, які ними перевіряються, і захищені від стороннього впливу. Хоча державні органи не можуть бути абсолютно незалежними, оскільки вони є частиною держави в цілому. Вищий контрольний орган повинен мати функціональну і організаційну самостійність.

Незалежність вищого контрольного органу, гарантована конституцією і законами, дозволяє йому працювати з високим ступенем ініціативи і автономії навіть у тому випадку, коли від виступає представником парламенту і проводить перевірки за вказівкою останнього. Положення про взаємовідносини між вищим контрольним органом і парламентом повинні визначатися національною конституцією відповідно до умов і вимог конкретної країни.

Вищий контрольний орган перевіряє діяльність уряду, його адміністративного керівництва, будь-якого іншого підпорядкованого йому органу. Проте це зовсім не означає, що уряд підпорядкований вищому контрольному органу. Зокрема, уряд цілком і повною мірою відповідає за свої дії і помилки і не можу звільняти себе від відповідальності, посилаючись на проведені перевірки і думки експертів вищого контрольного органу, якщо така експертна думка не було подане в якості юридично обґрунтованого і оформленого висновку.

Основні контрольні повноваження вищого контрольного органу повинні визначатися конституцією, деталі можуть встановлюватися законом.

Конкретні контрольні повноваження повинні визначатися залежно від умов і потреб відповідних держав [367, с. 479-481].

У контексті зарубіжного досвіду державного контролю розрізняються також „контроль за особами” і „контроль за актами”. Контроль за особами поширюється на поведінку посадових осіб публічної адміністрації і покликаний забезпечувати неухильне дотримання ними посадових обов’язків. Контроль за актами має своїм об’єктом правові акти, які приймаються адміністрацією в процесі управлінської діяльності.

Контроль у сфері публічного управління поділяється також на контроль за законністю і контроль за доцільністю. Контроль за законністю покликаний виявити відповідність адміністративних дій і рішень букві закону. Режим законності зобов’язує адміністративні органи і посадові особи при реалізації своїх функцій по забезпеченню публічних інтересів діяти на основі закону і у встановлених ним межах. При цьому вони повинні неухильно дотримуватися не лише власне законів, але і інших нормативно-правових актів, адміністративних договорів, загальних принципів права, що випливають із самих законів і вимог „природної справедливості”. У цьому розумінні термін „законність” виражає відповідність праву і є синонімом юридичної правомірності.

Узагальнюючи інтерпретації принципу законності у зарубіжних країнах Західної Європи, російські науковці формулюють такі його основні вимоги стосовно публічної адміністрації:

- підпорядкування публічної діяльності закону і визнання верховенства Конституції;

- зв’язаність адміністративної влади при виданні конкретних актів управління своїми раніше прийнятими актами;

- видання адміністративних актів тільки у межах компетенції, в установленому порядку та визначених правом (зокрема у праві Франції, як умова законності адміністративних дій, розглядається також суспільно корисна мета. Вважається, що відповідні повноваження адміністративний орган отримує з певною суспільно корисною метою і не може їх використовувати з іншою метою. Якщо таке відбувається, то має місце порушення законності, що трактується як зловживання владою);

- здійснення адміністративно-владних дій виключно на основі суворого дотримання процесуальних норм;

- дотримання прав громадян, створення для них умов оскаржити неправомірні акти публічної адміністрації і отримати захист від адміністративного свавілля [28, с. 162-163].

Контроль за доцільністю адміністративних дій і рішень передбачає виявлення своєчасності, способів, засобів і мотивів їх здійснення, оцінку їх ефективності та спроможності максимально відповідати публічним інтересам з мінімальною шкодою для індивідуальніх прав і інтересів. Контроль доцільності має ширше поле застосування, ніж контроль законності. Він встановлює відповідність адміністративних дій вимогам «доброї адміністрації» і включає їх оцінку з точки зору розумності, ефективності та моральності [28, с. 162-163].

Окремо виділяється адміністративний контроль у сфері публічного управління. Під ним розуміється контроль, що здійснюється органами і посадовими особами самої активної адміністрації всередині всієї системи виконавчої влади (активною адміністрацією, зазвичай імеються адміністративні органи, що здійснюють розпорядчі функції відносно підпорядкованих їм конкретних об’єктів управління (наприклад, міністерства, підпорядковані їм структури, децентралізовані органи). Він може мати своїм об’єктом будь-які управлінські дії і рішення, що приймаються і виконуються адміністрацією. До його сфери входять не лише прийняті та діючі адміністративні акти, але і такі, що перебувають у процесі розробки і прийняття. Він може стосуватися будь-яких дефектів, помилок і недоліків адміністративної діяльності, обумовлених як незаконністю, так і недоцільністю адміністративних актів.

У зарубіжній адміністративно-правовій науці також виділяються різні види контрою. У контексті цього дисертаційного дослідження цікавим є надвідомчий контроль, який здійснюють органи, вищестоящі по відношенню до міністерств і відомств [28, с. 164].

Наведені міжнародні підходи до визначення призначення, завдань та функцій контролю свідчать про надзвичайно важливе значення цього інституту для світової спільноти в цілому, і для кожної з держав зокрема. Проте тут виявляється безпосередня різниця між вітчизняними та зарубіжними підходами до організаційних структур надвідомчого контролю. Детально це питання буде розглянуто у наступному підрозділі.

<< | >>
Источник: КУРИЛО ВОЛОДИМИР ІВАНОВИЧ. АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОВІДНОСИНИ У СІЛЬСЬКОМУ ГОСПОДАРСТВІ УКРАЇНИ. Дисертація на здобуття наукого ступеня доктора юридичних наук. Київ-2007. 2007

Скачать оригинал источника

Еще по теме 2.1. Актуальні проблеми здійснення державного контролю у сільському господарстві:

  1. Стаття 16. Здійснення державних (місцевих) запозичень та управління державним (місцевим) боргом
  2. Стаття 102. Субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту
  3. Стаття 8. Принципи здійснення державної митної справи
  4. Стаття 209. Місця здійснення митного контролю на морському та річковому транспорті
  5. Стаття 218. Здійснення митного контролю на залізничному транспорті
  6. Стаття 254. Мова документів, які подаються для здійснення митного контролю та митного оформлення
  7. Стаття 327. Залучення спеціалістів та експертів для участі у здійсненні митного контролю
  8. Стаття 19. Державний контроль та нагляд за господарською діяльністю
  9. Стаття 14-2. Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у галузі земельних відносин
  10. Стаття 15-2. Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин
  11. Стаття 188. Державний контроль за використанням та охороною земель
  12. Стаття 15-2. Компетенція центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони і раціонального використання вод та відтворення водних ресурсів, у галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів
  13. Стаття 19. Державний контроль за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів