<<
>>

3.2. Адміністративні санкції за проступки у галузі сільського господарства

Концепція адміністративної реформи поряд з іншими заходами передбачає реформування адміністративного законодавства [329]. Заходи, проваджувані державою у сфері адміністративного законодавства, безпосередньо торкаються і питань адміністративного примусу, адміністративної відповідальності та адміністративних стягнень. Їх актуальність визначається: спробами держави збудувати ринкову економіку; необхідністю забезпечення реалізації закріплених у Конституції України основних прав і свобод громадян; створенням та підтримкою режиму законності у сфері виконавчої влади; забезпеченням захисту держави; підтримкою загального правопорядку, механізму державного управління та громадського порядку; створенням в Україні нового та реформуванням чинного адміністративного законодавства.

У зв’язку з наведеним, а також європейською орієнтацією вітчизняного адміністративного права, в науці, як уже зазначалося у підрозділі 1.1, багато уваги приділяється предмету адміністративного права, поглиблюється дискусія про „управлінський” чи „публічно-сервісний” характер адміністративного права [13, с. 27-29]. Разом з тим чимало важливих форм (проявів) адміністративної діяльності, наприклад, застосування адміністративного примусу, накладення адміністративних стягнень тощо, складно віднести до сфери надання публічних послуг. Діючи в публічних інтересах, адміністративна влада нерідко змушена обмежувати права та законні інтереси приватних осіб. І це одна з найважливіших особливостей адміністративного права, яка має своїм завданням поєднання публічного інтересу та інтересу приватних осіб [139, с. 10-11].

Адміністративні санкції як різновид державного примусу властиві будь-якій формі державного устрою і розвиваються залежно від еволюції держави від однієї суспільно-економічної формації до іншої [80, с. 1]. Безперечним є те, що значну роль у стабілізації правового регулювання суспільних відносин, забезпеченні необхідного правового режиму в державі відіграє інститут адміністративного примусу, важливою складовою ланкою якого є адміністративні стягнення [93, с. 6].

Для усвідомлення сутності та призначення адміністративних стягнень, визначення їх ролі і місця серед різноманітних заходів адміністративно-правового примусу доцільне проведення класифікації останніх. На сучасному етапі теоретико-прикладна проблема класифікації заходів адміністративно-правового примусу набуває особливої актуальності у зв’язку з триваючою модифікацією адміністративного права. Це обґрунтування доцільності виділення як самостійних галузей права митного [129, с. 5], податкового, адміністративно-деліктного права [148, с. 19; 65, с. 45], відродження поліцейського права як підгалузі адміністративного права [39, с. 37; 188, с. 95], перехід до нової теорії адміністративно-правових відносин – неорадянської, яка поступово еволюціонує в бік демократичної теорії [125, с. 36], визнання особи найвищою соціальною цінністю держави (ст. З Конституції України) та пріоритетним суб’єктом адміністративних правовідносин [97, с. 208], розширення „зон її адміністративної свободи” та ін.

Перш ніж безпосередньо перейти до питання класифікації заходів адміністративно-правового примусу, логічно було б остаточно визначитися, що ж таке адміністративний примус, оскільки в юридичній літературі все ще спостерігаються термінологічна плутанина та застарілий характер деяких теоретичних положень. Так, непоодинокими випадками є ототожнення адміністративно–правового примусу з адміністративно-правовими санкціями, що, на наш погляд, є помилковим.

Адміністративно-правові санкції (у розумінні адміністративних стягнень) – це тільки одна із складових адміністративно-правового примусу і співвідносяться вони як частина та ціле.

На думку Т.О. Коломоєць, акцент слід робити саме на публічно-правовому примусі (примусі у публічному праві), оскільки у ньому найбільш чітко виявляються владно-організаційні риси, він завжди пов’язується із владою, котра є неодмінним атрибутом держави. Тільки держава має всю повноту влади, застосовує всі її форми. Всі інші соціальні інститути (партії, громадські організації тощо) мають лише часткову владу або одну з її форм [142, с. 80].

Адміністративно-правовий примус – це система заходів психологічного або фізичного впливу на свідомість і поведінку людей з метою досягнення чіткого виконання встановлених обов'язків, розвитку суспільних відносин у рамках закону, забезпечення правопорядку і законності, які застосовуються як при правопорушенні, так і з інших підстав [59, с. 6].

М.І. Єропкін і А.П. Клюшниченко під адміністративним примусом розуміють застосування органами державного управління, судами, а в деяких випадках делегування відповідних державно-владних повноважень і громадським організаціям, встановлених законодавством заходів психічного або фізичного впливу, які полягають у примушуванні до виконання громадянами та посадовими особами юридичних обов’язків з метою припинення протиправних діянь, притягнення порушників до відповідальності, забезпечення громадської безпеки [120, с. 102]. Майже тотожне визначення адміністративному примусу дає А. Г. Жуковський [105, с. 27].

Л.Л. Попов називає адміністративний примус методом державного впливу суспільства, держави на свідомість та поведінку особи, яка скоїла адміністративні проступки [240, с. 36].

Очевидно, що адміністративний примус має примусовий характер, про що вказує вже сама назва. Згідно з тлумаченням, що наводить В. Даль, примус – примушувати, силувати особу свідомо здійснити ті чи інші дії або ж утриматися від них, підкорившись всупереч своїм бажанням встановленим правообмеженням [369, с. 431].

В.К. Колпаков, В.П. Столбовий та В.Д. Сущенко зазначають, що адміністративний примус складається, по-перше, з заходів попередження, по друге, з заходів припинення, по третє, з заходів відповідальності за порушення нормативно-правових положень [359, с. 53].

Зовнішніми формами прояву адміністративно-правового примусу виступають його заходи. Класифікації їх в адміністративно-правовій літературі приділено достатньо уваги. Традиційним в адміністративно-правовій доктрині є поділ адміністративно-правових примусових заходів на заходи фізичного і психічного (психологічного) впливу [30, с. 297; 63, с. 51-52].

Залежно від способу охорони правопорядку всі заходи адміністративно-правового примусу поділяють на адміністративні стягнення, заходи адміністративного припинення та заходи адміністративного запобігання [70, с. 62-63]. Запропонована класифікація логічна, оскільки послідовність застосування саме така: спочатку – заходи запобігання, потім – заходи припинення правопорушень, і лише коли вони не досягли своєї мети і особа вчинила адміністративний проступок, до неї можуть бути застосовані адміністративні стягнення. Крім того, наведена класифікація відображає різницю між адміністративно-правовим примусом і адміністративними стягненнями і неможливість їх ототожнення. Таким чином, підставно констатувати, що адміністративні стягнення є невід’ємною структурною частиною адміністративно-правового примусу та останнім, найсуворішим його заходом.

Адміністративні санкції, являючи собою складову частину адміністративного примусу, застосовуються в межах інституту адміністративної відповідальності, яка настає за вчинення особою адміністративного правопорушення.

Сутність адміністративної відповідальності у ретроспективному її значенні виявляється саме в накладенні адміністративних стягнень на осіб, які вчинили протиправні дії або бездіяльність [22, с. 21].

Як слушно зауважує В.І. Олефір, головною проблемою юридичної відповідальності взагалі та зокрема адміністративної відповідальності у сучасному суспільстві є забезпечення законності, попередження та припинення правопорушень, максимально можливе відшкодування шкоди, яка нанесена суспільству та правопорядку. При цьому повинні вирішуватись два взаємопов’язані завдання: по-перше, суспільство та кожний громадянин повинні бути впевнені, що правопорушення припиняються за допомогою адекватних їм засобів державного примусу, що права та охороняємі законом інтереси надійно захищені від протиправних посягань; по-друге, боротьба з правопорушеннями ведеться на підставі закону, забезпечуючи недоторканість прав і свобод громадянина, який не скоїв нічого протиправного [215, с. 355-356].

Адміністративне стягнення, як матеріальний вияв адміністративної відповідальності, як негативний правовий наслідок неправомірної поведінки особи, яка повинна відповісти за свій протиправний вчинок і понести за це відповідне покарання у вигляді певних несприятливих заходів морального, матеріального та фізичного впливу – є останньою ланкою в системі заходів адміністративного примусу [86, с. 23]. Тобто стягнення є мірою адміністративної відповідальності і застосовуються з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню адміністративних правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами. Таким чином, адміністративні стягнення поєднують у собі елементи репресивного (карального), виховного та запобіжного характеру.

На погляд А.Т. Комзюка адміністративне стягнення саме собою є покаранням, мірою відповідальності, виконуючи каральну функцію, воно виховує громадян і попереджає вчинення нових правопорушень [155, с. 225]. Таку думку поділяє і В.Й. Развадовський [334, с. 320], з чим варто погодитися.

Усі стягнення тісно пов’язані між собою й утворюють єдину систему. Їх насамперед об’єднує єдина мета: захист правопорядку, виховання осіб, що вчинили адміністративні проступки, у дусі дотримання законів, а також попередження вчинення нових проступків як самим правопорушником, так і іншими особами [79, с. 67].

Враховуючи різноманітність нормативно-правових актів, які регулюють питання застосування адміністративної відповідальності за вчинені адміністративні правопорушення, Н.В. Хорощак систематизував та виділив шість основних груп. До першої групи віднесено КУпАП, який містить систематизований перелік складів правопорушень та регламентує застосування адміністративних стягнень. До другої групи відносять інші кодифіковані законодавчі акти, такі, як Лісовий, Повітряний, Водний кодекси України. Третю групу представляють одиничні нормативні акти, що регулюють питання застосування адміністративних стягнень за порушення правил, якими врегульований певний вид суспільних відносин. Наприклад, законодавчі акти у сфері оподаткування, фінансової діяльності та інші. До четвертої групи відносять укази Президента України, декрети та постанови Уряду. П’яту групу представляють акти місцевих органів виконавчої влади, які вони приймають згідно зі статтею 5 КУпАП з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями та епізоотіями. Шосту групу представляють рішення місцевих рад, які встановлюють адміністративну відповідальність у вигляді штрафу за порушення правил паркування, правил торгівлі та інше [378, с. 52-54]. На нашу думку, до другої групи нормативно-правових актів, запропонованої Н.В. Хорощаком, слід віднести і ЗК України, оскільки він містить норми, які за змістом є публічно-правовими.

Таким чином можна виділити таку класифікацію адміністративних стягнень у сільському господарстві (за критерієм нормативно-правових актів, які їх встановлюють): першу групу представляє КУпАП, другу – ЛК України [189]; Закони України „Про насіння та садивний матеріал”, „Про ветеринарну медицину”, „Про карантин рослин”, „Про охорону навколишнього природного середовища”, „Про обіг в Україні наркотичних речовин, психотропних речовин, їх аналогів та прекурсорів” відносяться до третьої групи; четверту групу представляють нормативно-правові акти, які прийняті на виконання спеціальних законів у сільському господарстві, наприклад, наказ Мінагрополітики України від 8 липня 2003 р. № 223 „Про затвердження Правил експертного визначення якості насіння і садивного матеріалу та порядку оформлення заяв” [281]; п’яту групу – акти місцевих органів, які вони приймають згідно зі ст. 5 КУпАП з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями та епізоотіями), що приймаються саме у сфері сільського господарства відповідно до ст. 107 КУпАП.

Аналіз адміністративних санкцій за проступки у галузі сільського господарства дає підстави стверджувати, що найпоширенішим адміністративним стягненням за ці правопорушення є штраф. Взагалі штраф найбільш застосовуваний серед усіх видів адміністративних стягнень. Як зазначає Т.О. Коломоєць, адміністративний штраф це універсальний вид адміністративного стягнення, один з найпоширеніших видів юридичних штрафних санкцій, якому притаманні загальні риси штрафної (каральної) санкції й певні специфічні ознаки: множинність органів адміністративно-штрафної юрисдикції, розмаїття суб’єктів до яких застосовується штраф, порівняно невеликі розміри, досить спрощений порядок застосування, значний виховний, превентивний, репресивний потенціал, оперативність процедури стягнення [145, с. 208]. Разом з тим я обстоюю думку про неконституційність повноважень усіх, крім суду, органів адміністративної юрисдикції щодо накладення адміністративних стягнень у вигляді штрафу [175, с. 3-6; 174, с. 113-118].

Адміністративне стягнення – це міра відповідальності, яка застосовується до особи, котра вчинила адміністративне правопорушення, у встановленому законом порядку. Одним із основних видів адміністративного стягнення є штраф, який накладається на винних осіб за адміністративне правопорушення у випадках і розмірі, встановленому законодавством України. За радянських часів розмір штрафів визначався у фіксованій грошовій сумі. Нині спостерігається перехід до пропорційної системи визначення розміру штрафів [91, с. 44-45].

Сучасної редакції ст. 27 КУпАП набула з дня опублікування Закону України „Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення адміністративної відповідальності у вигляді штрафу” [255]. До цього часу зазначена норма визначала граничні суми штрафів, що накладалися на громадян та посадових осіб. Однак, у зв’язку із декриміналізацією деяких злочинів, переведенням їх у статус адміністративних проступків, появою нового законодавства, яке особливо регулювало економічні відносини, потреба їх оперативного та ефективного захисту спричинила збільшення розмірів штрафів, що накладаються в адміністративному порядку. Саме тому на сучасному етапі у формулюванні поняття штрафу законодавець не встановив граничні його розміри.

Розроблення нового Кодексу України про адміністративні проступки є значним кроком для подальшого удосконалення адміністративного законодавства, у тому числі і щодо адміністративних штрафів. У ст. 27 проекту Закону України „Кодекс України про адміністративні проступки” законодавець наводить більш розширене визначення поняття адміністративного штрафу. Так, під штрафом слід розуміти грошове стягнення, яке може визначатися величиною, кратною неоподаткованому мінімуму доходів громадян, вартості предмета, що є безпосереднім предметом адміністративного проступку, вартості товарів, робіт, послуг, сумі несплачених податків, зборів, доходу (виручки) суб’єкта господарювання від реалізації продуктів (товарів, робіт, послуг) за останній звітній рік, місячному фонду заробітної плати підприємства, установи, організації [287]. У проекті збережено принцип невстановлення максимальних розмірів адміністративних штрафів, при цьому законодавець визначив його найнижчу межу у розмірі однієї десятої неоподаткованого мінімуму доходів громадян.

Штраф, як адміністративне стягнення, передбачено практично за будь-яке адміністративне правопорушення, зокрема і у галузі сільського господарства. Виняток становить ст. 108 КУпАП – грубе порушення механізаторами правил технічної експлуатації тракторів, комбайнів, інших самохідних сільськогосподарських машин і правил техніки безпеки під час їх експлуатації, яке тягне позбавлення права керування цими машинами.

Розмір штрафів залежить від офіційно встановленого неоподаткованого мінімуму доходів громадян. Мінімальний розмір штрафу за порушення у сфері сільського господарства 0,5 неоподаткованого мінімуму доходів громадян, що передбачений за проїзд по посівах або насадженнях на гужовому транспорті (ст. 104 КУпАП) та порушення правил щодо карантину тварин, інших ветеринарно-санітарних вимог, передбачених Законом України „Про ветеринарну медицину”, іншими актами законодавства, а також рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з епізоотіями (ст. 107 КУпАП). Максимальний розмір штрафу за злочини у галузі сільського господарства – сто п’ятдесят неоподатковуваних мінімум доходів громадян, що передбачено за порушення законодавства про племінну справу у тваринництві, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі самі порушення.

Адміністративні санкції, розглядаючи їх з погляду функціональної спрямованості в державному управлінні, можуть бути стимулюючими, попереджувальними та примусово-карними [379, с. 33].

Д.М. Бахрах більш розширено класифікував види адміністративних стягнень: попередження, штраф, позбавлення окремих прав, адміністративний арешт, конфіскація певного майна, заслання, вислання, виправні роботи, позбавлення волі, відсторонення від посади, заборона робіт, підвищення розміру податку, особливий режим кредитування тощо [52, с. 197].

О.М. Якуба всі адміністративні стягнення поділив на немайнові (моральні), майнові або грошові; стягнення, спрямовані особисто на правопорушника [379, с. 58]. До немайнових стягнень належать попередження, яке не застосовується у адміністративних санкціях за проступки у сільському господарстві; до майнових та грошових стягнень – штраф, конфіскацію майна. Конфіскація майна як додатковий вид стягнення за адміністративні правопорушення у сільському господарстві застосовується разом із штрафом за незаконний посів та вирощування снотворного маку чи конопель (ст. 106-2 КУпАП). Особливістю конфіскації предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом правопорушення, є те, що конфіскується не все майно і не будь-які предмети, а тільки речі, безпосередньо пов’язані з проступком і прямо зазначені у правовій нормі [379, с. 76]. До стягнень, спрямованих особисто на правопорушника, за правопорушення у сільському господарстві можна віднести позбавлення права керувати трактором, комбайном, іншими самохідними сільськогосподарськими машинами на строк до одного місяця за грубе порушення правил технічної експлуатації сільськогосподарських машин і техніки безпеки (ст. 108 КУпАП).

Передбачені в КУпАП адміністративні стягнення І.П. Голосніченко, Н.І. Золотарьова та М.Ф. Стахурський класифікують за такими критеріями: а) за характером впливу на особу; б) за порядком застосування; в) за дією в часі; г) за суб'єктами застосування [85, с. 84]. Оскільки за адміністративні правопорушення в сільському господарстві застосовуються як основні стягнення штраф (статей 104 – 107-1 КУпАП) та позбавлення спеціального права (ст. 108 КУпАП), а як додаткове – конфіскація предмета, що є безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення (ст. 106-2 КУпАП), зупинимось саме на цих санкціях з урахування наведеної вище класифікації.

Штраф за характером впливу на особу є безумовно майновим стягненням. Конфіскація предмета, що є безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення та позбавлення спеціального права відносяться до адміністративних стягнень, які створюють умови виключення можливостей вчинення цією особою відповідного виду правопорушень. Штраф та позбавлення спеціального права виступають тільки як основні стягнення, при цьому конфіскація може застосовуватись як основне і як додаткове стягнення.

За дією в часі штраф та конфіскація є одномоментними або разовими стягненнями, а позбавлення спеціального права є тривалим стягненням.

За суб’єктом застосування розглядувані адміністративні стягнення можна поділити на такі, що застосовуються лише судом (суддею) – (конфіскація) та ті, що можуть застосовуватись іншими органами адміністративної юрисдикції: штраф, позбавлення спеціального права.

Як бачимо, не дивлячись на те, що адміністративний штраф є найпоширенішим видом стягнення у сфері сільського господарства, за відповідні правопорушення застосовуються й інші види адміністративних стягнень, тому є підстави зупинитися на них докладніше.

Конфіскація є безоплатним вилученням предмета і спрямуванням його в доход держави. Конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом (предметом) адміністративного правопорушення, полягає у примусовій безоплатній передачі цього предмета у власність держави. Конфісковано може бути лише предмет, який є в особистій власності правопорушника. Однак ст. 29 КпАП України застерігає, що це загальний підхід до конфіскації.

Адміністративна конфіскація має специфічний характер. На відміну від подібного стягнення у кримінальному законодавстві, за адміністративним правом можуть бути конфісковані не будь-які предмети, а лише ті з них, які безпосередньо пов'язані із вчиненням правопорушення. Конфісковано може бути лише предмет, який був знаряддям вчинення проступку або об'єктом (предметом), по відношенню до якого вчинено проступок. Часто такі предмети прямо визначаються у законі. Наприклад, за незаконний посів та вирощування снотворного маку та конопель разом з адміністративним штрафом застосовується конфіскація незаконно вирощених наркотичних рослин (ст. 106-2 КУпАП). До речі, такий склад правопорушення був включений до КУпАП у 1987 р. і на той час санкція статті не передбачала конфіскації, а застосовувався лише штраф. Розглядалися ці справи адміністративними комісіями при Виконавчих комітетах Районних рад народних депутатів [252]. Конфіскацією, як додатковим стягненням, зазначена норма була доповнена у 1995 р., при цьому змінилася підвідомчість цих правопорушень – вони були віднесені до компетенції органів внутрішніх справ [252]. Санкція ст. 106-2 КУпАП зазнавала змін і в 1997 році у зв’язку з переходом від визначення розміру адміністративного штрафу у коефіцієнті мінімальної заробітної плати до неоподаткованого мінімуму доходів громадян [256]. З прийняттям Конституції України яка засвідчила, що ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності; право приватної власності є непорушним; конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом (ст. 41 Конституції України), постала нагальна потреба зміни підвідомчості адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 106-2 КУпАП. Саме тому ст. 221 КУпАП була викладена у новій редакції, де до підвідомчості судів віднесено розгляд адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 106-2 КУпАП [255].

Позбавлення спеціальних прав, як вид адміністративного стягнення, передбачений ст. 30 КУпАП. У цій статті прямо зазначається, яких спеціальних прав може бути позбавлена особа за вчинення адміністративного правопорушення; це – право керування транспортним засобом та право полювання. Ці об'єктивні права надаються уповноваженими державними органами громадянам України та іншим фізичним особам на основі спеціально передбачених у нормативних актах процедур за наявністю відповідних підстав (складання іспитів для перевірки знань правил дорожнього руху, уміння керувати транспортним засобом, наявності відповідних документів тощо). У разі неправомірного користування наданими правами відповідний орган (наприклад, державна автомобільна інспекція) тимчасово позбавляє цього права громадянина чи іншу фізичну особу. Цей захід адміністративного стягнення може застосовуватися за правопорушення, що передбачені статтями 85, 108, 116, 122, 123, 130 КУпАП. За грубе порушення механізаторами правил технічної експлуатації сільськогосподарських машин і техніки безпеки, вони можуть бути позбавлені цього спеціального права строком до одного місяця.

Позбавлення спеціального права за ці правопорушення може бути застосоване не до всіх правопорушників. Проте встановлена у ст. 30 КУпАП заборона застосовувати цей вид стягнення до окремих категорій осіб не означає, що ці суб'єкти адміністративних проступків взагалі не підлягають адміністративній відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень, за які законодавець передбачає позбавлення права. Норми адміністративно-деліктного права, які встановлюють відповідальність за проступки у вигляді позбавлення спеціального права, мають, як правило, альтернативні санкції, що дозволяє застосовувати інший вид адміністративного стягнення.

З прийняттям нового Кодексу України про адміністративні проступки дістане офіційного закріплення положення про те, що юридичні особи поряд з фізичними особами визнаються суб’єктами адміністративних проступків. На сучасному етапі вже існує ціла низка стягнень, які можуть бути застосовані до юридичних осіб. Як зазначає О.Т. Зима, стягнення ці слід розділити на дві групи: фінансові та нефінансові (організаційні) [117, с. 117]. З огляду на зміст ст. 23 проекту КУпАП [285] до фінансових санкцій, що застосовуватимуться до юридичних осіб, можна віднести, наприклад, штраф, а до організаційних – анулювання ліцензії на здійснення певного виду господарської діяльності, анулювання сертифіката (свідоцтва).

У юридичній літературі визначають найбільш характерні ознаки штрафу, а саме:

а) штраф – це завжди державний примус;

б) його застосування означає обмеження майнових інтересів винних осіб;

в) штраф є одномоментним стягненням;

г) особливістю адміністративного штрафу є те, що він не має компенсаційного характеру. Ця характерна ознака відрізняє його від інших штрафних заходів, у тому числі від цивільного штрафу [379, с. 66]. Деякі вчені поряд з переліченими ознаками штрафу виділяють ще і публічний характер та наявність у органів, що їх застосовують, юрисдикційних повноважень та спеціальної процедури щодо застосування [145, с. 26].

Адміністративна відповідальність у галузі сільського господарства відрізняється від кримінальної відповідальності у такому:

1) заподіянні шкоди, її істотний характер;

2) повторюваності протиправних діянь;

3) способі вчинення правопорушення: активний, пасивний;

4) формі вини;

5) часі вчинення правопорушення (дрібне розкрадання шляхом крадіжки у нічний час або в умовах жнив посилює заподіяну шкоду, перетворює його на злочин) [145, с. 19-23].

Адміністративний штраф на відміну від штрафу – кримінального покарання, не пов’язаний із судимістю [145, с. 28]. Розмежування настання адміністративної відповідальності від кримінальної залежить від ступеня суспільної небезпеки. Так, одні автори, наприклад, І.А. Галаган, А.А. Герцензон, Ю.М. Козлов, Л.В. Коваль, Р.С. Павловський, Ю.В. Субоцький визнають суспільну небезпеку більшості адміністративних правопорушень, але вважають її меншою за мірою небезпеки ніж небезпека злочину. Інші – Г.П. Бондаренко, В.Н. Єршов, М.С. Строгович, С.С. Студенікіна, О.М. Якуба беззастережно впевнені, що адміністративний проступок не є суспільно-небезпечним діянням [145, с. 32].

На нашу думку, розмежування настання адміністративної відповідальності за проступки, вчинені у галузі сільського господарства, від кримінальної відповідальності залежить від тяжкості наслідків, що настали у результаті вчинення протиправного діяння. Так, наприклад, різниця у застосуванні ст. 105 КУпАП (порушення правил щодо боротьби із шкідниками) чи ст. 247 КК України (порушення законодавства про захист рослин) залежить саме від настання тяжких наслідків, що передбачено диспозицією самої ст. 247 КК України. При чому питання про визнання наслідків тяжкими має вирішуватись у кожному конкретному випадку з урахуванням усіх обставин справи. При цьому необхідно враховувати, зокрема шкоду, заподіяну рослинному і тваринному світу, вартість заходів, здійснених для зменшення негативних наслідків недодержання правил, встановлених для боротьби з хворобами й шкідниками рослин, вартість робіт по знезараженню підкарантинних матеріалів та об’єктів [206, с. 577]. Різниця між застосуванням ст. 107-1 КУпАП (порушення законодавства про племінну справу у тваринництві) та ст. 251 ККУ (порушення ветеринарних правил) є спричинення поширення епізоотії або тяжких наслідків при настанні кримінальної відповідальності, що тягне втрату поголів’я худоби чи птиці від хвороб, падежу; зниження якості продукції й сировини тваринного походження, масова загибель дичини, бджіл, риби; захворювання людей на хвороби спільні для людей і тварин тощо. Питання про визнання наслідків порушення ветеринарних правил тяжкими вирішується у кожному конкретному випадку з урахуванням усіх обставин справи [206, с. 577]. Відмінність між застосуванням ст. 106-2 КУпАП (незаконні посів та вирощування снотворного маку чи конопель) та ч. 1 ст. 310 КК України (посів або вирощування снотворного маку чи конопель) полягає в повторності вчиненого діяння. У випадку повторного протягом року здійсненого посіву або вирощування снотворного маку або коноплі після накладення за такі дії адміністративного стягнення є правопорушенням, яке повинно кваліфікуватися як злочин, відповідальність за який настає за ст. 310 ККУ [136, с. 292].

Відмежування адміністративних правопорушень від злочинів є дійсно важливим питанням. Оскільки адміністративна та кримінальна відповідальність є найбільш схожими серед інших видів юридичної відповідальності, на практиці це призводить до серйозних помилок у кваліфікації діяння та затягування розгляду справи. У зв’язку з цим, для правильної кваліфікації правопорушень необхідно проаналізувати зміст понять, закріплених у ст. 9 КУпАП та ст. 11 КК України, і тільки після цього, у поєднанні з фактичними обставинами вчинення правопорушення та з урахуванням наслідків протиправних дій, вирішувати питання про притягнення особи до кримінальної чи адміністративної відповідальності.

Кримінальне законодавство України визначає, що злочином є передбачене Кримінальним кодексом України суспільно небезпечне винне діяння (дія або бездіяльність), вчинене суб’єктом злочину [167]. Тобто суспільна небезпека є об’єктивною властивістю злочину. Натомість визначення адміністративного правопорушення не вказує на його суспільну небезпеку. Законодавець взагалі не вживає такого терміну щодо поняття адміністративного правопорушення.

Таким чином, можна зробити висновок, що ознака суспільної небезпеки властива лише злочинам, а інші правопорушення позбавлені такої якості. До адміністративного правопорушення застосовується інше поняття – „суспільна шкідливість”.

Суспільна шкідливість дії чи бездіяльності означає, що вона заподіює або створює загрозу заподіянням шкоди об’єктам адміністративно-правової охорони [25, с. 162]. Тому уявляється цілком підставним, що адміністративні правопорушення слід відрізняти від злочину, перш за все, за розміром шкоди, яку вони спричиняють. Однак акцентувати увагу на відмінності термінів „суспільна шкідливість” і „суспільна небезпечність” не варто, оскільки така відмінність, на нашу думку, є досить умовною, а спричинені цим суперечки мають переважно термінологічний характер. Варто зауважити, що ні окремо взяте адміністративне правопорушення, ні навіть злочин не можуть становити небезпеки для суспільства в цілому, а певної шкоди вони дійсно завдають. Тому з огляду на це більш прийнятним є термін „суспільна шкідливість”.

Актуальною є проблема співвідношення адміністративних санкцій із заходами інших видів юридичної відповідальності. Оскільки адміністративні стягнення у галузі сільського господарства встановлені здебільшого у вигляді штрафу, тобто мають майновий характер, постає питання співвідношення їх з мірами цивільно-правової відповідальності. Для уникнення непорозумінь у зазначеному питанні необхідно, на нашу думку, формулюючи поняття зазначеного виду адміністративної санкції, відзначити, що у даному випадку йдеться про майнові відносини, виникнення, зміна або припинення яких обумовлені владними повноваженнями державних органів.

Як зазначає Д.Лилак, необхідною і достатньою передумовою розв’язання проблеми розмежування цивільної і адміністративної відповідальності є насамперед чітке розмежування правових норм на норми адміністративного і цивільного права [187, с. 28].

Н.В. Хорощак на підставі аналізу наукових розробок та чинного законодавства виділяє характерні ознаки адміністративних стягнень:

1. За ступенем визначеності: визначені та відносно визначені. Так, санкції за проступки у сільському господарстві є відносно визначені, оскільки уповноваженому органу надано право визначення розміру адміністративного стягнення у межах, передбачених санкцією правової норми. Навіть санкція ст. 108 КУпАП, яка передбачає настання відповідальності за грубе порушення механізаторами правил технічної експлуатації тракторів, комбайнів, інших самохідних сільськогосподарських машин і правил техніки безпеки під час їх експлуатації має невизначений характер – позбавлення права керування зазначеними машинами на строк до одного місяця.

2. За ступенем варіантності: альтернативні стягнення та стягнення, що чітко зафіксовані санкцією правової норми і не передбачають можливості вибору серед інших видів. Так, санкції за проступки у сфері сільського господарства відносяться до стягнень, що чітко зафіксовані санкцією правової норми і не передбачають можливості вибору серед інших видів.

3. За тривалістю впливу: одномоментні та триваючі стягнення. Санкції за проступки у сфері сільського господарства є одномоментними, оскільки застосовуються до винної особи одноразово у повному обсязі – накладення штрафу. Виключенням є ст. 108 КУпАП, яка передбачає настання відповідальності за грубе порушення механізаторами правил технічної експлуатації тракторів, комбайнів, інших самохідних сільськогосподарських машин і правил техніки безпеки під час їх експлуатації у формі позбавлення права керування зазначеними машинами на строк до одного місяця.

4. За суб’єктом застосування: стягнення обмеженого кола застосування та стягнення широкого кола застосування. Санкції за проступки у сфері сільського господарства можна віднести до стягнень широкого кола застосування, оскільки вони можуть накладатися кількома уповноваженими органами.

5. За ознакою особи, на яку накладається адміністративне стягнення: стягнення, що застосовуються до фізичних осіб, стягнення, що застосовуються до юридичних осіб, змішані стягнення. Санкції за проступки у сфері сільського господарства можна віднести до змішаних стягнень, оскільки вони мають універсальний характер і застосовуються як до юридичних, так і до фізичних осіб (штраф). Виключення становить ст. 108 КУпАП, де суб’єктом адміністративного проступку можуть бути лише механізатори, до яких застосовується адміністративне стягнення у формі позбавлення права керування сільськогосподарськими машинами на строк до одного місяця [378, с. 60-62].

Найпоширенішою адміністративною санкцією у галузі сільського господарства є штраф, який покликаний викликати настання позитивних змін у поведінці правопорушника, однак поведінка як зовнішній прояв діяльності людини залежить від опосередкованого впливу штрафу й процесу його застосування на психіку індивіда [146, с. 33].

Порівняно з іншими розмірами та видами адміністративних стягнень, штрафи у сфері сільського господарства визначені у відношенні до неоподатковуваного мінімуму доходів громадян. Проте сплата штрафів не звільняє суб’єктів господарювання від усунення допущених порушень і відшкодування завданих збитків у порядку, встановленому законодавством [243, с. 250].

Для правової науки та практики правозастосування вагоме значення має ефективність адміністративної санкції. В юридичній літературі поняття ефективності правової категорії розглядається по-різному. Спостерігається різноплановість у визначенні ефективності. На нашу думку, ефективність адміністративних штрафів повинна вказувати на їх якісну характеристику, яка визначається результатами правозастосування. Оскільки адміністративні штрафи впливають на свідомість осіб, розраховані на досягнення раніше запланованих результатів, то співвідношення запланованого (мети) й досягнутого (результату) і дає якісну характеристику стягнення, яке розглядається. Саме тому доцільно підтримати точку зору науковців, котрі розглядають ефективність адміністративних штрафів як ступінь досягнення мети, передбаченої законодавцем [340, с. 32].

З огляду на положення ст. 23 КУпАП метою адміністративних стягнень, у тому числі і штрафів, є виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами, тобто адміністративні штрафи спрямовані на досягнення загальнопревентивного, конкретнопревентивного та виховного ефекту.

Адміністративний штраф як вид адміністративного стягнення, має специфічні матеріальні та процесуально-правові властивості, що й зумовлює наявність низки особливих (конкретних) умов ефективності адміністративних штрафів, які мають самостійний характер. До таких умов Т.О. Коломоєць відносить: умови ефективності, пов’язані із штрафовстановчою діяльністю (наявність адміністративно-штрафного законодавства, інформованість суб'єктів правовідносин про чинні адміністративно-правові заборони та штрафні санкції за їх порушення) та умови ефективності, пов'язані із штрафозастосовною діяльністю (невідворотність адміністративно-штрафної відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень, оперативність провадження в справах про застосування адміністративних штрафів, послідовність та гнучкість адміністративно-штрафної практики, авторитет органів адміністративно-штрафної юрисдикції [146, с. 35].

Крім ефективності адміністративних стягнень та її умов, необхідно приділити увагу і критеріям та показникам ефективності санкцій. Слід погодитись з тими науковцями, які при вивченні чітко розділяють ці поняття, оскільки вони, незважаючи на деяку лексичну схожість, мають різний зміст. І.І. Вєрємєєнко вважає, що критерій ефективності означає засіб для вирішення, думка, що визначає ставлення особи до предмета, ознака... вірогідності людських знань [70, с. 179]. Тобто критерій говорить про явище в цілому (про вплив адміністративних штрафів), показник розкриває його сутність, виступає як форма, що наповнює його змістом. На даний час є підстави говорити про досить високу ефективність адміністративних штрафів, незважаючи на існування багатьох негативних чинників. Водночас у контексті реформування системи адміністративних стягнень, зокрема поступового підвищення ролі адміністративних штрафів, необхідно посилити їх ефективність, усунувши фактори, які гальмують і знижують результативний вплив цієї штрафної санкції шляхом удосконалення адміністративно-штрафного законодавства й адміністративно-штрафної практики.

З урахуванням виключної значимості сільського господарства для народного господарства в цілому, Законом України „Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу у народному господарстві” ця галузь економіки віднесена до пріоритетних [314]. Актуальність сільського господарства підтверджують і інші нормативно-правові акти, як, наприклад, Національна програма відродження села на 1995-2005 роки, схвалена постановою ВРУ від 4 лютого 1994 р. [208]. Забезпечуючи пріоритетність зазначеної сфери, держава вживає не тільки організаційних та економічних, а й правових заходів. Не останню роль відіграє при цьому можливість накладення адміністративних стягнень за вчинені у галузі сільського господарства адміністративні правопорушення з метою захисту та охорони відповідних суспільних відносин від протиправних посягань, оперативного та адекватного покарання за вчинені проступки та запобігання їх вчиненню.

Головний, тобто юридичний зміст адміністративного стягнення полягає у тому, що такого роду стягнення означають перш за все застосування до правопорушника відповідних каральних заходів, як і у будь-яких інших випадках скоєння правопорушення. Це означає, що адміністративне стягнення передбачає настання відповідних негативних наслідків для винного. Інша справа – ступінь тяжкості таких наслідків. Вони більш м’які ніж кримінальні покарання, хоча нерідко досить близькі до них [138, с. 326].

Відносно фізичних осіб (громадян, посадових осіб) у сфері агропромислового комплексу КУпАП передбачено накладення адміністративного стягнення за правопорушення, які вже наведені вище. Крім того, до правопорушень у галузі сільського господарства слід віднести склади адміністративних проступків, передбачених статтями 52, 53, 53-1, 54, 55, а також за порушення інших вимог природоохоронного законодавства.

Законом України „Про ветеринару медицину” відносно юридичних осіб, незалежно від форм власності, діяльність яких пов’язана з вирощуванням і заготівлею худоби, виробництвом, переробкою, зберіганням, транспортуванням і реалізацією худоби та іншими видами діяльності, передбачена відповідальність у вигляді штрафу. При цьому сплата штрафу не звільняє підприємство від усунення порушень та стягнення з нього збитків в порядку, передбаченому законодавством [248].

На підприємців, винних у порушенні карантинних вимог про вивіз з карантинних зон або ввіз з-за кордону карантинних матеріалів, за поданням головних державних інспекторів з карантину рослин накладається штраф у судовому порядку [290].

Згідно з Законом України „Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення” [268] до підприємств, установ, організацій, підприємців за випуск і реалізацію продукції, яка внаслідок порушень вимог стандартів, санітарних норм є небезпечною для життя та здоров’я людей; ухилення від пред’явлення посадовим особам державної санітарно-епідеміологічної служби продукції, яка підлягає контролю, можуть бути застосовані штрафні санкції.

Проведене дослідження підтверджує, що сьогодні існує значна кількість нормативно-правових актів, що регулюють питання накладення адміністративних стягнень на винних осіб у галузі сільського господарства. У процесі реформування адміністративного законодавства необхідно систематизувати та узагальнити вже існуючі норми права, привести їх у відповідність з теоретичними засадами адміністративно-правової науки. При цьому у разі реформування адміністративного законодавства слід мати на увазі, що метою адміністративних стягнень є не тільки і не стільки каральна функція, скільки виховання та функція попередження подальшого вчинення правопорушень. Тому органи та уповноважені особи, які в межах своєї компетенції здійснюють адміністративне провадження, повинні дотримуватися принципу верховенства права. Дія цього принципу означає панування права у суспільному житті країни, пріоритет його норм, які визначають і забезпечують соціальну справедливість. Оскільки штраф завжди був і залишається найпоширенішим видом адміністративного стягнення, що пояснюється наявністю низки специфічних матеріальних та процесуальних властивостей, а законодавство України про адміністративні штрафи формувалося протягом тривалого часу, на сьогоднішній день воно є великим за обсягом та розгалуженим. Це, у свою чергу, значно ускладнює його застосування. З метою усунення зазначених недоліків було б доцільним усунути розпорошеність штрафних норм (санкцій) у багатьох законодавчих актах і зосередити їх виключно у КУпАП.

Оскільки на сучасному етапі розміри штрафів визначаються у відношенні до неоподаткованого мінімуму доходів громадян, а в деяких випадках у розмірі, кратному певній вартості (ст. 135 КУпАП), або у відношенні до мінімальної заробітної плати (наприклад, у МК України), доречно і виправдано чітко і однозначно визначити єдиний критерій обчислення розміру адміністративних штрафів (неоподаткований мінімум доходів громадян, мінімальна заробітна плата тощо).

Необхідним є також перегляд розмірів адміністративних штрафів у бік їх істотного збільшення задля адекватності покарання за вчинене протиправне діяння та підвищення результативності превентивної функції адміністративних штрафів. При цьому, необхідно підкреслити, що деякі автори, наприклад Т.О. Коломоєць, вважають за необхідне для забезпечення реальності сплати штрафних сум максимальний розмір штрафу для громадян (враховуючи зменшення добробуту населення, наявність заборгованості по заробітній платі тощо) передбачити у межах середньої заробітної плати у державі за винятком штрафів за правопорушення з підвищеним рівнем суспільної шкідливості, які повинні застосовуватися виключно у судовому порядку і в розмірах, чітко визначених законодавцем [144, с. 128]. Вбачається, що погодитися з такою позицією можливо, але з деякими застереженнями. Використання такого коефіцієнту як середня заробітна плата, можливо, на мій погляд, лише у випадку визначення розміру штрафу, виходячи із середньомісячного заробітку конкретного правопорушника або керуватися статистичними даними щодо розміру середньої заробітної плати у місцевості, де вчинене правопорушення чи проживає правопорушник. Таке розмежування є доцільним, оскільки середні доходи громадян у різних регіонах України значно різняться.

З метою підвищення професіоналізму суб’єктів накладення адміністративних стягнень у процесі накладення адміністративних стягнень, уникнення порушень прав та законних інтересів осіб, що притягаються до адміністративної відповідальності, необхідно реформувати систему органів адміністративно-штрафної юрисдикції, шляхом поступового позбавлення юрисдикційних повноважень адміністративних комісій при виконавчих органах місцевих рад народних депутатів, а також виконавчих комітетів селищних та сільських рад народних депутатів, розширити судову й спеціалізовану сфери застосування штрафів, а у підсумку прийти до судового порядку накладення адміністративного штрафу.

Існують певні питання щодо притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб та накладення на них адміністративних стягнень. Необхідно остаточно визначитися на законодавчому рівні щодо суб’єктів накладення штрафів (фізичні особи, колективні суб’єкти). Одним із шляхів вирішення цієї проблеми, поряд з обов’язковим науковим дослідженням цього явища, може стати розроблення окремого нормативного акта, в якому буде викладено основні положення притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності, систематизовано існуючу нормативну базу, зазначено види адміністративних стягнень, що можуть бути застосовані до юридичних осіб [130, с. 123]. На наш погляд, такі проблеми повинні бути вирішені у межах кодифікованого нормативно-правового акта – КУпАП.

Реалізація зазначених пропозицій сприяла б, на нашу думку, удосконаленню законодавства про адміністративні штрафи як складової адміністративно-деліктного законодавства України та повнішому використанню потенціалу адміністративного штрафу як дієвого важеля зміцнення законності та правопорядку у державі, підвищення правосвідомості населення.

<< | >>
Источник: КУРИЛО ВОЛОДИМИР ІВАНОВИЧ. АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОВІДНОСИНИ У СІЛЬСЬКОМУ ГОСПОДАРСТВІ УКРАЇНИ. Дисертація на здобуття наукого ступеня доктора юридичних наук. Київ-2007. 2007

Скачать оригинал источника

Еще по теме 3.2. Адміністративні санкції за проступки у галузі сільського господарства:

  1. Глава 27 АДМІНІСТРАТИВНО-ГОСПОДАРСЬКІ САНКЦІЇ
  2. Стаття 238. Застосування адміністративно-господарських санкцій до суб'єктів господарювання
  3. Глава 10 АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ НА ТРАНСПОРТІ, В ГАЛУЗІ ШЛЯХОВОГО ГОСПОДАРСТВА І ЗВ'ЯЗКУ
  4. ЗМІСТ
  5. ВСТУП
  6. 1.1. Сутність адміністративно-правових відносин у сільському господарстві
  7. РОЗДІЛ 2 ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ТА ПЕРСПЕКТИВИ УДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦІЙНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У СІЛЬСЬКОМУ ГОСПОДАРСТВІ УКРАЇНИ
  8. 2.2. Система суб’єктів адміністративної юрисдикції у сільському господарстві України
  9. Адміністративно-юрисдикційні повноваження державних сільськогосподарських інспекцій
  10. РОЗДІЛ 3 ТЕОРЕТИЧНІ ПРОБЛЕМИ АДМІНІСТРАТИВНО-ДЕЛІКТНИХ ВІДНОСИН У СІЛЬСЬКОМУ ГОСПОДАРСТВІ
  11. 3.1. Загальна характеристика складів адміністративних деліктів у галузі сільського господарства
  12. 3.2. Адміністративні санкції за проступки у галузі сільського господарства
  13. 3.3. Адміністративна відповідальність посадових та службових осіб органів державної влади як засіб забезпечення паритетності суб’єктів адміністративних правовідносин в аграрному секторі економіки
  14. Висновки до розділу 3
  15. РОЗДІЛ 4 АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ СУЧАСНОГО РОЗВИТКУ ІНСТИТУТУ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ У ГАЛУЗІ СІЛЬСЬКОГО ГОСПОДАРСТВА УКРАЇНИ