<<
>>

3.3. Адміністративна відповідальність посадових та службових осіб органів державної влади як засіб забезпечення паритетності суб’єктів адміністративних правовідносин в аграрному секторі економіки

Адміністративна відповідальність як особливий вид юридичної відповідальності виконує певні функції. Наука адміністративного права загалом, знає компенсаційну, превентивну, виховну, каральну функції тощо.

Залежно від цілей, на які спрямована адміністративна відповідальність, завдань, які має вирішити процедура притягнення правопорушника до цього виду юридичної відповідальності можна вести мову по різні аспекти функціонального навантаження адміністративної відповідальності. Звичайно, комплекс її функцій є цілісним і неподільним, оскільки адміністративна відповідальність у кожному окремому випадку виконує і превентивну, і виховну, і каральну, і опосередковано компенсаційну функцію. Проте законодавець, маючи на меті через законодавчий вплив на правовідносини досягти реалізації цілей державної політики, може будувати галузеві підінститути адміністративної відповідальності, надаючи окремим функціям більшого вираження.

Раніше наголошувалося, що аграрні відносини є комплексними з позиції юридичного змісту і надзвичайно важливими для України з позиції ролі та місця їх у системі суспільних відносин нашої держави. З огляду на зазначене, необхідність особливої, виваженої державної політики, особливого режиму правового регулювання, зокрема адміністративно-правових аспектів аграрних правовідносин, є очевидною.

А.Л. Бейкун зазначає, що особливості державного впливу на АПК потребують поряд з розширенням кола цивільно-правових засобів впливу збереження і адміністративно-правових. Практично не викликає сумнівів, що намагання включення останніх як положень у Аграрний Кодекс (що, до речі, на наш погляд, практично необхідно) спричинить негативну реакцію як серед певної кількості науковців, так і серед правозастосовних органів [53, с. 7].

Уявляється, що особлива складність правового регулювання відносин в аграрному секторі економіки полягає у майбутній концентрації земельної власності.

Якщо промисловість вже пройшла цей етап і вироблені певні норми взаємовідносин капіталу і держави, то в аграрному секторі, земельні відносини в якому через тривалий мораторій на продаж земель знаходилися в „анабіозі„, масштабні перетворення тривають, процеси перерозподілу земельної власності відбуваються саме сьогодні. Звичайно, держава має заздалегідь і, що надзвичайно важливо, адекватно реагувати на цей виклик, не відкладаючи вирішення питання „на потім„, що тільки загострює кризу.

На цьому тлі особливо актуальним, на мій погляд, є пошук адекватних важелів впливу на колективних суб’єктів аграрних відносин, юридичних осіб, найпоширенішою за масштабністю організаційною формою яких є корпорації.

На думку О.Т. Зими юридичні особи здатні акумулювати значно більші фінансові, матеріальні, інтелектуальні ресурси для досягнення своєї мети, ніж окрема фізична особа, що має як позитивну, так і негативну сторону, оскільки порушення встановленого порядку управління та державної дисципліни, скоєне юридичною особою, може завдати значно більшу шкоду державі і суспільству, ніж проступок окремої фізичної особи [116, с. 3]. При цьому автор дійшов висновку, що належний рівень ефективності адміністративної відповідальності юридичних осіб може бути досягнутий лише в разі її поєднання з різними формами особистої відповідальності посадових осіб [116, с. 8].

На мою думку, цілком справедливою є і інверсійна позиція у відношенні до органів виконавчої влади, де відповідальність органу за неправомірні дії і рішення має поєднуватися з відповідальністю службової або посадової особи, яка підписала неправомірне рішення, вчинила незаконні дії.

Розвиток громадянського суспільства так чи інакше спонукає до удосконалення інституту адміністративної відповідальності в обох напрямках, адже підвищення відповідальності держави та фізичних і юридичних осіб має бути обов’язково взаємним, як вулиця з двостороннім рухом.

Інститут адміністративної відповідальності за правопорушення в аграрному секторі економіки застарів у частині як самої побудови норм, так і в частині змісту санкцій, а припиняючі повноваження органів адміністративної юрисдикції є неадекватними сучасному стану розвитку охоронюваних нормами адміністративного права суспільних відносин в аграрному секторі економіки.

Слід зазначити, що не тільки комплекс охоронних адміністративно-правових норм, а і сама діяльність спеціально уповноважених органів в аграрному секторі та їх посадових осіб є реалізацією державної політики у цій економічній галузі. Така діяльність насамперед спрямована на розвиток аграрних відносин і має бути побудована на засадах максимального запобігання корупції і створення сприятливого режиму для розвитку суб’єктів аграрного господарювання.

Таким чином, не викликає сумнівів необхідність пошуку нових форм взаємодії суб’єктів аграрного господарювання і органів та посадових осіб державної влади у галузі сільського господарства. Такі нові форми вбачаються нам у реформуванні функціонального навантаження інституту адміністративної відповідальності посадових і службових осіб аграрного сектора.

Щоб повною мірою зрозуміти значення адміністративної відповідальності в аграрному секторі економіки (агропромисловому комплексі) необхідно проаналізувати модель адміністративних правовідносин у досліджуваній галузі.

У попередніх розділах зверталася увага, що самі по собі аграрні правовідносини являють не що інше як комплекс правовідносин різних галузей права, у тому числі і адміністративних, що складаються з приводу виробництва, транспортування, переробки і реалізації продукції сільського господарства. Питання правового регулювання цього процесу не можливо звести до застосування норм якоїсь однієї чи декількох галузей права. Це процес комплексного впливу системи права нашої держави на правовідносини, що виникають, розвиваються та припиняються у сфері виробництва, переробки, зберігання і реалізації сільськогосподарської продукції [172, с. 65]. Адміністративні правовідносини складають важливу частку в цьому комплексі, виступаючи тією віссю, яка поєднує державу і агропромислове виробництво, дозволяє проводити державну аграрну політику, спрямовану на подальший розвиток аграрних відносин.

Суб’єктами адміністративних правовідносин, зокрема є, з одного боку, органи держави в особі їх посадових і службових осіб, з іншого – учасники аграрних відносин – сільськогосподарські товаровиробники (громадяни, особисті селянські господарства, фермерські господарства, господарські товариства, унітарні підприємства різних форм власності).

Зміст цих правовідносин становлять суб’єктивні права і обов’язки сторін, що будуються на відносинах влади і підпорядкування у формі, врегульованій правовими нормами.

Владні суб’єкти представлені у таких правовідносинах службовими та посадовими особами, правовий статус яких доцільно розглянути докладніше.

Про поняття „посадова особа” та „службова особа” і їх співвідношення існує сформована українськими вченими доктрина, що ґрунтується на положеннях чинного законодавства.

О.В. Старцев визначає посадову особу органу виконавчої влади як службовця, наділеного державно-владними повноваженнями щодо здійснення юридично значимих управлінських дій, внаслідок яких виникають, змінюються чи припиняються управлінські правовідносини, а також особа, яка постійно, тимчасово чи за спеціальним повноваженням виконує функції представника органу виконавчої влади щодо забезпечення виконання прийнятих рішень [353, с. 11].

З аналізу чинного законодавства з досліджуваної проблеми витікають такі висновки.

Норма, закріплена у ст. 2 Закону України „Про державну службу”, із загального кола державних службовців виокремлює посадових осіб. За цією статтею посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

Наведемо нормативні визначення службових та посадових осіб:

п. 7: Службова особа – це особа, яка займає постійно чи тимчасово в органах державної влади, місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах чи організаціях, незалежно від форм власності, відповідну посаду, пов’язану із виконанням обов’язків за спеціальним повноваженням, стосовно осіб, що не перебувають з нею у службових відносинах, і має право застосувати заходи адміністративного примусу;

п. 8: Посадова особа – це службова особа, яка була вибрана, призначена чи обрана на посаду, і при цьому виконує функцію від імені держави чи на службі в державі та наділена організаційно-розпорядчими та адміністративно-господарськими повноваженнями;

п. 9: Публічна посадова особа – це будь-яка посадова особа публічної влади або державний службовець, наділений організаційно-розпорядчими та адміністративно-господарськими функціями, які були вибрані, призначені або обрані та виконують функцію від імені держави чи на службі у держави;

п. 10: Керівник державного підприємства, установи, організації – це публічна посадова особа, яка призначається, обирається або затверджується для управління державним підприємством, установою, організацією, наділена державно-владними повноваженнями, несе персональну відповідальність за прийняття (неприйняття) та реалізацію управлінських рішень [220, с. 16].

Деякі автори наголошують на необхідності подальшого законодавчого врегулювання правового статусу службових та посадових осіб. При цьому зазначається, що не існує законодавчо визначеного поняття „посадова особа державної служби”, що заважає урахуванню специфіки їх управлінської праці. Розглядаються розбіжності у термінах „посадова особа” та „службова особа”, зважаючи на їх паралельне використання у законодавстві [354, с. 11].

Іноді правовий статус посадових та службових осіб органів виконавчої влади порівнюється зі статусом керівників державних підприємств, на підставі чого робляться теоретичні узагальнення та ототожнення.

О.М. Охотнікова однією з головних юридичних ознак, що відрізняє керівників від службових та посадових осіб державних підприємств, установ, організацій, визначає наявність державно-владних повноважень, реалізацією яких є видання розпоряджень та наказів, що являє собою правові акти управління, та право представляти організацію, якою він керує, в зовнішньому середовищі або в інших організаціях. На підставі таких міркувань автором запропоновано будь-яку посадову особу публічної влади або державного службовця, наділеного організаційно-розпорядчими та адміністративно-господарськими функціями, які були вибрані, призначені чи обрані, та виконують функцію від імені держави чи на службі в державі назвати „публічна посадова особа”, до якої саме належать керівники державних підприємств, установ, організацій, що сприяє наближенню до міжнародних стандартів [220, с. 12].

Не маючи однозначної позиції з приводу наведеної думки, слід зазначити, що вирішення цього питання доречне не тільки для управління промисловістю (наприклад керівництво ДП „Енергоринок” має значні повноваження з регулювання діяльності виробників і постачальників електроенергії), але і для аграрного сектору, де також наявні господарюючі суб’єкти, які носять системоутворюючий характер (наприклад, у галузі хлібозаготівель), для чого наділені досить широким колом адміністративних повноважень, що дає підстави для виділення правового статусу їх керівників, принаймні, в окрему юридичну категорію.

На думку Н.О. Армаша, на сьогодні існує проблема недостатньої нормативної бази для встановлення правового статусу керівників органів виконавчої влади. Окрім Конституції України, стосовно системи органів виконавчої влади діє лише один закон – Закон України „Про місцеві державні адміністрації”. Усі інші питання вирішуються за допомогою видання численних підзаконних актів, хоча Конституцією України передбачено, що „організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України” [41, с. 3].

В аграрному секторі повноваження органів виконавчої влади також врегульовані галузевим законодавством (закони України „Про безпечність та якість харчових продуктів”, „Про племінну справу у тваринництві”, „Про насіння та садивний матеріал”), яке, проте побудоване за функціональною ознакою і не має системного характеру.

Для з’ясування кола повноважень конкретних посадових осіб знову виникає необхідність повернутися до загального адміністративного законодавства. Зокрема, зазначається, що у понятті „керівник органу виконавчої влади” передбачається не сама особа керівника, а посада керівника, яка розуміється як структурна одиниця апарату державного органу, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових (організаційно-розпорядчих) повноважень і, отже, сама посада зумовлює статус керівників органів виконавчої влади [41, с. 7].

З цим погоджується і інший автор – Н.С. Анохіна, наводячи наступні міркування. Виходячи з того, що посада завжди похідна від органу держави і ці категорії співвідносяться між собою як часткове (посада) і загальне (орган держави), правовий статус посадової особи завжди обумовлено місцем і роллю конкретної посади в структурному механізмі органу держави. А це свідчить про те, що статус посадової особи інтегрований в правовий статус органу держави і не має відокремленого, самостійного значення [38, с. 15].

Важливим елементом правового статусу службової та посадової особи є правосуб’єктність. Під поняттям правосуб’єктності керівника органу виконавчої влади розуміється здатність керівника виступати суб’єктом правовідносин від імені органу виконавчої влади у різних галузях права. Правосуб¢єктність керівника органу виконавчої влади виникає з моменту призначення його на цю посаду і закінчується зі звільненням особи з посади керівника органу виконавчої влади [41, с. 7].

Виходячи з цього, елементами змісту адміністративно-правового статусу посади керівника органу виконавчої влади є:

становище посади керівника в системі управління;

компетенція (сукупність юридично встановлених прав та обов’язків органу виконавчої влади або його керівника, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій);

обов’язок нести юридичну відповідальність за результатами виконання своїх повноважень [38, с. 8].

Цей обов’язок зумовлює особливу модель взаємовідносин посадової особи з суб’єктом аграрного господарювання – хоча перша і має владні повноваження щодо другого, проте наявність обов’язку посадової особи нести відповідальність за наслідки своїх дій ніби «вирівнює» становище сторін, хоча і дещо в іншій площині ніж юридична рівність сторін. Таку «рівність» можна назвати паритетом сторін.

Таким чином, службові повноваження – це комплекс службових обов’язків і відповідних прав, які забезпечують виконання посадовою особою встановлених посадою функцій. Ці функції можна об’єднати у три основні групи: організаційні, виконавчо-розпорядчі, представницькі. Вони характерні для всіх посадових осіб незалежно від виду служби. Особливістю посадових осіб, які перебувають на державних посадах, є державно-владний характер впливу на інших осіб [400, с. 629].

На підставі викладеного виділяються такі основні елементи адміністративно-правового статусу: обов’язки, права, відповідальність. Важливим елементом виступають також і соціально-правові гарантії, які створює держава для належної реалізації повноважень посадовими особами. У зв’язку з особливим змістом державно-службових відносин система соціально-правових гарантій для посадових осіб, які займають державні посади є більш значною [400, с. 629].

Як виявляється при дослідженні суб’єктного складу адміністративних правовідносин в аграрному секторі, доволі складним є питання визначення службової чи посадової особи зазначеної галузі. Потенційно дії і рішення невизначеного кола посадових і службових осіб виконавчої влади в тій чи іншій площині можуть торкатись аграрного виробництва – це і безпосередньо весь апарат МінАП України, місцевих державних адміністрацій, правоохоронних органів, державних сільськогосподарських інспекцій, Міністерства екології та природних ресурсів, органів земельних ресурсів та інших. Тому не є необхідним і можливим виділення посадової та службової особу в аграрному секторі як окремого спеціального суб’єкта адміністративних правовідносин.

Сам факт того, що аграрні правовідносини є комплексними і містять в собі також адміністративно-правову складову зумовлює виникнення між посадовими та службовими особами, з одного боку, і суб’єктами аграрного виробництва, з іншого боку, як адміністративних, так і аграрно-правових відносин, а отже породжує неможливість чіткого відмежування і виділення переліку суб’єктів адміністративних правовідносин в аграрному секторі, які наділені владними повноваженнями.

Іншим елементом адміністративно-правового статусу посадової особи є юридична відповідальність, яка перебуває у прямій залежності від особливостей службових обов’язків і прав. Враховуючи подвійність природи правового статусу посадової особи, вони несуть відповідальність як за власну неправомірну поведінку, так і за поведінку підлеглих їй службовців [400, с. 629].

Посадова особа є суб’єктом позитивної і ретроспективної відповідальності. Загальні засади адміністративної відповідальності цих службовців закріплені у КУпАП, іншими спеціальними актами. Згідно з Законом України “Про боротьбу з корупцією” суб’єктами корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, є державні службовці, народні депутати, депутати та голови місцевих рад. Проте крім того ст.10 визначає особливості відповідальності керівників міністерств і відомств, державних підприємств, установ та організацій чи їх структурних підрозділів за невживання заходів у боротьбі з корупцією. Практично це положення Закону розширює сферу його дії.

Пропонуємо по новому поглянути на адміністративну відповідальність: не тільки як на ознаку правового статусу посадової і службової особи, але і як на сам зміст адміністративних правовідносин в аграрному секторі, які за своєю суттю здебільшого спрямовані на взаємну відповідальність держави та суб’єктів аграрних відносин, як позитивну, так і ретроспективну.

На думку науковців, які досліджували цю проблему, позитивна відповідальність не може виступати самостійним різновидом юридичної відповідальності.

По-перше, це тому, що позитивна відповідальність значною мірою знаходиться у площині морально-етичних норм.

По-друге, юридична відповідальність передбачає попереднє виникнення деліктних правовідносин, а позитивна відповідальність виникає за їх межами, а тому не може розглядатись як окремий різновид юридичної відповідальності.

По-третє, обов’язковою підставою юридичної відповідальності є юридичний факт, який характеризується зовнішнім проявом волевиявлення особи і може виступати як дія або бездіяльність. Тому, не можна визнати приписи певних нормативних актів, які зобов’язують керівників органів виконавчої влади до “відповідальної поведінки”, власне, юридичним фактом, адже самі по собі вони не створюють, не змінюють або не припиняють правовідносини: для цього потрібне головне – волевиявлення, діяння суб’єкта [41, с. 11].

Така відповідальність може мати назву “службова відповідальність” і вважатись специфічним видом дисциплінарної відповідальності, який зумовлений особливим статусом її суб’єктів [41, с. 11].

Також, на мою думку, особливими є адміністративні правовідносини в аграрному секторі, які, базуючись на імперативному методі, частково спрямовані на охорону аграрних правовідносин, частково – на реалізацію державної політики у цій галузі, і, зазвичай, головне місце в них посідає суб’єкт владних повноважень в особі посадової чи службової особи.

На підставі ст. 14 КУпАП посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, пов’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного та громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення яких входить до їх службових обов’язків, а згідно з ч. 2 ст. 15 зазначеного кодексу за вчинення адміністративних правопорушень посадові особи можуть нести відповідальність за дисциплінарними статутами та спеціальними положеннями про дисципліну, якщо цими актами прямо передбачено такий порядок відповідальності.

Адміністративні стягнення, які застосовуються до посадових осіб, є значно суворішими, порівняно з відповідними стягненнями, які накладаються на громадян. Наприклад, ст. 591 КУпАП „Порушення вимог щодо охорони територіальних і внутрішніх морських вод від забруднення і засмічення” визначає, що суб’єктом правопорушення є лише посадові особи. За це правопорушення передбачено адміністративний штраф у межах 70 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Це один з найбільших розмірів штрафу, які передбачені Кодексом України про адміністративні правопорушення [399, с. 629].

Адміністративна відповідальність посадових та службових осіб, являючись елементом правового статусу посадової особи, може реалізуватися у разі вчинення порушення встановленого порядку управління. Тобто шляхом встановлення адміністративної відповідальності законодавець головним чином захищає правопорядок у сфері здійснення державної влади. Проте, виходячи з аналізу загальнотеоретичних положень, кожне правопорушення у сфері управління потенційно порушує також і права громадян та юридичних осіб, щодо яких це управління здійснюється, і які мають право на належне здійснення управління, в порядку, встановленому законодавством. Такий юридичний факт, як притягнення посадової особи – правопорушника до адміністративної відповідальності, зумовлює не тільки відновлення правомірного порядку управління, але також і поновлює права фізичних та юридичних осіб, що були порушені правопорушником. У цьому полягає ще одна важлива ознака адміністративної відповідальності – адміністративна відповідальність як елемент правового статусу посадової особи породжує паритетність між посадовою особою виконавчої влади та об’єктами державного управління в аграрному секторі економіки.

Адміністративна відповідальність зумовлює зворотній зв’язок у державно-владних відносинах між об’єктом та суб’єктом державного управління.

Дослідження правовідносин у аграрному секторі не було б повним без аналізу другої сторони цих правовідносинах – суб’єктів сільськогосподарського виробництва, на яких поширюють свою дію адміністративно-правові норми і які стають суб’єктами адміністративних правовідносин в аграрному секторі, вступаючи у врегульовані цими нормами правовідносини. Коло цих суб’єктів, як і коло владних суб’єктів, є чітко визначеним. Логічно відштовхуватися від нормативно врегульованого поняття „сільськогосподарський товаровиробник”, проте через свої економічні, а не суто правові критерії, це поняття умовне, тому вбачається підставним віднести до зазначеного кола суб’єктів адміністративних правовідносин фізичних і юридичних осіб, що займаються товарним сільськогосподарським виробництвом і за цією ознакою підпадають під адміністративно-правове регулювання з боку уповноважених державних органів управління аграрним сектором економіки.

Наступним завданням в даному підрозділі є продовження дослідження самих адміністративних правовідносин у досліджуваній галузі і на їх основі виділення підстав адміністративної відповідальності у ній.

Д.Н. Бахрах зазначав, що предметом адміністративного права є владні відносини, які складаються в процесі формування і функціонування державної адміністрації (за виключенням тих, що регулюються іншими галузями права), а також відносини, що виникають при застосуванні уповноваженими суб’єктами заходів адміністративного примусу, інших заходів адміністративного впливу, розгляді скарг громадян [50, с. 23]

За процесуальною формою ці правовідносини являють собою позитивні провадження по скаргах і юрисдикційні – по фактах правопорушень. Їх об’єднує потенційна можливість реалізації адміністративної відповідальності в результаті такого провадження.

Справедливим це твердження є і для кола правовідносин між владними суб’єктами і керованими суб’єктами в аграрному секторі, яке досліджується у цьому підрозділі.

Звернемося ще раз до диспозиції ст. 14 КУпАП „Відповідальність посадових осіб”, яка встановлює, що посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, пов’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків [135].

Так само і в санкціях адміністративно-правових норм щодо порушень у сільському господарстві та порушень ветеринарних правил, поданих у главі 9 КУпАП, законодавець не розрізняє посадову особу виконавчої влади та посадову особу підприємств сільського господарства (аграрного сектору). Причому виходячи зі змісту норм статей 104-108 КУпАП, вони адресовані переважно посадовим особам підприємств – сільськогосподарських товаровиробників.

Разом з тим аналіз норм КУпАП в цілому дозволяє зробити висновок, що законодавцем взагалі не розрізняється вчинення правопорушення посадовою особою органів державної влади та посадовою особою підприємств чи організацій недержавної форми власності. На мій погляд, частково це викликано моноукладною соціальною доктриною, закладеною у КУпАП, але і сьогодні такий підхід цілком має право на існування, оскільки, не дивлячись, кого посадова особа представляє, у неї в розпорядженні, як правило, акумулюються значно більші економічні і адміністративні ресурси, ніж у громадянина, що надає її діянням, у випадку їх протиправності, значно вищого рівня суспільної небезпеки, а тому зумовлює підвищену адміністративну відповідальність.

Разом з тим у сучасній правовій науці існує тенденція до виокремлення адміністративної відповідальності посадових і службових осіб органів виконавчої влади в особливу систему контролю.

З цього приводу зазначається, що у процесі виникнення публічно-правових відносин, забезпечується цілеспрямований вплив на цю систему не тільки зсередини органу управління, з боку її підсистем, а і, значною мірою, ззовні – з боку громадян, юридичних осіб та органів влади. Зазнаючи внутрішнього та зовнішнього впливу, ця система, у свою чергу, спричиняє зворотній вплив на решту суспільства [354, с. 9].

Визначення оптимального обсягу відповідальності за кожним державним службовцем повинно балансуватися обсягом повноважень і засобів для успішної реалізації покладених на нього функціональних обов’язків, що за умови якісного контролю за цими вимогами унеможливить порушення законодавства [354, с. 10].

Доходячи висновку про існування такої системи, автор звертає увагу на низку суперечностей, які їй властиві на цьому етапі:

– між активними заходами структурно-функціонального вдосконалення системи управління органів виконавчої влади і статикою системи адміністративної відповідальності її суб’єктів, яка залишилась на попередньому, суспільно застарілому рівні;

– між конституційно закріпленими правами громадян і відсутністю чітких санкцій у нормах адміністративної відповідальності щодо державних службовців органів виконавчої влади, їх посадових осіб за порушення цих прав;

– між проголошеними принципами правової держави, зокрема рівністю всіх перед законом і активним використанням посадовими особами органів виконавчої влади недосконалостей норм адміністративної відповідальності з метою її уникнення [354, с. 10].

Таким чином, адміністративна відповідальність посадових осіб державної влади визнається окремим видом адміністративної відповідальності і застосовується в усіх сферах державного управління, в тому числі і в аграрному секторі господарювання.

Адміністративна відповідальність службових та посадових осіб може виступати у вигляді притягнення до відповідальності за безпосереднє порушення норм КУпАП, а також внаслідок визнання незаконними і скасування дій та рішень посадової особи державної служби в порядку, передбаченому КАС України.

Ознакою і гарантією паритетності адміністративних правовідносин, зокрема і в аграрному секторі, є можливість звернення постраждалої сторони до адміністративного суду відповідно з нормами КАС України і обов’язок останнього розглянути адміністративний позов у встановленому порядку і винести рішення.

І, навпаки, у випадку притягнення до адміністративної відповідальності посадової чи службової особи в порядку, передбаченому нормами КУпАП, звернення постраждалої сторони не є безумовною процесуально забезпеченою підставою для адміністративного розслідування. Так, звернення може бути розглянуто, але на відміну від протоколу про адміністративне правопорушення, який обов’язково має бути розглянутий уповноваженим на це органом і за яким має бути прийняте мотивоване рішення, звернення, заява чи скарга таких обов’язкових формально врегульованих наслідків не передбачає.

Адміністративна відповідальність службових і посадових осіб як ознака паритетності сторін адміністративно-правових відносин, не зможе утвердитися доти, доки процедура притягнення до адміністративної відповідальності буде мати яскраво виражений обвинувальний ухил, при якому складення протоколу про адміністративне правопорушення – це вже майже однозначне підтвердження, непорушний доказ факту правопорушення, а заява чи скарга громадянина чи юридичної особи не має подібної ваги. Як наслідок, обов’язок доведення лежить завжди на тому суб’єкті, який і так, відповідно до доктрини юридичної нерівності сторін, має менший обсяг прав і повноважень.

Адміністративна відповідальність посадових і службових осіб в аграрному секторі економіки існує у двох різновидах, або, так би мовити, на двох рівнях: 1-й – як загальна адміністративна відповідальність посадових і службових осіб за порушення службових обов’язків і 2-й – неналежне управління ввіреними питаннями, як в аграрному секторі, так і в інших галузях управління. В останньому адміністративна відповідальність має, як уже зазначалося вище, дещо специфічний суб’єктний склад, який обумовлюється колом службових завдань посадової та службової особи і їх зв’язком з сільськогосподарським виробництвом. Такі правопорушення, наприклад, як порушення законодавства про охорону праці, про бюджетну систему, що вчинюються посадовою або службовою особою органів виконавчої влади в аграрному секторі, зумовлюють адміністративну відповідальність посадової та службової особи загального характеру, і лише випадковою ознакою суб’єкта є причетність до галузі.

Адміністративна відповідальність також може наставати у результаті оскарження рішень, дій та бездіяльності суб’єктів владних повноважень у порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України. У такому випадку відповідальність реалізується у формі судового рішення, яким відповідний суб’єкт зобов’язується відновити порушені права позивача, або скасовуються незаконні рішення.

Адміністративна відповідальність посадових і службових осіб в аграрному секторі економіки спеціального характеру ґрунтується на нормах глави 9 КУпАП „Адміністративні правопорушення в сільському господарстві. Порушення ветеринарно-санітарних правил”. У цьому випадку особливості визначаються як суб’єктним складом – посадова чи службова особа, до предмета компетенції якої входить управління певною ланкою галузі, так і об’єктом посягання – нормативно встановленими правилами роботи аграрного сектору економіки та ветеринарно-санітарних правил.

Притягнення посадових і службових осіб до відповідальності, передбаченої нормами КУпАП, відбувається в загальному порядку, передбаченому і для загальних суб’єктів. У теорії адміністративного процесу виділяється кілька стадій такого провадження, але ніяких особливостей, стосовно посадових і службових осіб не відзначається. У зв’язку з цим логічно було б запропонувати введення до провадження окремої стадії, на якій вивчається коло службових повноважень службової та посадової особи і їх зв’язок з вчиненим правопорушенням, чи діяв правопорушник в момент вчинення правопорушення як службова чи посадова особа, чи як приватна особа, від чого залежить правильність, а, відтак, і законність правозастосування.

Адміністративна відповідальність посадових та службових осіб органів державної влади у сільському господарстві (аграрному секторі економіки) є гарантією побудови системи належних взаємовідносин по осі орган виконавчої влади – суб’єкти господарювання в галузі. За умови, коли держава майже не здійснює управління сільськогосподарським виробництвом, а відбувається лише регулювання шляхом квотування, ліцензування, податкової політики та інших економічних та адміністративних важелів, суб’єкти господарювання в АПК мають бути озброєні адекватними засобами захисту від можливих зловживань з боку виконавчої влади.

Юридична нерівність у цих взаємовідносинах викликає подекуди нерівність правову, коли суб’єкт господарювання зобов’язаний виконувати директиви виконавчої влади, іноді жорсткі і невиправдані, натомість не маючи важелів зворотнього впливу з метою захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів.

У цій ситуації таким засобом може і повинен стати такий класичний юридичний спосіб захисту і поновлення порушених прав як юридична, у цьому разі адміністративна відповідальність. Зазвичай і цивільна, і кримінальна відповідальність також несуть аналогічне функціональне навантаження, проте адміністративна відповідальність як найбільш динамічний, швидкий і простий у застосуванні засіб захисту прав, найбільш придатний для оперативного реформування, може поставити службових та посадових осіб органів державної влади і суб’єктів господарювання в аграрному секторі економіки у відносини реальної, а не уявної, паритетності, де обидві сторони усвідомлюють, що кожне відхилення від правомірної поведінки безумовно тягне за собою швидку і оперативну реакцію у вигляді адміністративної відповідальності, забезпеченої державним примусом.

Простота і швидкість процедури адміністративної юрисдикції, порівняно необтяжливі адміністративні санкції в комплексі з усвідомленням її невідворотності справлятимуть значний виховний, та, меншою мірою, каральний і компенсаційний вплив на правопорушників.

Поступове становлення адміністративних судів, передача в перспективі до їх підсудності справ про адміністративні правопорушення дозволить створити, особливо на місцевому рівні, де сільгоспвиробники першої ланки багато в чому залежать від районної влади, а та, у свою чергу, користується свавіллям, надійну систему запобігань правопорушенням, посприяє становленню рівноправних, взаємовідповідальних, врешті, паритетних відносин сільськогосподарських товаровиробників з чиновницьким апаратом. Принцип паритету і передбачає рівне представництво сторін, забезпечення однакового правового режиму для суб’єктів у міжнародних відносинах [397, с. 228].

<< | >>
Источник: КУРИЛО ВОЛОДИМИР ІВАНОВИЧ. АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОВІДНОСИНИ У СІЛЬСЬКОМУ ГОСПОДАРСТВІ УКРАЇНИ. Дисертація на здобуття наукого ступеня доктора юридичних наук. Київ-2007. 2007

Скачать оригинал источника

Еще по теме 3.3. Адміністративна відповідальність посадових та службових осіб органів державної влади як засіб забезпечення паритетності суб’єктів адміністративних правовідносин в аграрному секторі економіки:

  1. Стаття 11. Відповідальність поліцейського
  2. Стаття 60-1. Відповідальність посадових осіб органів пенсійного забезпечення за безпідставно виплачені пенсії
  3. Стаття 65. Відповідальність за порушення законодавства про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб
  4. Стаття 121. Відповідальність за порушення бюджетного законодавства
  5. Стаття 30. Відповідальність органів доходів і зборів, їх посадових осіб та інших працівників
  6. Стаття 21. Обов'язки і відповідальність посадових та службових осіб контролюючих органів
  7. Стаття 354. Заохочення та відповідальність посадових і службових осіб податкової міліції
  8. Стаття 252. Адміністративна відповідальність громадян-підприємців та посадових осіб
  9. Стаття 5. Повноваження місцевих рад щодо прийняття рішень, за порушення яких передбачається адміністративна відповідальність
  10. Стаття 8. Чинність закону про відповідальність за адміністративні правопорушення