<<
>>

§ 1. Теоретические проблемы градостроительного планирования

Под планированием обычно понимается «создание (формулирование) четкой последовательности действий, ведущих к достижению поставленной цели или целей».[315] Первые письменные свидетельства о принципах застройки городов идут из Древней Месопотамии.

Уже в месопотамских городах мы встречаемся с первыми наметками регулярного плана, зависевшего, по всей вероятности, от разделения земли и расположения каналов. Существенное место в градостроительном планировании исследователи также отводят древним городам Средней Азии и Японии, Египта и африканских государств, а также выдающемуся художественному и техническому уровню градостроительства коренных жителей центральной и южной Америки.[316]

Дальнейшее развитие градостроительного планирования городского землепользования восходит к периоду средних веков (Англия, законы 1388 г., 1589 г. и ряд других). В тот период территориальное планирование развивалось крайне медленно, достигая заметной интенсивности в исключительных случаях (например, по закону 1667 г. о восстановлении Лондона после пожара).

С середины XIX века в России и европейских государствах начинает формироваться современная практика городского территориального планирования. Так, в Германии планирование территории городов стало осуществляться с 1900 г., а во Франции вопросы планирования использования земель городов первоначально были урегулированы в 1919 г.

В связи с этим не вызывает сомнений, что земельное законодательство начала ХХ века вносит существенные изменения в правовой режим земель, поскольку территориально-устройственное планирование первоначально охватывает всю территорию городов, а затем распространяется на территорию целых стран.[317] Следствием этого явилось возложение обязанности на заинтересованных лиц получать разрешения на строительство, а также обусловило контроль специально уполномоченных органов за соблюдением таких правил.

Специальные разрешения стали требоваться на строительство в городах экологически вредных производств.[318]

В России же заложенные в период проведения реформ 1861-1864 гг. основы градостроительного законодательства в советское время были полностью разрушены и место государственных законодательных актов заняли многочисленные отраслевые и ведомственные инструкции и правила. По мнению Д.Г. Донцова и Н.Г. Юшковой, причина этого заключается в том, что централизованное управление экономикой не нуждалось в каких-либо внеотраслевых и вневедомственных регулятивных документах, а главное, в сильной и самостоятельной городской власти. Отраслевой принцип руководства хозяйством страны был несовместим с городским и иным самоуправлением. До последнего времени в РФ не было полноценных законов по организации территории и градостроительству.[319]

Появление широкого круга частных собственников в городах привело к необходимости регламентировать соотношение частного и публичного интереса посредством установления ряда градостроительно-планировочных ограничений прав собственников (равно как и пользователей, владельцев, арендаторов) земельных участков. Данные попытки были предприняты в законе РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации» от 14 июля 1992 г., а впоследствии в Градостроительном кодексе РФ, градостроительных уставах (кодексах) и иных законах субъектов Российской Федерации, иных нормативно-правовых актах.

Возникшее в начале 90-х годов прошлого века концептуально новое градостроительное планирование развития территории поселений органично заняло особое место в системе государственного планирования и прогнозирования, концептуальные положения которого определены федеральным законом.[320]

В настоящий момент выделяется три вида государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации: на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов.

Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам и основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности.

На основе указанных прогнозов разрабатываются федеральные целевые программы по демографическим, экологическим, природоресурсовым и иным общественно значимым проблемам. На уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления также могут приниматься соответствующие прогнозы и программы.

Документация о градостроительном планировании отражает положения действующих социально-экономических прогнозов и программ на территории городских и сельских поселений (реже межселенных территорий) при помощи специфических градостроительно-правовых средств. Например, в настоящий момент в России действует Федеральная целевая программа «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002-2010 годы)»,[321] направленная на сохранение уникальных памятников и улучшение качества застройки, что должно способствовать решению проблемы создания эффективного городского хозяйства, повышению жилищного уровня в условиях реформируемого общества. Программа предусматривает разработку взаимоувязанного по целям и задачам комплекса действий всех субъектов градостроительной деятельности, что позволит обеспечить эффективное решение задач государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития России.

Реализация данной программы будет производиться, в том числе и посредством механизма особого регулирования градостроительной деятельности (ст. 6 Градостроительного кодекса РФ), ибо без введения специальных правил использования территории обеспечение частных, общественных или государственных интересов в области градостроительства будет невозможно или затруднено.

Решение как приведенной выше, так и иных задач градостроительно-планировочными средствами является неотъемлемым условием обеспечения устойчивого развития городских и сельских поселений России.

Под устойчивым развитием поселения мы понимаем результат осуществления градостроительной деятельности в поселении, в результате которого обеспечено создание благоприятной среды жизнедеятельности для населения, ограничено вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также обеспечено рациональное использование территории поселения в интересах настоящего и будущего поколений людей.

Достижению данной цели, вызванной к жизни усложнением общественных отношений по планировке и застройке поселений, а также ухудшением качества окружающей среды, служит появление новых комплексных форм градостроительного планирования, при разработке которых обязательно должны были учитываться требования по охране окружающей среды и обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Именно поэтому градостроительное планирование в России начала XXI века является одной из важнейших комплексных функций управления землями городских и сельских поселений. Как отмечала Л.П. Фомина, «планирование использования земли как элемент территориального планирования определяется … задачей координации всех отраслей народного хозяйства и иных сфер общественной жизни в пределах определенных территориальных границ».[322]

В юридической литературе отсутствует классификация градостроительного планирования, позволяющая системно рассмотреть ее юридическую природу и основные цели и задачи. Представляется, что по характеру документов градостроительного планирования следует выделить две основные формы градостроительной документации: о градостроительном планировании и о застройке. Первая форма включает в себя две разновидности: документацию о развитии территорий и документацию о развитии поселений. Указанные виды градостроительной документации разрабатываются на трех уровнях.

Первый уровень – это документация о градостроительном планировании развития территории РФ и частей территории РФ (градостроительная документация федерального уровня).

На этом уровне разрабатывается Генеральная схема расселения на территории РФ и схемы градостроительного планирования развития частей территории Российской Федерации, включающих в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации или части их территорий (консолидированные схемы градостроительного планирования).

Второй уровень – это документация о градостроительном планировании развития территорий субъектов Российской Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) и частей территорий субъектов РФ. На этом уровне разрабатываются территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, пригородных зон, иных территорий.

Третий уровень – это градостроительная документация для территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований. Она включает в себя градостроительную документацию о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (далее - документация о планировке) и градостроительную документацию о застройке территорий городских и сельских поселений.

Документация о планировке включает в себя: территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов); генеральные планы городских и сельских поселений; проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований.

Генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования благоприятной среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий городских и сельских поселений, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.

В генеральном плане городского или сельского поселения определяются основные направления развития территории поселения с учетом особенностей социально-экономического развития, природно-климатических условий, численности населения городского или сельского поселения, а также содержатся предложения об установлении границ поселений и обеспечении их ресурсами в целях комплексного развития.

Таким образом, как отмечал В.П. Балезин, генеральный план определяет не только внутреннюю структуру земель населенного пункта, но и предопределяет общий размер и границы территории данного населенного пункта, ибо его черта, юридически закрепляющая границы земель конкретного населенного пункта, устанавливается в соответствии с генеральным планом.[323]

Градостроительная документация о застройке территорий городских и сельских поселений включает в себя: проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений; проекты межевания территорий; проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.

Правила застройки разрабатываются на основе генерального плана городского или сельского поселения либо территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и включают в себя схему зонирования - графический материал (границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны). Указанные схемы зонирования территорий определяют вид использования территорий и устанавливают ограничения на их использование для осуществления градостроительной деятельности.

В ходе реформы местного самоуправления были не редки случаи создания в границах городских поселений нескольких самостоятельных муниципальных образований, в связи с чем эффективность градостроительного планирования муниципального уровня была низкой. Этот вывод объясняется тем, что градостроительное планирование и зонирование, осуществляемое на «субгородском» уровне не было вписано в планировочную схему развития всего поселения в целом, а осуществлялось исходя из представлений о необходимости планировки и застройки на уровне части территории города соответствующими органами местного самоуправления. Например, если в городе было создано двадцать внутригородских муниципальных образований, то в результате могло получиться столько же концепций планировки и застройки территории соответствующей части поселения, слабо вписанных в концепцию планировки и застройки всего поселения.

Муниципальная реформа, продолженная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. отчасти разрешила указанный вопрос, выделив четыре разновидности муниципальных образований. В трех из них (поселение, муниципальный район и городской округ) границы поселений и муниципальных образований будут либо совпадать, либо (намного чаще) в состав муниципальных образований будет входить несколько поселений (одно поселение с прилегающей территорией). Относительно четвертой разновидности муниципальных образований – внутригородских территорий городов федерального значения – п.3 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ определил, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований в области градостроительства определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Подводя итоги необходимо отметить, что под градостроительным планированием следует понимать функцию управления, осуществляемую органами государственной власти и местного самоуправления посредством разработки и реализации градостроительной документации для рациональной организации территорий и поселений в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития городских и сельских поселений.

<< | >>
Источник: АНИСИМОВ АЛЕКСЕЙ ПАВЛОВИЧ. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Саратов 2004. 2004

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Теоретические проблемы градостроительного планирования:

  1. §3. Развитие экологического законодательства города Москвы
  2. Содержание
  3. Введение
  4. § 1. Ограничение права собственности и иных прав на землю в черте поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
  5. § 4. Полномочия органов общей и специальной компетенции в сфере управления землями поселений
  6. § 1. Теоретические проблемы градостроительного планирования
  7. Список использованной литературы
  8. БИБЛИОГРАФИЯ
  9. Введение
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -