<<
>>

§ 3. Правовые проблемы охраны зеленого фонда поселений

Наличие системы озелененных территорий в городских и сельских поселениях является одним из главных факторов оздоровления соответствующей территории. В настоящее время озеленение многих городских поселений находится в кризисном состоянии.

Темпы зеленого строительства существенно отстают от потребностей города. Например, в городе Москве в 1996 г. под застройку были выданы разрешения на вырубку 40 тыс. деревьев, а 1998 г. на основании полученных разрешений под новое строительство в городе было вырублено более 50 тыс. деревьев. При этом в 1996 г. в результате засухи, засоления почвы, недостаточного ухода погибло 250 тыс. деревьев, а в 1998 г. – 103 тысячи. За это время было посажено немногим более 76 тысяч деревьев.[379]

Нередки случаи незаконного уничтожения и нанесения ущерба озелененным территориям. Так, в марте 2002 г. неизвестные злоумышленники срубили 14 деревьев (из 15), произраставших во дворе дома № 11 по улице Новый Арбат г. Москвы, где проживало руководство московской природоохранной структуры. Причиненный ущерб природе составил 822 960 рублей. Однако по горячим следам установить злоумышленников не удалось.[380]

Обеспеченность зелеными насаждениями общего пользования в среднем по России составляет 10,4-10,5 м /чел. при минимальной норме, установленной Госстроем, 15 м /чел. Требования к структуре озелененных территорий не выполняются. Указанные факторы влияют на ухудшение состояния всех городских природных ресурсов – воды, атмосферного воздуха, и, прежде всего земель.

Органы власти в городах, как правило, не усматривают прямой связи озеленения города с его экологической обстановкой и состоянием здоровья городских жителей. Кризис озеленения протекает бесшумно и проявляется в ухудшении здоровья людей, особенно детей, сокращении продолжительности жизни, нарушении гармонического сосуществования человека и природы и возрастании в этой связи опасной агрессивности человека, падении культурного уровня населения.

Отсюда понятна необходимость теоретической разработки проблем восстановления и развития зеленого фонда поселений, поскольку установление и реализация режима правовой охраны зеленых насаждений трудноотделима от осуществления комплекса мер по охране земель.

В настоящий момент официального определения зеленого фонда поселений нет. Нам представляется, что зеленый фонд городских и сельских поселений - это совокупность зеленых зон в черте поселения, выполняющих экологические, оздоровительные, рекреационные, эстетические и иные функции в целях смягчения неблагоприятного воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду населенного пункта и поддержание экологического баланса. Под зелеными зонами, на наш взгляд, следует понимать часть территории городского или сельского поселения, занятую совокупностью зеленых насаждений, включая городские леса, древесно-кустарниковые, травянистые и цветочные растения естественного и искусственного происхождения.

Такой вывод следует сделать в результате логического толкования ст. 61 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., п.1 которой не дает исчерпывающего перечня разновидности зеленых насаждений, входящих в зеленый фонд городских и сельских поселений, а лишь указывает на две из них - территории, покрытые древесно-кустарниковой растительностью и покрытые травянистой растительностью. Поэтому следует сделать вывод, что городские леса и леса сельских поселений входят в состав зеленого фонда городских и сельских поселений. Однако правовой режим использования и охраны различается для городских лесов и лесов на землях сельских поселений, с одной стороны, и всех остальных категорий зеленых насаждений, с другой. Такой вывод следует также из ст. 10 ЛК РФ, относящей указанные леса к категории лесов, не входящих в лесной фонд. Это обусловлено экологической ценностью лесов, расположенных в границах городских и сельских поселений, целью использования которых является охрана ландшафтов, растительного и животного мира, сохранение окружающей среды, улучшение микроклимата, организация отдыха населения, защита территории от ветровой и водной эрозии.

Поэтому не случайно п.2 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» предоставляет право Правительству РФ, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления дополнительно устанавливать новые категории ООПТ, а именно придавать такой статус территориям, на которых находятся зеленые зоны и городские леса.

К зеленому фонду поселений по своим экологическим функциям тесно примыкают находящиеся за пределами черты городских поселений пригородные зоны, в составе которых могут выделяться зеленые зоны – совокупность древестно-кустарниковой и травяной растительности естественного и искусственного происхождения, выполняющей санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. Например, в зеленых зонах Волгограда, Камышина, Котельниково, Калача создано около 7 тысяч гектаров искусственных насаждений. Земли пригородных зеленых зон могут быть отнесены к землям рекреационного назначения – разновидности земель особо охраняемых территорий (п. 4 ст. 98 ЗК РФ).

Действующее законодательство устанавливает, что непосредственно в черте поселения зеленые зоны могут располагаться в границах рекреационных зон либо в составе иных территориальных зон, выделяемых в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ. В составе рекреационной территориальной зоны могут находиться земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами и т.д., которые используются для отдыха граждан и туризма. Эти зеленые насаждения, не входящие в состав лесного фонда, выполняют главную экологическую функцию по поддержанию экологического баланса, хотя в решении данной задачи участвуют и другие категории зеленых насаждений городских и сельских поселений.

Представляется, что зеленый фонд городских и сельских поселений включает в себя следующие элементы: территории общего пользования (скверы, бульвары, городские леса, пляжи и т.д.); территории ограниченного пользования (расположенные в пределах жилой, промышленной и иной застройки, включая древестно-кустарниковую растительность садовых, огородных и дачных участков); территории, особо ценные в культурном отношении; территории специального назначения (санитарно-защитные, охранные зоны).

Важное место в составе зеленого фонда занимают зеленые насаждения особо охраняемых природных территорий городских и сельских поселений, например, произрастающие в дендрологических парках и ботанических садах. В последнем случае такая территория получает особый эколого-правовой статус.

Охрана зеленого фонда поселений предусматривает ряд мероприятий по сохранению и развитию зеленого фонда, а также устанавливает ряд запретов по осуществлению хозяйственной деятельности. Так, согласно п.5 ст. 86 ЗК РФ в границах зеленых зон запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду. Леса зеленых зон поселений отнесены к категории лесов первой группы (ст. 56 ЛК РФ), что обусловливает особый режим их охраны. Поэтому согласно ст. 114 ЛК РФ в лесопарковых частях зеленых зон допускаются только рубки промежуточного пользования и только прочие рубки. Остальные виды рубок (сплошные, выборочные и другие) запрещены. В пределах городских лесов запрещается осуществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается лишь проведение рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, а также некоторых иных подобных рубок (ст. 133 ЛК РФ). Кроме того, на таких землях недопустимо возведение зданий, строений и сооружений, не совместимых с защитными, санитарно-гигиеническими и иными функциями городских лесов, а также с целями организации отдыха населения.

При рассмотрении содержания понятия «охрана зеленого фонда» необходимо различать понятия «охрана» и «защита» зеленых насаждений. Как отмечала Ю.И. Щуплецова, под охраной «следует понимать весь комплекс мероприятий по сохранению и развитию зеленых насаждений, а под защитой только те мероприятия, которые направлены на противодействия таким вредным факторам, как болезни, вредители, пожары».[381]

Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. Такие мероприятия могут состоять в возложении обязанностей на граждан и юридических лиц, а также в осуществлении мер по охране зеленого фонда поселений органами государственной власти и местного самоуправления.

В их числе можно выделить запрет строительства и расширения действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения, осуществление муниципального экологического контроля за правильной обрезкой деревьев, недопущением использования соли для очистки улиц от снега муниципальными органами ЖКХ и т.д.

В соответствии с п.3 ст. 61 Закона РФ «Об охране окружающей среды», государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством, в том числе Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г. и Градостроительным кодексом РФ от 7 мая 1998 г.

При этом в указанных законах в отношении месторасположения зеленых зон содержится ряд противоречий. С одной стороны, в п. 5 ст. 94 и п.4 ст. 98 ЗК РФ упоминаются зеленые зоны как «пригородные зеленые зоны». Аналогичную норму мы встретим и в Градостроительном кодексе РФ (п.3 ст. 50), что обусловлено именно таким пониманием зеленых зон в утратившем силу законе РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. (ст. 67).

С другой стороны, п. 1 ст. 61 Закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. устанавливает, что зеленый фонд городских и сельских поселений представляет собой совокупность зеленых зон, в том числе покрытых древесно-кустарниковой растительностью территорий и покрытых травянистой растительностью территорий, в границах этих поселений (см. также п. 2 ст. 52 данного закона). Граница (черта) поселения – это внешняя граница городского или сельского поселения, отделяющая его земли от земель иных категорий (п.1 ст. 84 ЗК РФ). Таким образом, налицо коллизия нескольких федеральных законов – Земельного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ, с одной стороны, и закона РФ «Об охране окружающей среды», с другой стороны. В связи с этим представляется, что в свете нового экологического законодательства зеленые зоны существуют в двух качествах: в составе пригородных зон и в составе земель городских и сельских поселений.

Однако подобного рода неопределенность должна быть в будущем разрешена, например, посредством внесения изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и приведения его в соответствие с ЗК РФ.

Кроме федеральных законов, правовой режим зеленых зон определяется законодательством субъектов РФ, так как экологическое законодательство отнесено ст. 72 Конституции к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Однако большинство субъектов РФ слабо реализует предоставленную им возможность восполнить пробелы федерального законодательства и определить правовое положение городских зеленых насаждений и в первую очередь, городских лесов.

Одним из направлений в деятельности по озеленению городских территорий является переход от стратегии создания отдельных (единичных) зеленых островков к созданию (поддержанию и восстановлению) крупных зеленых массивов. Особое место по правовому положению среди такого рода зеленых насаждений в городских поселениях занимают городские леса. Возникновение городских лесов относится к дореволюционному периоду. Согласно Лесному уставу царской России, они могли относиться как к государственным лесам особого назначения (отводились городам, в которых не было введено Городовое положение), так и к общественным лесам (приобретенным в собственность городами). Режим пользования в городских лесах был ограничен и направлен в основном на сохранение лесных насаждений в городах.[382] Особое правовое положение городских лесов признавалось и в законодательстве советского периода.

В настоящий момент, как отмечала Шуплецова Ю.И., городские леса отличаются от прочих, прежде всего, достаточно малой площадью занимаемой территории, которая ограничена границами населенного пункта. Кроме того, городские леса, как правило, созданы искусственно. Часто естественные леса, произраставшие на землях, застроенных городскими объектами, претерпевали существенные изменения. Менялась не только занимаемая ими площадь, но и состав пород, состав подроста, и даже тип почвенного покрова. Кроме того, в городских лесах обычно отсутствуют такие части территорий, как болота, неудобь и др. В то же время на землях, занятых городскими лесами, появляются новые участки – рекреационные зоны, т.е. территории, приспособленные и занятые специальными сооружениями для отдыха городского населения. Все эти особенности городских лесов и позволили выделить их в отдельную группу как леса, не входящие в лесной фонд. Кроме того, существенное значение также имеет правовой режим земель поселений, что не может не оказывать влияния на статус городской растительности и своеобразные проблемы ее охраны.[383]

Занимая незначительную площадь по сравнению с землями лесного фонда, земли, занятые городскими лесами, могут составлять значительную часть земель городов. В соответствии с проводимыми ранее исследованиями, в отдельных поселениях такие земли могли составлять до 14 % всей городской территории.[384]

Целью использования городских лесов является охрана ландшафтов, растительного и животного мира, сохранение окружающей среды, улучшение микроклимата, организация отдыха населения, защита территории от ветровой и водной эрозии. Поэтому представляется вполне обоснованным включение городских лесов в рекреационную территориальную градостроительную зону (п.1 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ).

В пределах городских лесов запрещается осуществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается лишь проведение рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, а также некоторых иных подобных рубок. Кроме того, на таких землях недопустимо возведение зданий, строений и сооружений, не совместимых с защитными, санитарно-гигиеническими и иными функциями городских лесов, а также с целями организации отдыха населения.

Оборотоспособность таких земель четко не определена. Городские леса не входят в лесной фонд, а, согласно ст. 27 ЗК РФ, земли, на которых находятся городские леса не упоминаются в числе изъятых или ограниченных в обороте. Следовательно, земли, занятые городскими лесами являются свободными в обороте. Лесной кодекс РФ предусматривает, что участки городских лесов могут быть переданы гражданам и юридическим лицам в безвозмездное пользование или краткосрочное пользование, при этом содержание этих прав должно быть определено федеральным законом, который пока не принят. В настоящий момент на указанных правах могут быть предоставлены только участки лесного фонда.

Следует отметить, что законодатель, отнеся земли лесного фонда к объектам федеральной собственности (за исключением случаев передачи участков лесного фонда в собственность субъектов РФ на основе федерального закона), никак не урегулировал вопросы собственности на городские леса (и соответствующие земли). В научной литературе в связи с этим было высказано несколько полярных мнений: одни авторы предлагали рассматривать городские леса в качестве объектов федеральной собственности,[385] а другие полагали, что городские леса находятся в собственности муниципальных образований.[386] Третья позиция была обозначена в некоторых законах субъектов РФ, воспользовавшихся своим правом «опережающего нормотворчества». Например, согласно ст.4 закона Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» от 8 августа 1995 г., городские леса отнесены к объектам краевой собственности. Не внес ясности в данный вопрос и новый Земельный кодекс РФ.

Окончательное решение данной проблемы возможно, на наш взгляд, только после окончания проводимой процедуры разграничения государственных и муниципальных земель. Однако отсутствие в федеральных законах четких критериев отнесения земель городских лесов к определенным видам и формам собственности (РФ, субъекта РФ, муниципальной собственности) будет затруднять окончательное и справедливое решение данного вопроса о собственности. Что же касается охраны земель, занятых городскими лесами, субъекты РФ вправе урегулировать данный вопрос посредством издания нормативных правовых актов, что в ряде регионов уже сделано.

<< | >>
Источник: АНИСИМОВ АЛЕКСЕЙ ПАВЛОВИЧ. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Саратов 2004. 2004

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 3. Правовые проблемы охраны зеленого фонда поселений:

  1. Список законодательных и нормативных актов
  2. Содержание
  3. § 1. Ограничение права собственности и иных прав на землю в черте поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
  4. § 1. Понятие охраны земель поселений
  5. § 3. Правовые проблемы охраны зеленого фонда поселений
  6. § 4. Охрана земель поселений с особым эколого-правовым статусом
  7. Заключение
  8. Список использованной литературы
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -