<<
>>

§ 1.1. Понятие северных территорий и их значение для социально - экономического развития Российской Федерации

Минеральное сырье, извлекаемое из недр Земли, обеспечивает исходные материалы и энергетическую базу производства 70% всей номенклатуры конечной продукции человеческого общества, являясь безальтернативной основой существования и развития современной цивилизации.

Ежегодный мировой объем добычи составляет около 280 млрд т руды, горючих ископаемых и строительных материалов, а также более 600 млрд т вмещающих пород, причем за вторую половину ХХ века добыто больше полезных ископаемых, чем за всю предшествующую историю

4

человечества .

Российская Федерация обладает огромными запасами минеральных ресурсов, обеспечивающих более половины доходов федерального бюджета страны (50% доходов федерального бюджета в 2014 г. получено за счет нефтегазового комплекса[4] [5]).

При этом на северных территориях Российской Федерации расположено свыше 80% всех промышленных запасов полезных ископаемых России, в том числе подавляющая часть никеля и платиноидов (треть мировых запасов), кобальта (15% мировых запасов), все российские месторождения алмазов, около 80% нефти и почти весь добываемый газ, 90% олова, золото, слюда, апатит и множество других видов сырья[6].

В соответствии с проектом Стратегии изучения и освоения нефтегазового потенциала континентального шельфа Российской Федерации

на период до 2020 года, опубликованном на официальном сайте Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации [7] , площадь континентального шельфа Российской Федерации составляет 6.2 млн км2

(21% площади Мирового океана). Общий нефтегазоносный потенциал российского шельфа сопоставим с крупнейшими нефтегазовыми провинциями мира[8] . Согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р[9], начальные суммарные извлекаемые ресурсы углеводородов континентального шельфа России составляют 90,3 млрд т условного топлива (из которых свыше 16,5 млрд тонн нефти с конденсатом и 73,8 трлн.

куб. м газа). Они распределены по 16 крупным морским нефтегазоносным провинциям и бассейнам. Основная часть этих ресурсов (около 70 %) приходится на континентальный шельф Баренцева, Печорского и Карского морей.

Очевидно, что на северных территориях с их уникальным географическим и геополитическим положением, богатейшей минеральносырьевой базой сосредоточены стратегические интересы России, в том числе и по причине наличия морских портов, трансграничных транспортных коридоров и пограничных переходов, энергетических сетей,

телекоммуникаций, газо- и нефтепроводов.

Обеспечивая подавляющую часть национального дохода, в том числе поступлений в иностранной валюте, северные территории на сегодняшний день выступают важнейшим фактором обеспечения экономической безопасности России.

Легального определения понятия «северные территории» в российском законодательстве не установлено, несмотря на то, что в научной доктрине данный термин используется в значительном количестве научных работ. Многочисленные диссертационные исследования по экономическим, социологическим, медицинским и пр. наукам содержат в своем названии термин «северные территории», подразумевая при этом доктринально и законодательно определенные территории Крайнего Севера, Арктики[10]. Также данный термин часто употребляется в научных работах для указания территории, недра которой богаты минеральными ресурсами (чаще всего углеводородными ресурсами)[11] [12].

В юридической науке и в правовой системе Российской Федерации относительно к трудовым правоотношениям применяется понятие «районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности».

Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-I «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и

проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним

12

местностях» призван устанавливать государственные гарантии и

компенсации по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера.

Понятие «Крайний Север» было впервые установлено в Постановлении СНК РСФСР от 08 сентября 1931 г. № 957 «О хозяйственном развитии

районов Крайнего Севера» [13], которое предусматривало введение северных льгот как одно их условий промышленного развития Севера. Территория Крайнего Севера была определена на основании Постановления СНК РСФСР от 26 октября 1932 г. «Об установлении территории, на которую распространяется действие Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 мая 1932 г. «О льготах для лиц, работающих на Крайнем Севере»[14], к которой отнесены территории проживания 26 малых народностей Севера. Таким образом, главным критерием определения границ северных территорий был этнический признак. В 1945 году постановлениями СНК СССР были

утверждены перечень районов Крайнего Севера и перечень отдаленных местностей, приравненных к условиям Крайнего Севера. При сохранении этнического признака выделение местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, было обусловлено в большей степени все же социальноэкономическими факторами, потребностью освоения северных территорий, привлечения рабочей силы. В последующие годы границы районирования территорий неоднократно уточнялись в связи с введением так называемых «северных льгот», надбавок к заработной плате и других компенсаций для работающих на «северах» [15].

На сегодняшний день Правительством Российской Федерации устанавливается перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей на основании Постановления Совмина СССР от 03.01.1983 № 12 "О внесении изменений и дополнений в Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденный Постановлением Совета министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029 (вместе с «Перечнем районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к

районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие Указов Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 г. и от 26 сентября 1967 г.

о льготах для лиц, работающих в этих районах и местностях», утв. Постановлением Совмина СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029)[16].

Законодательно закрепленных критериев отнесения территорий к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям на сегодняшний день не существует. Однако научно обоснованные критерии районирования применялись при разработке проекта Федерального закона № 98065271-2 «О районировании Севера России», которые были результатом исследования Института географии РАН, Института экономических проблем Кольского научного центра РАН «Критерии районирования Севера России», выполненного во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 18 января 1992 г. №107-р «О Концепции социальноэкономического развития районов Севера»[17]. В ходе работы было исследовано влияние природных и социально-экономических факторов на условия жизни населения в различных природно-географических зонах. Районирование проводилось на основе интегрального критерия дискомфортности территории, который оценивается на основе численного значения основных факторов (18 характеристик). Наиболее значимым является природноклиматический фактор.

Также понятие Крайний Север приводится в Горной энциклопедии[18] [19], в которой «Крайний север» определен как «северная окраинная часть территории CCCP, расположенная в основном в Арктике (т.е. ограниченная с юга Северным полярным кругом, находящимся на 66°33' северной широты). В связи с трудностью хозяйственного освоения ряда отдалённых районов Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока на них распространены льготы, установленные для государственных, кооперативных и общественных

организаций Крайнего Севера, и, таким образом, к Крайнему Северу условно приравнен ряд территорий CCCP, находящихся южнее Северного полярного круга (постановление Совета министров CCCP от 3 января 1983)». В приведенном разделе энциклопедии подробно раскрыт вопрос геологического освоения Крайнего Севера, недра которого богаты разного рода

19

минеральными ресурсами .

Понятие «северные территории» было применено в Энергетической стратегии России на период до 2030 года при обозначении важнейших стратегических инициатив, к числу которых отнесена инициатива по освоению углеводородного потенциала континентального шельфа арктических морей и северных территорий России. Однако определения понятия «северные территории» в вышеуказанном документе не приводится.

К

тому же, в российской правовой системе подобный документ, согласно статье 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О

стратегическом планировании в Российской Федерации» [20] [21] [22] , является документом стратегического планирования, под которым понимается «документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской

Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками

21

стратегического планирования» .

Также для выработки понятия «северные территории» необходимо привести определение понятия «континентальный шельф», которое на уровне

международного права устанавливает Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.[23]. Согласно данному в статье 76 определению, «континентальный шельф включает в себя морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы его территориального моря на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка или на расстояние 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние». Подобное определение закреплено в Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. №187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской

Федерации» [24], в преамбуле которого указан очень важный факт о том, что он «определяет статус континентального шельфа Российской Федерации, суверенные права и юрисдикцию Российской Федерации на ее континентальном шельфе». Статья 77 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. указывает, что прибрежное государство «осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях его разведки и разработки его природных богатств». Они являются «исключительными в том смысле, что, если прибрежное государство не производит разведку его континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать это без определенно выраженного согласия прибрежного государства».

Следовательно, положения действующего российского

законодательства о недропользовании могут быть распространены в отношении континентального шельфа ввиду того, что государство обладает полным объемом средств правового воздействия на отношения недропользования. Вылегжанин А.Н. указывает, что «поскольку внутренние морские воды, территориальное море, а также морское дно под этими пространствами и недра дна составляют часть государственной территории прибрежного государства, оно суверенно устанавливает законодательный режим недропользования в этих морских районах. Несомненно и то, что суверенитет над государственной территорией означает и верховное право суверена на ее природные ресурсы, в том числе залегающие в недрах в

24

пределах территории государства» .

Также Федеральный закон от 30 сентября 2013 г. № 268-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер налогового и таможенно-тарифного стимулирования деятельности по добыче углеводородного сырья на континентальном шельфе Российской Федерации»[25] [26] обновил понятийный аппарат Федерального закона «О континентальном шельфе», дополнив статью 4 понятиями «искусственные острова» и «установки, сооружения», благодаря чему определил, какие территории находятся под юрисдикцией Российской Федерации. Для целей налогового законодательства в статье 11 Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ[27] к территории Российской Федерации и иным территориям, находящимся под ее юрисдикцией, относятся территория Российской Федерации, а также территории искусственных островов, установок и сооружений, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права.

В свою очередь, Арктика (от греческого arktikos — северный), согласно энциклопедическим словарям, - это северная полярная область Земли, включающая окраины материков Евразия и Северная Америка, почти весь Северный Ледовитый океан с островами (кроме прибрежных островов Норвегии), а также прилегающие части Атлантического и Тихого океанов.

Южная граница Арктики совпадает с южной границей зоны тундры. Площадь около 27 млн км2, иногда Арктику ограничивают с юга Северным полярным кругом (66°33" северной широты) в этом случае площадь 21 млн км2.[28] [29]

В Арктике сосредоточены основные запасы важнейших полезных ископаемых, прежде всего газа и нефти, которые стратегически необходимы не только для динамичного развития экономики и обеспечения минеральносырьевой безопасности страны, но и для защиты ее геополитических интересов .

Освоение недр арктического континентального шельфа имеет огромное значение для энергетической безопасности страны в силу того, что добыча полезных ископаемых на действующих месторождениях значительно падает.

Геологическое изучение и освоение арктического шельфа в настоящее время значительно отстаёт от других нефтегазодобывающих государств в связи с затратностью и высоким уровнем рисков. К основным сложностям относятся суровые природно-климатические условия, вероятностный характер геологической информации, дорогостоящее геологическое изучение, слабое развитие инфраструктуры для широкого развёртывания добычи, хранения, транспортировки и переработки добываемых углеводородов.

Также необходимо отметить, что Указом Президента Российской Федерации от 02 мая 2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации»[30] были определены территории Российской Федерации, которые входят в состав Арктической зоны. Целью подписания Указа стала реализации «Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», утвержденных Президентом Российской Федерации 18 сентября 2008 г.

№ Пр-1969[31]. В состав зоны вошли территории Мурманской области, Ненецкого автономного округа, Чукотского автономного округа, ЯмалоНенецкого автономного округа, территория муниципального образования городского округа «Воркута» (Республика Коми). Также территориями Арктической зоны признаны некоторые районы и муниципальные образования Республики Саха (Якутия), Красноярского края, Архангельской области, также земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане, указанные в Постановлении Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане» и других актах СССР.

Однако и в этом случае при определении территорий, входящих в Арктическую зону Российской Федерации, не были законодательно установлены критерии и принципы их отнесения к этой зоне. Полагаем, что необходимо разработать и законодательно закрепить подобные критерии на основе природно-климатических факторов и природоресурсоного потенциала территории.

В ходе исследования различных научных подходов к районированию территорий было выявлено, что природно-хозяйственный подход к районированию территорий, который основывается на учете природноресурсного потенциала региона, может стать одним из приемлемых для районирования Арктической зоны Российской Федерации. В связи с этим становится интересным подход И.А. Додина и Н.П Лаверова к районированию Арктики: на основе закономерностей размещения месторождений полезных ископаемых были определены границы планетарного Арктического минерагенического пояса с перечнем территорий, входящих в зону российской Арктики[32].

Исходя из вышесказанного можно попытаться определить, что северные территории Российской Федерации — это территории Крайнего Севера, Арктической зоны Российской Федерации и прилегающие к этим территориям внутренние морские воды и континентальный шельф, в отношении которого государство осуществляет суверенные права в целях его разведки и разработки минеральных ресурсов, характеризующиеся особым правовым режимом недропользования, обусловленным неблагоприятными природно-климатическими условиями, наличием низкоустойчивых

экологических систем, сложными геологическими условиями добычи полезных ископаемых.

Значение северных территорий Российской Федерации для социальноэкономического развития страны можно выявить путем анализа документов государственного стратегического планирования, в которых отражены цели и пути дальнейшего устойчивого социально-экономического развития страны .

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р была утверждена Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее — Стратегия 2020) [33] [34] , которая задала новый социальный и экономический курс развития нашей страны. Цель разработки Стратегии 2020 — определение путей и способов обеспечения в долгосрочной

перспективе (2008 — 2020 годы) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе. Для достижения поставленных целей Правительство считает необходимым осуществить переход российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально-ориентированному типу развития.

При этом особенность перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития состоит в том, что России предстоит одновременно решать задачи и догоняющего, и опережающего развития. В условиях глобальной конкуренции и открытой экономики невозможно достичь уровня развитых стран по показателям благосостояния и эффективности, не обеспечивая опережающее развитие тех секторов российской экономики, которые определяют ее специализацию в мировой системе хозяйствования и позволяют в максимальной степени реализовать национальные конкурентные преимущества.

Подобный подход поддерживается целым рядом ученых. Ф.Д. Ларичкин, А.М. Фадеев, А.Е. Череповицын считают, что «необходимое совершенствование структуры и повышение эффективности национальной экономики на основе опережающего развития обрабатывающих отраслей не может быть осуществлено за счет сокращения сырьевого сектора и, как следствие, потери конкурентных позиций России на мировых сырьевых рынках (как это было с конверсией ВПК). Наоборот, Россия должна использовать шанс вернуть себе достойное место в мировой экономике за счет реализации имеющихся неиспользуемых резервов резкого повышения эффективности использования минерального сырья, поддержания и повышения конкурентоспособности продукции экспортно-ориентированного сырьевого сектора экономики с одновременным широкомасштабным использованием инновационных технологий добычи и переработки»[35].

Одним из важнейших направлений стратегических интересов России В. И. Павленко считает «повышение конкурентоспособности экономики страны и сохранение ее положения в мире как одного из источников

богатейших запасов и добычи минерально-сырьевых ресурсов при ускоренном

w w 35

переходе хозяйственного комплекса на инновационный путь развития» .

С.А. Кимельман, эксперт одной из групп по обновлению Стратегии 2020, также выдвигает предложения о том, что необходимо обеспечить одновременное и гармоничное развитие основных секторов экономики (минерально-сырьевого и промышленно-перерабатывающего) на основе принципов оптимального взаимодействия и взаимообеспечения.

Вместе с тем автор отмечает, что подобная модель совместного взаимодополняющего функционирования указанных секторов применима лишь для определенного ряда субъектов с объективно сложившейся специализацией в области освоения и разработки минерально-сырьевой базы. В списке таких субъектов на территории Российской Федерации автор выделяет широкий ряд северных территорий как наиболее перспективные с точки зрения наличия богатой минерально-сырьевой базы, достаточно развитой транспортной, в том числе нефтегазопроводной и энергетической инфраструктуры[36] [37].

Одним из видов документов стратегического планирования,

разрабатываемых в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу, является стратегия социально-экономического развития макрорегиона (часть территории Российской Федерации, которая включает в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации). Так, например, были разработаны Стратегии социально-экономического развития Уральского[38] и Северо-Западного федеральных округов на период до

2020 года[39].

Одним из конкурентных преимуществ Уральского федерального округа, с которым связано дальнейшее развитие округа, является богатейшая природно-ресурсная база, включающая прежде всего крупнейшие запасы нефти и газа, которые составляют 70—80 % прогнозных нефтегазовых ресурсов страны, а также минерально-сырьевая база, которая составляет 55—60 процентов ресурсов минерального сырья страны. Исходя из этого первым направлением долгосрочного развития округа является добыча и переработка минерально-сырьевых ресурсов на основе крупнейших инвестиционных проектов по освоению газовых и нефтяных месторождений, строительству и модернизации трубопроводных мощностей, созданию нефте- и газоперерабатывающих комплексов, в том числе в рамках инвестиционного проекта «Урал Промышленный—Урал Полярный».

Планы развития Северо-Западного федерального округа также связаны в первую очередь с реализацией проектов добычи углеводородов: освоение Штокмановского газоконденсатного месторождения на шельфе Баренцева моря (годовая добыча газа к 2020 году планируется на уровне 71 млрд куб. метров); нового центра нефтегазодобычи в Ненецком автономном округе, включая шельф Печорского моря. По прогнозам, возможно открытие новых месторождений нефти и газа в арктических морях. Согласно рассматриваемой Стратегии, в условиях потепления климата их освоение становится реальным. К реализации проектов проявляют интерес как большинство российских, так и ряд иностранных компаний.

Энергетическая стратегия России на период до 2030 года предусматривает реализацию стратегических инициатив в сфере развития топливно-энергетического комплекса, призванных обеспечить возрастающие

потребности экономики страны в энергетических ресурсах, оптимизировать структуру производства и потребления топливно-энергетических ресурсов, повысить энергоэффективность экономики и энергетики, содействовать укреплению международной, национальной и региональной энергетической безопасности.

Стратегической целью государственной энергетической политики в области недропользования и управления государственным фондом недр является обеспечение устойчивого, эффективного и экологически безопасного воспроизводства минерально-сырьевой базы для удовлетворения энергетических потребностей экономики страны и обеспечения экспорта энергоресурсов. Главными тенденциями в данной сфере являются:

— изменение структуры разведанных запасов топливно-энергетических ресурсов в пользу трудноизвлекаемых и сложнокомпонентных топливноэнергетических ресурсов (увеличение доли трудноизвлекаемой и сверхвязкой нефти, «жирного» и низконапорного газа);

— изменение географии добычи углеводородов в России за счет вовлечения в эксплуатацию ресурсов Восточной Сибири и Дальнего Востока, полуострова Ямал, континентального шельфа арктических морей.

Важно подчеркнуть, что в Стратегии также раскрываются региональные аспекты развития топливно-энергетического комплекса. Так, например, предполагается, что к 2030 году Уральский федеральный округ сохранит за собой позиции главного нефте- и газодобывающего района России, поставляющего энергоносители в энергодефицитные районы страны и на экспорт. Возрастет энергоэффективность экономики региона, будет реализован потенциал энергосбережения, использованы экологически безопасные и эффективные способы добычи и производства энергоресурсов в

39

сложных природно-климатических условиях . [40]

Таким образом, северные территории занимают важное место в системе приоритетов государственной политики Российской Федерации в целом. Об этом свидетельствует и анализ государственных программ, в которых отражены важнейшие направления социально-экономического развития указанных территорий.

Государственная программа Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 322[41], устанавливает в числе основных целей программы устойчивое обеспечение экономики страны запасами минерального сырья и геологической информацией о недрах, которое должно быть достигнуто путем повышения геологической изученности территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, Арктики и Антарктики и получения соответствующей геологической информации, обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы, обеспечения рационального использования минерально-сырьевых ресурсов.

Среди приоритетных направлений государственной политики в сфере развития минерально-сырьевой базы необходимо выделить следующие:

— оценка нефтегазового ресурсного потенциала и его локализация в пределах крупнейших нефтегазоносных провинций (НПГ) - ВосточноСибирской и Западно-Сибирской, а также континентального шельфа

Российской Федерации. Восточно-Сибирскую НГП образуют Красноярский край, Республика Саха (Якутия) и Иркутская область. Крупнейшим месторождением является Верхнечонское, открытое в 1978 году. В состав Западно-Сибирской НГП в основном входят территории Ханты - Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, а также прилегающий

шельф Карского моря. Крупнейшие месторождения этой провинции - Самотлорское и Федоровское;

— выявление новых зон нефтегазонакопления и новых нефтегазоносных горизонтов в добывающих регионах, освоение шельфовых месторождений и трудноизвлекаемых запасов углеводородного сырья;

— локализация прогнозных ресурсов, прирост запасов углей, превышающий прогнозируемые объемы добычи, в угольных бассейнах и на месторождениях Печорского бассейна, Западной и Восточной Сибири, Дальнего Востока;

— создание новых сырьевых баз для открытой добычи на территории Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и в Дальневосточном федеральном округе.

Стратегическим приоритетом в сфере реализации Программы является обеспечение энергетически безопасного развития национальной экономики и социальной сферы и конкурентного преимущества России на мировом рынке углеводородов за счет:

— вовлечения в освоение трудноизвлекаемых запасов нефти (Абалакская, Баженовская, Доманиковская, Куонамская, Иниканская, Хадумская свиты) с годовым объемом не менее 20 млн. тонн к 2020 году;

— формирования ресурсной базы углеводородов на континентальном шельфе Российской Федерации, гарантирующей энергетическую безопасность страны и устойчивое развитие топливно-энергетического комплекса в период замещения основных регионов нефтегазодобычи после 2020 года;

— обеспечения ежегодного прироста добычи из месторождений на континентальном шельфе Российской Федерации с достижением к 2030 году максимального годового уровня добычи нефти и конденсата не менее 65 млн тонн и природного газа 230 млрд куб. м;

— достижения накопленного объема добычи к 2030 году (без учета

проектов с соглашениями о разделе продукции и с учетом планов компаний-

31

операторов) в размере 380 млн тонн нефти и конденсата и 1760 млрд куб. м газа.

Указанные приоритеты направлены на обеспечение сбалансированного развития и использования минерально-сырьевой базы для удовлетворения потребностей (включая экспортные) экономики страны в минеральносырьевых ресурсах, а также закрепление геополитических интересов Российской Федерации на длительную перспективу.

Государственная программа Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 319[42].

Особо важной для освоения ресурсного потенциала Арктической зоны Российской Федерации и арктического континентального шельфа является реализация Подпрограммы «Морской и речной транспорт» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», предполагающей повышение эффективности функционирования Северного морского пути.

Среди долгосрочных приоритетов государственной транспортной политики страны установлена реализация крупномасштабных транспортных проектов (в том числе в рамках государственно-частного партнерства), обеспечивающих разработку месторождений полезных ископаемых в новых районах добычи, главным образом в Сибири, на Дальнем Востоке и континентальном шельфе.

Согласно рассматриваемой государственной программе, оптимальным уровнем координации стратегических направлений развития транспортной системы с региональными приоритетами является уровень федерального округа.

Одним из важнейших факторов, влияющих на экономическое развитие Северо-Западного федерального округа, является развитие транспортной

инфраструктуры общероссийского значения, создание альтернативных прямых выходов за пределы территории России, позволяющих повысить эффективность работы объектов транспортной инфраструктуры (морские порты и сопряженные с ними железные и автомобильные дороги, объекты вспомогательной и дополнительной деятельности).

Реализация транзитных преимуществ Уральского федерального округа предполагается на основе развития ряда транспортно-логистических зон международного и межрегионального значения (Южно-Уральская, Тюменская и Ямальская транспортно-логистические зоны, транспортно-логистический узел на базе аэропорта Кольцово).

Развитие и модернизация транспортной инфраструктуры округа в центральной и южной частях Урала, обновление и развитие сети железных дорог северного широтного коридора Пермь — Ханты-Мансийск — Сургут — Томск (развитие участка Тобольск — Сургут — Коротчаево) является одной из приоритетных задач.

В целях транспортного обеспечения развития газодобычи на полуострове Ямал предусматривается строительство объектов морского порта в районе пос. Сабетта, включая создание судоходного подходного канала в Обской губе.

Реализация экономического потенциала Сибирского федерального округа предусматривает масштабное развитие транспортной инфраструктуры, в том числе железнодорожного транспорта, обеспечивающего транзит как между Азиатско-Тихоокеанским регионом и Европой, так и внутри страны, а также Северного морского пути для завоза грузов, необходимых для жизнеобеспечения населения арктического побережья и обустройства пограничных переходов на границе с Монголией.

Приоритетными проектами являются стратегически важные инфраструктурные проекты по транспортировке нефтегазовых ресурсов месторождений Красноярского края и Иркутской области на восток для расширения рынков сбыта российского сырья, а также по поддержке развития крупных городских агломераций и развитию Нижнего Приангарья.

Развитие портовой инфраструктуры Дальневосточного федерального округа будет обеспечено за счет реконструкции причалов морского порта Находка, строительства терминала в бухте Изыльметьева (Сахалинская область), строительства и реконструкции объектов федеральной

собственности в морских портах Ванино (Хабаровский край), Петропавловск- Камчатский, Посьет (Приморский край), создания нефтяного терминала на побережье Тихого океана (бухта Козьмина) в рамках строительства трубопроводной системы «Восточная Сибирь — Тихий океан».

Государственная программа Российской Федерации

«Энергоэффективность и развитие энергетики», утвержденная

постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 321 [43] , призвана надежно обеспечить страну топливно-энергетическими ресурсами, повысить эффективность использования топливно-энергетических ресурсов и снизить антропогенное воздействие топливно-энергетического комплекса на окружающую среду.

Основными задачами подпрограммы «Развитие нефтяной отрасли» государственной программы Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики», способствующими созданию условий, обеспечивающих максимизацию бюджетного и экономического эффектов функционирования отрасли, являются: эффективная разработка существующих и ввод новых месторождений, модернизация и диверсификация существующей системы транспорта нефти и нефтепродуктов, и строительство новых магистральных трубопроводов, повышение глубины переработки нефти и увеличение выпуска топлива, соответствующего техническим регламентам, повышение эффективности рационального использования попутного нефтяного газа.

В свою очередь, развитие газовой отрасли, эффективно

обеспечивающей газом потребности внутреннего рынка и выполнение контрактных обязательств по поставкам природного газа на экспорт с параллельным увеличением производства и экспортных поставок сжиженного природного газа предполагается достичь путем рационального использования ресурсного потенциала страны, эффективной разработки существующих газовых месторождений, ввода в разработку новых месторождений, модернизации и расширения газотранспортной системы, подземных хранилищ газа Единой системы газоснабжения, расширения действующих и строительство новых мощностей по производству сжиженного природного газа, включая диверсификацию поставок и увеличение рынка сбыта сжиженного природного газа, создания условий для выхода на новые технологические рубежи добычи газа.

Как справедливо указывает В. И. Павленко, «особое место в системе обеспечения стратегических национальных интересов России в области экономики и транспорта, охраны окружающей природной среды, инноваций, обороны и геополитики занимают арктические районы. Уникальный ресурсный потенциал этого макрорегиона позволяет при условии формирования специальной системы государственного регулирования обеспечить динамичное развитие как регионов Арктики, так и страны в

43

целом» .

Именно в связи с наличием огромного ресурсного потенциала Арктики возрастает интерес к освоению этого региона большинства стран, в том числе и неарктических. В немалой степени это вызвано также научными исследованиями о прогнозных ресурсах полезных ископаемых и исследованиями Межправительственной группы экспертов по изменению климата о глобальном потеплении и возможной доступности всех богатств Арктики в ближайшей перспективе. [44]

Российская Федерация - самый крупный и наиболее важный игрок в Арктике по протяжённости береговой линии, объёмам ресурсов, числу населения. Россия принимает активное участие во всех важнейших организациях, занимающихся вопросами, связанными с развитием арктических территорий.

В Российской Федерации на национальном уровне принят ряд документов государственного стратегического планирования по вопросам устойчивого развития Арктики. Как справедливо указывает И.А. Ингатьева, «Арктика в настоящее время — самостоятельный объект государственной

44

политики» .

Как уже было отмечено выше, в 2008 году Президентом были утверждены Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (далее — Основы).

Одним из первоочередных национальных интересов Российской Федерации в Арктике Основы определяют использование Арктической зоны в качестве стратегической ресурсной базы, обеспечивающей решение задач социально-экономического развития страны, наряду с обязательным сбережением уникальных экологических систем Арктики.

Исходя из этого главной целью в сфере социально-экономического развития Арктики является расширение ресурсной базы Арктической зоны, способной в значительной степени обеспечить потребности Российской Федерации в углеводородных ресурсах, водных биологических ресурсах и других видах стратегического сырья.

При этом в сфере экологической безопасности первоочередным является сохранение и обеспечение защиты природной среды Арктики, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в [45] условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

Указанные направления, согласно Основам, планируется реализовывать путем обеспечения существенного прироста балансовых запасов полезных ископаемых арктических морских месторождений, начала работ по освоению нефтегазовых месторождений в Арктической зоне Российской Федерации, осуществления разработки и внедрения новых видов техники и технологий для освоения Арктических территорий.

В сфере экологической безопасности при освоении минеральносырьевой базы Арктического региона необходимо обеспечить сохранение биологического разнообразия арктической флоры и фауны, в том числе путем расширения сети особо охраняемых природных территорий и акваторий, установления особых режимов природопользования и охраны окружающей природной среды в Арктической зоне Российской Федерации, включая мониторинг ее загрязнения; рекультивация природных ландшафтов, утилизация токсичных промышленных отходов, обеспечение химической безопасности, в первую очередь в местах компактного проживания населения.

Как уже было указано, в целях реализации Основ Указом Президента были определены сухопутные территории Арктической зоны Российской Федерации, утверждена Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года , в которой детально определены приоритетные направления и основные мероприятия по развитию Арктической зоны Российской Федерации, а также разработана государственная программа Российской Федерации «Социальноэкономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2014 г. № 366[46] [47].

Анализ Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года позволяет сделать вывод о том, что в данном документе происходит дублирование (текстовое) формулировок Основ, а также заложены сходные показатели: как в Основах определяются основные механизмы реализации (раздел IV) наряду со способами и средствами достижения стратегических целей и приоритетов устойчивого развития Арктической зоны (п. 2); раздел III посвящен обозначению приоритетных направлений развития и перечислению основных мероприятий[48] [49] . И.А. Игнатьева полагает, что подобная «размытость» разделения задач, решаемых вышеназванными документами, «их

текстуальные пересечения и заимствования вызывают постановку вопроса об излишнем регулировании». Автор указывает, что «логика изложения и в Основах, и в Стратегии сводится к тому, чтобы практически никакой акт не рассматривался как окончательный и исчерпывающий по выделяемой проблеме. Продолжают множиться те же сущности, т.е. программы,

48

стратегии, концепции, перечни мер и т.п.» .

Одним из вариантов комплексного правового регулирования различного рода отношений в Арктической зоне Российской Федерации было принятие Федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации», проект которого был подготовлен ныне упраздненным Министерством регионального развития в 2013 году. Однако, согласно позиции Министерства экономического развития, данный законопроект носил «рамочный характер» и определял состав сухопутной территории Арктической зоны, направление государственной политики Российской Федерации в Арктике, но не обеспечивал полноценное правовое регулирование отношений в Арктической зоне страны. Именно в связи с этим данный законопроект не был принят на

рассмотрение в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации[50].

Добыча углеводородов на российском арктическом шельфе, в свою очередь, будет играть важную роль в энергетическом балансе России, являясь необходимой для замещения падения добычи на действующих месторождениях и сохранения позиций страны в условиях роста внутреннего и внешнего спроса на нефть и газ.

В настоящее время континентальный шельф страны является единственным крупным резервом углеводородного сырья, гарантом стабильного развития минерально-сырьевой базы. По имеющимся оценкам, запасы углеводородов на севере Ямала, Гыданского полуострова, в Обской и Тазовской губах, на шельфе Карского моря составляют до семи миллиардов тонн.

Помимо приведенных выше государственных документов стратегического планирования на региональном уровне разрабатываются программы развития собственных территорий, причем в настоящее время особое внимание уделяется развитию государственно-частного партнерства.

Так, Правительством Ямало-Ненецкого автономного округа совместно с ОАО «Газпром» разработана Программа комплексного освоения месторождений полуострова Ямал и прилегающих акваторий. Согласно положениям Программы, процесс освоения газовых месторождений Ямала будет проводиться путём создания трех промышленных зон: Бованенковской, Тамбейской и Южной. Планируется проводить геологоразведку, оценку ресурсов, разрабатывать технологии и методы добычи, проводить экспертизу для комплексного обустройства месторождений. На Ямале сосредоточено около 20% российских запасов природного газа. Промышленное освоение

месторождений Ямала позволит «Газпрому» добывать на полуострове до 310—360 млрд кубометров в год к 2030 году[51].

Кроме того, Минэнерго России разработана Программа комплексного освоения месторождений Ямало-Ненецкого автономного округа и севера Красноярского края до 2020 года, направленная на создание нового регионального центра добычи нефти, который обеспечит углеводородным сырьем потребности национальной экономики, а также расширит экспортные возможности поставок нефти и продуктов ее переработки за границу.

Обзор документов государственного стратегического планирования позволил определить особое значение северных территорий и их ресурсного потенциала в социально-экономическом развитии Российской Федерации.

В отраслевом плане главенствующими являются исследование и освоение природно-ресурсного потенциала; развитие транспортной

инфраструктуры, в том числе Северного морского пути; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

В территориальном аспекте внимание государства, прежде всего, сосредоточено на развитии Арктической зоны Российской Федерации, причем основной акцент делается на изучении и освоении месторождений полезных ископаемых Арктики и создании институциональных условий для эффективного управления этой зоной.

Учитывая то, что в настоящее время принято большое количество документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу, невозможно обеспечить комплексное правовое регулирование отношений недропользования на северных территориях Российской Федерации. В целях решения указанной проблемы необходимо разработать единую Стратегию развития северных территорий Российской Федерации, содержащей, в том

числе, основные механизмы, способы и средства достижения стратегических целей и приоритетов ее развития.

<< | >>
Источник: Тельхигова Малика Шамельевна. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ НА СЕВЕРНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2015 Москва. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1.1. Понятие северных территорий и их значение для социально - экономического развития Российской Федерации:

  1. Глава II. Понятие и особенности социального обеспечения в Российской Федерации
  2. § 2. Понятие, виды и принципы социального обеспечений в Российской Федерации
  3. §1. Понятие и признаки предприятия как имущественного комплекса но Гражданскому законодательству Российской Федерации.
  4. §3. Запреты ограничительного характера на участие иностранных компаний в отдельных сферах предпринимательской деятельности в России.
  5. § 4. Правовые нормы и акты правоприменения в механизме административного регулирования экономики
  6. § 3. Анализ организационно-правовых мер поддержки государственного сектора экономики
  7. Библиографический список
  8. Понятие и источники правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества
  9. Содержание
  10. Введение
  11. § 1.1. Понятие северных территорий и их значение для социально - экономического развития Российской Федерации
  12. § 1.2. Особенности недропользования на северных территориях Российской Федерации
  13. § 1.3. Особенности правоотношений недропользования на северных территориях Российской Федерации
  14. § 2.2. Содержание правового регулирования недропользования на северных территориях Российской Федерации
  15. § 2.3. Правовое регулирование предоставления в пользование участков недр на северных территориях Российской Федерации
  16. Список использованных источников
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -