Структура и компетенция Межамериканской комиссии по правам человека

Межамериканская комиссия по правам человека состоит из 7 членов, избираемых в личном качестве Г енеральной Ассамблеей ОАГ, из списка кандидатов, предложенных государствами-членами^[154].

Члены Комиссии избираются сроком на 4 года и могут быть переизбраны один раз^[156].

Межамериканская комиссия находится в Вашингтоне, округ Колумбия, где также расположена штаб-квартира ОАГ. Такое расположение Межамериканской комиссии неоднократно подвергалось критике, Комиссию обвиняли в двойных стандартах. Действительно, такое положение дел вызывает вопросы, ведь Соединенные Штаты Америки, где расположена штаб-квартира Межамериканской комиссии, не ратифицировали Американскую конвенцию 1969 г. и ни один договор по правам человека в рамках ОАГ. Например, в 2013 г. в своих

предложениях по реформе Межамериканской комиссии Президент Эквадора Рафаэль Корреа предложил перенести штаб-квартиру Комиссии в Аргентину и заявил, что такое положение дел «невозможно терпеть» и что «это двойной стандарт, который длится уже десятилетия»^[157].

Рассматривая полномочия Комиссии в отношении государств-членов ОАГ, в первую очередь, необходимо отметить, что в зависимости от того, ратифицировало ли государство Американскую конвенцию 1969 г. или нет, зависит и объем полномочий Комиссии в отношении государства.

В соответствии со своим Статутом, Комиссии предоставлены следующие полномочия:

1) в отношении всех государств-членов ОАГ полномочия Комиссии следующие^[158]:

- развивать осведомленность о правах человека в этих странах;

- рекомендовать меры в области прав человека в рамках национального законодательства и международных обязательств;

- подготавливать доклады, которые он считает целесообразным;

- запрашивать правительства о мерах, принятых на национальном уровне;

- запрашивать у государств отчеты о мерах в области прав человека, принятых в государстве;

- проводить наблюдения на местах (in loco) с согласия государства или приглашения государства;

2) в отношении государств-членов ОАГ, которые не являются участниками Американской конвенции, Комиссия имеет следующие особые полномочия^[159]:

- обращать особое внимание на соблюдение следующих прав, содержащихся в Американской декларации: право на жизнь, свободу и личную неприкосновен- ность; право на равенство перед законом; право на свободу вероисповедания и отправления культа; право на свободу исследований, мысли, слова и распространения информации; право на справедливое судебное разбирательство; право на защиту от произвольного ареста; право на надлежащую правовую процедуру^[160];

- рассматривать жалобы, запрашивать информацию и давать рекомендации, когда он убедится, что внутренние средства правовой защиты были исчерпаны;

3) в отношении государств-участников Американской конвенции Статут имеет следующие дополнительные полномочия^[161]:

- рассматривать петиции и жалобы;

- передавать дело в Межамериканский суд по правам человека;

- запрашивать Межамериканский суд по правам человека о временных мерах в серьезных и неотложных случаях;

- консультировать Межамериканский суд о толковании Американской конвенции или других договоров по правам человека;

- представлять проекты дополнительных протоколов к Американской конвенции для того, чтобы включать постепенно другие права и свободы в соответствии с системой Конвенции;

- представлять Г енеральной Ассамблее ОАГ через Г енерального секретаря ОАГ предлагаемые поправки к Американской конвенции.

Комиссия в рамках своих полномочий может рассматривать межгосударственные или индивидуальные жалобы.

Межгосударственная жалоба может быть подана государством-участником Конвенции 1969 г., признавшим юрисдикцию МКПЧ рассматривать межгосударственные жалобы посредством представления отдельного заявления в отношении другого государства, принявшего на себя аналогичный объем обяза- тельств при ратификации Конвенции 1969 г. или впоследствии^[162]. Когда государство признало компетенцию Комиссии и Комиссия получает сообщение от другого государства, процедура регулируется разд. II гл. II Правил процедуры. Однако механизм межгосударственных жалоб не может быть применен в отношении государств, которые еще не являются сторонами Конвенции. Дискуссионным остается вопрос, может ли государство подать жалобу против другого государства в Комиссию в соответствии с Американской декларацией.

Несмотря на наличие у государств права подавать жалобы, данное право на практике было использовано лишь однажды. Первой и единственной межгосударственной жалобой стала жалоба Никарагуа против Коста-Рики, поданная в 2007 г. Никарагуа обвиняла Коста-Рику в систематической дискриминации граждан Никарагуа. Однако жалоба была признана Комиссией неприемлемой в соответствии со ст. 46 Американской конвенции^[163].

В целом полномочия Комиссии вытекают из ее двойственной природы: с одной стороны, это орган ОАГ с уставным документом, основанным на Американской декларации, с другой - она также является органом, действующим на основании Американской конвенции. Как упоминалось выше, полномочия и функции Комиссии в отношении каждого государства будут варьироваться в зависимости от того, ратифицировало ли государство Конвенцию и признало ли юрисдикцию Суда. Тем не менее различные сферы деятельности тесно связаны между собой, и они являются, скорее, взаимодополняющими, чем взаимоисключающими.

В результате Комиссия может использовать результаты своей деятельности, полученные при осуществлении одного из своих полномочий, например, при подготовке «страновых» докладов, и использовать их при реализации другого своего полномочия^[164].

На протяжении всей своей истории Комиссия расширяла свои полномочия. Комиссия определила несколько «инструментов», необходимых для мониторинга и защиты прав человека в Западном полушарии, в частности, поездки на места (визиты in loco/on-site) и доклады по странам, а также рассмотрение обращений граждан. Одним из последних примеров такого расширения полномочий было принятие новых Правил процедуры в 2009 г. с последующими изменениями и дополнениями в 2011 г. и изменениями и дополнениями, вступившими в силу в 2013 г.

Мониторинг ситуации с правами человека на Американском континенте Комиссия осуществляет, получая информацию из разнообразных достоверных источников, в том числе по итогам визита на места (визиты in loco/on-site), а также из жалоб на нарушение прав и свобод человека, гарантированных согласно Американской декларации прав и обязанностей человека 1948 г. и Конвенции 1969 г.

Итогом мониторинга являются «пострановые» и тематические доклады, анализ которых позволяет получить представление о системных и структурных проблемах, характерных для отдельных государств или всего региона в це- лом^[165]. Практика последних 10 лет свидетельствует о том, что Комиссия отдает предпочтение тематическим докладам^[166].

Полномочия для подготовки докладов были закреплены в ст. 9 первоначального Статута Комиссии. Формулировка этой статьи была позже воспроизведена в ст. 41 (с) Американской конвенции и в ст. 18 (с) действующего Статута^[167]. Полномочия по подготовке докладов подробно регламентируется Правилами процедуры^[168]. Хотя это прямо не оговаривается, государства добровольно должны соблюдать установление обязательного характера рекомендаций, изложенных Комиссией в таких докладах после принятия и/или ратификации Межамериканских документов в области защиты прав человека. Таким образом, Комиссия была создана, чтобы контролировать соблюдение прав человека, государства же обязаны соблюдать рекомендации, содержащиеся в отчетах комиссии.

Существует множество факторов, руководствуясь которыми Комиссия может выступить с инициативой или предложением к государству о подготовке доклада. В ст. 41 (с) Конвенции и ст. 18 (с) Устава говорится, что Комиссия может подготавливать исследования или доклады «в тех случаях, когда она посчитает это целесообразным»^[169]. Статья 56 Правил процедуры также подтверждает дискреционные полномочия Комиссии инициировать отчет от конкретной страны.

В 1998 г. Комиссия представила ежегодный доклад о своей деятельности за 1997 г. В гл. IV доклада МКПЧ перечислила факторы, которыми руководствуется при решении вопроса о целесообразности подготовки доклада о стране^[170]:

- первый критерий применяется к государствам, где правительство пришло к власти не через всенародные выборы путем тайных, периодических и свободных выборов, в соответствии с международными стандартами. Комиссия неоднократно подчеркивала, что представительная демократия и ее механизмы имеют важное значение для обеспечения законности и уважения прав человека. Кроме того, Комиссия оставляет за собой право информировать государства- члены ОАГ о том, что в конкретном американском государстве не соблюдаются политические права, закрепленные в Американской декларации прав и обязанностей человека 1948 г.^[171] и Американской конвенции;

- второй критерий применяется к государствам, где полностью или частично невозможна реализация прав и свобод человека, изложенных в Американской конвенции и/или Американской декларации в силу чрезвычайного или военного положения или необходимости принятия исключительных мер безопасности;

- третий критерий - это наличие убедительных доказательств того, что государство совершает (допускает) массовые и грубые нарушения прав человека, гарантированных Американской конвенцией и/или Американской декларацией, а также иными межамериканскими договорами по правам человека, ратифицированными соответствующей страной. Комиссия неоднократно подчеркивала, что ограничение абсолютных права человека недопустимо, выражая особую обеспокоенность по поводу таких нарушений, как внесудебные казни, пытки и насильственные исчезновения.

- четвертый критерий относится к государствам, которые находятся на пути повышения уровня обеспечения прав человека, однако реально существующая в них ситуация требует повышенного внимания со стороны Комиссии (переходный период в государствах от любой из трех указанных выше ситуаций);

- пятый критерий касается так называемых временных и структурных кризисов, которые могут возникнуть в государстве-члене ОАГ по разным причинам, однако серьезно влияют на осуществление прав и свобод человека, закрепленных в Американской конвенции или Американской декларации. Речь идет, прежде всего, о факторах, препятствующих осуществлению верховенства закона, серьезном институциональном кризисе, процессе институциональных изменений, имеющими негативные последствия для реализации прав человека, или пороках национального законодательства и правоприменительной практики, которые препятствуют эффективному осуществлению прав че-

17?

ло-века .

Раздел II гл. V Правил процедур Комиссии регламентирует порядок принятия и публикации доклада. Правила Процедуры гласят, что в подготовке доклада «Комиссия может собирать информацию из всех источников, которые она сочтет необходимыми для защиты прав человека»^{[172] [173]. После того, как Комиссия одобрит проект доклада, документ направляется в государство. Комиссия устанавливает срок для представления государством своих возражений и замечаний[174]. Получив ответ Правительства, Комиссия принимает решение о внесении изменений в итоговый доклад, который впоследствии публикуется[175]. В случае, если государство не представляет комментарии или замечания, Комиссия публикует доклад в определяемой ею самой редакции[176].}

Финальный доклад передается Постоянному совету ОАГ, Генеральной Ассамблее ОАГ и соответствующему государству.

Структура и содержание докладов не регламентированы ни в Конвенции, ни в Статуте Комиссии, ни в Правилах процедуры Комиссии. Однако проанализировав практику Комиссии, можно сделать вывод, что, как правило, Комиссия использует стандартную схему.

Отчеты обычно включают в себя разделы, содержащие общую информацию о государстве, политической организации государства, особенностях его правовой системы и соответствия действий государства Американской декларации и/или Американской конвенции. В некоторых национальных докладах Комиссия включила разделы о правах коренных народов, детей, женщин, беженцев и перемещенных лиц^[177]. В отчеты по странам, пострадавшим от внутренних конфликтов, включены разделы, посвященные деятельности нерегулярных вооруженных групп^[178].

Важно отметить, что, описывая ситуацию с правами человека, закрепленными в Декларации и Конвенции, Комиссия может включать в отчет конкретные примеры их нарушений. В некоторых случаях индивидуальные жалобы, о которых идет речь в докладе, еще находятся на рассмотрении Комиссии, поэтому МКПЧ разъясняет, что замечания по этим делам не означают предубеждения по существу и что жалобы в любом случае будут рассматриваться в соответствии с установленными правилами. Некоторые отчеты содержат окончательное решение, вынесенное по конкретному делу и опубликованное Комиссией.

2.2.