§ 3. Соотношение признания профессиональных квалификаций и академического признания образовательных квалификаций в праве Европейского Союза и Совета Европы

Взаимное признание профессиональных квалификаций не единственный вид взаимного признания государствами документов об образовании друг друга. Другим видом является так называемое «академическое признание» (academic recognition), которое также упоминается в учредительных документах ЕС.

Профессиональное и академическое признание различаются целями и субъективными правами, которые получает за рубежом обладатель документа об образовании:

- профессиональное признание призвано обеспечить трансграничную мобильность квалифицированных работников (специалистов), управомачивая их использовать свой документ о профессиональном образовании в целях трудовой или самостоятельной экономической деятельности в другой стране;

- академическое признание нацелено на развитие образовательной мобильности, т.е. предоставление гражданам права продолжать обучение за рубежом на основании квалификаций, ранее приобретенных у себя на родине или в другой стране (например, поступление выпускника французской школы в немецкий университет).

Аналогичные позиции в отношении разграничения профессионального и академического признания можно встретить в трудах представителей европейской доктрины. Так, по мнению латвийского исследователя А. Рауваргерса академическое признание есть признание иностранной квалификации с целью дальнейших исследований. Основная задача академического признания заключается в оценке, может ли заявитель продолжать исследования в выбранном направлении и на выбранном уровне.

Профессиональное признание - это признание иностранной квалификации с целью осуществления определенной профессии.

В. Кудрова определяет академическое признание как признание дипломов, квалификаций или периодов обучения любого (отечественного или иностранного) образовательного учреждения. Исследователь рассматривает академическое признание как важный инструмент мобильности студентов, а профессиональное признание как оценку знаний и компетентности конкретного человека для экономической мобильности^{[137] [138] [139].}

Однако не все авторы проводят различие между академическим и профессиональным признанием. Представитель российской доктрины

Л.А. Соколова пишет о признании иностранного образования и (или) иностранной квалификации, под которым она понимает официальное подтверждение значимости (уровня) полученных в иностранном государстве образования и (или) квалификации с предоставлением их обладателю академических,

профессиональных и (или) иных прав^[140].

В порядке сравнения отметим, что в современном российском законодательстве, к сожалению, не проводится четкого разграничения профессионального и академического признания, хотя на практике оба они существуют. В соответствии со ст. 107 «Признание образования и (или) квалификации, полученных в иностранном государстве» Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (далее - ФЗ об образовании) под признанием понимается «официальное подтверждение значимости (уровня) полученных в иностранном государстве образования и (или) квалификации в целях обеспечения доступа их обладателя к образовательной и (или) профессиональной деятельности в Российской Федерации, предоставления их обладателю академических, профессиональных и (или) иных предусмотренных международными договорами о взаимном признании и (или) законодательством Российской Федерации прав»¹⁴¹ (курсив наш - Т.З.).

Возвращаясь к Европейскому Союзу, отметим, что профессиональное и академическое признание на его территории различаются еще и тем, что соответствующие акты издаются институтами ЕС в рамках разных сфер и категорий его компетенции.

Акты о признании профессиональных квалификаций (профессиональном признании), как было установлено в предыдущем параграфе диссертации, принимаются в контексте создания и функционирования единого внутреннего рынка ЕС, который после реформы Лиссабонского договора отнесен к категории совместной компетенции ЕС и государств-членов (ст. 4 ДФЕС). Данные акты являются в полной мере обязательными для всех государств-членов, хотя и не предназначены для прямого применения (см. § 2 настоящей главы).

Принятие мер в целях академического признания отнесено к другой сфере внутренней компетенции ЕС, официально называемой «образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт» (раздел XII «Образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт» части третьей «Внутренняя политика и деятельность Союза» ДФЕС).

Данная сфера принадлежит к категории вспомогательной компетенции Союза (ст. 6 ДФЕС), в рамках которой ЕС вправе осуществлять только «деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов, не подменяя при этом их компетенцию». Юридически обязательные акты ЕС в отношении сфер вспомогательной ^[141] компетенции «не могут производить гармонизацию законодательных и регламентарных положений государств-членов» (п. 5 ст. 2 ДФЕС).

В этой связи применительно к вопросам образования, включая академическое признание дипломов и периодов обучения, вышеупомянутая ст. 165 ДФЕС наделяет законодательные институты ЕС лишь полномочиями принимать «поощрительные меры - исключая при этом любую гармонизацию законодательных и рекомендательных положений государств-членов». Другим полномочием является право Совета по предложению Комиссии принимать рекомендации, т.е. акты, лишенные юридически обязательной силы.

В условиях ограниченности компетенции институтов ЕС по вопросам академического признания взаимные обязательства государств-членов по этим вопросам закрепляются не в наднациональном законодательстве ЕС, а в международно-правовых актах. Главным из них и наиболее широким по сфере действия является конвенция, заключенная 11 апреля 1997 г. под эгидой Совета Европы и Организации Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), - Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе (Лиссабонская конвенция). Помимо государств-членов ЕС в Лиссабонской конвенции участвует большое количество других стран, в том числе Россия.

Лиссабонская конвенция заменяет шесть бывших конвенций СЕ и ЮНЕСКО в области признания, она охватывает академическое признание квалификаций, доступ к высшему образованию, квалификации высшего образования и периоды обучения. По сравнению с предыдущими конвенциями, Лиссабонская конвенция существенно изменяет и стимулирует признание квалификаций. Она формирует основу и устанавливает стандарты для процедур академического признания в Европейском регионе. Лиссабонская конвенция представляет собой договор между государствами, стороны и компетентные ^[142]

органы которых берут на себя обязательство выполнять принципы и процедуры,

143

указанные в договоре, в отношении других участников .

Одним из центральных терминов Конвенции является «признание», которое определяется как «выраженный в форме заявления, свидетельства или в другой форме результат официального рассмотрения компетентным органом действенности иностранной квалификации высшего образования на предмет доступа к образовательной деятельности и/или к профессиональной деятельности» (ст. I.1). В данном контексте государство признает квалификацию другого государства, основываясь на отсутствии «существенных различий» между квалификациями. Принимающее государство признает иностранную квалификацию, основываясь на критериях к образованию, принимая при этом образовательную систему государства происхождения (условия получения квалификации).

В данном контексте речь не идёт о взаимном доверии, а правовые системы государств - участниц не подлежат гармонизации, административные процедуры и условия получения образования остаются в компетенции отдельных государств, что схоже с общим режимом профессионального признания в ЕС. Так, периоды обучения за рубежом могут быть признаны на факультете или на институциональном уровне, а само признание квалификаций может представлять отдельную процедуру. В такой ситуации велика роль национального законодательства и остро стоит вопрос эквивалентности и взаимного доверия к правовой системе государства происхождения.

Лиссабонской конвенцией охвачены квалификации, принадлежащие к национальным системам образования. В основу их признания положены критерии качества образования, в частности оценка вузов и их программ организациями, отвечающими за качество образования (без унификации критериев для оценки). В ^[143] этой связи, знание национальных систем образования и различий между ними имеет важное для признания значение, так как иностранные квалификации, относящиеся к другим системам образования, сравниваются с квалификацией в рамках системы образования принимающей страны^[144].

Отсутствие унификации в национальных системах образования, неопределенность «существенных различий» тормозят процесс признания и затрудняют академическую мобильность. А. Рауваргерс пишет, что в условиях такой неопределенности квалификации примерно одинакового уровня могут значительно отличаться с точки зрения содержания и результатов обучения, а существенные различия настолько велики, что заявитель не в состоянии осуществлять исследования, к которым допускаются обладатели

соответствующей квалификации в принимающей стране^[145].

А.О. Четвериков, в свою очередь, отмечает, что отсутствие в Лиссабонской конвенции критериев существенности создает простор для их произвольного, в том числе расширительного, толкования.

148

использовать только «значительные» или «крупные» различия .

Хотя разъяснения Комитета Лиссабонской конвенции не внесли ясности в реализацию самой конвенции, ряд его актов направлен на унификацию национального законодательства её стран - участниц. Несмотря на то, что стороны не связаны актами Комитета, они должны стараться следовать им, доводить эти документы до сведения полномочных органов и содействовать их применению. Целесообразно отметить следующие акты:

Кодекс позитивной практики при предоставлении транснационального образования и пояснительная записка^[149] (2001 г.);

Рекомендация Комитета Конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе «О признании совместных степеней» и пояснительная записка^[150] (2004 г.);

Рекомендация о доступе к международным квалификациям^{[151] [152] [153] (1999 г.);}

Рекомендации по использованию квалификационных рамок в признании иностранных квалификаций (2013 г.).

Директор ГУ «Национального информационного центра по академическому признанию и мобильности Министерства образования Российской Федерации» Г.А. Лукичев пишет, что рекомендации Комитета Лиссабонской конвенции создают основу для совершенствования национальных законодательств по каждому из обозначенных направлений, способствуют унификации образовательных систем и процедур признания. Например, предусматривается возможность альтернативного или частичного признания в случаях, когда признание не может быть предоставлено в соответствии с просьбой заявителя. Большое внимание уделено признанию квалификаций, которые не являются частью национальных систем образования .

Речь идёт о введении рамки квалификации. Это структура квалификаций, охватывающая три последовательных цикла высшего образования: первый цикл - бакалавриат, второй цикл - магистратуру и третий цикл - докторантуру. Данные циклы основываются на универсальных дескрипторах для каждого цикла на базе результатов образования и компетенций, а также диапазоне кредитов (система кредитов ECTS) для первого и второго циклов. Рамка квалификации, как источник дескриптора, имеет довольно общие характеристики, по которым сложно определить что-то конкретное. Например, от обладателей квалификаций первого уровня высшего образования (бакалавров) требуется, чтобы их знания основывались на «передовых учебниках», что не конкретизирует систему образования и получаемые навыки. Национальная рамка квалификаций, как описание национальной системы образования, должна быть совместимы с рамкой квалификации^[154].

Рамка квалификаций обеспечивает систематическое описание полного диапазона квалификаций в пределах данной системы образования, а также способы, в которых учащиеся могут перемещаться между ними. Поэтому квалификации должны быть описаны таким образом, чтобы охватить всю цель образования. В этой связи нельзя сказать, что рамки позволили сделать образовательные системы существенно сопоставимыми и эквивалентными. Найти правильный баланс между разнообразием национальных рамок и преимуществами тесной связи между ними является основной задачей их построения^[155]. В целом рамка квалификации выполняет следующие функции:

- предоставляет гражданам возможность понять, каким образом соотносятся различные национальные, региональные и европейские квалификации;

- содействует гибкости, мобильности, прозрачности, признанию и интеграции между системами высшего образования в Европе;

- защищает многообразие образовательных программ, и принцип автономности на национальном, региональном, местном и институциональном уровне;

- содействует повышению конкурентоспособности и эффективности высшего образования в Европе^{[156] [157] [158].}

Похожие рамки принимаются и в ЕС, к ним относятся:

- Европейская рамка квалификации. Решение № 2241/2004/Европейского парламента и Совета о единой рамке Сообщества для обеспечения прозрачности квалификаций и компетенций вводит ряд инструментов, при помощи которых лица могут описывать свой уровень квалификации и компетенции, а также Европейскую рамку квалификации (англ. European Qualifications Framework EQF) , которая призвана служить для перевода и сравнения квалификаций, полученных в рамках различных систем образования и подготовки, а также для более тесного сотрудничества соответствующих властей.

- Европейская рамка квалификаций для образования в течение всей жизни (англ. European Qualification Framework for Lifelong learning). Она охватывает все квалификации образования и подготовки в Европе, в том числе и те, которые входят в структуру квалификаций для Европейского пространства высшего образования. Обе рамки являются в значительной степени совместимыми, но не идентичны^[159].

- Стандарты и ориентиры для контроля качества на Европейском пространстве высшего образования, именуемые Европейскими стандартами и ориентирами (далее - ЕСО) (англ. European Standards and Guidelines). ЕСО предоставляют ориентир, охватывающий сферы, которые являются жизненно важными для успешного предоставления качества и среды обучения в высшем образовании. Минусы данных ориентиров в том, что они не проводят гармонизации, облегчающей профессиональное признание.

Опыт разработки рамки квалификаций для общеевропейского пространства высшего образования и Европейской рамки квалификации свидетельствует о большом влиянии, оказанном на Болонский процесс деятельностью по обеспечению сопоставимости квалификаций, проводимой в Евросоюзе^[160].

Возвращаясь к актам Комитета Лиссабонской конвенции, необходимо указать, что гармонизация систем образования началась ещё до принятия рассмотренных решений в рамках Болонского процесса, ключевым элементом которого является Лиссабонская конвенция. Болонский процесс получил свое название из-за подписания в 1999 г. Болонской декларации^[161], основные положения которой сводятся к принятию системы легко понимаемых и сопоставимых степеней с тем, чтобы граждане могли эффективно использовать свои квалификации во всей зоне европейского высшего образования^[162]. Это процесс добровольного сотрудничества образовательных систем европейских стран, направленный на создание общего образовательного и научного пространства^[163]. В.Н. Синюков пишет, что такое образовательное пространство предполагает применение общих критериев учебного процесса к универсальным по своей природе видам деятельности, имея в виду академическую мобильность и стыковку квалификаций^[164].

Процесс создания общего образовательного пространства характеризуется сближением образовательных систем стран-участниц и автоматизацией признания. Такое пространство можно сравнить с пространством свободы безопасности и правосудия в рамках ЕС и пространством без внутренних границ, где обеспечивается свобода передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов. Именно Болонский процесс, и дополняющие его механизмы являются инструментами, способствующими реализации академического признания через стандартизацию структур образовательной системы, образовательных программ, документов и процедур признания. Болонская декларация 1999 г. закрепляет необходимость принятия системы легко понимаемых и сопоставимых степеней, в том числе, через внедрение Приложения к диплому и внедрение системы кредитов по типу ECTS (англ. European Credit Transfer System).

Приложение к диплому как общеевропейское стандартизированное дополнение к официальному документу о высшем образовании, служит для описания характера, уровня, контекста, содержания и статуса обучения, пройденного и успешно завершенного обладателем образовательной квалификации. Его можно сравнить с Европейским ордером на арест или Европейским следственным ордером. Цель данного документа - облегчение процедуры академического и профессионального признания. Приложение к диплому выдается национальными ВУЗами в соответствии с определенным образцом^[165]. Приложение к диплому обеспечивает стандартизированное описание характера, уровня, содержания и статуса обучения, выполненных его держателем. В ЕС Приложение к диплому используется как часть более широкого механизма прозрачности в вопросе академической и профессиональной мобильности - Europass.

Europass утвержден Решением № 2241/2004/ЕС Европейского Парламента и Совета от 15 декабря 2004 г. о единых рамках Сообщества для прозрачности квалификаций и компетенции (Europass)^[166] (далее - Решение № 2241/2004/ЕС), Europass - это единый скоординированный портфель документов (ст. 1 «Предмет и область действия»). Граждане ЕС могут использовать его на добровольной основе, чтобы улучшить обращение их квалификаций и компетенций по всей Европе. Использование Europass или любого из документов Europass не налагает каких-либо дополнительных обязательств. Europass рассматривается наряду с Приложением к диплому (Diploma Supplement) и ECTS как один из инструментов прозрачности. А точнее включает в себя первое, как один из документов «скоординированного портфеля». В Europass документарно подтверждается соответствующим образовательным учреждением или работодателем объем и качество приобретенной квалификации, содержание полученной подготовки, предоставляется доказательная информация о наличии международного опыта. Europass позволяет наглядно представить все квалификации и компетенции в единой европейской форме^[167], он содержит следующие документы:

- Европаспорт - биография (разработанный на европейском уровне образец составления биографии) (Europass curriculum vitae (CV));

- Европаспорт - паспорт иностранных языков (отражение знания иностранных языков) (Europass Language Passport);

- Европаспорт - паспорт мобильности (стандартизированное свидетельство о периодах обучения в европейских зарубежных странах, включая стажировки) (Europass Mobility);

- Европаспорт - приложение к диплому (единые данные, характеризующие завершенные программы подготовки в вузе (степени, сертификаты, экзамены) и связанные с ними квалификации (Europass Diploma Supplement);

- Европаспорт - комментарии к свидетельству (описание компетенций, отмеченных в рамках документа об окончании профессионального образования) (Europass Certificate Supplement).

Еще одним общим для ЕС и Болонского процесса механизмом академической мобильности является Европейская система переноса и накопления кредитов - ECTS (зачетных единиц). Это система, базирующаяся на учебной нагрузке программам обучения, представляет собой систематизированный способ описания образовательных программ путем назначения кредитов всем её компонентам. Система ECTS была разработана в 1989 г. Европейской комиссией в контексте реализации программ ЕС по финансовой поддержке мобильности участников высшего образования^[168] и используется для взаимозачета и накопления академических кредитов. Цель ECTS - улучшение прозрачности образовательных систем, облегчение признания полученного студентом образования, поддержка мобильности студентов в Европе посредством переноса кредитов.

В основе ECTS лежат кредиты (зачетные единицы), назначаемые за отдельные занятия или модули. ECTS предусматривает не только вычисление рабочей нагрузки для каждого модуля и соответствующего числа кредитов, но и подробное описание курса, предлагаемого вузом: информацию о содержании, методиках преподавания, методах оценки, а также сведения об услугах поддержки для иностранных студентов. ECTS используется в квалификационных структурах для описания уровня, содержания и результатов обучения.

В ходе болонских реформ ECTS была дополнительно снабжена функцией аккумуляции. Несмотря на добавление к функции переноса функции накопления система сохранила краткую аббревиатуру - ECTS. Зачетные единицы являются количественными индикаторами трудозатрат, они не несут информации о качестве полученных результатов. Для введения этих качественных компонентов в систему переноса были включены степени ECTS (от А до FX), отлично (excellent), очень хорошо (very good), хорошо (good), удовлетворительно (satisfactory), достаточно (sufficient), недостаточно (fail). Эта система базируется на относительном выставлении оценок, на основе которых выдается степень ECTS. Это облегчает перенос оценок между вузами с различными системами

169

оценок .

Проводя ряд исследований, связанных с выражением существующего образования, теоретики сталкивались с тем, что эти единицы не всегда могут адекватно отразить качество образования. В связи с этим процесс оценки и сами системы образования должны быть более унифицированными. Т. Карран пишет, что для создания общих рамок всем странам придется пересмотреть существующие оценочные системы и устранить имеющиеся изъяны на государственном уровне, поскольку ни одна международная схема не сможет нормально и справедливо функционировать в условиях значительных расхождений между отдельными странами. Например, не все вузы предоставили информацию о числе разрешенных пересдач и о том, насколько принимается во внимание оценка, полученная при пересдаче. Так, по итальянской традиции ^[169] студент может решать, принять ли полученную оценку или пересдать экзамен, даже если он получил удовлетворительную оценку. Экзамен можно пересдавать один раз, иногда больше. В Дании студентам предоставляются три попытки

170

пересдачи .

Ещё одним аспектом гармонизации академического признания являются его процедурные аспекты. Процедурные аспекты сконцентрированы на информационном сотрудничестве между государствами, а также определении компетенции органов признания. Лиссабонская конвенция устанавливает, что «полномочными органами по вопросам признания квалификаций высшего образования в большинстве случаев выступают высшие учебные заведения и другие органы, создаваемые именно для этой цели» (ст. Ш.5). В Докладе Болонской группы по анализу национальных планов действий по вопросам признания, подготовленном в 2008 г., также закреплено, что принятие решений

171

органами власти, а не вузами, является наименее предпочтительным .

Не менее важными участниками процесса академического признания являются информационные центры по признанию. Хотя их мнение, выраженное в форме заключения по оценке иностранной квалификации, является рекомендательным, это не является основанием для умаления их роли в процессе интеграции. Данные центры осуществляют взаимное информирование государств и заинтересованных лиц о практических условиях получения образования за рубежом, что является ключевым элементом, помогающим в осуществлении взаимного признания образовательных квалификаций.

На сегодняшний момент наиболее эффективно информационный обмен осуществляется через совместную сеть СЕ и ЮНЕСКО. Появившаяся еще до Болонского процесса Европейская сеть национальных информационных центров (сеть ЕНИК), в настоящее время работает совместно с аналогичной сетью ЕС (сеть НАРИК). ^{[170] [171]}

ЕНИК состоит из национальных информационных центров стран, подписавших Лиссабонскую конвенцию (ст. Х.1). Ст. IX.2 предусматривает, что «каждая Сторона создает национальный информационный центр или поддерживает уже существующий и уведомляет о его создании». Центр: «облегчает доступ к достоверной и точной информации относительно системы высшего образования и квалификациях высшего образования той страны, в которой он расположен, а также облегчает доступ к информации о системах высшего образования и квалификациях высшего образования других Сторон».

Например, российский ЕНИК - Национальный информационный центр по академическому признанию и мобильности (НИЦ АПМ) является авторитетным источником информации по вопросам признания для студентов и других заинтересованных лиц, вузов и иных организаций, обеспеченный квалифицированным персоналом и необходимыми техническими средствами. НИЦ АПМ обеспечивает информационную поддержку признания российских документов об образовании за рубежом, играет активную роль в работе сети ЕНИК; принимает участие в рабочих группах, в совещаниях и семинарах Сетей ЕНИК-НАРИК и Болонских семинарах, в заседаниях Межправительственного Комитета Лиссабонской конвенции .

Обязанность представления надлежащей информации лежит на заявителе, однако независимо от этого учебные заведения, выдавшие квалификации, обязаны представлять всю относящуюся к делу информацию обладателю квалификации, учебному заведению или полномочным органам той страны, где испрашивается признание. Более того, ответственность за доказывание того, что заявление не отвечает соответствующим требованиям, лежит на органе, осуществляющем оценку.

Несмотря на наличие унификации в области структуры образовательных систем, образовательных программ, документарной и процедурной унификации процесс признания по-прежнему осуществляется посредством национальных норм. Неавтоматический режим признания, созданный Лиссабонской конвенцией ^[172] и Болонским процессом, не способствует эквивалентности образовательных систем, что значительно осложняет академическое признание. Государства - участники не обязуются признавать квалификации друг друга, они производят оценку и признание иностранной квалификации только по просьбе заинтересованного лица. При этом решение полномочного органа не служит прецедентом для признания подобных квалификаций других лиц и, главное, необязательно должно быть положительным . Сравнивая основные черты академического и профессионального признания, следует рассмотреть позицию латвийского исследователя А. Раухваргеса . Представим её в виде таблицы: ^{[173] [174]}

Хотя цели и результат академичексого и профессионального признания отличаются, нетрудно заметить, что оба они имеют много общего. Их общая цель

состоит в том, чтобы стимулировать мобильность студентов и рабочей силы в пределах Европы. Механизмы академического и профессионального признания могут также дополнять друга. Так, приложение к диплому и информационные системы, используемые для академического признания, могут использоваться и для профессионального. Обе системы объединены общностью категорий, процессуальными и материальными аспектами. В этой связи опыт ЕС по профессиональному признанию может быть использован для модификации системы академического признания. Следует передать ЕС полномочия для построения и реализации собственной системы академического признания, реализующейся через акты гармонизации и основанной на взаимном доверии.

Подводя итоги настоящему параграфу, можно сделать следующий вывод:

Законодательство Европейского Союза о взаимном признании профессиональных квалификаций не распространяется на отношения, связанные с признанием национальных документов об образовании за рубежом в целях получения или продолжения образования (академическое признание).

В настоящее время институты ЕС в рамках компетенции по вопросам образования, профессионального обучения и молодежи уполномочены принимать только поощрительные меры для содействия академическому признанию.

В условиях ограниченности нормотворческой компетенции ЕС отношения государств-членов по вопросам академического признания регламентируются международно-правовыми актами, которые не входят в правовую систему ЕС и соблюдение не может контролироваться Европейской комиссией и Судом ЕС. Главным из этих актов служит Конвенция Совета Европы и ЮНЕСКО 1997 г. о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе, в которой участвует и России.

ЕС вносит вклад в содействие академическому признанию посредством вспомогательных мер, в частности, посредством участия в Болонском процессе и разработки Европейской комиссией «Европейской системы переноса и накопления кредитов (зачётных единиц)» - системы ECTS.