§ 3.3. Особенности реализации права на охрану здоровья в условиях экономической интеграции в рамках Европейского Союза
Исследования в области правовых проблем европейской интеграции традиционно касаются, прежде всего, правовой природы Европейских сообществ, а также экономических взаимоотношений в рамках Европейского Союза.
Сравнительно малоизученной областью остается правовое оформление интеграции стран- участниц Европейского Союза в специальных вопросах, одной из которых является социальное обеспечение граждан Европейского Союза. В настоящем разделе рассматривается то, каким образом проблема межгосударственного регулирования права на охрану здоровья преломляется в контексте правового пространства Европейского Союза.Интеграция в рамках Европейских сообществ долгое время носила преимущественно экономический характер, хотя договор о Европейском экономическом сообществе (ЕЭС) изначально содержал положения о стремлении к обеспечению социального прогресса народов стран-участниц ЕЭС. Что касается здравоохране-
ния (медицинской помощи), то Европейский Союз, в отличие от других международных организаций в Европе, формально не обладает правом прямого регулирования в данной области[365] [366]. Напротив, в сфере охраны общественного здоровья, на основе ст. 152 Договора о Европейском Союзе (Маастрихтского договора), Совет 461 имеет ограниченные полномочия в осуществлении прямого регулирования . Хотя в Маастрихтском и Амстердамском договорах было уделено больше внимания таким областям сотрудничества, как социальное обеспечение и здоровье, правовая основа для действий ЕС в этих областях остается крайне ограниченной. Более того, в соответствии с принципом субсидиарности, сформулированным в ст. 5 Римского договора[367], государства-участники оставляют за собой всю полноту компетенции в отношении здравоохранения. Причины такого распределения компетенции очевидны и связаны, прежде всего, с выраженным территориальным принципом организации систем здравоохранения в государствах ЕС и соответствующей налоговой политикой[368]. Данное положение, однако, не означает, что здравоохранение остается областью, чуждой влиянию коммуннтарного права. За время существования Европей ских сообществ сфера их ведения претерпела существенные изменения. В действительности, Европейский Союз имеет реальные, постепенно расширяющиеся полномочия в сфере охраны здоровья, что проявляется во влиянии европейского права на процессы организации здравоохранения в государствах-участниках[371]. Имеется большое число различных актов вторичного европейского права, а также решений Суда ЕС, затрагивающих в той или иной мере право на охрану здоровья. Между тем, такое влияние коммунитарного права носит косвенный характер и проявляется, в основном, в применении экономических норм Общего рынка к сфере здравоохранения. Данный процесс привлекает большое внимание исследователей европейского права и такое постепенное распространение действия экономических норм на отношения в области здравоохранения даже получило самостоятельное название (Euro-creep)[372]. Ниже будет показано, в чем заключаются особенности непрямого влияния коммунитарного права на здравоохранение в рамках Европейского Союза. Объединение стран-участниц Европейских сообществ основано на четырех так называемых «свободах»: свободе движения лиц, товаров, услуг и капиталов[373]. Естественно, что со временем стал вопрос о том, насколько эти принципы приме* нимы к сфере охраны здоровья. Однако получение медицинских услуг имеет существенные особенности. Прежде всего, тот факт, ,σo большая часть расходов на здравоохранение во всех государствах-участниках Союза покрывается системами социального обеспечения (от 60% в Португалии до 93% в Люксембурге) создает значительное препятствие, ибо практически все эти системы основаны на территориальном принципе, ограничивая покрытие только теми медицинскими услугами, которые оказаны внутри- w ~ 469 государственной системой здравоохранения . Суд ЕС неоднократно подтверждал, что организация социального обеспечения для своих граждан относится к компетенции государств-участников Союза[374]. Реализация четырех основополагающих свобод (свободного движения населения, товаров, услуг и капитала) позволит создать внутренний рынок, в котором добросовестная конкуренция обеспечит благосостояние для всех граждан. Если изначально и существовала вера в то, что активная политика в области экономической гармонизации приведет к спонтанной и прогрессивной гармоіпізации в области социальной зашиты, становление общего европейского рынка показало, что эго было всего лишь иллюзией. По-прежнему существуют не только большие различия в уровне государственных отчислений на социальное обеспечение (и, в особенности, на здравоохранение), но и значительные различия в организации медицинской практики и финансирования системы здравоохранения[375]. Маастрихтский и Амстердамский договоры значительно расширили комму- нитарную компетенцию соответственно в области охраны здоровья и социальной политики. Амстердамский договор расширил правовые основания для действий Сообщества в области общественного здоровья в разделе XIII, ст. 152 Римского догово ра. Принимая во внимание такое изменение коммунитарной компетенции, Европейская комиссия пересмотрела задачи своей политики в отношении охраны здоровья, прежде всего, в отношении развития систем здравоохранения[376]. Комиссия обратила внимание на тот факт, что способы реформирования систем здравоохранения и те финансовые трудности, с которыми столкнулись государства- участники, являются важными условиями, определяющими результаты охраны здоровья. Это становится очевидным в связи с открытием Союза для стран центральной и восточной Европы. И даже несмотря на достаточно хорошие результаты в области охраны здоровья в большинстве стран-участниц ЕС, Комиссия обеспокоена существующим неравенством между социальными классами, которое даже продолжает увеличиваться. В связи с этим Комиссия заинтересована в наблюдении за развитием систем здравоохранения, а также в их финансировании, распределении ресурсов, роли государственного и частного страхования и др. Тем не менее, в части 5 ст. 152 Римского договора достаточно четко сказано, что действия Сообщества, дополняя социальную политику государств, должны полностью уважать ответственность государств-участников за организацию и доставку медицинских услуг и медицинской помощи. Гармонизация законодательства в сфере здравоохранения не является перспективой, заложенной ни в одном из дополнений Римского договора. Напротив, Европейская комиссия особо отметила правило о единогласном принятии решений, касающихся социального обеспечения. Боясь того, что ограничение права на социальное обеспечение границами государства может помешать свободному движению рабочей силы, европейский законодатель с самого начала предпринял действия для обеспечения права на охрану' здоровья для работников-мигрантов и членов их семей. На основе принципа свободного движения лиц была создана специальная система координации - регламенты 1408/71[377] и 574∕72[378]. Данные регламенты не отвергают полностью терроториальный принцип. В действительности, они не ставят своей единственной целью гарантировать доступ к здравоохранению в других государствах Союза. Основная цель координации систем здравоохранения заключается в обеспечении доступа к медицинской помощи в государстве пребывания для работай ков-мигрантов и членов их семей (ст. 19 регламента 1408/71). В связи с тем, что не во всех государствах Союза, в которых проживают работники-мигранты, в национальном законодательстве закреплено право на социальное обеспечение, существует необходимость унифицировать национальные нормы, регулирующие право на охрану здоровья в каждом государстве-участнике, с тем, чтобы гарантировать получение медицинской помощи в государстве проживания. Указанные регламенты предусматривают три основных способа получения медицинской помощи за рубежом: экстренная помощь в период временного пребывания; плановая предварительно санкционированная помощь и специальные положения, касающиеся тех, кто работает в другом государстве Союза[379]. В соответствии с существующими в настоящее время условиями координационных норм, лицо, подпадающее под их действие, имеет право на покрытие стоимости медицинских услуг правомочным учреждением в другом государстве Союза "так как если бы это лицо было бы застраховано в этом государстве". Это подразумевает одинаковое отношение к лицам, имеющим право на получение медицинской помощи в национальной системе здравоохранения, независимо от их принадлежности именно к этой системе. Но это также подразумевает и то, что подлежат применению тарифы, существующие в государстве, оказывающем услуги[380]. Предварительно согласованная помощь может рассматриваться как потенциальный рычаг мобильности пациентов в границах ЕС. Однако способы и процедуры такого согласования значительно отличаются в государствах ЕС. Государства по своему усмотрению определяют и/или ограничивают свободное получение медицинской помощи за рубежом[381]. И только в одном случае в таком санкционировании не может быть отказано: если данное лечение покрывается системой социального страхования государства постоянного пребывания, но не может быть в надлежащие сроки предоставлено системой здравоохранения в государстве гражданства, принимая во внимание настоящее состояние здоровья пациента и предполагаемое течение болезни (ст. 22(2) Регламента 1408/71)[382]. Возникает вопрос, как будет развиваться свободное движение пациентов, если будет увеличена доля предварительного санкционирования. Очевидно, что пациенты, прежде всего, стремятся получить лечение поблизости от места жительства. Кроме того, расходы, связанные с получением (поиском) лечения в другом государстве, остаются для пациентов достаточно высокими. Для основных медицинских услуг, такие факторы как язык, удаленность, а также общий недостаток информации о медіщинской помощи за рубежом и ее организации могут рассматриваться как объективные препятствия для трансграничной медицинской помощи. Однако существуют и более серьезные факторы, к примеру, если пациентам приходится длительное время ожидать получения помощи в своей стране, либо если они проживают в приграничных регионах, где лечение за границей является более близким и удобным[383]. Принятие координационных регламентов представляет собой первый, основной способ обеспечения реализации права на охрану здоровья граждан государств- участников Евросоюза. Система координации подвергается жесткой критике за ее сложность и бюрократизм. Недавно Европейская комиссия предприняла попытку упростить правила координации, приняв к рассмотрению ряд поправок к координационным регламентам 1408/71 и 574/72. Второй способ реализации права на охрану здоровья в рамках ЕС - это признание данного права Судом ЕС. В этой связи речь пойдет о двух решениях Суда: по делу Kohlt[384] и по делу Dekeri,8,. Данные решения получили широкую известность в связи с тем эффектом, который произвели в среде политиков выводы Суда. В обоих случаях два гражданина Люксембурга, имея право на социальное обеспечеіше в Люксембурге, получили отказ в компенсации соответственно ортодонтических услуг, оказанных в Германии (Koh!Γ) и пары очков, купленных в Бельгии и прописанных офтальмологом в Люксембурге {Deker). Управомоченный орган в Люксембурге оправдал отказ тем, что им не давалось предварительное санкционирование приобретения этих услуг и товаров за границей, как того требует национальная норма. Обратившись в Суд ЕС, эти граждане Люксембурга добились признания судом того, что требование национальной нормы о предварительном санкционировании получения услуг или товаров в другом государстве ЕС в качестве условия для компенсации стоимости таких услуг (товаров) является нарушением принципа свободного движения услуг и товаров, сформулированного соответственно в ст. 28 и 30 и ст. 49 и 50 Римского договора. Вынося решения по делам Kohll и Deker, Суд сделал следующие важные выводы: 1. Государства-члены ЕС вправе самостоятельно осуществлять организацию национальных систем социального обеспечения. 2. Несмотря на это, принцип свободного движения товаров и услуг (сформулированный в ст. 30, 59 и 60 Римского договора) применим также и к области социального обеспечения. 3. Даже если регламент 1408/71 требует соблюдения условия о предварительном санкционировании для получения медицинских услуг за рубежом, это не исключает возможность применения других методов оказания лечения и предоставления товаров в другом государстве Союза (например, компенсация расходов в соответствии с тарифами, применяемыми в государстве пребывания). 4. Требование о предварительном санкционировании препятствует получению застрахованными медицинских услуг, оказываемых в ином государстве Союза и создает тем самым препятствие свободному движению пациентов. 5. Требование о предварительном санкционировании не может быть оправдано ни заявлением о серьезной угрозе финансовому балансу в национальной системе социального обеспечения, ни причинами, связанными с общественным здоровьем (контроль качества медицинских услуг, забота об амбулаторной и стационарной помощи, о ее балансе и доступности)[385]. В связи с вынесением данных решений, обосновывающих право на получение медицинской помощи в других государствах Союза экономическими принципами, встает вопрос о том, в какой степени экономическое право ЕС применимо к охране здоровья. Результатом рассмотрения указанных дел стало не только то, что Суд признал социальное обеспечение областью, не чуждой праву ЕС, но и то, что он также определил правовую природу медицинских услуг и товаров[386]. Лекарства и другие медицинские товары должны рассматриваться как товары, соответствующие цели статьи 28 Договора о ЕЭС (запрет количественных ограничений на импорт). Медицинская помощь должна рассматриваться как услуга в соответствии со ст. 50 Договора о ЕЭС. Тем не менее, принцип свободного движения не является абсолютным. Нарушение свободного движения товаров и услуг может быть оправдано в двух возможных случаях[387]: а) . Статьи 30 и 46 Договора о ЕЭС устанавливают ограниченный список исключений, таких как "охрана здоровья и человеческой жизни" (ст. 30) и "общественное здоровье" (ст. 46). Экономические причины, как видно, здесь не названы. б) . Правило оправдания, признанное самим Судом исключение, позволяющее государствам оправдать нарушение свободного движения на основании более широкого принципа всеобщего блага. При более широком толковании данного принципа могут выдвигаться и экономические соображения. Даже если цели
Еще по теме § 3.3. Особенности реализации права на охрану здоровья в условиях экономической интеграции в рамках Европейского Союза:
- § 4. Конституционные гарантии реализации права на социальное обеспечение
- БАРТЕНЕВ Дмитрий Геннадиевич. ПРАВО НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Санкт-Петербург 2006 г., 2006
- ОГЛАВЛЕНИЕ
- Введение
- § 2.1. Признание права на охрану здоровья в международном праве
- § 2.2. Проблема определения юридического содержания понятия «право на охрану здоровья»
- Глава 3. Международно-правовые проблемы реализации права на охрану здоровья в современных условиях
- § 3.1. Международные внесудебные процедуры имплементации права на охрану здоровья
- § 3.1.3. Специальные контрольные процедуры в отношении права на охрану здоровья
- § 3.2. Проблема использования судебных механизмов защиты права на охрану здоровья
- § 3.3. Особенности реализации права на охрану здоровья в условиях экономической интеграции в рамках Европейского Союза
- § 3.4. Обязательства в сфере права на охрану здоровья и сотрудничество государств в рамках Всемирной торговой организации
- § 3. Общее и особенное в теоретических подходах к вопросам признания, обеспечения и защиты экологических прав граждан и их законодательном отражении в государствах ~ членах Европейского Союза и Российской Федерации
- § 1. Особенности реализации региональной экологической политики в условиях мегаполиса.
- § 1. Реализация юридической ответственности в общем контексте реализации права
- § 2.1. Основные черты конституционно-правового механизма реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел