<<
>>

§ 2. Механизм принятия решений в системе институтов Европейского Союза.

1. Общие положения. Институциональная система Сообществ и Европейского Союза не следует традиционным образцам государственной организации. Это особенно заметно при подходе к этой системе с позиций принципа разделения властей, который предусматривает, что законы принимаются парламентом, представляющим законодательную власть, исполнение законов и текущее управление возлагаются на органы исполнительной власти (президент, правительство и т.д.), споры между двумя ветвями власти разрешаются независимым судом, т.е.

судебной властью. Применительно к Европейскому Союзу более корректно говорить о разделении полномочий, когда ряд управленческих функций осуществляется не одним, а несколькими институтами на своеобразных совместных началах. Соответствующие институты как бы делят функции между собой, реализуя их по частям. Не случайно создаются новые процедуры принятия правовых актов, предусматривающие обязательные консультации, согласования, те или иные формы соучастия од-

46

них институтов в деятельности других.

Хотя теоретические составляющие и практическая реализация процесса принятия решений Европейских сообществ и Европейского Союза подвергались изменениям в течение всех лет его существования, принципиальный формат законодательного процесса сохраняется в том виде, как он был определен в учредительном Римском договоре[46] [47]: Комиссия «предлагает», в то время как Совет «располагает». Общими чертами законодательных процедур Европейского Союза являются наличие одних и тех же субъектов, участвующих в принятии решения, а также наличие во всех процедурах нескольких этапов или стадий[48]* В рамках Евросоюза основным институтом, принимающим акты законодательного характера, является Совет Европейского Союза. Институтом, осуществляющим право законодательной инициативы, как правило, является Европейская Комиссия[49], Все более активным участником законодательного процесса, выступая в различных качествах, становится Европейский парламент. Степень участия Парламента в процессе принятия решений варьируется в зависимости от правовой природы законодательства и той процедуры, которая должна быть использована для его принятия. В законодательном процессе может принимать участие Европейский центральный банк и иные органы Союза, имеющие консультативный статус, запрос заключения которых является в ряде случаев обязательным. Принятое решение - это плод их совместного сотруДйшввпвахроцесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза. На первом этапе предложение Комиссии подготавливается ее административными службами. Как правило, к работе над проектом привлекаются национальные эксперты, назначаемые для этой цели правительствами государств-членов по запросу Комиссии [50]. Эксперты выступают в своем личном качестве и не получают специальных инструкций от своих правительств, вследствие этого они не могут представлять последнее. Рабочие заседания, проводимые с их участием, позволяют Комиссии оценивать позицию национальных администраций и пользоваться экспертными знаниями. На практике, по предложениям, которые еще не носят официального характера, между Комиссией и Парламентом в рамках парламентских комитетов происходит обмен мнениями. Также Комиссия по своему усмотрению может проводить консультации с любыми иными сторонами, в частности, с профессиональными, индустриальными или коммерческими организациями, заинтересованными в соответствующих областях[51].

Согласованный текст является результатом взаимодействия между служащими Комиссии, заинтересованными группами, представляющими интересы широкой общественности, национальными экспертами, а также высшими должными лицами государств- членов Европейского Союза.

Второй этап начинается с решения Комиссии, которым принимается предложение, подготовленное ее службами (иногда в свете обсуждений, проводимых с Парламентом и Советом на основе сообщений или докладов, касающихся основных вопросов планируемой политики, представленных последнему). Это предложение направляются в Совет[52].

На третьем этапе по подготовленному предложению проводятся консультации с Европейским парламентом и органами, имеющими консультативный статус, запрос заключения которых является обязательным[53]. Совет направляет проект предложения данным органам. Рассмотрев предложение, они докладывают Совету или подготавливают заключение. Необходимо отметить, что Парламент может давать свое заключение без запроса[54]. На практике Парламент по собственной инициативе принимает резолюции, в которых излагается его позиция по проекту, и направляет их в Совет для изучения[55].

Затем следует четвертый этап. На основе проекта решения Комиссии и полученных заключений, внутренние службы Совета осуществляют подготовку текста решения. Основной объем работы осуществляется Комитетом постоянных представителей (Корепер), на который возложена задача по подготовке работы Совета (Статья 4 Договора о Слиянии). Как правило, на дан-

зо

ном этапе представители национальных администраций предлагают поправки, но решение о внесении в проект поправок принимает Комиссия. Рассмотрение проекта в Корепер заканчивается вынесением решения о направлении предложения с внесенными поправками или без таковых в Совет. К решению прикладываются поправки, предложенные национальными представителями и заключениями тех институтов и органов, с которыми проводились консультации.

Пятый этап происходит в Совете, на практике, всегда в присутствии членов Комиссий (Статья 32 Договора о Слиянии). В тех случаях, когда на уровне Корепер между представителями правительств государств-членов и Комиссией достигнуто полное согласие, проект решения помещается в повестку заседания Совета как так называемый пункт «А», то есть вопрос повестки, по которому не будет проводиться дальнейшее обсуждение. Если в Корепер не было достигнуто соглашения, вопрос помещается в повестку заседания Совета как пункт «В». После чего он обсуждается членами Совета с целью подготовки общей позиции56.

2. Материально-процессуальные требования, предъявляемые к решению. Существует ряд материальных норм, содержащих процессуальные требования, которые должны быть соблюдены при принятии решения. Положения учредительных договоров ограничиваются тем, что дают лишь общие направляющие, по которым должен идти процесс принятия решений, четко не определен способ формулировки решений. В определенной степени сами институты вынуждены были заполнять этот пробел путем включения наиболее характерных положений в свои правила процедуры. В данном разделе будут рассмотрены те положения, которым должны соответствовать решения, принимаемые институтами Европейского Союза. То есть требования к процедуре и форме, которые должны быть соблюдены при подготовке и принятии решения, их соблюдение необходимо для вступления в силу и легитимности принятого решения. Обозначив их как «материально- [56] [57]

процессуальные требования», рассмотрим в хронологическом порядке те из них, которые содержатся в учредительных договорах.

Материально-процессуальные требования, соблюдение которых необходимо на стадии подготовки и принятия решения. В Договоре о Европейском Союзе важное значение придается проблемам разграничения между тремя опорами. Это объясняется тем, что право, которое появляется из двух разных механизмов, является объектом действия не только различных процедур, это принципиально разные типы правовых норм, нормативных актов ЕС или международных норм, применительно к которым суды используют совершенно разные подходы. Соответственно при принятии решений единые институты действуют в одном случае как институты Европейского сообщества и руководствуются его учредительным договором, в другом - применяют правила договора о Евратоме, в третьем - действуют на основании положений специальных разделов Договора о Европейском Союзе, посвященных ОВПБ и СПСО . Европейский Союз как таковой не принимает нормативных правовых актов. Правовые и иные акты, принимаемые в рамках одного из сообществ, создаются как акты конкретного Сообщества, а не Союза в целом.

Содержание и формы решений, принимаемых институтами Европейского Союза по вопросам ОВПБ и СПСО кардинальным образом отличаются от тех, которые существуют в рамках первой «опоры». Действуя на основании полномочий, закрепленных в разделе V Договора о Европейском Союзе, руководящие органы Союза координируют действия государств-членов путем принятия принципов и общих ориентиров, общих стратегий, общих позиций, совместных акций, а также вправе заключать международные договоры по вопросам ОВПБ, В сфере сотрудничества полиций и судебных органов по уголовно-правовым вопросам институтами Союза принимаются общие позиции, рамочные решения, решения, помимо этого, существует практика принятия по вопросам СПСО на основе положений раздела IV Договора о [58]

Европейском Союзе конвенций между государствами-членами и возможность Союза заключать международные договоры с третьими странами и международными организациями.

Таким образом, чрезвычайно важно, имея дело с конкретным вопросом, выбрать ту опору, в рамках которой будет приниматься решение[59] [60]. Неизбежными являются споры по поводу выбора между опорами Европейского Союза. Государства-члены или Сообщества имеют стимулы пойти по этому пути для того, чтобы защитить свои прерогативы. Европейский Суд посчитал, что он призван разрешать подобные споры . За судебными разбирательствами подобного рода имеется скрытое напряжение. Это объясняется тем, что помещение вопроса в «нужную» опору имеет принципиальные институциональные и конституционные последствия. Как правило, конфликты возникают в тех случаях, когда Суд Европейских сообществ дает расширительное толкование по вопросам о пределах компетенции ЕС, что входит в противоречие с интересами отдельных государств-членов. В результате могут возникнуть серьезные разногласия между Судом и правительственными учреждениями государств-членов, как политического, так и правового характера.

В областях, которые не подпадают в его исключительную компетенцию, Сообщество должно предпринимать действие в соответствии с принципом субсидиарности. Только если и в тех пределах, в которых цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты государствами-членами, и могут, тем не менее, по причинам масштаба или результатов предполагаемых действий, быть лучше достигнуты Сообществом (Параграф 2 статьи 5 Договора о ЕС). Данный принцип дополнен требованием пропорциональности, в соответствии с которым любое действие, предпринимаемое Сообществом, не должно выходить за пределы того, что необходимо для достижения целей этого Договора (Параграф 3 статьи 5 Договора о ЕС). Введение принципов

субсидиарности и пропорциональности в Договор о ЕС вызвало поток научных комментариев[61] и теорий, в том числе появились работы, определившие субсидиарность как конституционный принцип[62]. Суд Европейских сообществ может отменить нормативный акт, принятый в рамках целей, закрепленных в учредительных договорах, на том основании, что он противоречит принципу субсидиарности, но при этом он может ограничиться только процедурным пересмотром, а не пересмотром по существу[63]. В тех случаях, когда выбор правовой базы для принятия какой-либо нормы законодательства Сообщества требует использования голосования простым большинством в Совете, несогласное меньшинство может оспорить меру на том основании, что с ее принятием нарушается принцип субсидиарности[64].

В регламентах, директивах и решениях, принятых Советом или Комиссией, должны обосновываться причины, вызвавшие необходимость их принятия, и указываться любые предложения или заключения, получение которых необходимо в соответствии с учредительными договорами (Статья 253 Договора о ЕС и 162 Договора о Евратоме). Обязательство обосновывать причины для отдельного решения было введено для того, чтобы Суд сообществ имел возможность рассмотреть вопрос о законности решения и чтобы адресаты решения и иные лица, которых оно затрагивает, имели возможность ознакомиться с той базой, на основе которой оно было принято, и оспорить его законность, пожелай они сделать это[65]. Но оно является также выражением общего принципа права, развивавшегося, например, в нидерландском и германском праве[66], который устанавливает, что решение должно сопровождаться обоснованием причин его принятия. Ряд судебных решений показывает, что «сфера реализации обязанности по обоснованию причин, предписанная в статье 253 Договора о ЕС, зависит от природы меры в целом и от обстоятельств, в которых она была принята»[67]. Орган власти Сообщества, принимающий соответствующий акт, должен обосновать необходимость его принятия ясно и однозначно, таким образом, чтобы заинтересованные стороны были в состоянии понять причины, вызвавшие необходимость принятия меры, а также Суд имел возможность осуществлять свою контрольную функцию[68]. Если обоснования необходимости принятия не предоставляется, или данное обоснование неадекватно, это является нарушением важных процедурных требований, что является одним из оснований для отмены оспариваемого акта Судом Европейских сообществ (Статьи 230 Договора о ЕС и 146 Договора о Евратоме). Обоснование причин - это часть решения в целом, следовательно, данное требование должно исполняться непосредственно тогда, когда принимается решение[69] [70] [71].

Из судебной практики Суда сообществ, который тщательно следит за соблюдением требований о необходимости приводить обоснование, следует, что должны быть упомянуты как факты, на которых основана необходимость

69

принятия меры, так и аргументы, которые приводились против ее принятия . Важные элементы рассуждений института, который принял меру, должны быть представлены в обосновании причин, вызвавших необходимость принятия акта . Как природа используемого полномочия, так и характер принимаемой меры оказывают влияние на ту степень тщательности, с которой должно формулироваться обоснование причин. C точки зрения ограничения судебного контроля за осуществлением дискреционных полномочий именно в подобных случаях особое внимание необходимо уделять точности[72]. Определенное участие заявителя в процессе принятия оспариваемого решения может уменьшить необходимость в детальном обосновании причин[73]. Решение, которое следует за целым рядом хорошо обоснованных решений, может быть обосновано менее тщательно и может содержать общую ссылку на существующую административную практику Комиссии[74]. Степень тщательности при реализации требования по обоснованию причин зависит также от той сферы, к которой относится мера.

Требование о необходимости указывать предложение или заключения позволяет проверить соблюдение той процедуры принятия решений, которая предписывается договорами[75]. Регламенты, директивы и решения Совета и Комиссии должны содержать указание на любые предложения или заключения, получение которых требуется в соответствии с учредительными договорами. Из такой ссылки должно быть понятно, была ли соблюдена предписанная процедура принятия решений. Под данное требование подпадают только те предложения и заключения, получение которых необходимо в случае прямого указания на это в Договоре[76]. Можно предположить, что решения, ранее принятые институтами, также подпадают под термин «договор»[77] [78]. Таким образом, Совет и Комиссия также должны ссылаться на предложения и заключения, получение которых требовалось в соответствии с ранее принятыми

ПП

решениями . В соответствии со статьей 11, подпараграф C статьи 14 временного Регламента Совета, регламенты, директивы и решения должны со- держать указание на заключения и консультации, «которые должны были быть получены». Комиссия, например, в своих решениях по картелям всегда делает ссылку на консультации с Консультативным комитетом по соглашениям и доминирующему положению[79]. В решении по делу Грюндик представитель Комиссии отмечает, что «соответствующий предприниматель и иные лица, а именно истец, были заслушаны в соответствии со статьей 19 Регламента № 17»[80] [81].

Необходимо отметить, что Конституционный Договор также содержит требования, которым должно соответствовать предложение. Например, каждое законодательное предложение должно содержать детальное обоснование, позволяющее дать оценку соблюдения принципов субсидиарности и пропорциональности (Пункт 7 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности). Данное обоснование должно включать определенную оценку финансового воздействия, а в случае рамочного закона последствий его принятия для норм, которые должны быть приняты государствами- членами, включая, когда это необходимо, региональное законодательство (Пункт 4 Протокола о субсидиарности и пропорциональности.).

Материально-процессуальные требования, предъявляемые к решению. Материальное содержание решения. Законодательство Евросоюза должно иметь правовую базу. Суд Европейских сообществ последовательно осуществляет толкование статьи 253 Договора, как содержащей требование о том, что законодательство должно содержать изложение фактов и нормативных правовых актов, которые в целом позволили институту его принять таким образом, чтобы сделать возможным его пересмотр Судом, а также соответствующие государства-члены и отдельные лица имели представление о тех условиях, в которых институты Сообщества применяли Договор . Как это было отмечено выше применительно к делу об объединенных льготных таможенных пошлинах, невозможность понять из содержания законодательства , какова его правовая база, является нарушением требований статьи 253. Данный пробел будет рассматриваться Судом как нарушение важных процедурных требований и таким образом является основанием для признания нормативного акта не действующим. Суд может отменить нормативноправовой акт, в котором указание фактов, побудивших институт принять его, является неадекватным, а также, если не существующие причины были приведены для обоснования необходимости принятия меры[82] [83] [84].

В преамбуле нормативно-правового акта Сообщества должна указываться правовая база, на основе которой он принят. Это не всеобъемлющее требование, но это может быть необходимо для того, чтобы удовлетворить требование, закрепленное в статье 253, указывать причины, повлекшие необходимость его принятия. Суд сообществ в деле об объединенных льготных таможенных пошлинах постановил, что признанная неспособность указать определенные положения Договора о ЕС не обязательно является нарушением существенных процедурных требований в тех случаях, когда правовая база меры может быть определена из других ее положений . Тем не менее, четкое указание подобного рода необходимо в тех случаях, когда при его отсутствии заинтересованные стороны и Суд не могут составить представления об определенной правовой базе. Выбор правовой базы для нормативноправового акта ЕС должен быть основан на объективных факторах, которые могут быть оспорены в судебном порядке[85]. Выбор правовой базы может иметь принципиальное значение для последующей законодательной процедуры[86] [87]. Это может означать выбор между проведением консультации с Евро-

86

пейским парламентом или его участием в процедуре сотрудничества , а также между тем будет ли Совет принимать решение единогласно или с помощью голосования большинством голосов[88] [89].

В Договоре о ЕС, за исключением статьи 253, не содержится положений, касающихся материального содержания решений, и у институтов была возможность осуществить более подробное регулирование данного вопроса. Например, временный регламент Совета Европейского Союза содержит несколько детализированных положений, касающихся регламентов, принимаемых Советом. В соответствии со статьей 10 параграфа 1 данного регламента, они должны иметь заголовок «Регламент», за которым следует серийный но-

QO

мер и указание на предмет регулирования. Затем регламенты должны содержать формулу «Совет Европейского экономического сообщества»[90], указание на правовую базу[91], ссылку на предложения и т.п., получение которых обязательно, обоснование причин[92] и формулу «приняли данный регламент», затем приводится текст регламента (Статья 11 Регламента Совета). Они должны быть разделены на статьи и последняя статья должна определять дату вступления в силу, если это происходит до или после двадцатого дня с момента публикации (Статья 12 Регламента Совета). К директивам и решениям, за исключением их заголовков, также применяются указанные правила (Статья 14 Регламента Совета). Каждый нормативный акт Союза по своей структуре содержит название, преамбулу, основную часть и заключительные положения[93].

Регламенты, директивы и решения должны быть подписаны лицом, исполняющим обязанности Председателя (данный пост может занимать любой министр и государственный секретарь), а также генеральным секретарем (Статья 9 Регламента Совета). Подобные положения не распространяются на решения, принимаемые Комиссией, На практике, тем не менее, вышеприведенный порядок изложения, применяемый к решениям Совета, соблюдается[94]. Применительно к решениям Комиссии необходимо отметить, что они должны быть подписаны Председателем и генеральным секретарем[95]. Из того обстоятельства, что все решения должны быть подписаны, а также из требования, согласно которому они должны сопровождаться обоснованием причин, следует, что решения должны иметь письменную форму.

Материально-процессуальные требования, соблюдение которых необходимо после принятия решения. В статье 254 Договора о ЕС закреплены положения, содержащие формальные требования, которые должны быть соблюдены после того, как принято решение. Регламенты публикуются в Официальном журнале Европейских сообществ[96], который был учрежден решением Совета от 15 сентября 1958 г.[97] и издается Европейским агентством официальных публикаций. Они вступают в силу? начиная с даты, указанной в них, или в том случае, если это не сделано, на двадцатый день после их опубликования (Статья 254 Договора о ЕС). На право институтов свободно устанавливать дату вступления решения в силу были установлены ограничения. Вступление решения в силу с момента опубликования[98] [99], а в исключительных случаях также с более раннего срока, допускается только в том случае, когда для этого имеются серьезные причины . В нескольких случаях Суд подчеркнул, что «в целом принцип правовой точности не допускает, чтобы мера Сообщества начинала действовать с момента времени до ее опубликования, иное допускается в исключительных случаях, когда этого требует та цель, которую необходимо достигнуть и когда законные ожидания связанных с ней лиц надлежащим образом защищены»[100].

Директивы и решения[101] должны быть объявлены тем лицам, которым они адресованы и начинают действовать с этого момента (Статьи 254 Договора о ЕС и 163 Договора о Евратоме). Нарушения, допущенные в процедуре уведомления, не имеют отношения к мере и таким образом не могут послужить основанием для признания ее незаконной[102]. В соответствии с Договором, объявление происходит одновременно с направлением меры лицу, которому она адресована, и он считается ознакомленным с нею[103]. C учетом того значения, которое могут иметь директивы и решения для сторон, иных, чем те лица, которым адресована мера, тот факт, что в настоящее время институты Сообщества в большинстве случаев опубликовывают их в Официальном журнале, должен приветствоваться. Необходимо отметить, что решения Совета и Комиссии, возлагающие на частных лиц материальную ответственность, например, с помощью которых Комиссия налагает штрафы или взыскания, обладают принудительной силой судебного решения[104].

В тексте Конституционного договора сохранено большинство рассмотренных выше положений. Европейские законы и рамочные законы, принятые в соответствии со стандартной законодательной процедурой, должны быть подписаны Председателем Европарламента и Председателем Совета министров. Европейские регламенты и европейские решения, в которых не определено, кому они адресованы или если они адресованы всем государствам-

РОССИЙСКАЯ

гос.уд?іїіШ¥1

членам, должны быть подписаны Председателями тех институтов, которые их принимают. Указанные выше разновидности нормативных правовых актов должны быть опубликованы в Официальном журнале Европейского Союза и будут вступать в силу с указанной в них даты или, при ее отсутствии, на двадцатый день после их опубликования. Остальные решения должны быть доведены до сведения тех, кому они адресованы и начнут действовать с момента такого уведомления (Статья 38 Конституции).

3. Законодательные процедуры. Полная картина процесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза может быть получена только путем детального изучения учредительных договоров. Не считая процедур, используемых для принятия делегированного законодательства, в Договоре о ЕС предусмотрены двадцать две различные законодательные процедуры[105]. Большинство из них, тем не менее, являются вариациями четырех основных законодательных процедур. Остальные, например те, с помощью которых Комиссия может принимать законодательство, действуя самостоятельно[106], или когда Совет может принимать законодательство на основе предложений Комиссии без проведения консультаций с Парламентом[107], - используется в нескольких областях. Наличие множества процедур одновременно является источником межинституциональных конфликтов и судебных исков, подаваемых в Суд Европейских сообществ. Учитывая существующее разнообразие, сложно построить всеобъемлющую схему процесса принятия решений.

В настоящее время отсутствует универсальная формула, позволяющая определить ту процедуру, которая должна быть использована при принятии решения в конкретной области. Конечный выбор зависит от того, какая процедура предусмотрена в конкретной статье Договора о ЕС. Как правило, каждая статья содержит непосредственное указание на ту процедуру, которая подлежит применению для принятия решений в данной области. Непосред-

стаєнно положения учредительных договоров или используемая законодательная процедура определяют способ голосования по проекту, а именно должен ли Совет Европейского Союза, принимая решение, действовать единогласно, квалифицированным большинством голосов или простым большинством голосов. Говоря о способах принятия решений в целом, необходимо отметить, что отличительные особенности основных процедур заключаются в объеме полномочий, которыми обладает Европейский парламент в соответствии с каждой из них . Сопоставление способов принятия решений помогает понять тот путь, по которому шло расширение участия Парламента в этих процедурах. В этом разделе будут кратко рассмотрены основные законодательные процедуры, применяемые в рамках Европейских сообществ и Европейского Союза.

Традиционная процедура «консультации» была введена Договором о ЕЭС 1957 г. и до 1986 г. являлась основной процедурой принятия решений. Первый этап процедуры образует законодательная инициатива Комиссии, которая направляет в Совет проект решения. На втором этапе Совет запрашивает мнение Парламента по проекту решения и тот выносит заключение. Парламент принимал участие в принятии норм сообщества только в тех случаях, когда это предусматривалось в определенной статье учредительного договора. После получения заключения, действуя единогласно или квалифицированным большинством своих членов, Совет принимает или отклоняет решение. На практике консультация с Парламентом обычно проводится в соответствии с неформальной процедурой[108] [109]. Проведение обязательных консультаций с Экономическим и социальным комитетом или Комитетом регионов, а в некоторых случаях и с Европейским центральным банком в большинстве случаев предписана учредительными договорами.

Консультация с Парламентом или другими органами означает только таковую: Совет не обязан следовать полученным рекомендациям. Тем не менее, Совет должен действительно получить заключение, а не просто направить запрос[110]. Мера, принятая Советом до того, как он получает заключение Парламента, может быть аннулирована за нарушение существенного процедурного требования. Но то обстоятельство, что Совет окончательно принял меру лишь спустя пять дней после получения заключения Парламента, когда это показывает, что имеется определенная степень срочности и сама разработка решения заняла у Парламента несколько месяцев, не делает эту консультацию «фальшивой»[111]. В тех случаях, когда в меру были внесены серьезные изменения, то после проведения первоначальной консультации и до окончательного принятия решения Советом может потребоваться повторная консультация с Европейским парламентом[112].

Процедура «сотрудничества» была введена Единым европейским актом в 1986 г., изменена Договором о Европейском Союзе (статья 189-С Договора о ЕС) и в настоящее время она закреплена в статье 252 Договора о Европейском Союзе. Первую стадию образует законодательная инициатива Комиссии. Проект решения одновременно направляется Европейскому парламенту и Совету. На второй стадии процедуры Европейский парламент принимает заключение по проекту и направляет его в Совет. На основе полученного заключения Совет, действуя квалифицированным большинством своих членов, вырабатывает общую позицию и направляет ее в Европейский парламент. Таким образом, процедура предусматривает два чтения предлагаемой меры. По результатам рассмотрения общей позиции процедура может развиваться следующим образом. В случае положительного заключения Европейского парламента, или если общая позиция не будет рассмотрена в течение трех месяцев, Совет утверждает решение. Если по общей позиции Парламент, действуя абсолютным большинством своих членов, принимает отрицательное заключение и отклоняет ее (т.н. отлагательное вето), то Совет, действуя единогласно, может утвердить решение. В том случае, если Парламент, действуя абсолютным большинством своих членов, принимает поправки к общей позиции, то документ направляется в Комиссию. Поправки в течение месяца рассматриваются Комиссией и, в случае их принятия, направляются в Совет. Совет может, действуя квалифицированным большинством, утвердить проект решения с поправками в той редакции, которая принята Комиссией, либо, действуя единогласно, отклонить проект решения с внесенными поправками и утвердить проект в редакции общей позиции. Каждая стадия не может длиться более трех месяцев, единственное изъятие из этого правила — это срок для рассмотрения Комиссией поправок Парламента, который равен одному месяцу. Парламент отклоняет общую позицию Совета только в исключительных случаях[113] [114]. Тем не менее, он предлагает большое количество поправок как на этапе первого, так и второго чтения.

Процедура «совпадающего положительного заключения» была введена Единым европейским актом по ряду важных вопросов в 1986 г., таких как прием новых членов (Статья 49 Договора о Европейском Союзе) и заключение соглашений об ассоциации с третьими странами (статья 310 Договора о ЕС) . Данная процедура является более простой по сравнению с рассмотренными выше. Для принятия акта Сообщества необходимо предварительное согласие Европейского парламента, которое принимается - в зависимости от характера акта - либо большинством голосов участвующих в голосовании, либо большинством голосов всех членов Парламента. Особенности процедуры заключаются в отсутствии чтений, так как Парламент не может вносить поправки. Таким образом, процедура наделяет Парламент неопределенным правом задержки и абсолютным правом отклонения[115]. Для того, чтобы сделать это право более значимым, правила Парламента в настоящее время предусматривают возможность принятия промежуточного отчета с проектом резолюции, содержащего рекомендации по изменению или реализации предложения[116].

Процедура «совместного принятия решений»[117] была введена Маастрихтским договором и в настоящее время она закреплена в статье 251 Договора о ЕС. На начальном этапе данная процедура аналогична процедуре сотрудничества, по тому начнем ее описание с момента, когда проект направляется в Парламент второй раз (т.е. Парламент рассматривает общую позицию). Для того, чтобы принять решение, Парламент имеет в своем распоряжении три месяца. Если он одобряет общую позицию или не рассматривает ее в течение установленного срока, Совет принимает акт в соответствии с общей позицией. Принципиальное отличие от предшествующей схемы возникает, если Парламент абсолютным большинством своих членов принимает решение об отклонении общей позиции. Парламент вправе предложить поправки к общей позиции, которые направляются в Совет и Комиссию, при этом последняя должна представить заключение по поправкам. Если Совет не одобряет акт с внесенными в него поправками, председательствующий в Совете и Председатель Парламента совместно созывают Согласительный комитет. В состав комитета входят равное количество представителей Совета и Парламента. В работе комитета принимают участие и представители Европейской комиссии, которые выступают с инициативами, направленными на сближение позиций Совета и Парламента. Если в течение шести недель Согласительному комитету не удается принять общий текст, акт считается не принятым. Если же комитет приходит к согласию, общий текст должен быть утвержден Парламентом (абсолютным большинством голосов участвующих в голосовании) и Советом (квалифицированным большинством). На это отводиться шесть недель. Если одна из сторон не принимает решение в установленный срок, акт считается не принятым. Таким образом, процедура предусматривает проведение по проекту решения трех чтений.

Совместное принятие решений доказало свою полезность и оно может стать стандартной процедурой, используемой для принятия законодательства Сообщества. Представляется, что после упразднения «третьего чтения» Европейский парламент станет со-законодателем, наравне с Советом Европейского Союза. Объективно аргументы в пользу упрощения весьма убедительны . Наиболее значительным упрощением процедуры совместного принятия решений является отмена третьей стадии этой процедуры. В определенном смысле баланс полномочий между двумя институтами на третьей стадии смещается в пользу Совета. Парламент, который на второй стадии совместного принятия решений находится в равном положении с Советом, на третьей стадии попадает в более неблагоприятную позицию выбора между необходимостью наложить вето на проект решения или принять общую позицию. Его право на третьей стадии приобретает негативный характер. Это также, помимо очевидной заинтересованности в упрощении, является еще одним доводом в пользу отмены третьей стадии.

C сожалением приходится отметить, что подобные соображения не были учтены при разработке Конституционного Договора. Европейские законы и европейские рамочные законы будут совместно приниматься Европейским парламентом и Советом Европейского Союза на основе предложения Европейской комиссии в соответствии со стандартной законодательной процедурой в том виде, как она определена в статье Ш-302 Конституции. Законодательные полномочия на паритетных началах поделены между двумя институтами Союза. Если Европарламент и Совет Европейского Союза не смогут достичь согласия по акту, он не будет принят (Статья 33 Конституции). Про- [118] цедура сохранила традиционное название «процедура совместного принятия решений» и предусматривает проведение по проекту решения трех чтений[119].

4. Механизм принятия решений в области Общей внешней политики и политики безопасности, а также Сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере. Договором о ЕС «законодательные процедуры» т.е. правовые конструкции, аналогичные тем, которые используются для принятия решений в рамках первой опоры, применительно к ОВПБ и СПСО не предусмотрены. Механизм принятия решений, используемый в данных областях, носит преимущественно межправительственный характер, его характеризует большая доля участия государств-членов. Нормотворчество государств упорядочивается посредством институциональных структур Союза, главным образом Европейского Совета и Совета Европейского Союза. Особая роль в подготовке и процессе принятия решений принадлежит Председателю Европейского Совета.

Разработка и реализация политики в сфере ОВПБ. Процесс принятия решений основан на процедурах взаимного информирования и консультации между государствами-членами, приводящих в результате к координации действий на международной арене, выработке общей позиции и осуществлению совместных действий. Статья 14 Договора о Европейском Союзе разрешает вопрос о роли институтов Союза в сфере ОВПБ. Председатель Европейского Совета несет ответственность за осуществление совместных действий и представление интересов Союза по внешним вопросам и вопросам безопасности (Статья 18 Договора о Европейском Союзе), ему оказывают помощь представитель государства, который будет занимать его в будущем, а также Высокий представитель по ОВПБ вместе они известны как «Тройка»[120]. Комиссия уполномочена быть «полностью связанной» с работой, проводимой в рамках ОВПБ (Статья 27 Договора о Европейском Союзе). Чаще всего ее привлекают для выполнения задач, связанных с представительством ЕС на международной арене, она может обращаться с вопросами и направлять на рассмотрение в Совет предложения, относящиеся к сфере ОВПБ совместно с государствами-членами (Статья 22(2) Договора о Европейском Союзе). Комиссия может также быть вовлечена в процесс переговоров по соглашениям в соответствии со Статьей 24 Договора о Европейском Союзе. Председатель обязан консультироваться и информировать Европарламент, который не участвует в принятии решений (Статья 24 Договора о Европейском Союзе). Тем не менее, Парламент вправе направлять вопросы и давать Совету рекомендации, помимо этого он обязан проводить ежегодные дебаты по прогрессу в реализации ОВПБ (Статья 21 Договора о Европейском Союзе). Европейский Совет устанавливает принципы и основные направления общей политики, и именно он призван принимать решения по определению и реализации этой политики (Статья 13 Договора о Европейском Союзе).

Положения, регулирующие СПСО, в положениях Договора о ЕС представляют собой «расположенный посередине дом» между первой и второй опорами. Право законодательной инициативы в данной области поделено между Комиссией и государствами-членами (например, статья 29 Договора о Европейском Союзе). Степень участия Европейского парламента в принятии решений незначительна. Предусмотренная договором консультация с Парламентом в качестве элемента процесса принятия решений в рамках СПСО (Статья 39 Договора о Европейском Союзе) редко используется. Как правило, Совет Европейского Союза не играет существенной роли, за исключением тех вопросов, которые относятся к области продвинутого сотрудничества государств-членов. По вопросам, относящимся к сфере СПСО, основным органом принятия решений является Европейский Совет (часть 1 ста- тъи34Договора о Европейском Союзе). В тексте Конституционного Договора для принятия решений по вопросам, находящимся в сферах ОВПБ и СПСО, предусмотрены специальные процедуры принятии решений, отличные от стандартной законодательной процедуры, рассмотренной выше (например, статья III-160 и статья Ш-161 Конституции).

В рамках данного раздела представляется целесообразным кратко рассмотреть процедуры для переговоров и утверждения международных соглашений[121]. Рад положений Договора о ЕС предназначен для определения политики во внешней сфере, в их число входят положения, относящиеся к заключению Союзом международных соглашений. В Европейском Союзе существуют две специальные правотворческие процедуры, оформляющие процесс присоединения Союза к международным договорам. Первая процедура применяется при заключении международных соглашений Европейским сообществом, т.е. в рамках полномочий по первой опоре, вторая - при заключении международных договоров для реализации целей и задач общей внешней политики и политики безопасности, а равно сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере, т.е. реализуя полномочия по второй и третьей опоре[122].

В тех случаях, когда возникает необходимость в заключении международных соглашений, в качестве правовой базы используется статья 300 Договора о ЕС. В данной статье предусмотрена единая процедура для переговоров и заключения соглашений[123]. Статья 300 Договора о ЕС в значительной степени расширена «в свете практики Совета». Инициатором процедуры выступает Европейская комиссия, которая направляет Совету рекомендации относительно заключения международного соглашения. Действуя квалифицированным большинством своих членов, Совет уполномочивает Комиссию на ведение переговоров. На основании полномочий на ведение переговоров, Комиссия, консультируясь со специальными комитетами, учрежденными при Совете, ведет международные переговоры в интересах Союза. Международный договор заключается Советом, при этом, как правило, используется процедура консультации с Европейским парламентом (часть 3 статьи 300 Договора о ЕС). В ряде случаев применяется процедура положительного совпадающего заключения. Специальная процедура для заключения международных договоров в сферах ОВПБ и СПСО предусмотрена в статье 24 Договора о Европейском Союзе. Действуя единогласно, Совет наделяет государствочлен, председательствующее в Совете, полномочиями по началу переговоров о заключении соглашения, которые проводятся при содействии Комиссии. По окончании переговоров председательствующее государство представляет Совету рекомендацию о заключении международного соглашения. Договор заключается Советом, который должен действовать единогласно. Европарламент не принимает участия в процедуре заключения международных договоров в сфере ОВПБ и СПСО, незначительна и роль отведенная Комиссии.

5. Принципы функционирования механизма принятия решений в системе институтов Европейского Союза. Обобщая вышеизложенное, можно сформулировать ряд принципов, положенных в основу функционирования процесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза. Принцип сочетания межправительственного и наднационального начала в деятельности институтов Европейских сообществ. Сама институциональная структура Европейского Союза основывается на идее баланса между интересами отдельных государств и интересами Союза в тех сферах, в которых он наделен соответствующей компетенцией. В состав данной структуры входят несколько наднациональных институтов (Европейская комиссия, Европейский парламент, Суд Европейских сообществ), выражающих общие интересы в противовес межправительственным органам (Европейский Совет и Совет министров), выражающим национальные интересы. Нормы европейского права создаются в результате согласования позиций государств-членов и нормотворческой деятельности институтов Союза.

Принцип коллегиального принятия решений. Большинство нормативных правовых актов и других решений, принимаемых в рамках Европейских сообществ и Европейского Союза, принимаются институтами коллегиально. Большинством голосов принимают свои решения Европейский парламент, Европейская комиссия, Суд Европейских сообществ. В том, что касается Совета Европейского Союза, то в настоящее время при решении отдельных вопросов по-прежнему предусматривается единогласное принятия решения министрами, участвующими в заседании. На межправительственной конференции по пересмотру Маастрихтского договора обсуждался вопрос об окончательном отказе от принципа единогласия при принятии решений в Совете, в том числе и в области внешней политики и политики безопасности, сотрудничества в области правосудия и внутренних дел.

Принцип всестороннего сотрудничества институтов-участников процесса принятия решений. В учредительных договорах содержаться лишь общие указания на возможные формы, в рамках которых может проходить межинституциональный диалог. Например, в соответствии с ч. 1 статьи 218 Договора о ЕС, Совет и Комиссия проводят взаимные консультации и с общего согласия определяют иные методы сотрудничества. Как это было отмечено выше, практически ни один нормативно-правовой акт не может быть принят вне рамок законодательного треугольника, который образуют Европейская комиссия, Совет и Европейский парламент. Наиболее тесное вовлечение Парламента предполагают процедуры сотрудничества и совместного принятия решений (статьи 251 и 252 Договора о ЕС).

Принцип сбалансированного распределения законодательных прав и полномочий между институтами-участниками процесса принятия решений. В его основу заложена необходимость поддержания баланса между полномочиями институтов, что обеспечивает стабильное эффективное функционирование Европейского Союза. Суд Европейских сообществ дал толкование содержания данного принципа как поддержание равновесия взаимных отношений между институтами, так и поддержание равновесия в процессе осуществления ими своих полномочий[124]. То есть каждый институт должен осуществлять только те полномочия, которыми он был наделен учредительными договорами с учетом особенностей каждого института и на условиях, закрепленных в этих договорах.

Таким образом, руководящим принципом институциональной системы ЕС является принцип децентрализации полномочий с сопутствующим ему закреплением в учредительных договорах функции каждого института. Полномочия, закрепленные за отдельным институтом, не могут осуществляться другим участником процесса принятия решений или иными вспомогательными органами. Единственное исключение закреплено в статье 202 Договора о ЕС, а именно право Совета делегировать Комиссии отдельные полномочия по принятию нормативных правовых актов во исполнение принятого им решения . Законодательные полномочия, закрепленные за тем или иным институтом, должны осуществляться в рамках и на условиях, установленных учредительными договорами. Суд Европейских сообществ постановил, что прерогативы институтов являются одним из элементов институционального

125

равновесия, созданного учредительными договорами .

Применительно к законодательному процессу в рамках Европейских сообществ и Европейского Союза, можно сделать несколько выводов. Несмотря на то, что основным органом принятия решений, как для Сообществ, так и для всего Союза в целом остается Совет, учредительные договоры предусматривают различные формы участия институтов, их органов, общественных и политических организаций и заинтересованных групп в процессе принятия решений. Институты-участники процесса принятия решений меняются в различных процедурах, степень их участия варьируется в зависимости от той опоры, в рамках которой принимается нормативный акт, и процедуры, используемой для принятия конкретного решения. Это позволяет говорить о существовании «коллективного законодателя», который создает право Сообществ и Европейского Союза. [125]

Существует ряд процессуальных принципов, которые имеют важное значение для практики функционирования институтов. Принцип процедурной точности. Как правило, каждая статья учредительного договора содержит непосредственное указание на ту процедуру, которая подлежит применению для принятия решений в той или иной области компетенции Европейского Союза. Непосредственно положения учредительных договоров или используемая процедура определяют способ голосования по проекту, а именно; должен ли Совет Европейского Союза, принимая решение, действовать единогласно, квалифицированным большинством голосов или простым большинством голосов. Принцип установления единообразных требований, предъявляемых к нормативно-правовым актам, принимаемым в рамках Европейских сообществ и Европейского Союза и др.

Нормы европейского права создаются в результате согласования воли государств-членов и нормотворческой деятельности институтов Союза. Их действительность, а тем более действенность, зависят от множества как правовых, так и неправовых факторов, некоторые из которых будут рассмотрены в следующем разделе.

6. Реализация механизма принятия решений в практической деятельности институтов Европейского Союза.

До сих пор речь шла о разновидностях решений, принимаемых в рамках Сообществ, Европейского Союза в целом и способах их принятия. Остановившись на этом, мы получим незавершенную картину функционирования процесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза. Необходимо пойти дальше для того, чтобы понять существующий на практике механизм функционирования процесса принятия решений. Этой цели посвящена остальная часть данной главы.

1. Правовое регулирование качества нормативных правовых актов Европейского Союза. Надо отметить, что в последнее время в Сообществах стало уделяться больше внимания качеству правовых актов. Качество правовых актов Сообществ стало действенным фактором, как для практического применения права Сообществ, так и для его восприятия общественностью и бизнесом государств-членов[126] [127] [128]. Как и национальное законодательство, законодательство Сообщества может быть сложным для понимания и сложным для осмысления. Главным образом называют две основные причины, по которым доступность для понимания норм Сообщества подвергается вполне обоснованной критике: новизна права сообществ и межправительственная природа процесса принятия решений в Совете . Еще одна причина, которая часто приводится для объяснения использования расплывчатых формулировок при подготовке законопроектов, относится к самой природе процесса принятия решений. Право Сообществ зачастую является продуктом межправительственных переговоров. Для того чтобы прийти к компромиссам, используются искусные формулировки с целью маскировки сохраняющихся

128

расхождений позиций .

Помимо этого, ему присущи внутренние недостатки, которые являются следствием того особого контекста, в котором оно принимается. В редких случаях законодательство Сообщества является продуктом заботливо подготавливаемых компромиссов между национальными позициями, в этом отношении оно не сильно отличается от национального законодательства, которое также появляется из компромиссов, первоначально возникающих между сопричастными министрами, а затем в правительстве и парламенте. Не свойственным для национального уровня является процесс подготовки законодательства на одиннадцати языках, слияние различных правовых традиций с их собственными концепциями и терминологией, которые определяют гибридный характер законодательства Сообщества и до сих пор могут привести к тому, что чуждые концепции будут включены в правовой порядок государств-членов. Данные отличительные особенности права Сообществ несомненно оказывают влияние на качество законопроектов и заслуживают отдельного рассмотрения.

Контроль за качеством разрабатываемых нормативных актов. Являясь инициатором нового законодательства, Комиссия играет решающую роль в обеспечении реального качества законодательства Сообщества. Она отвечает за предварительные изучение и анализ, за консультации с заинтересованными кругами, применение теста пропорциональности и субсидиарности, выбор наиболее подходящей формы акта, проведение анализа последствий, а также анализа стоимости и эффективности и за усилия, направленные на то, чтобы сделать предлагаемую меру устойчивой к возможным злоупотреблениям[129]. Для достижения поставленной задачи Комиссия приняла для своих департаментов внутренние инструкции[130]. Каждый проект решения, подготовленный Комиссией, должен содержать объяснительный меморандум, в котором сверяются пункты установленного законом перечня (обоснование и цель принятия меры, правовая база, субсидиарность, пропорциональность, соответствие другим политикам, результаты внутренних консультаций, структура затрат, анализ риска злоупотреблений, финансовый отчет)[131]. В соответствии с Межинституциональным соглашением 1993 г. по порядку реализации принципа субсидиарности[132] [133], все поправки, которые могут быть внесены в текст, предложенный Комиссией, как Европейским парламентом, так и Советом Европейского Союза, должны, если они предполагают активное участие со стороны Сообщества, сопровождаться обосновали- ем их соответствия принципу судсидиарности и статье 5 Договора о ЕС .

Эдинбургский Европейский Совет поручил Правовой службе Совета Европейского Союза проверять проекты законодательных актов до того как они будут приняты на регулярной основе и там, где это необходимо, вносить в проект соответствующие предложения . Рабочая группа правовых и лингвистических экспертов правовой службы Совета, которая несет ответственность за окончательное редактирование текста, получала полномочия делать

предложения по упрощению и уточнению языка текста без изменения его су* ■><

ти . В 1993 г., Совет Европейского Союза принял указания, включавшие десять пунктов по качеству проектов законодательства Сообщества , которые содержат ряд требований, в соответствии с которыми акт должен быть понятным, простым и лаконично сформулированным, внутренне согласованным, не противоречил иным актам, имел стандартную структуру, четко определенные права и обязанности, устанавливал дату вступления в силу и все переходные положения, а также что преамбула должна содержать обоснование принятия. После этого в указаниях перечислялись ошибки, которых необходимо избегать (такие, как слишком большое количество перекрестных ссылок, или ссылок на другие акты, положения неправового характера и самостоятельные положения в акте, по которым вносятся поправки). Эти указания должны были служить в качестве справочника для всех органов, связанных с процессом подготовки актов для Совета. Тем не менее, они не являются исчерпывающими или обязательными, необходимо отметить, что требование о соблюдении содержащихся в них норм не распространяются на Комиссию или Европейский парламент, которые приняли свои собственные правила. В дополнение к резолюции Совета, правовые и лингвистические эксперты Правовой службы Совета разработали руководство, предназначенное для гармонизации подготовки различных видов актов Совета (назначе- [134] [135] [136] ние, название, цитирование, изложение, используемые термины, приложения, сноски и тому подобное)[137]. Подобным образом межинституциональный комитет совместно с Бюро официальных публикаций Европейских сообществ подготовил межинституциональное руководство по стилю, предназначенное для использования Европейским парламентом, Советом и Комиссией, который гармонизирует все стилистические традиции для всех текстов, которые публикуются в Официальном журнале Европейского Союза. Необходимо отметить, что Европейский парламент имеет свою собственную Правовую службу. Вследствие расширения законодательных полномочий Парламента, в частности, в контексте процедуры совместного принятия решений для оказания помощи Правовой службе была учреждена группа правовых контролеров. К сожалению, данные о том, как организована деятельность этой группы по контролю качества законопроектов, в настоящее время недоступны.

Контроль за качеством существующих нормативных актов. Все, что было сказано о той роли, которую призвана играть Комиссия при подготовке законодательства, в равной мере распространяется на контроль за качеством действующего законодательства (вопросы его изменения, реализации, эффективности применения и оценки того, как оно действует). На Комиссию, при контроле со стороны Суда Европейских сообществ, возложена задача по надзору за надлежащим применением норм, принятых в рамках сообществ и Европейского Союза. Ее роль в качестве неизменного стража права Сообществ позволяет Комиссии оценивать эффективность и уместность законодательства. Обладая силой этого практического знания, Комиссия в дальнейшем может выступать с предложением к законодательным органам Европейского Союза о внесении поправок в существующее законодательство, которые служат целям его улучшения, она может предложить даже отмену при- нятого нормативного акта. В течение последних нескольких лет Комиссия направила в Совет несколько подобных предложений[138].

2. Межинституциональное сотрудничество как составная часть процесса принятия решений. В рамках политической и правовой системы Европейского Союза постепенно сложился целый ряд механизмов, посредством которых могут разрешаться противоречия, возникающие между институтами при осуществлении законодательных полномочий. Они образуют некое дополнение к традиционным средствам, таким как компромисс и переговоры, характерные для деятельности любой сложной политической организации. В данном контексте особое значение приобретает общая обязанность участников процесса принятия решений по осуществлению межинституционального сотрудничества, закрепленная в статье 4 Договора о ЕС и признанная в последствии Судом Европейских сообществ[139].

Институциональная реформа, осуществленная с принятием EEA в 1986 г., имела различные последствия для всей структуры процесса принятия решений Сообщества. Прежде всего, возросла важность совместного планирования. Это произошло в результате расширения законодательных полномочий Парламента в соответствии со статьей 252 Договора о ЕС, путем предоставления ему права участвовать в подготовке проектов решений. Следствием нововведения стали как изменение в положении институтов, так и осознание необходимости тесного межинституционального сотрудничества. Одним из направлений сотрудничества стало планирование общей законодательной программы. В интересах Комиссии было, во-первых, заранее предупредить Парламент об общих намерениях в конкретных областях политики, создавая, таким образом, условия для проведения более широких консультаций и общественных дебатов и, во-вторых, дать Парламенту общее представление о внутреннем законодательном календаре, позволяя ему эффективно планировать работу.

Осуществление ежегодной законодательной программы стало центром притяжения взаимоотношений Комиссии и Парламента[140]. Ежегодная рабочая программа, определяющая приоритетные области для действий Сообщества, подготавливается к октябрю предшествующего года. Параллельно с рабочей программой подготавливается ежегодная законодательная программа, которая уведомляет о планируемых законодательных действиях и принимается до конца года[141]. Председатель Комиссии представляет Парламенту законодательную программу (Статья 4 внутреннего Регламента Комиссии), по которой впоследствии проводятся дебаты и осуществляется согласование (Статья 49 Регламента Парламента)[142]. Программа направляется также правительствам и национальным парламентам государств-членов, в органы Союза, участвующие в процессе принятия решений, и может быть пересмотрена в начале второго полугодия. Ежегодная законодательная программа включает все новые нормативные предложения, а также подготовительные и вспомогательные документы и предназначена для того, чтобы изложить основные цели и политические приоритеты Комиссии на предстоящий законодательный год. Парламент изыскивает способы для организации своей работы таким образом, чтобы оказывать максимальное влияние на программу, в частности, путем заблаговременного определения своих политических приоритетов.

Вместе с программой Комиссия направляет в Европарламент копию предварительного законодательного графика. Хотя документ не носит исчерпывающего характера, график содержит все основные законодательные предложения для наступающего года. Он включает все предложения, относящиеся к политическим приоритетам, установленным в законодательной программе Комиссии. Документ структурно разделен на квартальные чередующиеся программы, которые постоянно обновляются. Он выступает в качестве своеобразной конкретизации программы Комиссии и предназначен для того, чтобы привлекать к законодательной деятельности иные институты Сообщества, а также служит в качестве основы для осуществления координации между ними. Комиссия также приняла обязательство следовать указаниям Бирмингемской декларации[143] по проведению расширенных консультаций по проектам решений, осуществлять подготовку, издание «белых книг» и «зеленых книг»[144], а также публиковать через официальный журнал Европейских Сообществ краткое содержание законодательных инициатив для того, чтобы в определенный срок заинтересованные стороны могли представить свои комментарии. Комиссия обязана опубликовывать программу работ и календарь подготовки проектов нормативных актов, календарь кодификационных инициатив, создавать базы данных и обеспечивать доступ к ним. В соответствии с Кодексом поведения 1995 г., Комиссия согласилась обсуждать на паритетных началах с Парламентом и Советом вопросы выдвигаемых ею инициатив и календарь подготовки проектов нормативных актов.

Межинституциональное сотрудничество, которое определяет общую природу законодательной программы, также принимает иные формы, чем рассмотренные выше. Например, Межинституциональная координационная группа, известная также как группа Наунрайзера - по имени своего основателя, проводит свои заседания за несколько дней до начала пленарной сессии Парламента. В проводимых встречах принимают участие представители Комиссии, Экономического и социального комитета и Секретариата Генерального совета, а также представители парламентских служб, обслуживающих сессию, и представители от кабинета Председателя Европейского Совета. В настоящее время группа рассматривает широкий круг вопросов, касающихся повестки заседания, и определяет приоритеты последующих повесток пленарных заседаний в соответствии с общей ежегодной законодательной программой. Также межинституциональные связи осуществляются в рамках

Конференции председателей, возглавляемой Председателем Парламента и объединяющей лидеров политических групп. Данный орган начинает свою работу за неделю до начала пленарной сессии Европейского парламента в г. Страсбурге. Традиционно, в проводимых встречах участвует представитель Комиссии, который может выступать с предложениями по содержанию повестки пленарных заседаний Европарламента. Комиссия получает возможность ускорить решение срочных вопросов.

Межинституциональные соглашения. Институциональное сотрудничество может носить более формализованный характер. В настоящее время одним из наиболее важных механизмов сотрудничества являются межинституциональные соглашения или декларации[145]. Они возникли в начале шестидесятых годов в виде различного рода практических мер, согласованных на двусторонней основе Парламентом и Комиссией или Парламентом и Советом, целью которых являлось повышение эффективности работы Парламента. Трехсторонние соглашения появились в середине семидесятых, начало было положено совместной декларацией о введении процедуры консультации по законодательству между Советом и Парламентом[146]. Тем не менее, только с середины восьмидесятых, а именно, после принятия Маастрихтского договора более широкое распространение получила практика заключения межинституциональных соглашений и деклараций. Поскольку не все меры подобного рода были официально опубликованы, а также в силу отсутствия точного определения того, что именно входит в понятие «межинституциональное соглашение или декларация», трудно установить их точное количество. В настоящее время отсутствует зафиксированная процедура, посредством которой заключаются акты подобного рода.

Межинституциональные соглашения и декларации подпадают под категорию вторичного права и таким образом они ближе к политическим декларациям о намерениях, чем к нормативно-правовым актам, обязательным

для тех, кому они адресованы. Это не предполагает полного отсутствия юридической силы, но они функционируют в политической области и выступают основой для межинституционального сотрудничества. Акты подобного рода могут порождать внутренние обязательства для институтов или накладывать на них внешние обязательства в том смысле, что они порождают законные ожидания со стороны третьих лиц, например, международных организаций или других государств. Данные акты не могут изменять или вносить поправки в существующие учредительные договоры или вторичное законодательство, но они могут конкретизировать определенную статью учредительного договора или рамочное решение, принятое на межправительственной конференции.

В Европейском Союзе складывается устойчивая тенденция к легализации некоторых аспектов межинституциональных отношений путем направления исков в Суд Европейских сообществ для их разрешения в соответствии с положениями учредительных договоров. Данный механизм легализации межинституциональных взаимоотношений показывает нам ту роль, которую призван играть Суд Европейских сообществ в процессе принятия решений. Феномен межинституциональных споров являет нам примером того, как чрезвычайно политизированный вопрос выбора правовой базы, может быть сведен к сценарию правового спора между институтами с преобладанием процедурных правил, а не существующих политических предпочтений. Привлечение Суда, как правило, осуществляется путем подачи иска в соответствии со статьей 230 Договора о ЕС об аннулировании нормативного акта, принятого одним или несколькими институтами[147]. В исключительных случаях могут возникнуть обстоятельства, при которых один институт подает иск против другого института за бездействие, когда последний обязан был действовать (статья 232 Договора о ЕС)[148]. Большинство споров, возникающих между институтами, связано с выбором правовой базы решения, но некоторые дела затрагивают и иные принципы европейского права, такие как обязанность институтов сотрудничать между собой и требование о проведении консультаций в ходе законодательного процесса.

Одним из препятствий для участия Парламента в рассмотрении межинституциональных споров было то, что он не был указан в качестве возможного истца или ответчика в первоначальной версии статьи 173 Договора о ЕЭС, хотя ему с самого начала и было предоставлено право в соответствии со статьей 175 Договора о ЕЭС (в настоящее время статья 232 Договора о ЕС) обращаться в Суд с иском о бездействии. Для того чтобы расширить рамки судебной защиты, Суд Европейских сообществ должен был признать право Парламента подавать иск об аннулировании в соответствии со статьей 173 Договора о ЕЭС[149] [150]. После того, как данная статья была изменена Маастрихтским договором, данный вопрос в настоящее время представляет главным образом академический интерес. Новый взгляд на проблему выбора правовой базы возник с появлением системы трех опор. Суд пересмотрел акт, принятый в рамках третьей опоры для того, чтобы гарантировать невмешательство

„ „ 150

третьей опоры в регулирование, осуществляемое в рамках первой опоры . Учитывая принципиальные отличия в распределении законодательных полномочий между институтами в рамках второй и третьей опор, подобные споры будут неизбежны.

3. Политический цикл Европейского Союза. Изучение политических полномочий институтов-участников законодательного процесса и политических процессов, происходящих в Европейском Союзе, является непростой задачей. Не только структура управления сильно отличается от структур, существующих в национальных государствах, но и само интеграционное образование все еще продолжает эволюционировать и соотношение полномочий между его институтами и государствами-членами постоянно меняется, осложняя задачу по изучению основных источников политических полномочий и описанию того, как эти полномочия используются. Существует несколько

Решение по делу Koster.

способов, позволяющих облегчить изучение государственной политики, наиболее распространенным методом является описание ее в терминах цикла. Сведенный к своим основным элементам, политический цикл Европейского Союза, а также действующие лица этого цикла могут быть описаны следующим образом: Европейский Совет определяет повестку, Комиссия инициирует и реализует политику, Европейский парламент обсуждает и вносит поправки, Совет министров принимает окончательное решение, Суд сообществ осуществляет толкование и выносит решения. Отсутствие централизованного контроля создает политический процесс, который в значительный степени определяют поиск компромисса, оппортунизм и непредсказуемое политическое давление.

Определение повестки. До того, как будет принято политическое решение, необходимо установить наличие проблемы. Проблема должна быть определена и признана в качестве законного интереса правительства, который требует от него определенной реакции. На национальном уровне политика часто проходит через «цикл внимания к вопросу», означающий движение вопроса вперед и назад по повестке в зависимости от изменяющегося уровня общественного и политического интереса[151]. Специфика Евросоюза, в котором полномочия четко не определены, а политические отношения все еще продолжают эволюционировать, обусловливает различия между определением политической повестки на национальном уровне и тем, как это делается в рамках Союза. Во-первых, различие заключается в существующих механизмах подотчетности управляющих структур электорату. Выбранные лидеры на национальном уровне часто включают вопросы в повестку в ответ на общественное мнение, в этом смысле определение повестки подконтрольно избирателям. В Союзе единственными непосредственно избираемыми политическими деятелями являются члены Европейского парламента, которые оказывают незначительное влияние на политический процесс в целом. Большая часть полномочий по разработке политических решений в настоящее

время находится у Комиссии и Совета Европейского Союза, ни один из указанных институтов не избирается прямым голосованием и не подотчетен электорату. Другое важное отличие между определением повестки на национальном уровне и определением повестки в Союза заключается в том, насколько сложно устанавливать наличие и предлагать решение существующих проблем. На общеевропейском уровне процесс выявления проблем, установление причин, вызвавших их появление или определение потенциальных последствий выбранной политики, чрезвычайно осложнены вследствие различных нужд и приоритетов государств-членов Европейского Союза.

Разработка политики. Как только было установлено наличие проблемы или критической ситуации, требующей немедленного реагирования, должен быть подготовлен адекватный ответ. Это предполагает разработку плана или программы по разрешению проблемы, которые могут включать соглашения по новым законам и новым бюджетным назначениям. Следовательно, необходимо провести методический и рациональный анализ планируемой политики, предполагающий всестороннее изучение проблемы и варианты развития ситуации, а также учитывающий предполагаемые затраты по ее реализации, но это не частое явление. Главным центром по разработке политики в Евросоюзе является Европейская комиссия, которая обладает исключительным правом законодательной инициативы, а также отвечает за исполнение союзного бюджета. Тем не менее, ее предложения являются типичными и часто сильно изменяются по мере их прохождения через генеральные директораты как вследствие лоббирования заинтересованных групп или национальных правительств, так и в силу необходимости реагировать на внутренние и внешние экстренные ситуации и кризисы и по мере их обсуждения Советом министров и Европейским парламентом. Роль Европейской комиссии в политическом процессе в большей степени зависит от личности ее председателя.

Политическая легитимация. Политические решения могут быть реализованы, если они исходят от законного органа власти и получают общественное признание. Чем большей легитимностью обладает

венное признание. Чем большей легитимностью обладает Европейский Союз, тем большего оно сможет достичь демократическим путем. В Союзе полномочия и легитимность долгое время являлись яблоком раздора. Европейская интеграция сопровождалась дебатами по поводу полномочий институтов и страхом потери национального суверенитета. Среди основных преград на пути создания Евросоюза стояли демократический дефицит и то, что можно назвать «пробел легитимности», который можно определить как различие между тем, чем хотели занимать институты и тем, что граждане и правительства позволяли им делать. Первоначально данный разрыв был большим, но постепенно он сокращался, этому способствовало введение прямых выборов в Европейский парламент. В настоящий момент Парламент до сих пор остается единственным институтом, непосредственно подотчетным электорату. Голосование на честных, регулярных и соревновательных выборах - это одна из основ политической легитимации, а прямые выборы дали гражданам Европейского Союза непосредственную психологическую связь с Союзом и его учреждениями, которая содействовала росту доверия и легитимности. Помимо этого, легитимность Союза повысилась вследствие того, что его граждане научились пользоваться преимуществами европейской интеграции, а сам Евросоюз в ходе своего исторического развития стал реальным, стабильным и более демократичным.

Реализация политических решений. Политические заявления являются лишь утверждениями отдельных политиков до тех пор, пока они не реализуются на практике. Обычно данный процесс предполагает договоренности по новым законам и регламентам, направление инструкций административным службам, а также информирование лиц, которых затрагивает новая политика. Имплементация можно описать как процесс взаимодействия между установлением целей и осуществлением действий, направленных на их достижение. Предположить, что как только правительство принимает решение, оно будет автоматически исполняться, было бы неверно. Политика может подвергаться новому толкованию и определению даже на стадии импле-

ментации. Хотя Совет Европейского Союза обладает правом окончательного решения при принятии актов, с помощью которых реализуются конкретные политики, на практике решения принимаются в результате взаимодействия между Советом, Комиссией и Парламентом, а также Судом Европейских сообществ. Суд играет ключевую роль в обеспечении единого толкования и применения законов. Процесс имплементации на национальном уровне решений, принятых институтами, был упрощен путем создания новых специализированных агентств, таких как Европол и Европейский валютный институт.

За исключением случая с диктатурой, все политические решения - это результат компромисса. В Европейском Союзе иногда происходят относительно радикальные изменения, но главным образом принятие политических решений основывается на постепенном и неуклонном продвижении вперед. Поскольку в политическом процессе имеется огромное количество противоречий, государства-члены и институты Евросоюза редко когда могут выступать с инициативой без того, чтобы предварительно не провести переговоры с другими государствами-членами или институтами-участниками процесса принятия решений. Роберт Кьехан и Стенли Хофманн утверждали, что переговоры, касающиеся принятия политических решений в ЕС, проходят между правительствами и что успешные результаты требуют предварительных межправительственных переговоров[152] [153]. Одним из часто используемых в ЕС

і «

переговорных механизмов является пакетная сделка , которая объединяет несколько противоречивых политических вопросов вместе, чтобы обеспечить общую выгоду, создавая «сладкую оболочку для горькой пилюли». Политики конкурируют за влияние, но подобное соперничество усиливается в Союзе в той степени, в какой государства-члены и институты соперничают друг с другом, не ограниченные наличием конституции. Кьехан и Хофманн считали, что ЕС стало сетью институтов, которые, руководствуясь собственными интересами, предпочитают взаимодействовать между собой, а не с иными лицами.

4. Динамика развития процесса принятия решений. Существуют некоторые аспекты исследуемого явления, которые содержат в себе отдельные междисциплинарные элементы и находятся на стыке научных дисциплин[154]. Одним из таких аспектов является динамика развития процесса принятия решений. Под ним в рамках данного исследования понимается направление, в котором с момента создания Сообществ развивается процесс принятия решений. Остановиться исключительно на исследовании варианта процесса принятия решений существующего в настоящее время, означает пропустить важные аспекты эволюции институтов Европейских сообществ и Союза в целом. Даже краткое рассмотрение данных вопросов дает нам точку отсчета для понимания направления развития институциональной системы Евросоюза. Для этого необходимо изучить эволюцию законодательных полномочий институтов-участников законодательного процесса. Целью дальнейшего изложения не является полный исторический анализ, а скорее тематическое исследование[155] [156].

Европейский Союз на всех этапах своего существования являлся примером уникальной гибридной политической системы, сочетающей межпра-

W 156 V V

вительственныи подход , позволяющий государствам-членам приити к взаимным договоренностям, и коммунитарный метод, предполагающий участие в процессе принятия решений наднациональных структур . До принятия Единого европейского акта в 1986 г. Парламентское участие в процессе принятия решений было минимальным. Основными действующими силами являлись Совет и Европейская комиссия. Поскольку данные институты воплощали собой различные концепции функционирования и развития Сообщества, между этими институтами возникали определенные внутренние конфликты. Совет рассматривал пути дальнейшего развития интеграционного объединения в межгосударственных терминах, данный подход имел сущностную и процедурную составляющие. В сущностном отношении Совет, представлявший интересы государств-членов, не был готов форсировать интеграционные процессы. В процедурном измерении межправительственный подход находил свое выражение в идее, согласно которой не стоило спешить с принесением в жертву интересов государств-членов в пользу благосостояния Сообщества, а также о том, что Совет, как представитель этих интересов, должен сохранять контроль за развитием политики Сообщества[157] [158]. Европейская комиссия занимала противоположную позицию, получившую название федералистского подхода. В сущностном отношении был провозглашен курс на скорейшее достижение целей, поставленных перед Сообществом, а затем путем постановки новых задач, идти по пути углубления интеграционных процессов. Процедурная составляющая данного подхода предполагала при принятии решений в Совете более широкое использование принципа квалифицированного большинства. Правила голосования, требовавшие для принятия меры получение согласия Совета, в то же время для любого ее изменения Советом требовали единогласия. Смысл заключался в том, что хотя Совет и должен был дать свое согласие на предложенную норму, ему было бы не так легко изменить предложение, подготовленное Комиссией.

Первые двадцать лет существования интеграционного объединения были отмечены фактическими изменениями в природе процесса принятия решений, которые выражались в постепенном увеличении роли Совета и как следствие, ограничении федералистской тенденции. Был проведен ряд институциональных реформ, происходивших вне строгой буквы учредительных договоров. Одними из наиболее значимых реформ подобного рода были Люксембургские соглашения, являющие собой пример отрицательного «межправительственного подхода», поскольку в результате государства- члены получили право блокировать меры, которые им не нравятся и которые, по их мнению, затрагивают их жизненно-важные интересы. Но государства- члены также желали обладать более тонкими инструментами, посредством которых они могли бы оказывать влияние как на процесс принятия решений в целом, так и на законодательство, создаваемое в рамках Европейских сообществ. Так, в качестве положительного примера практической реализации межправительственного подхода, можно привести постепенное увеличение роли Комитета постоянных представителей Совета, введение в процесс принятия решений структур управляющего и регулирующего комитетов[159]. Целью данных изменений был рост влияния государств-членов на законодательство, которое принималось в рамках Сообщества.

Изменения в политической структуре процесса принятия решений, имевшие место вследствие реформ, незначительно ускорили принятие нормативных правовых актов Сообщества. Отрицательные последствия институциональных изменений нашли отражение в судебной практике Суда Европейских сообществ. Наиболее полно эта история была изложена Вейлером[160]. Помехи для достижения целей Сообщества, создаваемые с помощью политического процесса, привели к появлению такого явления как «нормативный наднационализм», то есть отношения и иерархия, существующие между политиками и мерами сообществ, принимаемыми на общеевропейском уровне с одной стороны, и соперничающими с ними политиками и законными мерами государств-членов с другой[161]. В число инструментов, использовавшихся Судом Европейских сообществ для того, чтобы установить иерархию норм европейского и национального права, входили доктрины прямого действия, а также верховенства права Сообщества, важную роль сыграла доктрина преемственности. Данные доктринальные инструменты оказались полезными механизмами, с помощью которых Суд мог продолжать развивать целые области права Европейских сообществ, несмотря на то обстоятельство, что сам по себе законодательный процесе или не обеспечивал принятия необходимых нормативных правовых актов, или делал это с недостаточной скоростью162.

Большинство институциональных изменений, которые происходили вне строгой буквы учредительных договоров, в настоящее время узаконены и получили статус «de jure» путем их непосредственного включения в тексты учредительных договоров. Сам факт того, что эти изменения произошли относительно недавно, обладает большим значением не только для понимания существующей структуры процесса принятия решений. Он подчеркивает то обстоятельство, что природа процесса принятия решений Сообщества является динамичной, а не статичной. Остановиться только на существующих положениях учредительных договоров, «заморозить» их, означает не видеть картину институциональной динамики, которая определяет режим, существующий в настоящее время. Знание динамики процесса принятия решений важно как для лучшего понимания реалий процесса принятия решений, так и для того, чтобы помочь нам понять существующую систему институциональной компетенции. Таким образом, необходимо уделять эволюции институтов Европейского Союза такое же внимание, как и существующим правовым нормам, регулирующим деятельность этих институтов.

Р.Р. Graig, «Once Upon a Time in the West: Direct Effect and the Federalization of EEC Law» (1992) 12 OJLS 453.

Глава II. Роль и место институтов Европейского Союза в процессе принятия решений.

Исследование, проведенное в рамках первой главы, было направлено на изучение механизма принятия решений, а также способов, с помощью которых взаимодействуют институты при подготовке, проработке и принятии нормативных правовых актов Европейских сообществ и Союза в целом. Была приведена краткая характеристика институтов-участников законодательного процесса, выделены основные стадии процесса принятия решений. Подробно исследованы материально-процессуальные требования, которые должны соблюдаться при подготовке и принятии решений, проанализирована практика Суда Европейских сообществ. Были рассмотрены законодательные процедуры, а также роль и место институтов Союза в процессе принятия решений. Были изучены вопросы реализации механизма принятия решений в практической деятельности институтов Союза. Знание данных проблем является необходимым предварительным условием для понимания того способа, посредством которого принимаются нормативно-правовые акты Европейских сообществ и Союза. Однако этого недостаточно. Ограничить исследование рассмотрением данных вопросов - значит оставить многое недосказанным о том, как в Сообществе создается законодательство и происходит взаимодействие между институтами, определяющее этот процесс. Далее будут рассмотрены методы, с помощью которых взаимодействуют институты, административные подразделения и органы Союза при создании конкретных законодательных норм, а также особенности внутреннего процесса принятия решений применительно к каждому институту участнику законодательного процесса.

<< | >>
Источник: Зеленов Роман Юрьевич. Правовые основы процесса принятия решений в системе институтов Европейского Союза. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва 2005. 2005

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2. Механизм принятия решений в системе институтов Европейского Союза.:

  1. § 3. Общее и особенное в теоретических подходах к вопросам признания, обеспечения и защиты экологических прав граждан и их законодательном отражении в государствах ~ членах Европейского Союза и Российской Федерации
  2. § 1. Механизмы ОБСЕ
  3. § 1. Специфика осуществления денежно-кредитной и валютной политики в Европейском союзе: правовая природа Европейского валютного союза
  4. § 2. Правовая природа евро и правовые основы организации осуществления денежно-кредитной и валютной политики Европейского союза
  5. § 1. Система органов разрешения международных морских споров как часть глобальной системы органов разрешения международных споров а) система органов разрешения морских споров по Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.
  6. 2.1. Историко-правовые аспекты становления европейской системы международной безопасности
  7. 2.4. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе как региональный механизм в системе европейской безопасности
  8. § 1. Институциональная система Европейского Союза.
  9. § 2. Механизм принятия решений в системе институтов Европейского Союза.
  10. § 1. Понятие взаимного признания профессиональных квалификаций в праве Европейского Союза
  11. § 2. Эволюция законодательства Европейского Союза о взаимном признании профессиональных квалификаций
  12. § 3. Соотношение признания профессиональных квалификаций и академического признания образовательных квалификаций в праве Европейского Союза и Совета Европы
  13. Понятие правового механизма защиты информационных прав и свобод человека и гражданина в России
  14. Основные этапы развития правового регулирования защиты персональных данных в Европейском Союзе
  15. Система источников правового регулирования защиты персональных данных в Европейском Союзе на современном этапе
  16. Правовые принципы защиты персональных данных в Европейском Союзе
  17. Функции и полномочия уполномоченных органов по защите персональных данных в Европейском Союзе
  18. Ответственность субъектов правового регулирования защиты персональных данных в Европейском Союзе
  19. Направления развития правового регулирования защиты персональных данных в Европейском Союзе