<<
>>

§ 2. Конвенция о безопасности персонала ООН и ее взаимодействие с нормами МГП

#J Рассмотренные в предыдущем параграфе настоящего исследования

международно-правовые документы не позволяют в полной мере обеспечить безопасность персонала ООН перед лицом опасностей, с которыми ему приходится сталкиваться при проведении операций.

С 1948 г. по 2005 г. ООН провела около 60 миротворческих операций, в которых участвовало более 750000 военнослужащих, сотрудников гражданской полиции и тысячи других гражданских специалистов, более 1900 человек погибли при исполнении ими

*1 служебных обязанностей в составе этих миссий. Нападения, которым

подвергался и подвергается персонал ООН и международных неправительственных организаций, делают необходимой разработку правовой базы для обеспечения защиты и безопасности персонала и определению мер по их пресечению. 9 декабря 1994 года Генеральная Ассамблея ООН одобрила текст Конвенции о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала

*> (A/RES/49/59). Адам Роберте считает, что принятие Конвенции 1994 года

свидетельствует «о плачевном положении гуманитарных вопросов в 90-е гг.» и явилась прямым следствием того, что «в ряде конфликтов, происходивших в предшествующие годы, включая и конфликт в бывшей Югославии, отсутствовало уважение к миротворческим силам и другим сотрудникам международных организаций«1.

В преамбуле Конвенции излагаются причины ее принятия. К их числу государства-участники относят: обеспокоенность растущим числом убитых и раненых в результате преднамеренных нападений на персонал ООН и связанный с ней персонал; понимание того, что нападения или иные посягательства на персонал, действующий от имени ООН, не могут иметь оправдания и являются неприемлемыми, кем бы они ни совершались; учитывание, что операции ООН проводятся в общих интересах

♦' международного сообщества и в соответствии с принципами и

целями Устава Организации Объединенных Наций; признание

1 Роберте А.

Роль гуманитарных вопросов в международной политике 90-х гг. // Международный журнал Красного Креста. 1999: Сборник статей / Пер. с англ. и фр. — М.: МККК, 2001. — С. 16.

174

важного вклада, который персонал ООН и связанный с ней персонал вносят в усилия Организации Объединенных Наций в области превентивной диплома тии, миротворчества, поддержания мира, миростроительства и гуманитарных и #) других операций; учитывание существующих договоренностей в области обес-

печения безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала, в том числе шаги, предпринимаемые в этом направлении главными органами ООН; признание недостаточности существующих мер по защите персонала ООН и связанного с ней персонала; признание того, что эффективность и безопасность операций ООН повышаются, если такие операции проводятся с согласия и при сотрудничестве со стороны принимающего государства; наконец, убежден-ность в том, что необходимо незамедлительно принять надлежащие эффективные меры для предотвращения нападений на персонал ООН и связанный с ней персонал и для наказания тех, кто совершил такие нападения.

Статья 1 раскрывает основные определения Конвенции: «персонал Организации Объединенных Наций и связанный с ней персонал», «операция ООН», «принимающее государство» и «государство транзита». В соответствии с ними состав «персонала ООН и связанного с ней персонала» определяется пятью категориями лиц:

1) лиц, привлеченных или направленных Генеральным секретарем ООН и качестве членов военного, полицейского или гражданского компонентов опера ции Организации Объединенных Наций;

2) других должностных лиц и экспертов, командированных ООН или ее •' специализированными учреждениями или Международным агентством по

атомной энергии, которые находятся в районе проведения операции Организации Объединенных Наций в официальном качестве;

3) лиц, назначенных правительством или межправительственной органи зацией с согласия компетентного органа ООН;

4) лиц, привлеченных Генеральным секретарем Организации Объединен- *■ ных Наций или специализированным учреждением или Международным агент ством по атомной энергии;

5) лиц, направленных гуманитарной неправительственной организацией или гуманитарным учреждением в соответствии с соглашением с Генеральным

175

секретарем Организации Объединенных Наций или со специализированным учреждением или Международным агентством по атомной энергии, для осуществления деятельности в поддержку выполнения мандата операции Организа-

91 ции Объединенных Наций.

Три последних из вышеперечисленных категорий составляют «связанный с ООН персонал», который может и не быть под непосредственным командованием и контролем ООН, но к ним может быть обращена просьба ООН оказать помощь её персоналу. Таким образом, сфера юрисдикции данной конвенции распространяется на широкий круг лиц, которые должны иметь определенные договорные отношения с Организацией Объединенных Наций. Данное конвен-ционное требование о необходимости заключения соответствующего соглашения между неправительственной организацией или гуманитарным учреждением, с одной стороны, и ООН или организацией (специализированным учреждением) системы ООН, с другой, играет существенную роль. Это позволяет ООН эффективно контролировать и координировать проводимую неправительственной организацией деятельность, пресекать возможные злоупотребления и пред-взятость по отношению к конфликтующим сторонам.

В статье 1 также определяется два вида операций, учрежденных компетентным органом Организации Объединенных Наций в соответствии с Уставом ООН и проводимых под руководством и контролем Организации Объединенных Наций, которые подпадают под юрисдикцию Конвенции. Первый вид операций направлен на поддержание и восстановление международного мира и

♦' безопасности. Второй вид подразумевает ситуацию существования «особого

риска в отношении безопасности персонала», участвующего в операции. Квалификацией «особого риска», возникающего в каждой конкретной ситуации в отношении персонала ООН занимается либо Совет Безопасности, либо Генеральная Ассамблея. По нашему мнению, субъективность оценки обстоятельств, характеризующих второй вид операции, отсутствие критериев, определяющих

9. степень риска в качестве достаточного условия для применения Конвенции и не

четкая процедура разграничения полномочий между органами ООН по квалификации данного типа операций не позволяет надеяться, что данная норма права будет эффективно применяться на практике. Такое опасение подтверждает

176

положение ст. 4 Конвенции, в которой выражена озабоченность по поводу как можно более скорого заключения между принимающим государством и Организация Объединенных Наций соглашения о статусе операции Организации Объединенных Наций и всего задействованного в операции персонала, включая, в частности, положения о привилегиях и иммунитетах военного и полицейского компонентов операции.

Принципиально важным является п. 2 ст. 2 Конвенции, определяющий, что сфера её применения не распространяется на операции Организации Объединенных Наций, санкционированные Советом Безопасности в качестве принудительной меры на основании главы VII Устава Организации Объединенных Наций, в которой какой-либо персонал задействован в качестве комбатантов против организованных вооруженных сил и к которой применяется весь комплекс норм права международных вооруженных конфликтов1. Данное положение оставляет открытым вопрос о защите персонала ООН и, прежде всего, военнослужащих вооруженного контингента организации, принимающих непосредственное участие в операциях по принуждению к миру. Поскольку количество жертв при проведении принудительных мер ООН несопоставимо с числом погибших в операциях по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности, принятие документа, регламентирующего специфическую защиту персонала ООН в вооруженных акциях стало бы следующим этапом в деле повышения эффективности деятельности данного международного учреждения.

Статья 3 определяет порядок обозначения различных «компонентов Организации Объединенных Наций» и разграничивает обозначение военного и полицейского персонала, их наземного, водного и воздушного транспортных средств от прочего персонала. Данной нормой права предусмотрено отступление от общего правила по решению Генерального секретаря ООН. Отличительные знаки и эмблемы несут как информационную, так и коммуникативную нагрузку. Они призваны оповещать, что намерения сотрудников ООН и исполь-

1 Вступление вооруженных сил ООН в вооруженный конфликт немеждународного характера на основании пи 7 Устава ООН (операции по принуждению к миру) интернационализирует последний. В данном случае вооруженное противостояние происходит между двумя различными субъектами международного права: государства, на территории которого происходит внутренний конфликт, с одной стороны, и международной организации, с другой. В сложившейся ситуации необходимо применять всю совокупность норм права вооруженных конфликтов.

177

зуемая ими техника носят мирный характер, а цели миссии — гуманитарные. Конвенция содержит специальное требование ко всему задействованному в операции персоналу о наличии в обязательном порядке при себе надлежащих документов, удостоверяющих личность сотрудника.

Соглашения о статусе операций ООН и всего задействованного в ней персонала должны быть заключены либо до, либо вскоре после введения этих сил на территорию страны. Войска ООН обязаны соблюдать законы и правила принимающего государства. Своевременное заключение с принимающим государством специального соглашения о статусе сил и статусе миссии позволяет многократно повысить эффективность проводимых ООН операций и избежать многих спорных ситуаций с правительством государства, на территории которого выполняется миротворческая миссия. Необходимость заключения соглашения возрастает в случае, если принимающее государство не является участниками Конвенции. Другим не менее важным моментом является то обстоятельство,, чтобы помощь сотрудникам Организации Объединенных Наций и связанному с ней персоналу при выполнении ими миссии оказывало не только принимающее государство, которое, как правило, заинтересованно в благоприятном ее исходе, но и сопредельные государства, а зачастую и прочие государства — члены ООН. Необходимость такого сотрудничества и взаимодействия объясняется тем, что до места выполнении миссии персонал ООН добирается минуя территорию не одного государства, и, следовательно, надо заручиться разрешением на беспрепятственный пролет воздушных судов, доставляющих к месту назначения персонал, технику, иные грузы гуманитарного и военного назначения, над территорией государств, не задействованных в операции. Регулированию данного вопроса служит ст. 5 Конвенции, согласно которой государство транзита обязано содействовать обеспечению беспрепятственного транзита персонала Организации и его материально-технических средств в принимающее государство и из него.

Статья 6 предусматривает, что персонал ООН и связанный с ней персонал без ущерба для привилегий и иммунитетов, которыми они могут обладать, или требований, связанных с их деятельностью, соблюдают законы и правила «при-

178

нимающего государства и государства транзита«1 и воздерживаются от любых действий или деятельности, несовместимых с беспристрастным либо международным характером своих обязанностей. Принятием обеспечительных мер для соблюдения этих обязательств занимается Генеральный секретарь ООН.

Обязанности страны, на территории которой находятся войска ООН, излагаются в статье 7 Конвенции Эти обязанности исходят из преамбулы Конвенции, где говорится, что «нападения или иные посягательства на персонал, действующий от имени Организации Объединенных Наций, не могут иметь оправдания и являются неприемлемыми, кем бы они ни совершались». Следует отметить, что помимо общих ссылок на необходимость принимающей стороной осуществлять меры по безопасности персонала статья предусматривает консультации с ООН и другими государствами-участниками, если принимающее государство не способно предпринимать необходимые меры.

Вопрос о недопустимости захвата персонала ООН или связанного с ней персонала в качестве заложников рассматривается в ст. 8 Конвенции. Если же задержание или захват имеют место, то Конвенция обязывает незамедлительно освободить персонал ООН или связанный с ним персонал. Конвенция запрещает подвергать этих лиц допросу и гарантирует минимум прав в соответствии с общепризнанными стандартами в области прав человека и положениями Женевских конвенций 1949 года.

Состав преступлений, который ратифицировавшее Конвенцию государство должно ввести в свое уголовное законодательство, определяется в статье 9 Конвенции. Рассматриваемые здесь насильственные действия во многом совпадают с составами преступлений, закрепленными в ст. 2 Конвенции 1973 года. К преступлениям Конвенция 1994 года относит преднамеренное совершение:

«а) убийства, похищения или другого нападения, направленного против личности или свободы любого члена персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала;

1 Согласно ст. 1 Конвенции о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала от 9 декабря 1994 г. «принимающее государство» определяется как государство, на территории которого проводится операция ООН; «государство транзита» означает государство, не являющееся принимающим государством, на территории которого в связи с операцией Организации Объединенных Наций находятся транзитом или временно присутствуют персонал Организации Объединенных Наций и связанный с ней персонал или их материально-технические средства.

179

b) насильственного нападения на служебные помещения, жилые помеще ния или транспортные средства любого члена персонала Организации Объеди ненных Наций и связанного с ней персонала, которое может подвергнуть опас- ности личность или свободу этого члена персонала;

c) угрозы любого такого нападения с целью принудить физическое или юридическое лицо совершить любые действия или воздержаться от их совер шения;

d) попытки любого такого нападения; и

e) действия, представляющие собой соучастие в любом таком нападении или в совершении попытки такого нападения, или в организации либо отдаче приказа о совершении такого нападения».

Необходимо обратить внимание на слово «преднамеренное», поскольку для наступления уголовного наказания необходимо доказательство, что нарушитель осознавал статус потерпевшего. Последнее положение является исключительно важным, поскольку зачастую нападения или организуются, или санкционируются лицами, не принимающими в них непосредственного участия. Данные акции должны быть признаны преступными каждым государством-участником согласно его национальному законодательству с установлением наказания с учетом тяжести их характера. Для предотвращения вышеперечисленных преступлений государства-участники Конвенции в соответствии со ст. 11 обязуются предпринимать комплекс практически осуществимых мер как на своих территориях, так и за её пределами. Кроме этого, предусмотрен еще один способ предотвращения преступлений против персонала — обмен информацией в соответствии с национальным законодательством государства и координацией принятия административных и других соответствующих мер.

Установление юрисдикции государства-участника в отношении преступлений подробно рассматривается в ст. 10 Конвенции. Кроме случаев, когда юрисдикция государства-участника Конвенции устанавливается в отношении преступления, совершенного на территории этого государства, на борту судна или летательного аппарата, принадлежащего ему или в случае, когда предполагаемый преступник является гражданином этого государства, она также может быть установлена в отношении совершившего преступление лица без граждан-

180

ства, которое обычно проживает в данном государстве, либо по отношению к гражданину данного государства, либо в попытке принудить данное государство совершить какое-либо действие или воздержаться от него. Необходимо от-

т метить, что Конвенция не исключает любой уголовной юрисдикции в соответ-

ствии с национальным законодательством государства-участника.

Конвенции также предусматривает, что в случае совершения преступления, государство, на территории которого оно совершено, обязано, если оно имеет основание полагать, что предполагаемый преступник покинул его территорию в соответствии со своим национальным законодательством, предоставить Генеральному Секретарю ООН, а также другим заинтересованным госу-дарствам все относящиеся к совершенному преступлению факты и всю имеющуюся в его распоряжении информацию относительно личности предполагаемого преступника . Это же положение относится и к каждому другому государству-участнику. При этом государство, на территории которого находится предполагаемый преступник, примет все меры, чтобы обеспечить либо проведение должного судебного преследования, либо выдачу данного лица с безот-лагательным уведомлением о его действиях как Генерального Секретаря ООН, так и заинтересованного государства.

Статье 14 Конвенции несомненно играет важную роль, так как по сути приравнивает преступления против персонала ООН и связанного с ней персонала к деяниям с высокой степенью общественной опасности. Она определяет, что в случае принятия решения о судебном преследовании предполагаемого

•; преступника соответствующие органы рассматривают данное дело так же, как и

иное тяжкое преступление согласно национальному законодательству2. Обязательность введения положения о выдаче лица, совершившего преступление, даже если подобные случаи не предусмотрены действующими для государства международными соглашениями3 вводится ст. 15 Конвенции.

Государства-участники согласно ст. 16 Конвенции должны оказывать

«, друг другу помощь в уголовных разбирательствах, в частности, в получении

1 См.: статья 12 Конвенции 1994 года.

2 В Российской Федерации в соответствии со ст. 15 УК РФ под тяжкими преступлениями признаются умыш ленные деяния, за совершение которых максимальное наказание не превышает десяти лет лишения свободы.

3 Типовой договор о выдаче был разработан и принят Генеральной Ассамблеей ООН в 1990 году. См.: резолю ция ГА ООН 45/116 от 14 декабря 1990 г.

181

необходимых доказательств. Большое количество существующих в настоящий момент двухсторонних и многосторонних договоров, регулирующих данную проблему, учитывается в п. 2 данной статьи, который указывает на то, что по- ш, ложение настоящей статьи не затрагивают обязательств в отношении взаимной

помощи, содержащихся в любом другом договоре. К тому же каждому лицу, в отношении которого осуществляется расследование или судебное разбирательство в связи с любым из указанных выше преступлений, гарантируются справедливое обращение, справедливый судебный процесс и полная защита его прав на всех стадиях расследования или разбирательства.

Существенный момент содержится в статье 19, содержащей Обязательства

во для государств-участников как можно шире распространять Конвенцию, включать изучение текста Конвенции и соответствующих положений междуна родного гуманитарного права в свои программы военного обучения. Выбор средств предоставляется государствам-участникам Конвенции. Разработчики Конвенции, основываясь на опыте принятия подобного положения в Дополни тельном протоколе II от 1977 г.1, пошли по пути отказа от излишне подробного изложения данной статьи, чтобы избежать трудностей в отношении имплемен- тации этой нормы права. Следует учитывать, что в соответствии с п. 2 ст. 2 Конвенции сфера её применения не распространяется на операцию ООН, в ко торой «какой-либо персонал задействован в качестве комбатантов против орга низованных вооруженных сил и к которой применяется право международных вооруженных конфликтов», т.е. в военное время. По логике вещей, это не явля- * ется препятствием для распространения знаний о Конвенции и соответствую-

щих положений международного гуманитарного права как в мирное время, так и в случае вооруженного конфликта. Такое положение о распространение знаний о международном гуманитарном праве содержится во многих других источниках международного права2 и играет двоякую роль; с одной стороны,

1 См.: Акты IX. CDDH/I/SR. — С. 254

2 См., в частности: статья 47 Женевской конвенции об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях от 12.08.1949 г., статья 48 Женевской конвенции об улучшении участи раненых, больных и лиц, потер певших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море от 12.08.1949 г.; статья 127 Женевской конвен ции об обращении с военнопленными от 12.08.1949 г.; статья 144 Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны от 12.08.1949 г.; статья 83 Дополнительного протокола I 1977 г.; статья 19 Дополни тельного протокола II от 1977 г., а также акты Дипломатической конференции 1977 г.: Акт IV. — С. ПО; Акт VII. — С. 162, Акт X. — С. 157-160 и др.

182

знание права является необходимым для его эффективного применения, с другой — оно помогает созиданию духа мира.

Конвенция содержит ряд исключающих оговорок1, в соответствии с кото- ф рыми ее положения не влияют на:

«а) применимость международного гуманитарного права и общепризнанных стандартов в области прав человека, содержащихся в международных документах, в связи с защитой операций и персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала или на обязанность такого персонала соблюдать такое право и такие стандарты;

b) права и обязанности государств согласно Уставу Организации Объеди- ненных Наций в отношении согласия на въезд лиц на их территории;

c) обязанность персонала Организации Объединенных Наций и связанно го с ней персонала действовать в соответствии с положениями мандата опера ции Организации Объединенных Наций;

d) право государств, которые добровольно предоставляют персонал для

операции Организации Объединенных Наций, отозвать свой персонал, прекра-#<

тив его участие в такой операции;

e) право на соответствующую компенсацию, выплачиваемую в случае смерти, инвалидности, увечья или болезни, являющихся следствием участия в деятельности по поддержанию мира лиц, добровольно предоставленных госу дарствами для операций Организации Объединенных Наций».

Отдельно следует обратить внимание на статью 21 Конвенции, где под- * черкивается, что ничто в настоящей Конвенции не должно толковаться как до-

пускающее умаления права на самооборону.

В заключительных положениях Конвенции в соответствии с правом меж дународных договоров, охватывающих статьи 22 — 29, содержатся нормы об урегулировании споров между государствами-участниками относительно тол кования конвенции, о порядке её подписания и ратификации (принятие, утвер- т, ждение), о вступление ее в силу, о денонсации конвенции и аутентичности

текстов на различных языках.

См.: статья 20 Конвенции 1994 г.

183

Российская Федерация участвовала в разработке Конвенции о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала и подписала ее 26 сентября 1995 года. Конвенция вступила в силу 15 января

#, 1999 года согласно п. 1 ст. 27 «через тридцать дней после сдачи на хранение

Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций двадцати двух документов о ратификации, принятии, утверждении или присоединении». 9 февраля 2000 года на официальном заседании Совета Безопасности ООН по вопросу о защите международного персонала, действующего в зонах конфликтов, постоянный представитель России при ООН СВ. Лавров, приветствуя вступление в силу Конвенции, обратил внимание коллег на актуальность всего ком-плекса вопросов защиты персонала ООН и связанного с ней персонала гуманитарных организаций, действующих в зонах конфликтов. Он подчеркнул необходимость продолжения работы по дальнейшему эффективному развитию правовой системы, которая обеспечила бы твердую основу для защиты миротворцев. По мнению С.В.Лаврова, наиболее значимую роль в укреплении правовой базы для улучшения условий деятельности международного персонала призва-на сыграть принятая на 54-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюция «Безопасность и защита гуманитарного персонала и защита персонала ООН». Россия ратифицировала Конвенцию Федеральным законом от 16 апреля 2001 года № 42-ФЗ. В Пояснительной записка по вопросу ратификации Конвекции о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала к письму Президента РФ от 30 декабря 1999 года № Пр-17411 утвер-

: ждается, что «вопрос о необходимости усиления мер по защите миротворцев

принципиально важен для России ввиду высокой степени нашего участия в международной миротворческой деятельности, в том числе по линии Организации Объединенных Наций. В связи с актуальностью вопроса об обеспечении надежной зашиты российских участников операций по поддержанию мира, приобретающего особую остроту с учетом отправки российского миротворче-

щ, ского контингента в Косово, считаем необходимым ратифицировать Конвен-

цию о защите персонала ООН и связанного с ней персонала которая полностью отвечает нашим интересам». Здесь указывается и на необходимость обязатель-

1 Текст письма официально опубликован не был.

184

ной ратификации РФ данного международного договора, поскольку в части, касающейся выдачи лиц, совершивших преступление против персонала ООН, Конвекция устанавливает правила иные, чем предусмотренные российским за- конодательством, и затрагивает основные права и свободы человека, а также, учитывая положения статьи 25 Конвенции, на основании пп. «а» и «б» п. 1 и п. 2 ст. 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Ратификация РФ Конвенции послужило одним из оснований для введения в национальное уголовное законодательство России нормы, предусматривающей ответственность за нападение на лиц или учреждения, пользующиеся международной защитой1. Всего на сегодняшний день Конвенцию ратифицировали свыше 40 государств, в частности, Великобритания, Германия, Дания, Испания, Норвегия, Украина, Швеция, Япония и другие государства.

Международное сообщество продолжает прилагать усилия к тому, чтобы превратить Организацию Объединенных Наций в более эффективный инструмент для решения поставленных перед ней задач. В рамках Организации посто-янно идет работа над усовершенствованием механизмов, заложенных Конвенцией 1994 года. В Декларации тысячелетия ООН, утвержденной резолюцией Генеральной Ассамблеи 55/2 от 8 сентября 2000 года в п. 30 главы VIII выражается прямая заинтересованность в поощрении соблюдения Конвенции о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала. В условиях резкой эскалации угроз в отношении персонала Организации Объединенных Наций за последнее десятилетие вопрос безопасности персонала Организации Объединенных Наций стал одной из первоочередных задач Генерального секретаря. В 2000 году он отдал распоряжение об осуществлении двухлетней программы укрепления системы безопасности Организации Объединенных Наций путем введения базовых стандартов во всех местах службы Организации Объединенных Наций в том, что касается планирования, персональной подготовки персонала,

1 Статья 360 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за нападения на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой. Пункт 1 настоящей статьи предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок до пяти лет за нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующегося международной защитой, а равно на служебные или жилые помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой; пункт 2 — лишение свободы на срок от трех до семи лет за то же деяние, совершенное в целях провокации войны или осложнения международных отношений.

185

средств связи и оборудования для обеспечения безопасности. После событий 11 сентября 2001 года и существенного увеличения угроз персоналу ООН, развернутому во всем мире, Генеральный секретарь провел всеобъемлющий обзор системы обеспечения безопасности. Эти мероприятия и повлекшее за собой жертвы нападение на Отделение ООН в Багдаде 19 августа 2003 года привели к существенному пересмотру системы обеспечения безопасности ООН, результаты которого были представлены государствам-членам. Было рекомендовано существенно повысить эффективность с точки зрения ресурсов, выделяемых на цели защиты персонала, обеспечить более четкую цепь командования и разделение труда. В Обращении Генерального секретаря ООН по случаю Дня солидарности с задержанными и пропавшими без вести сотрудниками ООН от 25 марта 2004 года ссылаясь на один из случаев без вести пропавшего двадцать лет назад сотрудника ООН Алека Коллетта1 делается акцент на том, что «в прошлом году по меньшей мере 10 сотрудников ООН были захвачены в качестве заложников в результате различных инцидентов, произошедших в Демократической Республике Конго, Грузии и Либерии. В начале этого года один сотрудник ООН был похищен и удерживался более недели в Сомали. Угрозы, с которыми приходится сталкиваться сотрудникам ООН, как международным, так и принятым на месте, а также нашим коллегам из неправительственных организаций и представителям прессы, по-прежнему остаются весьма серьезными». Далее Генеральный секретарь Кофи Аннан призывает безотлагательно подписать и ратифицировать Конвенцию о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала те государства, которые до сих пор этого не сделали. При этом он отмечает, что это «только первый шаг, к тому же шаг, сделанный «на бумаге»; есть гораздо более важные вещи, которые государства могут и должны сделать для того, чтобы обеспечивать безопасные и надежные условия работы, предотвращать взятие заложников, произвольные аресты и «исчезновения», а также добиваться правосудия, когда такие случаи имеют место. Для сотрудников ООН раны, нанесенные прошлогодним ужасным взрывом в Багда-

1 25 марта 1985 г. Алек Коллетт, сотрудник Ближневосточного агентства Организации Объединенных Наций для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР), был похищен группой вооруженных людей вблизи бейрутского аэропорта. Его судьба до сих пор неизвестна.

186

де , и воспоминания о нем все также болезненны. Мы теперь работаем в новом контексте и сталкиваемся с новой реальностью. Я хочу заверить всех сотрудников, что их безопасность остается моей первостепенной заботой, и я обещаю сделать все необходимое для того, чтобы ввести такие политические установки, меры в области защиты людей и ответственности, которые дали бы им возможность осуществлять свою очень важную работу».

В Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам (А/59/565) от 2 декабря 2004 года выделяется четыре критерия, на основании которых ООН способна действовать надежно и эффективно: 1) способность полностью решить возложенные на нее задачи;

2) защита от необоснованного вмешательства государств-членов в опера тивную деятельность;

3) полное уважение персоналом Организации Объединенных Наций ко дексов беспристрастности;

4) профессиональная служба безопасности, имеющая доступ к разведыва тельной информации государств-членов и результатам проводимых ими оценок угроз.

Генеральный секретарь рекомендовал создать такую службу, которую возглавил бы директор, напрямую подотчетный ему. Государства-члены должны поддержать создание и в полном объеме обеспечить финансирование предлагаемого Директората по вопросам безопасности и уделить приоритетное внимание оказанию Генеральному секретарю помощи во внедрении в 2005 году новой системы обеспечения безопасности персонала.

Существенный вклад в дело обеспечения безопасности участников миссий ООН вносит Совет Безопасности ООН. На 4100-м заседании Совета Безо-

1 19 августа 2003 года в штаб-квартире ООН в Ираке произошел взрыв, унесший 22 человеческих жизней. Сре ди убитых был и специальный представитель ООН в Ираке Сержиу Виейра ди Мелу.

2 В состав Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам вошли следующие видные деятели, пред ставляющие различные регионы мира и обладающие разнообразным опытом и знаниями: Робер Бадэнтер (Франция), Жуан Баэна Суарис (Бразилия), Гру Харлем Брундтланд (Норвегия), Мэри Шинери-Хессе (Гана), Гарет Эванс (Австралия), Дэвид Ханней (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии), Энрике Иглесиас (Уругвай), Амр Мусса (Египет), Сатиш Намбьяр (Индия), Садако Огата (Япония), Евгений Примаков (Российская Федерация), Цянь Цичэнь (Китай), Салим Салим (Объединенная Республика Танзания), Нафис Садик (Пакистан) и Брент Скоукрофт (Соединенные Штаты Америки). Возглавлял Группу Анан Панья- рачун, бывший премьер-министр Таиланда. Задача Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам состоит в вынесении рекомендаций относительно четких и практических мер для обеспечения эффективности коллективных действий на основе скрупулезного анализа будущих угроз миру и безопасности, оценки потен циального вклада коллективных действий и тщательной оценки существующих подходов, инструментов и ме ханизмов, включая главные органы Организации Объединенных Наций.

187

пасности 9 февраля 2000 года в связи с рассмотрением Советом пункта, оза главленного «Защита персонала Организации Объединенных Наций, связанно го с ней персонала и гуманитарного персонала в зонах конфликтов», Председа- ф тель Совета сделал от имени Совета следующее заявление (S/PRST/2000/4)1:

«Совет Безопасности серьезно обеспокоен продолжающимися нападениями на персонал Организации Объединенных Наций и связанный с ней персонал, а также на гуманитарный персонал, которые представляют собой нарушение международного права, в том числе международного гуманитарного права». Наиболее важные его положения состоят в следующем:

—Совет Безопасности призывает все государства стать участниками Кон- венции о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала от 1994 года, и в полной мере уважать налагаемые ей обязательства;

—Совет Безопасности решительно осуждает акты убийства и различные формы физического и психологического насилия, в том числе похищения лю дей, захват заложников, преследования и незаконный арест и задержание, кото рым персонал ООН и связанный с ним персонал подвергается, а также акты уничтожения и разграбления его имущества, все из которых являются неприем лемыми;

—Совет Безопасности настоятельно призывает государства и негосударст венные стороны в полной мере уважать статус персонала Организации Объеди ненных Наций и связанного с ней персонала и предпринимать все соответст вующие шаги в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объ-

••' единенных Наций и нормами международного права по обеспечению безопас-

ности и защиты персонала ООН и связанного с ней персонала. При этом, ответственность за безопасность и защиту персонала ООН Совет возлагает, прежде всего, на принимающее государство;

— Совет Безопасности призывает государства применять оперативные и эффективные меры, содержащиеся в национальном законодательстве для при-

1 См. также: резолюция СБ ООН № 1265 (1999) от 17 сентября 1999 г.; заявления Председателя СБ ООН: о безопасности сил и персонала Организации Объединенных Наций, действующих во враждебной обстановке (S/25493) от 31 марта 1993 года; об осуждении нападений на персонал Организации Объединенных Наций (S/PRST/1997/13) от 12 марта 1997 года; о применении силы в отношении беженцев и гражданских лиц в конфликтных ситуациях (S/PRST/1997/34) от 19 июня 1997 года; о защите в отношении гуманитарной помощи беженцам и другим лицам в конфликтных ситуациях (S/PRST/1998/30) от 29 сентября 1998 года.

188

влечении к ответственности всех виновных в нападениях и других актах насилия в отношении такого персонала;

- Совет Безопасности приветствует включение в качестве военного преступления в Римский статут Международного уголовного суда умышленных нападений на персонал, задействованный в миссии по поддержанию мира, пока он имеет право на защиту, которой пользуются гражданские лица по международному праву вооруженных конфликтов;

- Совет Безопасности отмечает необходимость дальнейшей доработки и укрепления всех аспектов действующего режима защиты и безопасности;

- Совет Безопасности считает важным, чтобы для каждой миротворческой и гуманитарной операции разрабатывался всеобъемлющий план обеспечения;

- Совет Безопасности подчеркивает важность включения в каждое согла шение о статусе сил и каждое соглашение о статусе миссий конкретных и прак тических мер, основанных на положениях Конвенции 1994 года о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала1 с целью повышения ответственности принимающего государства за физическую безопасность такого персонала.

Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 25 января 2002 года 56/89 был учрежден Специальный комитет по сфере правовой защиты2, предусмотренной Конвенцией о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала от 1994 года. Его члены обсуждают меры, направленные на надлежащее выполнение положений этого международного договора и расширение режима его действия. Основная задача его заключается в рассмотрении рекомендаций Генерального секретаря, предложенных им в Докладе о мерах по укреплению и усилению правового режима защиты персонала Организации Объединенных Наций (А/55/637)3. На первом заседании в апреле 2002 года Специальный комитет утвердил программу работы и создал рабочую группу полного состава. В нее вошли представители государств-членов ООН вне зависимости от того, являются ли их государства участниками Конвенции 1994 года.

1 Впервые основные положения Конвенции 1994 года были включены в соглашение между Демократической Республикой Восточного Тимора и ООН относительно статуса Миссии ООН по поддержке в Восточном Тимо-

Ре-Комитет начал действовать 12 апреля 2004 г. в штаб-квартире в Нью-Йорке.

3 См.: доклад Генерального секретаря ООН А/56/389 «Безопасность и защита гуманитарного персонала и защита персонала Организации Объединенных Наций» от 21 сентября 2001 года.

189

Свою работу группа начала с брифинга представителей Канцелярии координатора по вопросам безопасности, Управления по координации гуманитарной деятельности, Управления верховного комиссара по делам беженцев и Управления по правовым вопросам, в ходе которого был рассмотрен вопрос о текущем положении дел в области обеспечения безопасности и предоставления защиты персоналу ООН. После чего началось обсуждение краткосрочных и долгосрочных мер, предложенных к рассмотрению в докладе Генерального секретаря.

Краткосрочными мерами были названы:

- включение основных положений Конвенции 1994 г. в соглашения о ста- тусе сил или статусе миссии, заключаемые между ООН и государствами, на территории которых развертываются операции по поддержанию мира, а также в соглашения с принимающей стороной;

- разработка процедуры инициирования объявления о наличии особого риска для безопасности персонала Организации Объединенных Наций и свя занного с ней персонала.

Представители государств согласились с тем, что должны быть предприняты все возможные и разносторонние меры для усиления защиты персонала, в связи с чем была признана несомненная ценность предложенных краткосрочных мер. Их введение, с одной стороны, повысило бы уровень защищенности персонала ООН, а с другой — помогло бы избежать трудноразрешимых моментов, связанных с пересмотром Конвенции.

Пересмотр Конвенции был бы возможен, если бы участники рабочей группы договорились по существу долгосрочных мер. Мнения относительно целесообразности улучшения механизмов, предусмотренных Конвенцией 1994 года, путем разработки рекомендаций, которые могли бы быть включены в протокол, предлагающий ее новую редакцию, разделились.

Один из аргументов против пересмотра Конвенции заключался в том, что она прошла мучительно долгий путь по вступлению в силу, который не избежать и пересмотренной Конвенции, а это может неблагоприятно отразиться на общем развитии ситуации по обеспечению защиты персонала. Было высказано мнение, что если все же решение о внесении в Конвенцию изменений и допол-

190

нений будет принято, то сделать это следует не путем внесения в конвенцион ные положения поправок, а путем разработки дополнительного протокола, ко торый носил бы по отношению к Конвенции самостоятельный характер. т. Другим аргументом противников изменения конвенциальных положений

стало желание проверить их фактическую реализацию на различных уровнях. Для этого следует проделать серьезную работу по приданию Конвенции универсального характера, т.е. увеличить число ее участников, добиться такого же признания Конвенции и распространения знаний о ней, что и прочих международно-правовых документов гуманитарного права.

К долгосрочным мерам по усилению сферы правовой защиты Конвенции 1994 г. относились:

— назначение Генерального секретаря ООН в качестве «удостоверяющей инстанции» для целей удостоверения: а) факта и содержания объявления о на личии особого риска Советом Безопасности или Генеральной Ассамблеей; б) факта и содержания соглашения между неправительственной организацией и Организацией Объединенных Наций; в) статуса персонала Организации Объе- диненных Наций и связанного с ней персонала;

- наделение Генерального секретаря вместо Совета Безопасности и Гене ральной Ассамблеи или в дополнение к ним полномочием объявлять, сопряже на ли та или иная операция с особым риском, посредством внесения поправки в Конвенцию;

— распространение действия Конвенции на все операции ООН путем •> внесения поправок в Конвенцию;

- распространение действия Конвенции на весь персонал ООН и связан ный с ней персонал, включая персонал гуманитарных неправительственных ор ганизаций, с отказом от требования о «наличии договорной связи» между их организациями и Организацией Объединенных Наций.

Предложенные к рассмотрению представителей государств рекоменда- в, ции, так или иначе, предполагают внесение в Конвенцию существенных изме-

нений. Однако наиболее противоречивый характер носит последняя из них. Исходя из принципа справедливости, на лицо, задействованное в выполнении гуманитарной миссии, должен распространяться достаточный для ее реализации

191

объем привилегий, иммунитетов и гарантий безопасности вне зависимости от того, был ли заключен по этому поводу какой-либо специальный договор или нет. В то же время возникает вопрос о возможности ООН контролировать вы-

т полнение декларируемых гуманитарных целей и реально оказываемого персо-

налом неправительственной организации содействия Организации Объединенных Наций в выполнении гуманитарной операции.

Мнения делегаций по данному вопросу разошлись диаметрально противоположно. Одни утверждали, что защита должна предоставляться на дискриминационной основе, и требование о наличии договорной связи носит именно такой характер. На это им возражали: дискриминация вопрос факта, а договор-ная связь обеспечивает лишь пресечения злоупотреблений. Поступило предложение отказаться от требования договорной связи, если Генеральный секретарь будет уполномочен делать заявление, что та или иная международная неправительственная организация действует в рамках мандата ООН на данную операцию. Внимание оппонентов при этом обращалось на следующее обстоятельство: отказ от требования о наличии договорной связи может привести к приоста-новке таких операций целым рядом государств, в частности тех, кто в данный момент является принимающей страной или может таковою стать, поскольку Конвенция 1994 г. правоприменительная, и важно знать, к кому же применимы ее положения. В отношении этого в п. 58 итогового доклада Специального комитета по сфере правовой защиты за 2002 г. (А/57/52) отражено мнение отдельных делегаций, согласно которому требование о наличии договорной связи

•• служит гарантией того, что неправительственная организация действует в соот-

ветствии с целями и принципами ООН, а Организация Объединенных Наций в ответ на это обязана обеспечивать защиту этой неправительственной организации.

По итогам дискуссии представители государств пришли к выводу о нецелесообразности отказа от данного требования, однако в целях упрощения его

0, выполнения было признано желательным разработать типовые положения

статьей, которые включались бы в соглашения между Организацией Объединенных Наций, с одной стороны, и международной неправительственной организацией, с другой.

192

В ходе работы Спецкомитета был затронут и вопрос о возможном участии ООН в качестве участника Конвенции 1994 г. Эта проблема не лишена актуаль ности, поскольку в настоящее время соглашения о статусе сил или о статусе 9 миссий заключаются самой Организацией и принимающим государством. В

связи с этим подобное неучастие ООН в многосторонней Конвенции неоправданно.

В октябре 2002 года представители государств провели неформальные консультации открытого состава участников по п. 161 повестки дня VI Комитета Генеральной Ассамблеи ООН «Сфера правовой защиты Конвенции 1994 г. о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала». На них вновь обсуждались упомянутые краткосрочные и долгосрочные меры.

По реализации первой краткосрочной меры — включение основных положений Конвенции в соглашения о статусе сил или о статусе миссий, а также в соглашения с принимающей стороной — были предложены следующие шаги:

— обратиться к Генеральному секретарю с просьбой продолжать изыски вать возможность включения ключевых позиций Конвенции в указанные со- глашения и с принимающей стороной;

- принимающей стороне также включать ключевые положения Конвен ции в соглашения с принимающей стороной;

- своевременно включать положения Конвенции в означенные соглаше ния и с принимающей стороной; оценить целесообразность и правовые послед ствия, возникающие в связи с пересмотром ныне действующих соглашений;

•• - обраться к Генеральному секретарю с просьбой доложить Генеральной

Ассамблеи ООН о уже имевших место включениях норм, предусмотренных Конвенцией, в такие соглашения и с принимающим государством;

— уточнить ключевые положения, которые должны включаться в указан ные соглашения и в соглашение с принимающей стороной.

Дискуссия развернулась по последнему пункту, в то время как предыду- т, щие не вызвали возражений. Изначально предлагалось остановиться на сле-

дующих моментах: предотвращение нападений, направленных против участников операций ООН; криминализация подобных нападений в национальных законодательствах государств-участников; наказание или выдача преступников.

193

Но делегации США, Малайзии, Уганды и Греции затронули вопрос, является ли предлагаемый список исчерпывающим и не целесообразно ли в него вклю чить также положения статей 6 и 8 Конвенции. Кроме того, представители Ку- т бы, Греции и Венгрии обратили внимание на то, что должно быть уточнено

требование об экстрадиции преступников, ибо не ясно, кому будут выдаваться указанные лица.

По второй краткосрочной мере — объявление чрезвычайного риска при проведении операций ООН — было предложено, исходя из уже имеющихся у Генерального секретаря положений, рекомендовать Совету Безопасности или Генеральной Ассамблее в соответствующих случаях использовать защитный механизм Конвенции, что не вызвало возражений.

К краткосрочным была отнесена мера, ранее указанная как долгосрочная — наделение Генерального секретаря функциями удостоверяющей инстанции. По реализации этой меры было предложено:

—Генеральный секретарь мог бы обобщать и обеспечивать информацией, относящейся к применению Конвенции;

—подобная информация может быть предоставлена по запросу любого го сударства-участника;

—у Генерального секретаря должна быть полнота информации относи тельно проводимой операции ООН и возможность доступа к такой информа ции.

По этой краткосрочной мере участники пришли к выводу, что полномо- •> чия Генерального секретаря должны трактоваться так, как они изложены в п. 35

доклада А/57/52.

Долгосрочные рекомендации по сфере правовой защиты Конвенции 1994 г. не нашли столь единодушной поддержки. Были пересмотрены выводы Спе циального комитета относительно целесообразности распространения действия Конвенции на все операции ООН путем ее изменения и целесообразности пре- %t доставления защиты по Конвенции 1994 г. персоналу, участвующему в любых

таких операциях.

Аргументация, что подп. «И» п. «с» ст. 1 позволяет применять Конвенцию ко всем операциям, связанным с риском для вовлеченного в них персонала в

194

случае «запуска» механизма объявления чрезвычайного риска при проведении операций, не нашла должного понимания. Ряд делегаций поставил вопрос, как подобное расширение будет соотноситься с ч. 2 ст. 2, предусматривающей нераспространение данной Конвенции на операции по гл. VII Устава ООН. Не получила поддержки и вторая рекомендация Генерального секретаря относительно распространения защиты по Конвенции на персонал всех международных неправительственных организаций вне зависимости от наличия договорной связи между неправительственной организацией и ООН.

Ключевым моментом при обсуждении всех рекомендаций (и краткосрочных, и долгосрочных) было то, что они могут быть реализованы только при условии придания Конвенции 1994 г. универсального характера. В связи с этим было выдвинуто предложение о внесении в нее изменений путем разработки самостоятельного протокола, который будет открыт для подписания как участниками, так и третьими государствами, принимающими на себя больший объем обязательств, нежели предусмотренный данной Конвенцией.

По итогам работы за год была подготовлена резолюция 58/82, которую Шестой комитет рекомендовал принять Генеральной Ассамблее. Особое внимание заслуживают следующие позиции.

Во-первых, Генеральному секретарю предложено продолжить работу, а принимающим государствам поддержать его инициативу по включению основных конвенционных положений как, при необходимости, в ныне действующие соглашения о статусе сил и о статусе миссий, так и в будущие подобные соглашения. При этом представители государств не ограничились лишь общей ссылкой на Конвенцию 1994 г., а перечислили те ее положения, которые, по их мнению, являются ключевыми, а именно касающиеся предотвращения преступных нападений на участников операций и квалификации таких нападений как преступлений, преследуемых по закону, а также судебного преследования или экстрадиции преступников.

Во-вторых, Генеральному секретарю было предложено в соответствии с имеющимися у него полномочиями информировать в определенных случаях Совет Безопасности или Генеральную Ассамблею о всех ситуациях, которые, по его мнению, дают основания для объявления о наличии особого риска по

195

смыслу подп. «ii» п. «с» ст. 1 Конвенции, т.е. когда Совет Безопасности или Генеральная Ассамблея для целей настоящей Конвенции объявляет о том, что существует особый риск в отношении безопасности персонала, участвующего в

# этой операции.

В-третьих, планируется подготовить типовые положения для включения их в соглашения, заключаемые Организацией Объединенных Наций с неправительственными гуманитарными организациями в целях установления между ними договорной связи для предоставления таким организациям правовой защиты по Конвенции 1994 г. Эти положения предполагается оформить в качестве рекомендаций, которые после рассмотрения в Специальном комитете, скорее

•/ ■

всего, будут одобрены резолюцией Генеральной Ассамблеи.

В-четвертых, Генеральному секретарю, другим органам и организациям системы ООН рекомендовано продолжать принимать иные практические меры, которые входят в их компетенцию, в целях усиления защиты персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала, включая набранный на местах персонал1.

Дальнейшее развитие положений резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 58/82 нашло свое отражение в докладе Генерального секретаря ООН (А/59/226) по п. 152 повестки дня «Сфера правовой защиты, предусмотренной Конвенцией о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала». Здесь поднимается вопрос о существовании существенных трудностей с объявлением о наличии особого риска для персонала

*> ООН во исполнение подп. «ii» п. «с» ст. 1 Конвенции, который рассматривается

в качестве самого важного ограничения в отношении эффективного защитного режима данного международно-правового акта. Это по своей сути отвергает ранее предлагаемую как краткосрочную меру, разработанную в апреле 2002 года Специальным комитетом, разработку процедуры инициирования объявления о наличии особого риска для безопасности персонала Организации Объединен-

т, ных Наций и связанного с ней персонала. Генеральный секретарь указывает,

что «отсутствие энтузиазма в плане принятия такого объявления по моей

1 Статистические исследования подтверждают, что на местный персонал, сотрудничающий с ООН, приходится наибольшее число жертв при выполнении миссий ООН. Серьезные опасения в отношении нападений на персонал, набранный на местах, имеют место, в частности, в докладе Генерального секретаря ООН А/59/226 от 9 августа 2004 года.

196

рекомендации в случае Афганистана лишь подтверждает эти трудности» и рекомендует «серьезно рассмотреть возможность отказа от необходимости такого объявления в качестве одного из условий для применения Конвен-

ш ции». В связи с этим логичными являются усилия государств-членов Конвен-

ции 1994 года о распространении сферы ее применения на все операции «посредством правового документа, полностью упраздняющего необходимость «объявления».

Принципиально иным представляется вопрос о выполнении другой, разработанной Специальным комитетом меры по включению ключевых положений Конвенции в соглашения о статусе сил и статусе миссии. Подобная практи-ка получила широкое распространение. За последние несколько лет был заключен ряд соглашений о статусе сил и статусе миссии, в которые инкорпорированы ключевые положения Конвенции, включая: Соглашение с правительством Ливана о статусе военных наблюдателей Органа Организации Объединенных Наций по наблюдению за выполнением условий перемирия (ОНВУП) от 2 июля 2003 года; Соглашение с правительством Либерии о статусе Миссии Организации Объединенных Наций в Либерии (МООНЛ) от 13 октября 2003 года; соглашения с правительством Кот-д'Ивуара о статусе Миссии в Кот-д'Ивуаре (МООНКИ) от 18 сентября 2003 года и о статусе операции Организации Объединенных Наций в Кот-д'Ивуаре от 29 июня 2004 года (ОООНКИ); Соглашение с правительством Гаити о статусе операции Организации Объединенных Наций в Гаити (МООНСГ) от 9 июля 2004 года и Согла-

'•• шение с правительством Судана относительно деятельности Миссии Орга-

низации Объединенных Наций в Судане от 5 августа 2004 года1.

В настоящее время члены Комитета обсуждают также проект факультативного протокола (А/58/52) к Конвенции 1994 года, предусматривающий распространение ее деятельности на всю деятельность ООН и ее специализированных агентств. В качестве альтернативы факультативному протоколу ряд де-

т, легаций предлагают разработать самостоятельный документ, который включал

1 В настоящее время ведется работа по заключению следующих соглашений, содержащих те же положения: Соглашение с правительством Бурунди о статусе операции Организации Объединенных Наций в Бурунди (ОНЮБ), соглашения с правительствами Иордании, Кувейта и Кипра, соответственно, о статусе Миссии Организации Объединенных Наций по оказанию содействия Ираку (МООНСИ). С передачей суверенитета временному правительству Ирака были начаты переговоры с этим правительством с целью заключить соглашение о статусе миссии между Организацией Объединенных Наций и Ираком.

197

бы в себя некоторые положения Конвенции и расширял бы их с учетом новых международных договоров, например Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом от 15 декабря 1997 года и Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 года.

Предложение о расширении сферы применения Конвенции 1994 года было внесено Новой Зеландией 14 апреля 2004 года на 6-м пленарном заседании Специального комитета. Автор предлагал включить в факультативный протокол положение следующего содержания (ст. 2): «Участники настоящего Протокола в дополнение к операциям, определенным в статье 1(с) Конвенции, применяют Конвенцию в отношении всех операций Организации Объединенных Наций, учрежденных в соответствии с постоянно действующим или специальным мандатом компетентного органа Организации Объединенных Наций согласно Уставу Организации Объединенных Наций и проводимых под руководством и контролем Организации Объединенных Наций в целях оказания гуманитарной и политической помощи или помощи в области развития«1. Было также высказано мнение, что расширение сферы применения Конвенции равнозначно поправке к Конвенции и поэтому должно осуществляться в соответствии со статьей 23 (Совещание по обзору осуществления) Конвенции и статьей 40 (Внесение поправок в многосторонние договоры) Венской конвенции о праве международных договоров. В этой связи ряд делегаций вновь высказали мнение, что предложение Новой Зеландии является не поправкой к Конвенции 1994 года, а лишь факультативным протоколом, не затрагивающим целостность Конвенции, а дополняющим ее, и что ввиду этого предложение Новой Зеландии может быть надлежащим образом рассмотрено Специальным комитетом. Кроме того, пересмотр Конвенции или внесение в нее поправки касались бы лишь государств-участников Конвенции, в то время как нынешний подход позволил бы обеспечить универсальное участие.

Предлагаемое положение предусматривает сохранение понятия риска путем расширения сферы применения Конвенции, с тем чтобы она более

1 См.: A/AC.264/2004/DP.1 (приложение, раздел А) от 14 апреля 2004 года. Текст приведен в док. ООН АУ59/52 от 12-16 апреля 2004 года.

198

полно отражала диапазон операций, в которые в настоящее время вовлечена Организация Объединенных Наций и которые в силу своей природы сопряжены с риском для их персонала. Автор предложения далее разъяснил, что

т во избежание проблем, связанных с определением операций Организации

Объединенных Наций при помощи списков названий или наименований, в основу предлагаемого определения положена цель операции. Было разъяснено, что под сферу действия Конвенции будут подпадать операции, проводимые в целях «предоставления гуманитарной и политической помощи или помощи в области развития». Таким образом, из мандата операции любому государству будет ясно, распространяется ли на эту операцию расширенный защитный ре-жим. Некоторые делегации подвергли критике данное предложение ссылаясь на то, что в проекте статьи 2 недостаточно полно отражен элемент риска как вполне относительный критерий применения Конвенции, особенно с учетом того факта, что требование, касающееся объявления о существовании особого риска в качестве необходимого шага для применения Конвенции, было снято. Определение операций Организации Объединенных Наций на основе их цели означает, что все операции, подпадающие под это определение, будут охвачены защитным режимом Конвенции независимо от того, сопряжены ли они с каким-либо риском. Таким образом, это определение является слишком широким, и необходимо ограничить его путем включения требования о наличии риска. Было также заявлено, что в предложении следует по-прежнему проводить различие между «особым риском» и «риском», как это

имеет место в Конвенции 1994 года, поскольку, по мнению этих делегаций,

любая операция Организации Объединенных Наций сопряжена с определенным риском. Было также подчеркнуто, что мандаты операций Организации Объединенных Наций нередко со временем меняются и расширяются, что может затруднить применение предлагаемого подхода. Вместе с тем было указано, что элементарный анализ фактов должен развеять любые сомне-

г ния в отношении цели той или иной операции. Было также указано, что

содержащееся в пункте 1 проекта статьи 2 в предложении Новой Зеландии указание на операции, которые были учреждены «согласно Уставу Организации Объединенных Наций», заставляет задуматься над вопросом о том, могут

199

ли операции Организации Объединенных Наций учреждаться иным образом. Было отмечено, что подобное указание следует либо разъяснить, либо опустить. Существенным для нашего исследования представляется предложение Коста-Рики на 59-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН касающееся взаимосвязи Конвенции 1994 года и норм международного гуманитарного права: «Участники настоящего Протокола не применяют положения Конвенции в отношении любых действий, регулируемых международным гуманитарным правом, которые совершаются в ходе вооруженного конфликта и направлены против любого персонала Организации Объединенных Наций или связанного с ней персонала, не имеющего права на защиту, предоставляемую граж-данским лицам в соответствии с международным правом вооруженных конфликтов«1. Автор предложения счел, что его можно было бы включить в факультативный протокол к Конвенции. При этом он непосредственно указывал на то, что Специальному комитету по сфере правовой защиты, предусмотренной Конвенцией о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала следует попытаться усовершенствовать преду-смотренный Конвенцией режим, а не заниматься лишь расширением предусмотренной в ней сферы правовой защиты. Коста-Рика напомнила, что ее предложение (A/C.6/58/L.16, приложение I.A) преследует цель решить вопрос, поднятый Генеральным секретарем в его первом докладе о сфере правовой защиты, предусмотренной Конвенцией о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала (см. А/55/637, примечание 3). Это предложение направлено на то, чтобы провести четкое разграничение между сферой применения взаимоисключающих режимов международного гуманитарного права и защитным режимом Конвенции. Нормы международного гуманитарного права регулируют поведение во время боевых действий, и поэтому они будут применимы к силам Организации Объединенных Наций, которые, будучи комбатантами, могут подвергаться в некоторых ситуациях законному нападению, как это бывает в ходе внутренних вооруженных конфликтов. В то же время предусмотренный Конвенцией режим каса-

1 См.: A/AC.264/2004/DP.2 и Corr.l (приложение, раздел В) от 14 апреля 2004 года. Текст приведен в док. ООН А/59/52 от 12-16 апреля 2004 года.

200

ется защиты некомбатантов. Статья 2 Конвенции отражает формалистский подход к определению применяемого режима и не регулирует в полной мере различные ситуации, которые могут сложиться, в результате чего возникает необ-

т ходимость в положении, подобном предлагаемому.

Некоторые делегации положительно оценили предложение Коста-Рики и отметили, что оно не только регулирует ситуацию, о которой шла речь в первом докладе Генерального секретаря, но и применимо к ситуациям, когда некоторые участники той или иной операции Организации Объединенных Наций выступают в роли комбатантов, даже несмотря на то, что сама операция не была учреждена с этой целью. Независимо от вопроса расширения сферы защиты, предусмотренной Конвенцией, заслуживает внимания и вопрос о ситуациях, в которых применяются как предусмотренный Конвенцией режим, так и режим, предусмотренный международным гуманитарным правом. Это в равной степени относится и к предлагаемому факультативному протоколу. Было заявлено, что предложение Коста-Рики, которое направлено на достижение общей цели, заключающейся в уточнении правового режима, затрагивает ряд сложных вопросов. В этом предложении, как представляется, не определяется, каким образом будет обеспечиваться защита гражданского персонала в ходе операции Организации Объединенных Наций, которая была санкционирована в качестве меры принуждения, в результате чего в отношении такого персонала необходимо будет по-прежнему применять режим, предусмотренный Конвенцией. Кроме этого, было указано, что поднятый Коста-Рикой во-

»•' прос о комбатантах не относится к тем ситуациям, о которых идет речь в

факультативном протоколе.

Было подчеркнуто, что в рамках предложения Коста-Рики, возможно, необходимо также рассмотреть ситуации, в которых преступление против комба-танта Организации Объединенных Наций может быть совершено лицом, не являющимся комбатантом, в контексте общеуголовного преступления. Кроме то-

, го, сотрудники Организации Объединенных Наций, имеющие статус неком-

батантов, могут сами оказаться комбатантами, если, например, они подверглись нападению.

201

Была высказана еще одна точка зрения, заключающаяся в том, что поскольку поднятые вопросы, возможно, нельзя наилучшим образом решить с помощью факультативного протокола, то, возможно, лучше было бы, чтобы Специальный комитет вначале сконцентрировал свое внимание на расширении сферы правовой защиты, предусмотренной Конвенцией, а после завершения этой работы занялся бы вопросом о связи между нормами международного гуманитарного права и положениями Конвенции.

Представитель Международного комитета Красного Креста на 59-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН выступил перед Специальным комитетом по вопросу о связи между нормами международного гуманитарного права и положениями Конвенции 1994 года и отметил, что в некоторых ситуациях действительно может иметь место одновременное действие этих двух режимов. Представитель Международного комитета Красного Креста провел в этой связи различие между тремя следующими ситуациями:

- ситуации, когда применимым является только один режим;

- ситуации, когда не применяется ни Конвенция 1994 года, ни междуна- родное гуманитарное право;

- и ситуации, когда применяется как Конвенция 1994 года, так и между народное гуманитарное право. Представитель Международного комитета Красного Креста также выразил мнение о том, что разъяснение связи ме жду международным гуманитарным правом и Конвенцией 1994 года на де ле усилило бы правовую защиту персонала Организации Объединенных На- ций и связанного с ней персонала1.

Одна из причин участившихся нападений на персонал ООН и связанный с ним персонал при выполнении миссий, связана с ростом неконтролируемых вооруженных формирований. Они, как правило, не уважают нейтралитет сотрудников международных организаций и не признают международно-правовые обязательства, на основании которых они работают. В связи с этим приобретает особую актуальность вопрос о широком распространение знаний о статусе и специальном режиме защиты персонала ООН и международных не-

1 См.: Док. ООН A/AC.6/58/L.I6 и Согг.1. Международный комитет Красного Креста в соответствии с п. 8 резолюции Генеральной Ассамблеи ООН A/Res/56/89 от 12 декабря 2001 года участвовал в дискуссиях Специального комитета в качестве наблюдателя.

202

правительственных организаций как среди гражданского населения, так и среди военнослужащих национальных контингентов. Очевидна необходимость дальнейшего развития программ обучения персонала, командируемого для выпол- нения гуманитарных миссий. Такие программы нацелены как на обеспечение информацией командируемого сотрудника о той ситуации, в которую он попадет на месте, так и на формирование его психологической устойчивости, отчего всецело зависит эффективность миссии. Подобные курсы призваны повышать уровень безопасности сотрудников на месте выполнения ими своих функций.

В докладе Генерального секретаря о работе Организации А/60/1 от 5 августа 2005 года рассматриваются вопросы укрепления структуры обеспечения безопасности ООН, в связи с тем, что «сотрудники Организации Объединенных Наций при выполнении своих обязанностей на местах продолжают сталкиваться с серьезными, а подчас и растущими угрозами». В связи с этим с 1 января 2005 года был создан Департамент по вопросам охраны и безопасности, который отвечает за вопросы руководства, оперативной поддержки и надзора в рамках системы обеспечения безопасности. Деятельность Департамента направле-на на создание условий для наиболее безопасного и эффективного осуществления программ и мероприятий ООН1.

Межучережденческое сотрудничество в сфере защиты сотрудников международных организаций также занимает одну из ключевых ролей в комплексном подходе к проблеме обеспечения безопасности персонала. Осознание необходимости координации мероприятий по обеспечению безопасности сотрудни- ков различных специализированных учреждений приносит позитивные результаты. Такое сотрудничество оправданно и в тех ситуациях, когда гуманитарная операция продолжительна по времени. Наглядными примерами, демонстрирующими возможность внедрения хотя бы минимальных стандартов безопасности, можно считать учреждение в Сомали группы из семи офицеров безопасности, которые помимо мониторинга ситуации занимаются и оснащением гу- манитарных сотрудников такими средствами, которые помогли бы защитить им свою физическую целостность и неприкосновенность, а, кроме того, были бы эффективны при совершении побега; в Демократической Республики Конго

1 См.: Док. ООН А/60/1 от 5 августа 2005 года, параграфы 231-234.

203

было проведено совещание Организации Объединенных Наций и ее партнеров по операции, посвященное проблеме безопасности гуманитарного персонала; в Союзной Республике Югославия международные неправительственные организации могут пользоваться радиосетью ООН для быстрого оповещения о фактах нападения; аналогичная практика была внедрена в Индонезии.

Особое место среди неправительственных организаций, принимавших активное участие для быстрейшего вступления в силу Конвенции, занимает Европейская Организация Союзов Военнослужащих — ЕВРОМИЛ1. В настоящее время данная организация продолжает свою деятельность, добиваясь ратификации Конвенции всеми европейскими государствами. Этой же позиции придерживается и Независимый профсоюз военнослужащих России (НПСВ)2, который с 1994 г. является членом ЕВРОМИЛа. В документе, принятом на заседании его Президиума в Москве в 1997 г., ЕВРОМИЛ подчеркивает необходимость строгого соблюдения Устава ООН при организации и проведении операций ООН и акцентирует внимание на следующих моментах: 1) миротворческие силы ООН могут осуществлять свою деятельность только в результате прямо выраженного мандата в случае резолюции Совета Безопасности либо в силу рекомендации Генеральной Ассамблеи; 2) резолюции и рекомендации ООН должны быть строго ограничены рамками Устава ООН; 3) все участвующие государства, вовлеченные в миссии ООН, включая приглашающие и транзитные государства, должны считаться подписавшими Конвенцию и находиться в процессе ратификации Конвенции и ее инкорпорирования в национальное законодательство и передачи документа о присоединении в представительство Генерального Секретаря ООН; 4) национальные представительские ассоциации и союзы должны иметь право на проведение с ними консультаций для достижения соглашения относительно всех обстоятельств оплаты и условия службы, включая вопросы безопасности в отношении миссий ООН; 5) каждая миссия ООН должна иметь четкие военные и политические задачи; 6) принимая резо-

1 13 сентября 1972 г. в г. Бергиш-Гладбах (Германия) представители 8 организаций из Бельгии, Германии, Да нии, Италии и Нидерландов провозгласили создание ЕВРОМИЛ. Организации Швеции, Норвегии и Люксем бурга участвовали в подготовительной работе, но не вошли в ЕВРОМИЛ.

2 Независимый профсоюз военнослужащих Российской Федерации (НПСВ) был создан 17 января 1992 г. 23 декабря 1992 г. на XXIV пленуме Совета Федерации Независимых профсоюзов России НПСВ был принят в Федерацию, а Председатель ЦК НПСВ вошел в Совет ФНПР. С мая 1997 года Председателем ЦК НПСВ явля ется O.K. Шведков.

204

люцию об использовании персонала ООН, политики должны быть ответственными за принятие данного решения и осознавать последствия для персонала их использования; 7) персонал ООН должен иметь достаточную предварительную

т подготовку перед его размещением, а также обладал знаниями культуры района

проведения миссии.

Россия никогда не была сторонним наблюдателем в вопросах совершенствования механизмов защиты персонала ООН и связанного с ней персонала. Как один из практических шагов, направленных на повышение его безопасности от угрозы террористических нападений, предлагалось, например, включить в состав соответствующих миссий экспертов в антитеррористической области. Это особенно важно, когда служащие ООН и проводимые ими операции проводятся в районах, подверженных повышенной террористической опасности. Такие специалисты могли бы взять на себя функции координации антитеррористических усилий в рамках планов обеспечения всеобъемлющей безопасности, разрабатываемых применительно к каждой проводимой ООН операции.

Проведенный выше анализ международно-правовых актов и документов ООН позволяет сделать следующие выводы:

1) Основой для международно-правового регулирования статуса сотрудников международных межправительственных организаций в целом, и Организации Объединенных Наций в частности, являются конституирующие международную организацию акты, в которых закладываются правовые основы статуса ее персонала. Принципы, заложенные в учредительных документах меж-

■' дународных организаций системы ООН, как правило, получают свое дальней-

шее развитие в международных конвенциях. Рассмотренные выше международно-правовые акты 1946, 1947, 1973 и 1994 гг. отражают высокую степень озабоченности государств-членов ООН проблемами безопасности сотрудников ООН. Тем не менее, практика показывает, что нормативного закрепления стандартов безопасности недостаточно для их реального соблюдения и выполнения.

#, Поэтому все более очевидной становится необходимость разработки практиче-

ских рекомендаций по реализации конвенционных положений, их развитие в специальных соглашениях с государством, принимающим операцию по поддержанию мира или гуманитарную миссию. Установление межинституцио-

205

нальных связей, координация действий различных организаций, либо участвующих в одной той же гуманитарной или миротворческой организации, либо осуществляющих различные миссии, но в пределах одной и той же территории, способствует повышению уровня безопасности персонала и, следовательно, эффективности выполнения ими своих функций.

2) Привилегии и иммунитеты персонала ООН и связанного с ней персо нала — составная часть привилегий и иммунитетов самой Организации Объеди ненных Наций. Предоставление сотрудникам ООН льготного статуса оправ данно необходимостью эффективного выполнения уставных целей Организа ции. Международные служащие не являются представителями государств, по этому их статус функционален и базируется на первичном и вторичном праве международных организаций. Преобразование статуса персонала ООН воз можно лишь путем пересмотра международно-правовых норм, регламенти рующих его правовое положение. Однако, это не ограничивает право госу дарств предоставлять своим гражданам — служащим международных организа ций какие-либо дополнительные гарантии, необходимые при участии их в опе рациях ООН.

3) Конвенция 1994 года о безопасности персонала ООН стала очередным шагом международного сообщества на пути усиления защиты международных служащих. При анализе положений Конвенции становится очевидным тот факт, что некоторые важные проблемы были рассмотрены недостаточно глубоко и не нашли отражения в тексте документа, что вызывает серьезные опасения в эф фективном применении содержащихся в нем международных обязательств. Часть из них уже сегодня требует пересмотра и доработки. Прежде всего, это связано с границами сферы применения Конвенции, которые, по нашему мне нию, представляются слишком узкими. Практика, проводимых в последнее время миротворческих операций наглядно свидетельствует о том, что многие категории персонала ООН, на которые не распространяется защита Конвенции, нередко подвергаются нападениям, угрожающим их жизни и здоровью. Не уде лено достаточно внимания в Конвенции и вопросу современных операций по поддержанию мира, задачи которых расширились и приобрели многокомпо нентный и полифункциональный характер. Возможно, эти и другие недостатки

206

будут устранены в дополнительном протоколе к Конвенции, о необходимости принятия которого настаивают многие государства. Тем не менее, Конвенция 1994 года органично заполняет собой тот пробел, который в последнее время образовался в международном праве в сфере безопасности персонала ООН.

4) Материальные сферы применения Конвенции 1994 года и международного гуманитарного права тесно взаимосвязаны друг с другом. Несмотря на двусмысленность отдельных конвенциальных положений, можно выделить два типа ситуаций, в которых применимы нормы международного гуманитарного права: 1) ситуации, в которых применяются только нормы международного гуманитарного права (ситуации основаны на исключающей оговорке п. 2 ст. 2 Конвенции); 2) ситуации, когда применяется как Конвенция 1994 года, так и международное гуманитарное право. Следовательно, действующие нормы международного гуманитарного права и положения Конвенции взаимодополняют друг друга, особенно в случаях, когда они являются недостаточными для обеспечения защиты персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала.

Конвенция о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала 1994 года недавно вступила в силу. Государства-участники еще не могут в полной мере оценить действенность и практическую реализуемость разработанных международным сообществом процедур. В нестабильных условиях проведения операций ООН принимающее государство не всегда в состоянии дать объективную оценку сложившейся обстановке. Нередки случаи, когда в условиях внутренней напряженности и беспорядков правительство не в состоянии в полной мере контролировать ситуацию в стране, не говоря уже о какой-либо повышенной защите тех лиц, которые сами призваны создавать защиту миру и безопасности принимающей стороны. Нереализованность Конвенции, в основном, свидетельствует о бездействии государств в фактической реализации ее положений. Между тем, только сквозь призму практической реализации конвенционных положений можно судить о действенности предлагаемых Конвенцией механизмов и о ее пересмотре, если применение рассматриваемых международно-правовых норм окажется неэффективным.

<< | >>
Источник: Бухмин Сергей Владимирович. ПРИМЕНЕНИЕ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ГУМАНИТАРНОГО ПРАВА В ВООРУЖЕННЫХ КОНФЛИКТАХ С УЧАСТИЕМ СИЛ ООН. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань —2005. 2005

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2. Конвенция о безопасности персонала ООН и ее взаимодействие с нормами МГП:

  1. ОГЛАВЛЕНИЕ
  2. § 2. Операции по поддержанию мира и применимость к ним норм МГП
  3. § 2. Конвенция о безопасности персонала ООН и ее взаимодействие с нормами МГП
  4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ