§ 1. Исторические предпосылки становления и развития института правовой защиты персонала ООН

Правовое положение участников операций ООН, определяющее их защиту при выполнении должностных обязанностей, долгое время оставалось неопределенным. Ни Гаагские конвенции 1907 г., ни Женевские конвенции 1949 г.

Прежде чем непосредственно перейдем к анализу правовых норм, содержащихся в конвенции, уделим внимание становлению и развитию института привилегий и иммунитетов международных служащих в рамках права международных организаций. Исследование данного вопроса поможет нам с позиции сравнительно-правового метода более детально разобраться в международно-

¹ Док. ООН A/RES/49/59. Текст Конвенции опубликован в Собрании законодательства РФ от 20 августа 2001 года, № 34, ст. 3478; в Бюллетене международных договоров, ноябрь 2001 г., № 11. Российская Федерация подписала Конвенцию 26 сентября 1995 года (Распоряжение Президента РФ от 23 июня 1995 года № 291-рп), ратифицировала (Федеральный закон от 16 апреля 2001 № 42-ФЗ).

165

правовом регулировании статуса и деятельности сотрудников международных организаций в целом и персонала ООН в частности.

Институт привилегий и иммунитетов международных служащих начал

_# формироваться с образованием первых международных учреждений. И хотя не

существует какой-либо единой точки зрения, что считать отправной точкой становления этого института, большинство ученых выбирают за начала отсчета первую половину XIX века. Так, английский юрист У. Дженкс пишет: «С исторической точки зрения нынешнее содержание международных иммунитетов имеет своим истоком опыт Лиги Наций, который был развит Международной организацией труда и который, подвергнувшись испытанию в условиях военного времени, был изменен в некоторых отношениях в заключенных во время войны соглашениях между МОТ и Канадой и впоследствии был пересмотрен Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций на ее I сессии в 1946 году«¹. Другую позицию занял в 1977 году специальный докладчик Комиссии международного права ООН, который предложил считать отправной точкой становления института привилегий и иммунитетов сотрудников международных организаций появление в XIX веке первых специальных международных межправительственных организаций (Европейская дунайская комиссия, Постоянная палата третейского правосудия и др.). После образования Организации Объединенных Наций институт привилегий и иммунитетов получил свое развитие в принятой 13 февраля 1946 года Конвенции о привилегиях и иммуни-

•» тетах Объединенных Наций, а затем и в Конвенции о привилегиях и иммуни-

тетах специализированных учреждений от 21 ноября 1947 г. По мере увеличения числа международных межправительственных организаций его дополнили Генеральное соглашение о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколы к нему, Протокол о привилегиях и иммунитетах МАГАТЭ, Конвенция о правовом статусе, привилегиях и иммунитетах межгосударственных экономи-

_#1 ческих организаций, действующих в определенных областях сотрудничества и

др. В Конвенции 1946 г., принятой на основании ст. 105 Устава ООН, определяются привилегии и иммунитеты должностных лиц Организации Объеди-

¹ Jenks C.W.

166

ненных Наций как проистекающие из привилегий и иммунитетов самой Организации. Особый акцент сделан на то, что предоставляемые должностным лицам ООН привилегии и иммунитеты необходимы для самостоятельного выпол-

_в нения ими своих функций, связанных с деятельностью Организации. В разделе

20 статьи V Конвенции закреплено: «Привилегии и иммунитеты предоставляются должностным лицам в интересах Объединенных Наций, а не для их личной выгоды. Генеральный секретарь имеет право и обязанность отказаться от иммунитета, предоставленного любому должностному лицу, в тех случаях, когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправлению правосудия и от него можно отказаться без ущерба для интересов Объединенных Наций. В отноше-нии Генерального секретаря право отказа от иммунитета принадлежит Совету Безопасности». Помимо этого, на Организации лежит обязанность сотрудничать с соответствующими властями государств — членов ООН в целях облегчения надлежащего отправления правосудия, обеспечения выполнения предписаний полиции и предупреждения каких-либо злоупотреблений в связи с привилегиями, иммунитетами и льготами, предоставляемых Конвенцией сотрудникам ООН.

Конвенция 1947 года регулирует предоставление иммунитетов и привилегий сразу нескольким международным организациям системы ООН и их персоналу. Решение объединить правовое регулирование различных по своим уставным целям организаций было продиктовано стремлением соблюсти единообразие в вопросах привилегий и иммунитетов. При этом каждое специализирован-

^ш> ное учреждение в соответствии с разделом 18 статьи VI Конвенции самостоя-

тельно определяет категории должностных лиц, по отношению к которым должны применяться ее положения. Привилегии, иммунитеты, льготы и изъятия, предусмотренные для них, в основном аналогичны тем, которыми обладают должностные лица ООН, хотя есть и некоторые особенности, например относительно выполнения государственных повинностей.

_9l дела 20 статьи VI «должностные лица специализированных учреждений осво-

бождаются от государственных повинностей при условии, что в отношении государств, гражданами которых они состоят, такими изъятиями пользуются лишь должностные лица специализированных учреждений, фамилии которых,

167

ввиду их обязанностей, включены в списки, составленные главными администраторами соответствующих специализированных учреждений и утвержденные соответствующими правительствами. В случае призыва других должностных лиц специализированных учреждений для выполнения государственных повинностей, соответствующее правительство по просьбе о том соответствующего специализированного учреждения предоставляет в отношении призыва этих должностных лиц такую временную отсрочку, какая окажется необходимой для избежания перерыва в продолжении основной работы учреждения».

Из анализа международно-правовых норм вышерассмотренных конвенций 1946 и 1947 гг. очевидным становится вывод, что международные служа-щие пользуются функциональными привилегиями и иммунитетами, что сближает их по статусу с дипломатическими и консульскими работниками иностранного государства. Принципиальная разница между привилегиями и иммунитетами дипломатов и консулов, с одной стороны, и сотрудников международных организаций, с другой, заключается не в различных объемах, а в том, что на их наличие и реализацию не влияет гражданство лица. К примеру, статус экспертов ООН в командировках по делам Организации определяется Конвенцией 1946 г. Так, согласно разделу 22 статьи VI «эксперты: выполняющие поручения Объединенных Наций, пользуются такими привилегиями и иммунитетами, какие необходимы для независимого выполнения их функций в продолжение командировок, включая время, потраченное на поездки в связи с командировками». Акцентируется внимание на функциональном характере привиле- гий и иммунитетов эксперта ООН. Применительно к каждой конкретной ситуации ключевым моментом является то, осуществляет ли в данный период времени лицо, имеющее мандат эксперта ООН, какую-либо миссию в своем качестве по линии ООН или же нет.

168

чайно важны при практической реализации. Их непонимание правоприменителем чревато созданием неоправданных препятствий выполнению функций эксперта и нарушением международно-правовых обязательств государства.

_# Важной вехой в развитии положений международного права, определяю-

щих статус сотрудников и представителей ООН, и в отстаивании международными организациями соблюдения привилегий и иммунитетов своих сотрудников следует признать консультативное заключение Международного суда (1999 г.) относительно иммунитета специального докладчика ООН против судебного преследования «в отношении всего сказанного или написанного ими и совершенного ими при исполнении служебных обязанностей» (п. b ст. 6 разд. 22 Кон-венции 1946 г.).

Касательно предмета нашего исследования необходимо отметить, что в конвенциях 1946 и 1947 гг. отсутствовали нормы, касающиеся обеспечения защиты жизни и здоровья сотрудника международной организации, таковая лишь презюмировалась. Международное сообщество, постепенно придя к осознанию важности предоставления защиты персоналу международных межправительст-венных организаций, направили усилия на развитие международно-правового конвенционного обеспечения его безопасности. В частности, резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 3166 (XXVIII) от 14 декабря 1973 г. была принята Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международно-правовой защитой, в том числе и дипломатических агентов¹. Государства-участники Конвенции, принимая во внимание цели и прин-

♦' ципы Устава ООН, касающиеся поддержания международного мира и развития

дружественных отношений и сотрудничества между государствами, констатировали, что преступления против лиц, пользующихся международной защитой, подвергающие угрозе безопасность этих лиц, создают также серьезную угрозу поддержанию нормальных международных отношений, которые необходимы для сотрудничества между государствами.

₉, ний вызывает серьезное беспокойство международного сообщества в целом. В

¹ Конвенция вступила в силу 20 февраля 1977 г. Конвенция подписана СССР 7 июня 1974 г. с оговоркой и ратифицирована (Указ Президиума ВС СССР от 26 декабря 1975 г. № 2727-IX). Ратификационная грамота СССР сдана на хранение Генеральному секретарю ООН 15 января 1976 г. В настоящее время в Конвенции участвуют свыше 90 государств, в том числе, Армения, Беларусь, Латвия, Россия, Украина, Эстония.

169

преамбуле конвенции зафиксированы стремление и приверженность государств принимать соответствующие й эффективные меры для предотвращения и наказания таких преступлений.

В соответствии со ст. 2 государства-участники приняли на себя обязательство криминализировать следующие деяния против лиц, пользующихся международной защитой. Любое преднамеренно совершенное убийство, похищение указанного лица или другое нападение, направленное против его личности или свободы; насильственное нападение на его официальное или жилое помещение, на транспортное средство, что может угрожать личности или свободе указанного лица; угроза любого такого нападения; попытка любого такого на-падения и соучастие в любом из перечисленных преступлении. Все эти действия должны рассматриваться каждым государством-участником в соответствии с его внутренним законодательством как преступление. Иными словами, государства-участники приняли обязательство включить перечисленные составы преступлений в национальные уголовные кодексы.

Кроме того, каждое государство-участник обязуется предусматривать со-ответствующие наказания за перечисленные преступления с учетом их тяжкого характера. Эти обязательства чрезвычайно важны, поскольку международно-правовой акт, относящийся к уголовному праву, не содержит конкретных санкций за совершаемые преступления и поэтому не имеет прямого действия на территории того или иного государства. Криминализация таких деяний и наказание преступников согласно ч. 3 ст. 2 Конвенции «никоим образом не освобо- ждают государств-участников от обязанностей в соответствии с международным правом принимать все надлежащие меры для предотвращения других посягательств на личность, свободу и достоинство лица, пользующегося международной защитой».

В деле предотвращения преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, государства сотрудничают самыми различными способами. В частности, они принимают все достаточные меры, с тем чтобы предотвратить подготовку означенных преступлений в пределах своей территории; обмениваются соответствующей информацией, координируют принятие административных и других мер, чтобы предотвратить совершение таких преступлений как в

170

пределах, так и вне пределов своей территории. В отношении уже совершенных преступлений они оказывают друг другу наиболее полную правовую помощь в связи с предпринятыми уголовно-процессуальными действиями, включая предоставление всех имеющихся в их распоряжении доказательств, необходимых для судебного разбирательства.

В соответствии со ст. 6 Конвенции если государство-участник, на территории которого совершено преступление, не может по каким-либо причинам осуществить национальную юрисдикцию, оно должно сообщить всем другим заинтересованным государствам либо непосредственно, либо через Генерального секретаря ООН все относящиеся к преступлению факты и имеющиеся в его распоряжении сведения, касающиеся установления личности предполагаемого преступника. Помимо этого, каждое государство-участник, располагающее информацией относительно жертвы и обстоятельств совершения такого преступления, прилагает усилия к тому, чтобы в полном объеме и оперативно передать ее на условиях, прописанных в национальном законодательстве, Генеральному секретарю ООН и государству-участнику, от имени которого лицо, пользующееся международной защитой, осуществляло свои функции. Когда обстоятельства того требуют, государство-участник, на территории которого находится предполагаемый преступник, принимает в соответствии со своим внутренним законодательством надлежащие меры, обеспечивающие присутствие подозреваемого для целей уголовного преследования или для выдачи его заинтересованному государству. Об этих мерах безотлагательно сообщается непосредственно или через Генерального секретаря ООН государству (государствам):

а) на территории которого было совершено преступление;

б) гражданином которого является предполагаемый преступник, а если он апатрид, то на территории которого постоянно проживает;

в) гражданином которого является заинтересованное лицо, пользующееся международной защитой, или от имени которого оно осуществляло свои функ ции, а также всем другим заинтересованным государствам и межправительст венной международной организации, агент или любое должностное лицо кото-

171

рых является соответствующим лицом, пользующимся международной защитой.

Если государство-участник, на территории которого оказывается предполагаемый преступник, не выдает его, то на основании ст. 7 Конвенции оно передает дело без каких-либо исключений и необоснованной затяжки своим компетентным органам для уголовного преследования с соблюдением процедур, установленных законами этого государства.

Обязательство, закрепленное в ст. 8, предусмотрено для тех государств, которые ищут юридическое оформление процессу выдачи «если преступления, предусмотренные в статье 2, не включены в число преступлений, влекущих выдачу, в любом договоре о выдаче между государствами-участниками они считаются включенными в качестве таковых в любой соответствующий договор между ними». Государства-участники обязуются включать такие преступления в качестве преступлений, влекущих выдачу, в любой договор о выдаче, заключаемый между ними. Кроме того, государства-участники договорились рассматривать Конвенцию как правовое основание для выдачи предполагаемого преступника по указанному преступлению в случае, когда такое государство, обусловливающее выдачу наличием договора, получает просьбу о выдаче от другого государства-участника, с которым оно не имеет соответствующего договора. Это обязательство никоим образом не влияет на то, что выдача предполагаемого преступника должна производиться в соответствии с процессуальными положениями и другими условиями законодательства государства, к которому обращена такая просьба.

Те государства-участники, которые не обусловливают выдачу наличием договора, исходят из того, что уже сам факт совершения преступления против лиц, пользующихся международной защитой, автоматически влечет выдачу предполагаемого преступника с соблюдением процессуальных положений и других условий законодательства государства, к которому обращена просьба о выдаче.

Конвенция 1973 года о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международно-правовой защитой, в том числе и дипломатических агентов, закрепила новый подход в вопросе гарантирования

172

безопасности и предотвращении преступлений против высокопоставленных государственных чиновников и международных служащих. Однако, применимость ее в отношении персонала международных межправительственных организаций ограниченна. Дело в том, что данная категория лиц автоматически входит в более широкое понятие «лица, пользующиеся международной защитой». Применительно к рассматриваемой Конвенции 1973 года это две группы лиц. В первую входят глава государства, в том числе каждый член коллегиального органа, выполняющего функции главы государства согласно конституции соответствующего государства, глава правительства и министр иностранных дел, находящиеся в иностранном государстве, а также сопровождающие члены их семей. Во вторую, любой представитель или должностное лицо государства, любое должностное лицо или иной агент межправительственной международной организации, которые наряду с проживающими с ними членами семьи имеют право в соответствии с международным правом на специальную защиту от любого нападения на их личность, свободу и достоинство в месте совершения такого преступления. Очевидно, хотя персонал международных межправительственных организаций и входит в категорию указанных лиц, но в силу своего участия в операциях ООН по поддержанию мира, которые зачастую связаны с повышенным риском для жизни и здоровья, он должен пользоваться сверхзащитой по сравнению с той, что предоставляется ему по Конвенции 1973 года.

Таким образом, с принятием 9 декабря 1994 года Конвенции о безопасности персонала ООН Генеральная Ассамблея завершила один из этапов кодификации и прогрессивного развития международного гуманитарного права, проходившего необычно быстрыми темпами. Такая оперативность может объясняться только настоятельной необходимостью улучшения защиты персонала ООН, который выполняет все более многочисленные, опасные и сложные задачи¹. Подробному рассмотрению и анализу Конвенции 1994 года о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала мы и посвятим следующий параграф диссертационного исследования.

Бувье А. Указ. соч. — С. 778.

173