§ 1. Европейский Совет.

1. Общая характеристика. Европейский Совет функционирует дефакто с 1974 г., с 1986 г. его статус официально закреплен Единым европейским актом. В его состав входят главы государств или правительств государств-членов Европейского Союза, а также Председатель Европейской комиссии.

- чтобы обменяться мнениями и прийти к консенсусу;

- чтобы дать политический импульс дальнейшему развитию ЕС;

- чтобы определить общие политические направления для ЕС и развития ОВПБ;

- чтобы гарантировать последовательность проводимой политики;

- чтобы принять общую позицию по вопросам внешней политики.

Европейский Совет выступает то институтом, принимающим самые ответственные, принципиальные решения, то совещанием лидеров государств, ищущих компромисс, то форумом, от которого исходят инициативы, касающиеся деятельности других органов . Европейский Совет был постепенно включен в осуществление законодательного процесса в области определения общих направлений экономической политики в соответствии со статьей 99 Договора о ЕС.

Формально он остается за рамками структур Союза, его деятельность не является предметом контроля со стороны Суда Европейских сообществ и наоборот, он не обладает полномочиями действовать во исполнение целей Сообщества или правом принятия общеобязательных решений^{[165] [166] [167] [168]. По результатам работы Европейского Совета принимаются решения в виде «Заключений председателя», которые имеют определяющее значение для формы и направления развития ЕС[169]. Решения Европейского Совета не имеют обязательной юридической силы, вследствие этого данный орган не относится к числу институтов Европейского Союза[170]. Единственным исключением являются общие стратегии в сфере ОВПБ, которые по большей части носят политический характер. Но ничто не может помешать главам государств или правительств провести заседание в составе Совета Европейского Союза, а в некоторых случаях Европейский Совет просто обязан встретиться в данном составе[171] [172].}

173

нальными системами права государств-членов .

2. Порядок работы и принятия решений. Практика встреч, проводимых в рамках саммитов с участием глав государств и правительств государств-членов, имеет долгое существование. Начиная с 1974 г. проводятся регулярные встречи, статус Европейского Совета был официально закреплен в статье 12 Единого европейского акта, в настоящее время замененной статьей 4 Договора о Европейском Союзе. Эта статья устанавливает, что Европейский Совет должен заседать по крайней мере два раза в год^[173], на нем должны присутствовать не только главы государств и правительств, которым оказывают помощь их министры иностранных дел, но также Председатель Комиссии и другие члены Комиссии. В дополнение к проходящим политическим дискуссиям, результаты саммитов сопровождаются чрезмерным символизмом, оценивающимся в зависимости от того, в какой степени достигнутые результаты являются прорывом или неуспехом лидеров ЕС, если они увязли в разногласиях. Неудача отражается не только на Председателе, но и на самом процессе европейской интеграции. Определяющая природа саммитов является достаточным основанием, чтобы обратить к ним умы участников и побудить их к согласию. Сутью функционирования Европейского Совета более чем других институтов и органов Союза является компромисс. Все решения принимаются на саммитах посредством комбинации «мозговой атаки»: интенсивных двусторонних и многосторонних обсуждений и переговоров. Механизм принятия решений зависит как от уровня организации и подготовки встречи, так лидерских качеств Председателя, важную роль играют идеологические и личные убеждения отдельных глав государств и членов правительств. Межличностные отношения участников столь же существенны^[174].

По крайней мере одно заседание Европейского Совета проводится в течение каждого Председательства, на практике в июне или декабре. Существует возможность созыва чрезвычайного заседания. Реально в течение нескольких лет Европейский Совет заседал дважды каждые шесть месяцев^[175]. Для успешного проведения Европейских саммитов огромное значение имеет предварительная подготовка. Как правило, она начинается сразу же после того, как государство-член занимает пост Председателя в январе или июле. Председатель принимает решение по вопросам, назначенным для обсуждения, устанавливает даты и место проведения заседания, а также планирует практические мероприятия по подготовке. Необходимо отметить, что Европейский Совет не имеет регламента и как следствие «предварительной повестки», функцию которой выполняет письмо Председателя. Несмотря на то, что официально Европейский Совет не имеет предварительной повестки заседаний, тем не менее, остается необходимость наметить какие-то общие направления. C этой целью высшие должностные лица страны, занимающей пост Председателя, обычно в сотрудничестве с Советом Европейского Союза, намечают вопросы, которые впоследствии включаются в повестку и через группу Античи направляются в Комитет постоянных представителей (Корепер)^{[176] [177], Непосредственная подготовка заседаний Европейского Совета проводится Советом по общим делам. Подготовительные мероприятия включают ряд последовательных встреч представителей Европейского Совета и Корепер на основе письменных докладов и заключений по законопроектам.}

На ежемесячных встречах, проводимых в Совете по общим делам, министры иностранных дел пытаются разрешить возможные разногласия по мере приближения даты проведения саммита, премьер-министр и министр иностранных дел страны, занимающей пост Председателя, начинают вести политические переговоры. Чем больше договоренностей они смогут заключить заранее, тем меньше вероятность того, что саммит окончится неудачей^[178].

чтобы привлечь внимание глав государств и правительств к вопросам нацио-

ISO

нального или регионального значения .

Порядок проведения заседания. Европейский Совет можно назвать самым «неформальным» органом Европейского Союза. У него нет структурных подразделений и собственного аппарата, отсутствуют правила процедуры, зафиксированные в учредительных договорах, внутреннем регламенте и т.д^ш. Функции секретариата для Европейского Совета осуществляются Генеральным секретарем, Высоким представителем Совета Европейского Союза и его заместителем, которым помогают несколько помощников. Степень участия Генерального секретариата в подготовке заседания Европейского Совета варьируется в зависимости от позиции Председателя. По общему правилу, в обязанность Секретариата входит ознакомление Председателя со всей необходимой документацией и подготовка проекта письма от Председателя Европейского Совета его коллегам, касающегося проведения всех мероприятий. Генеральный секретариат подготавливает выступление для Председателя Европейского Совета, и обычно Генеральный секретарь принимает участие в брифинге Председателя, проводимом за день до заседания.

^ш The European Union: politics and policies / John McCormick, Westview Press Inc., Oxford, 1996, P.

^iei См подробнее: Кашкин С.Ю., цит. Источник. С. 351.

проверяет также так скоро, как это возможно, что версии на всех языках со-

182

ответствуют друг другу .

Саммиты обычно продолжаются в течение двух дней, хотя экстренные саммиты обычно длятся не более дня. Они начинаются с неформальной дискуссии в ходе завтрака и перетекают в основное обсуждение на утренней и вечерней пленарных сессиях. Первое пленарное заседание включает обращение Председателя Европейского парламента. Официальный обед, проводимый вечером, начало которому было положено «дружеской беседой перед камином» между главами правительств и Председателем Комиссии, напоминает проведение еще одной пленарной сессии. В ходе пленарных заседаний, проходящих на саммите, главы государств и премьер-министры государств-членов заседают за одним столом с министрами иностранных дел и двумя должностными лидами от Комиссии, включая Председателя. Для того, чтобы сохранить доверительный и управляемый характер встречи, в зале заседаний позволено присутствовать еще нескольким лицам: не более, чем одному советнику от каждой страны, переводчикам и двум должностным лицам страны, занимающей пост Председателя, одному представителю от Секретариата Совета министров и троим от Комиссии - всего около шестидесяти человек. Все делегации имеют поблизости сопровождающих лиц, которых они могут использовать в качестве рабочего аппарата, но численность национальных делегаций ограничена до семнадцати человек в каждой. Контакты между членами национальных делегаций под держиваются группой Античи, членам которой позволено входить и выходить из зала заседаний. В дополнение к формальной пленарной сессии, саммиты обычно прерываются на несколько вспомогательных встреч, включая встречи министров иностранных дел и регулярные двусторонние встречи глав государств и премьер-министров государств-членов во время завтрака или перерывов на кофе. После каждого заседания Председатель обязан

1S2

European Union - Council_j Council Guide - L op, cit, P. 38,

седания Председатель обязан представлять доклад в Европейский парламент^{[179] [180].}

Решения Европейского Совета обычно принимаются на основе единогласия или, по крайней мере, консенсуса, но на практике отсутствие единогласия может потребовать проведения формального голосования, а отдельные государства-члены могут выразить желание приложить к заключению Председателя подготовленные ими предварительные условия или оговорки. Для того, чтобы исключить возможность появления серьезных разногласий, было установлено правило, согласно которому решение даже при отсутствии голосования «против» не может быть принято, если заявление об отказе от поддержки сделали представители государств, обладающие не менее чем одной третью взвешенных голосов при голосовании. Документ, подготавливаемый по итогам каждой сессии, носит название «Заключение». Он содержит не юридические нормы, а положения программного характера, адресуемые государствам- членам и институтам. Саммит обычно завершается публика-

I Qi

цией заключения Председателя . По специальным вопросам Европейский Совет принимает также резолюции и декларации. На практике в ходе работы Европейского Совета, как это уже было отмечено выше, принимаются юридически обязательные акты. Для этого Европейский Совет преобразуется в Совет Европейского Союза, проводимый на уровне глав государств и правительств, либо в конференцию правительств государств-членов (когда вопрос относится к компетенции Европейских сообществ). В последнем случае главы государств и члены правительств могут принимать так называемые «акты представителей», которые в отличие от решений Европейского Совета не исходят от органа Сообществ, но принимаются на дипломатической конференции, которая имеет тот же состав.

3. Европейский Совет в тексте Конституционного Договора. За Европейским Советом был закреплен статус института Европейского Союза. Анализируя состав, и порядок принятия решений данного органа в том виде,

как они предусмотрены в тексте, необходимо отметить, что значительных изменений не произошло. Европейский Совет будет состоять из глав государств или правительств государств-членов вместе с его Президентом и Председателем Комиссии. В работе будет принимать участие Министр иностранных дел Союза. Европейский Совет должен придавать Союзу необходимый импульс для его развития и призван определять его основные политические направления и приоритеты. Он не осуществляет законодательную функцию, но вправе принимать Европейские решения в случаях, предусмотренных в Конституции. За исключением тех случаев, когда это предусмотрено Конституцией, решения Европейского Совета должны приниматься посредством консенсуса (Статья 20 Конституции). При проведении голосования любой член Европейского Совета может также действовать от имени не более, чем одного члена. Воздержание при голосовании лично присутствующим или представленным членом не должно препятствовать принятию Европейским Советом решений, требующих единогласия. В Европейском Совете его Президент и Председатель Комиссии не участвуют в голосовании (часть 5 статьи 24 Конституции).

Европейский Совет, действуя квалифицированным большинством своих членов, с согласия Председателя Комиссии, будет назначать Министра иностранных дел Союза, который призван проводить общую внешнюю политику и политику безопасности. Министр иностранных дел Союза будет возглавлять Совет по внешним делам и одновременно являться одним из Вицепредседателей Комиссии. Он несет ответственность за выполнение функций Комиссии в сфере внешней политики и за координацию иных аспектов внешнеполитической деятельности Союза в целом. При осуществлении данных обязанностей Министр иностранных дел Союза будет подчиняться процедурным правилам Комиссии (Статья 27 Конституции). Необходимо отметить, что Европейский Совет наравне с Советом Европейского Союза будет основным органом принятия решений в рамках OBПБ (Статья 39, ч. 1 статьи Ш-196 Конституции).