<<
>>

Вступление в законную силу обвинительного приговора в отношении главы муниципального образования

Предусмотренное в п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г. основание досрочного прекращения полномочий главы МО в виде вступления в законную силу в отношении его обвинительного приговора суда при кажущейся простоте и бесспорности вызывает ряд вопросов, требующих своего осмысления.

Усиленный интерес к указанным вопросам вызван, с одной стороны, значительным умножением в последние несколько лет числа уголовных дел, возбуждаемых по фактам совершения выборными и иными должностными лицами муниципальной власти преступлений, с другой стороны, потребностью разрешения проблем правоприменения материальных и процессуальных норм, возникающих в ходе привлечения названных субъектов к уголовной ответственности и в этой связи досрочного прекращения ими полномочий. Увеличивается и число преступлений, совершаемых главами муниципальных образований.

В определенной степени это связано с действием Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом России 31.07.2008 г. и принятого в его развитие ФЗ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г., которые устанавливают направления и принципы государственной политики борьбы с коррупцией.

Так, только в 2007 - 2008 гг. в Хакасии по ст. 285, 286, 289, 292 УК РФ осуждены 12 глав муниципальных образований. Полномочия главы Облу- ченского муниципального района прекращены досрочно.

Уголовные дела в отношении глав муниципальных образований возбуждаются, как правило, по выявленным фактам уклонения от уплаты налогов; сокрытия доходов; незаконного предпринимательства; злоупотребления полномочиями; нарушения правил охраны труда; мошенничества; кражи; нанесения побоев; умышленного причинения вреда здоровью средней тяжести; применения насилия в отношении сотрудников милиции; незаконных действий в отношении арестованного; получения взятки. Наибольшее количество дел в отношении названных субъектов возбуждается по фактам уклонения от уплаты налогов, сокрытия доходов, получения взятки. Причем последний вид преступлений нередко совершается группой депутатов при наличии таких квалифицирующих признаков, как предварительный сговор и особо крупный размер. Так, в ноябре 2007 г. в г. Твери был вынесен приговор в отношении 14 депутатов Тверской городской Думы во главе со спикером, за получение взяток на общую сумму 4 миллиона рублей[275] [276]. По данным составам преступлений уголовные дела возбуждались также в отношении глав крупных городов (в средствах массовой информации опубликованы сведения о резонансных уголовных процессах в отношении мэров г. Владивостока, Тольятти, Томска, Волгограда, Архангельска и др.). Разумеется, их полномочия в соответствии с п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003г. были прекращены досрочно.

Вместе с тем, досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, по мнению ряда авторов, может вызвать ситуации, которые пока не имеют надлежащего правового регулирования. В частности, как указывает В.В. Лысенко, вступивший в законную силу судебный приговор, согласно ст. 402 УПК РФ, может быть обжалован в порядке надзора. В связи с этим легко представить следующую ситуацию: обвинительный приговор в отношении главы муниципального образования вступил в законную силу, в связи с чем его полномочия были прекращены и был избран новый глава муниципального образования, однако в надзорном порядке приговор был отменен и бывший глава оправдан.

Следует вопрос: должен ли он занять прежнюю должность или нет? Ответа на этот вопрос автор не дает, и в практике такие ситуации не находят сколько-нибудь приемлемого решения.

В этом смысле применительно к избранному населением главе муниципального образования близок пример ситуации с бывшим депутатом городской думы Краснодара С. Лузиновым. В 2005 г. он был избран депутатом, однако спустя несколько месяцев по заявлению другого кандидата в депутаты по его округу результаты выборов были отменены, и Лузинов был лишен депутатского мандата. В дальнейшем Лузинов это решение оспорил в судебном порядке, в течение двух лет выиграл все суды, лишение его депутатского мандата в итоге было признано незаконным[277] [278] [279]. Однако одновременно было признано, что и вернуть ему депутатский мандат не представляется возможным, поскольку по округу, где баллотировался Лузинов, был избран другой депутат. Налицо патовая ситуация.

В.В. Лысенко ставит и другой вопрос: «В приведенном пункте (п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.) о тяжести преступления ничего не сказано. Однако преступления, ответственность за которые предусмотрена Уголовным кодексом, по степени общественной опасности очень разнятся. Вполне закономерно, например, что глава муниципального образования, осужденный по ст. 285 УК РФ (злоупотребление служебными полномочиями) или по ст. 159 УК РФ (мошенничество), не вправе в дальнейшем исполнять свои полномочия. Наоборот, представляется, что совершение преступления небольшой тяжести, к тому же по неосторожности, если не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы, не должно препятствовать исполнению полномочий главы муниципального образования»2. Такую позицию высказали и другие авторы . В этой связи представляет интерес опыт регулирования аналогичных вопросов в других странах.

В частности, согласно закона Республики Польша от 18.12.1998 г. «О гражданской службе», на должность гражданского служащего не может быть назначено лицо, осужденное за умышленное преступление[280]. В Эстонии (закон «О публичной службе») также не разрешено поступать на государственную службу лицам, имеющим судимость за свершение умышленных преступлений, в Литве (закон «О чиновниках») - ранее оссужденным за тяжкие преступления и преступления против государственной службы, в Латвии - судимым за умышленные преступления, а также осужденным, подсудимым, обвиняемым или подозреваемым в совершении преступления[281] [282]. По мнению М.В. Преснякова и С.Е. Чаннова, российское законодательство о государственной и муниципальной службе также должно более дифференцированно относиться к лицам, совершившим уголовные преступления, в части их до-

ступа к этим видам службы . Думается, что и по отношению к выборным должностным лицам местного самоуправления требуется определенная дифференциация, о которой речь пойдет ниже.

По мнению некоторых авторов, ограничение доступа к государственной службе лиц, осужденных за уголовные преступления, совершенно не соответствует требованиям ст. 32, 55 Конституции РФ и положениям УК РФ[283].

Существует, однако, и другая точка зрения. Указывается, например, что установление ограничений приема на государственную службу лиц, осужденных за уголовные преступления, направлено, прежде всего, на защиту публичных интересов и является не составляющей наказания за совершение преступления, а административно-предупредительной мерой. Применение его в аспекте предохранения аппарата государства от криминогенных рисков представляется вполне резонным. «Безусловно, здесь допускается дополнительное ограничение прав и свобод личности и, более того, имеет место определенное отступление от принципа презумпции невиновности (как, собственно, и в ряде других случаев установления ограничений, связанных с государственной и муниципальной службой), однако публичный интерес в данном случае должен превалировать над частным, что, кстати, является еще одним проявлением особенностей служебно-правового регулирования, в отличие от трудоправового»[284]. Думается, что такая логика может быть применима и к главам муниципальных образований, и в этом смысле нам ближе вторая из двух приведенных позиций, причем имеется в виду сама суть ее, поскольку с некоторыми положениями мы не можем согласиться (на наш взгляд, неверно суждение о том, что установление в приговоре ограничений приема на государственную службу лиц является не составляющей наказания за совершение преступления, а административно-предупредительной мерой).

В этой связи в литературе обосновывается необходимость поправки законодательной формулировки о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования в случае вступления в его отношении в законную силу обвинительного судебного приговора с целью исключения ее расширительного толкования. В частности указывается, норма должна предусматривать основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования - вступление в отношении его в законную силу не всякого обвинительного приговора суда, а лишь отвечающего конкретным требованиям относительно вида преступления, за которое осуждено лицо, занимающее должность главы муниципального образования, а также назначенного ему в связи с этим наказания. Федеральное законодательство требует приведения в соответствие с Конституцией России и законодательством об основных гарантиях избирательных прав граждан, которое гарантирует лицам, осужденным к наказанию, не связанному с реальным лишением свободы и лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, в том числе и на должность главы муниципального образования [285]. Ранее мы также указывали на конституционные нормы, связанные с данным аспектом (ч. 3 ст. 32 Конституции России).

Однако подход законодателя, предусматривающий, что у совершившего преступление главы муниципального образования в общем случае должны быть досрочно прекращены полномочия, представляется правильным, поскольку избиратели избирали его как гражданина, не обремененного обвинением по данному преступлению. Другое дело, и мы на это обращали внимание, что глава муниципального образования, полномочия которого досрочно прекращены, должен иметь возможность вновь участвовать в выборах главы муниципального образования на общих основаниях.

Итак, вопрос, на наш взгляд, заключается в следующем: может ли совершивший преступление глава муниципального образования продолжать осуществлять свои полномочия при каких-либо условиях или же факт осуждения за совершенное преступление должен носить абсолютный характер, не зависящий ни от характера и тяжести преступления, ни от меры наказания, как это предусмотрено действующим законодательством.

Конституционный Суд РФ, касаясь этого вопроса, указал, что решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления принимается при условии, что обвинительный приговор суда в отношении их вступил в законную силу, и при этом не имеют значения характер преступления и вид наказания за него, определяющей является презумпция того, что лицо, конфликтующее с уголовным законом, не отвечает нравственным требованиям [286]. Как видно, КС РФ подтвердил позицию законодателя.

Однако, как нам представляется, вряд ли правильно считать основанием для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования обвинения абсолютно по всем статьям УК РФ. Скажем, уничтожение или повреждение лесных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности (ч. 1 ст. 261 УК РФ) - преступление, которое вполне может быть совершено на бытовой почве. Полагать, что человек, совершивший это преступление, однозначно не имеет морального права решать вопросы местного значения, было бы, по нашему мнению, неправильно.

Такой подход, как нам представляется, по аналогии вытекает из анализа оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента (ст. 19 Конституции России), который может продолжать исполнять свои обязанности даже при совершении тяжкого преступления, поскольку совершение такого преступления не является безусловным основанием досрочного прекращения исполнения полномочий Президента России. А при совершении Президентом России любого нетяжкого преступления даже не может быть поставлен вопрос об отрешении его от должности.

Нужно также иметь в виду, что согласно ст. 80.1 Уголовного кодекса, лицо, впервые совершившее преступление небольшой или средней тяжести, освобождается от наказания, в случае установления, что вследствие изменения обстановки это лицо или совершенное им преступление перестали быть общественно опасными. К тому же, предусмотренные в ст. 44 УК уголовные наказания так же сильно различаются. Нельзя не учитывать и психологический фактор: так, Е.С. Шугрина не без оснований замечает, что избиратели, скорее, поддержат главу муниципального образования, который хотя и нарушил закон, но решил важные для них вопросы[287].

Поэтому мы полагаем, что следует не абсолютизировать рассматриваемое основание, а провести дифференциацию и определить те составы пре- ступлений, совершение которых главой муниципальных образований вызывает не автоматическое досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, а выносится на обсуждение представительного органа местного самоуправления, который и решает этот вопрос голосованием в порядке, предусмотренном в ст. 74.1 ФЗ 2003 г. Как представляется, к числу таких преступлений следует отнести преступления, совершенные по неосторожности, и за которые назначено наказание не строже, чем наказание в виде штрафа без лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

В этом же контексте имеется и нерешенный вопрос о процедуре применения данного основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Как мы отмечали, при досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования назначаются досрочные выборы нового главы. В соответствии с п. 4 ст. 10 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня такого прекращения полномочий. Исходя из ч. 2 ст. 23 ФЗ 2003 г., ст. 10 ФЗ этого закона решение о назначении выборов должно быть принято предварительно представительным органом местного самоуправления, а если он не назначит выборы, то они назначаются соответствующей избирательной комиссией. При неисполнении избирательной комиссией этой обязанности выборы назначаются судом по заявлению прокурора.

Как показывает анализ правоприменительной практики, в этих случаях недостаточно отрегулирован вопрос об уведомлении органов, уполномоченных на назначение выборов, о наступлении оснований досрочного прекращения полномочий руководителя муниципального образования. Дело в том, что действующим законодательством не предусмотрена обязанность суда, вынесшего обвинительный приговор, сообщать об этом в представительный орган местного самоуправления, равно как и в избирательную комиссию. Вероятно, подразумевается, что суды понимают очевидность такого процедурного действия как информирование указанных органов о вступившем в отношении главы муниципального образования обвинительного приговора.

Однако вряд ли стоит уповать на такую «очевидность», учитывая, что квалификация судей, особенно мировых судов, еще не всегда отвечает предъявляемым требованиям[288]. При такой ситуации в ряде регионов соблюдение данной процедуры берут на себя прокуроры. Так, аппаратом прокуратуры Хакасии для прокуроров городов и районов разработан порядок, в соответствии с которым они проверяют приговоры, вынесенные в отношении муниципальных руководителей; при вступлении приговоров в законную силу немедленно направляют информацию об этом в представительный орган муниципального образования, а также в территориальную избирательную комиссию. Порядок отработан, с успехом исполняется и дает позитивный эффект: в 2008 - 2009 гг. досрочные выборы в связи с осуждением глав муниципального образования назначались и проводились своевременно[289] [290]. О значительной роли прокуратуры в этих вопросах приме-

нительно к ФЗ 1995 г. пишет и К.И. Амирбеков . Однако при всей поддержке такого подхода следует заметить, что он не заменяет необходимости создания соответствующего правового механизма для решения создавшейся коллизии.

Поскольку такой механизм, на наш взгляд, должен быть отрегулирован в рамках не муниципального, а, судя по всему, гражданско-процессуального права, мы не будем подробно его рассматривать. Заметим лишь, что, по нашему мнению, в ГПК РФ должна быть предусмотрена норма, обязывающая суд предпринять необходимые меры по информированию представительного органа местного самоуправления, равно как избирательную комиссию, о вступлении в силу обвинительного приговора в отношении главы муниципального образования. Нужно также решать и другой сопутствующий вопрос, связанный с тем, что из смысла п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г. следует, что нелегитимность главы муниципального образования появляется уже с момента вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда. Тем самым, все решения и действия, утверждаемые главой муниципального образования с наступления данного момента, являются незаконными.

Однако при несвоевременном информировании могут возникнуть негативные последствия принятых главой муниципального образований решений и действий, поэтому актуальным становится вопрос о сроках информирования судом представительных органов муниципальных образований (избирательных комиссий) и принятии последними соответствующих решений. Так, 17 марта 2005 г. вступил в законную силу обвинительный приговор Первомайского районного суда г. Краснодара в отношении главы муниципального образования город Краснодар Н. В. Приза. Однако решение городской Думы Краснодара о досрочном прекращении его полномочий было принято только 18 мая 2005 г.[291] [292] Вместе с тем, следует иметь в виду, что процедура досрочного прекращения полномочий выборных органов должностных лиц муниципальной власти устанавливается уставами муниципальных образований. Эту правовую позицию подтвердил Конституционный Суд РФ , который указал, что досрочное прекращение полномочий по указанному основанию является мерой публичноправовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, которая применяется на основании ФЗ 2003 г. и в порядке, определенном уставом муниципального образования.

Однако в исследованных нами уставах муниципальных образований не удалось обнаружить норм, регулирующих процедуру досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования по основанию, предусмотренному в п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г. Собственно, в данном случае, как нам представляется, в уставе муниципального образования может содержаться лишь норма о том, что его представительный орган как орган, которому подотчетен глава муниципального образования (ч. 5 ст. 36 ФЗ 2003 г.), принимает соответствующее решение по получении официального уведомления о вступлении в силу обвинительного приговора в отношении главы муниципального образования, тем самым констатируя досрочное прекращение его полномочий, и одновременно назначает досрочные выборы нового главы муниципального образования. Одновременно представительный орган должен решить вопрос о том, кто будет временно исполнять полномочия руководителя местного самоуправления. Мы полагаем, что данное обстоятельство (вступление в силу обвинительного приговора в отношении главы муниципального образования) является для муниципального образования чрезвычайным, поэтому внеочередное заседание представительного органа местного самоуправления должно быть созвано в течение не более чем 5 дней после получения уведомления.

Если же речь идет о преступлении, совершенном по неосторожности, за которое назначен штраф без лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, то представительный орган местного самоуправления в соответствии с нашим предложением должен проголосовать по вопросу о том, следует ли при таких обстоятельствах прекращать досрочно полномочия главы муниципального образования. Все решения представительного органа по данному вопросу должны быть официально опубликованы.

<< | >>
Источник: ГОНЧАРОВ Сергей Викторович. ИНСТИТУТ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. Д И С С Е Р Т А Ц И Я на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Краснодар - 2014. 2014

Скачать оригинал источника

Еще по теме Вступление в законную силу обвинительного приговора в отношении главы муниципального образования:

  1. § 3. Сопутствующие элементы теоретической модели взаимосвязи нормы права, правоотношения и юридического факта
  2. §4. Административное право Франции
  3. Глава муниципального образования как высшее должностное лицо местного самоуправления и политико-правовая сущность института досрочного прекращения его полномочий
  4. Классификация оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и их характеристика
  5. Вступление в законную силу обвинительного приговора в отношении главы муниципального образования
  6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  7. § 1.2. Органы предварительного следствия по законодательству Российской Федерации: структура и перспективы развития