<<
>>

Классификация оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и их характеристика

В ФЗ 2003 г. определен достаточно широкий перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (ч. 6 ст. 36). Данный перечень за последние годы в значительной степени изменился, и только в сторону увеличения - с 11 до 16 оснований. По своему содержанию эти основания неоднородны, и большинство из них непосредственно не связаны с деятельностью главы муниципального образования. Те основания, которые, по нашему мнению, в наибольшей степени отражают определенную ранее сущность института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, будут подробно рассмотрены во второй главе настоящей работы.

В отношении остальных оснований в данном параграфе в процессе исследования их классификации дается только краткая характеристика, учитывая, что детальное их рассмотрение может привести к отклонению от предмета исследования, и, кроме того, общепринятый формат диссертации по объему может быть также значительно превышен.

Обращаясь далее к классификации этих оснований, необходимо отметить, что в первоначальной редакции ФЗ 2003 г. предусматривалось 11 оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Согласно ч. 6 ст. 36 закона, полномочия главы муниципального образования прекращались досрочно в случаях:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) отрешения от должности в соответствии со ст. 74 ФЗ 2003 г.;

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

8) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

В дальнейшем отдельные основания подвергались редактированию, а в целом перечень оснований неуклонно расширялся. Так, федеральным законом от 25 июля 2006 г.[78] п. 8 указанного закона был дополнен словами: приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.

Затем федеральным законом от 18 октября 2007 г.[79] [80] [81] были введены сразу три основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования:

- преобразование муниципального образования, осуществляемое в соответствии с частями 3, 4 - 7 статьи 13 ФЗ 2003 г.;

- утрата сельским поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

- увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, происшедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Позже федеральным законом от 7 мая 2009 г. было введено такое основание, как удаление главы муниципального образования в отставку в соответствии со ст. 74.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это основание было законодателем в ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г. закреплено под номером «2.1». Позднее Федеральным

законом от 25 декабря 2008 г. был отредактирован текст п. 13 перечня оснований досрочного прекращения полномочий, из которого было исключено слово «сельским».

Наконец, Федеральным законом от 27 декабря 2009 г.[82] было введено еще одно основание - изменение порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с ч. 5 ст. 35 ФЗ 2003 г. (получило в ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г. нумерацию «11.1»).

Появление новых оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования объясняется прежде всего сложностью реформирования местного самоуправления, в том числе в сфере территориальной организации местного самоуправления, преобразования муниципальных образований, а также, в определенной степени, совершенствованием в России властеотношений, предполагающим повышенную ответственность выборных должностных лиц.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что законодатель, вводя новые основания досрочной вакансии должности главы муниципального образования, добавляет их к имевшемуся перечню таких оснований не механически, а расставляет в определенной последовательности, что хорошо видно по основаниям под номерами 2.1 и 11.1. В этой связи логично предположить, что перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в законе некоторым образом классифицирован.

Как нам представляется, однако, имеются лишь отдельные элементы систематизации в рассматриваемом перечне. Так, законодатель вначале определил основания, которые не требуют сложных процедур для решения вопроса о прекращения полномочий (номера оснований в перечне, указанном в законе, 1 и 2). Причем, первое основание (смерть главы муниципального образования) означает автоматическое прекращение полномочий.

В этой связи следует заметить, что в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» в перечне оснований досрочного прекращения полномочий выборного главы местной администрации смерть как основание не указывалась.

Если обратиться к основаниям досрочного прекращения полномочий депутатов и иных выборных должностных лиц, то обнаруживается следующее. В перечне оснований досрочной вакансии Президента РФ, указанных в ст. 92 Конституции России, смерть не указывается. В перечне оснований досрочного прекращения полномочий депутатов ГД ФС РФ, определенных в ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Г осударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», смерть указывается, однако данное основание размещено в конце списка (п. «и» ч. 1 ст. 4). Данное основание фигурирует в перечне досрочного прекращения полномочий депутатов законодательных органов субъектов Федерации. Так, в Законе Краснодарского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Краснодарского края»[83] смерть депутата как основание досрочной его вакансии включена в середину перечня (п. «ж» ч. 1 ст. 6), однако данное основание состоит из двух частей и выглядит следующим образом: «смерть депутата либо признание его безвестно отсутствующим».

Оценивая данное основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, нужно иметь в виду, что смерть - это фактор, имеющий абсолютный характер, ее наступление и последствия не зависят от волеизъявления ни избирателей, ни представительных органов власти, также избираемых населением.

Смерть является, конечно же, исключительным обстоятельством.

Данное основание не предполагает никаких иных альтернативных решений, кроме как решения вопроса о досрочных выборах выборного должностного лица. И в этом смысле данное основание отличает его от следующего в перечне основания - отставки по собственному желанию, при реализации которого необходимо осуществить некоторые процедуры, поскольку, как отмечается в литературе, применительно к выборным должностным лицам местного самоуправления обычно предусматривается необходимость подтверждения[84]. Такой подход обусловлен, прежде всего, тем, что глава муниципального образования, в соответствии с ч. 5 ст. 36 ФЗ 2003 г., подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Так, согласно ч. 3 ст. 47 устава города Барнаул[85] [86], при отставке по собственному желанию полномочия главы города досрочно прекращаются со дня принятия городской Думой решения об отставке главы города Барнаул. Подобные нормы имеются в большинстве изученных нами уставов муниципальных образований.

Мы полагаем при этом, что отставка по собственному желанию в итоге не может быть не удовлетворена, что вытекает из фундаментального прин-

ципа свободы труда . Это следует также из ст. 80 ТрК РФ, п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 г. «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации»[87], причем в данном случае мы полагаем возможным использовать положения трудового права постольку, поскольку соответствующие общественные отношения не находят регулирования в нормах муниципального права. Такая же позиция следует и из Определения Верховного Суда РФ от 21 марта 2007 г.[88], где речь идет о добровольном сложении полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления. Однако, в силу положений ст. 40 ФЗ 2003 г., имеются все основания относить решение суда и к главе муници- пального образования. Мы полагаем также, что здесь уместна аналогия с Президентом России, отставка которого, как справедливо указывается в науке, может быть только добровольной, поскольку никто не вправе принимать или отклонять отставку главы государства; под отставкой Президента в Конституции России понимается добровольное прекращение главой государства исполнения своих полномочий, то есть самоотставка[89] [90].

Вместе с тем, в ФЗ 2003 г. целесообразно предусмотреть предельный период, на протяжении которого представительный орган обязан решить вопрос о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования в связи с заявлением об отставке по собственному желанию, а также вариант, когда представительный орган местного самоуправления не принимает решения по заявлению главы муниципального образования о самоотставке, иначе ситуация окажется юридически неразрешимой.

Мы полагаем, что здесь возможна аналогия с недавно введенной нормой в ФЗ 2003 г. (ч. 10 ст. 40), согласно которой решение представительного органа муниципального образования о досрочном завершении полномочий депутата представительного органа принимается не позднее, чем через 30 дней со дня возникновения основания для досрочного прекращения полномочий, а если указанное основание возникло в промежуток между сессиями представительного органа муниципального образования, то не позднее, чем через 3 месяца со дня возникновения указанного основания.

Аналогия здесь уместна потому, что одним из оснований досрочного прекращения полномочий депутата местного представительного органа является отставка по его собственному желанию (п. 2 ч. 10 ст. 40 ФЗ 2003 г.).

Как представляется, такого рода законодательные уточнения целесообразно делать (как для данного, так и для других оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, которые не имеют специального регулирования в других правовых нормах) в качестве добавления к ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г. В данном случае предлагается следующее добавление: «Решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования принимается не позднее, чем через 30 дней со дня подачи заявления главы муниципального образования в представительный орган муниципального образования. По истечении данного периода в случае непринятия представительным органом муниципального образования решения о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования такое решение в течение последующих 30 дней принимает избирательная комиссия, определявшая итоги выборов главы муниципального образования (если глава муниципального образования избирался на муниципальных выборах) либо определявшая полномочность избранного представительного органа муниципального образования (если глава муниципального образования избирался из числа депутатов представительного органа муниципального образования)».

В исследованной нами муниципальной практике в части сроков принятия решения представительного органа местного самоуправления о досрочной вакансии должности главы муниципального образования в связи с добровольной отставкой проблем не возникает, и решения принимаются достаточно быстро, в течение нескольких дней. Так, в январе 2009 г. Армавирская городская Дума приняла решение о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования Д.Х. Хатуова, спустя три дня после представления его заявления о досрочном прекращении полномочий по собственному желанию[91].

Само собой разумеется, что принятое решение о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования по указанному основанию является окончательным, то есть представительный орган муниципальной власти не может отменить свое же решение, например, по заявлению главы об отзыве своего заявления о досрочном прекращении полномочий на основании самоотставки, поскольку после этого решения должность главы муниципального образования становится вакантной, и для ее замещения назначаются новые выборы. На данный аспект мы обращаем внимание потому, что в ряде уставов муниципальных образований, например, в ч. 2 ст. 32 устава муниципального образования Белореченский район[92] содержится положение о том, что «заявление главы муниципального образования Белореченский район об отставке по собственному желанию не может быть отозвано после принятия решения Советом». Такая норма представляется излишней.

Таким образом, основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в виде отставки по собственному желанию реализуется не автоматически, а по определенной процедуре, в связи с чем включение ее в перечень оснований досрочного прекращения полномочий в качестве самостоятельного основания вполне обоснованно.

Соответственно, представляется, что такое основание вакансии, как смерть, должно объединяться с другими основаниями, также имеющими абсолютный характер, и представлять собой не самостоятельное основание, а составную часть, условно говоря, объединенного основания. (В конце параграфа, при обобщении данного анализа, включающего оценку других, еще не рассмотренных оснований, будет предложена законодательная форма реализации такого подхода).

После смерти или отставки по собственному желанию в перечне оснований досрочного замещения должности главы муниципального образования (ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.) следуют два основания: удаление в отставку - п. 2.1 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г. и отрешение от должности - п. 3 ч. 6 ст. 36), отражающие, по сути, принудительное отставление от должности. Законодатель при этом в перечне оснований делает ссылки на ст. 74 и 74.1 ФЗ 2003 г., где регулируется процедура реализации этих двух оснований.

Во второй главе настоящей работы эти основания будут подробно рассмотрены. Здесь же обратим внимание на то, что эти основания во многом схожи, и прежде всего это касается действий (бездействий) главы муниципального образования, которые причиняют вред муниципально-правовым отношениям. Вместе с тем, они различаются по субъекту применения данных оснований: согласно ст. 74 ФЗ 2003 г., таким субъектом является высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), а согласно ст. 74.1 ФЗ 2003 г. - представительный орган местного самоуправления. Кроме того, в ст. 74.1 указывается специфическая причина, по которой может быть начата процедура удаления в отставку, не связанная непосредственно с конкретными действиями (бездействиями) главы муниципального образования, а именно «неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд» (п. 3 ч. 2 ст. 74.1 36 ФЗ 2003 г.).

Эти два основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, как представляется, нарушают системность, начатую первыми двумя основаниями, поскольку их появление (п. 2.1 и 3 ч. 6 ст.36 ФЗ 2003 г.) зависит от эффективности деятельности главы.

Думается, что в логическом ряду с этими двумя основаниями должно быть и основание в виде отзыва избирателями (п. 9 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.), появление которого также определяется эффективностью деятельности главы муниципального образования. Более того, данное основание из рассматриваемых трех оснований, появление которых зависит от профессиональной деятельности главы муниципального образования, по значимости должно занимать первое место, поскольку оно корреспондирует с муниципальными выборами, которые в практике, учитывая крайне редкое использование местного референдума, являются высшей формой осуществления муниципальной демократии. Данное основание (отзыв избирателями) во второй главе также будет рассмотрено детально.

А в целом совокупность отмеченных трех оснований (удаление в отставку, отрешение от должности, отзыв избирателями) досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, как мы отмечали ранее, следует расценивать как меру муниципально-правовой ответственности, что составляет политико-правовую сущность института досрочного прекращения его полномочий. Безусловно, эти основания должны быть выделены в особый блок, и именно с них должен начинаться перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Нужно также иметь в виду, что данные три основания имеют условный характер, то есть эти основания наступают при наличии определенных условий, и, как будет показано далее, возникновение каждого из этих оснований (отзыв избирателями, удаление в отставку, отрешение от должности) зависит соответственно от волеизъявления населения, депутатов представительного органа местного самоуправления и высшего должностного лица субъекта Федерации.

Соответствующее предложение по корректировке законодательных норм сформулировано в конце параграфа, а здесь лишь заметим, что появление всех остальных оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования не зависит от степени эффективности деятельности этого выборного должностного лица.

Далее в законодательном перечне следуют три основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (п. 4, 5, 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.), основанные на решениях суда. При этом два из них (п. 4 и 5) связаны с тем, что глава муниципального образования физически не в состоянии выполнять свои обязанности, и правомерность их включения в перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования сомнений не вызывает.

Что касается основания в виде вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении главы муниципального образования (п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.), то в литературе оно вызывает дискуссию, в частности, здесь нет однозначного решения вопроса о том, какой степени тяжести преступление должно иметься в виду, чтобы ставить вопрос о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования.

В последние годы актуальность данного основания в муниципальной практике усилилась, и в этой связи ему необходимо уделить особое внимание, в связи с чем мы также подключимся к дискуссии во второй главе настоящей работы. Вместе с тем, нужно иметь в виду, что дискуссионность, связанная с п. 6 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г., не касается профессиональной муниципальной деятельности главы муниципального образования, поскольку в процессе осуществления таковой имеет место презумпция невиновности, и, соответственно, обвинительный приговор в отношении главы муниципального образования не является оценкой его профессиональной деятельности.

Кроме того, к основаниям в виде признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным (п. 4 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.), безвестно отсутствующим или объявления умершим (п. 5 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003г.) тесно примыкает основание в виде установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования (п. 10 ч. 2 ст. 36 ФЗ 2003 г.). Однако существующий подход законодателя, который столь скрупулезно формулирует обстоятельства, являющиеся исключительными и в практике встречающиеся крайне редко, вряд ли следует поддержать, учитывая, что иных формулировок действующее законодательство не предусматривает.

В этой связи указанные основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования целесообразно присовокупить к основанию в виде смерти и объединить в одно основание, но с иной, обобщающей формулировкой - «смерть и признанная судом неспособность и/или невозможность по состоянию здоровья и иным личным причинам осуществ-

лять полномочия главы муниципального образования». Следует еще заметить, что рассмотренные основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (п. 4, 5 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.) являют собой определенный тематический блок (эти основания связаны с судебными решениями) и представляют элемент систематизации, однако этот логический ряд не был выдержан в виду невключения в него основания, указанного в п. 10 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.

При этом основание в виде вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении главы муниципального образования (п. 6 ч.6 ст. 36 ФЗ 2003 г.) целесообразно оставить в качестве самостоятельного.

Следующие основания досрочного прекращения полномочий главы МО (п. 7 и 8 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.) связываются с его выездом за пределы России на постоянное место жительства и изменением гражданства. Здесь мы не можем согласиться с тем, что речь идет о выезде за пределы государства, а не за пределы муниципального образования (именно этот подход был использован, в частности, в упомянутым выше Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.).

Такое изменение было обусловлено, очевидно, тем, что в результате муниципальной реформы, определенной ФЗ 2003 г., муниципальными образованиями стали относительно небольшие по территории городские и сельские поселения, и не всегда среди их постоянных жителей найдется муниципальный управленец нужной квалификации. Однако, на наш, взгляд, здесь также не следует абсолютизировать данное основание, иначе может получиться, что главами муниципальных образований будут становиться заведомые «временщики». В этой связи представляется, что глава муниципального образования должен быть на постоянном месте жительства как минимум в городском округе и в муниципальном районе.

Соответственно основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, предусмотренного в п. 7 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г., целесообразно сформулировать следующим образом: «выезд на постоянное место жительства за пределы городского округа (муниципального района), где глава муниципального образования занимает данную должность». Что касается гражданства, то, на наш взгляд, законодатель излишне подробно раскрывает данное основание. Полагаем, что достаточно сформулировать его следующим образом: «изменение гражданства, препятствующего избирать и быть избранным в органы местного самоуправления Российской Федерации».

Последняя группа оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, указанных в ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г., связана с организационно-территориальными изменениями муниципальных образований (п. 11, 11.1, 12, 13, 14 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.) и принципиальных возражений в муниципально-правовой литературе не вызывают. Вместе с тем, как представляется, следует выделить одно обстоятельство, которое несколько выпадает из логического ряда указанной группы оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Так, досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования по основаниям, предусмотренным в п. 11-13 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г., вполне логично, поскольку речь идет о досрочном прекращении полномочий органа, в состав которого входил глава муниципального образования (п. 11 ч.6 ст. 36 ФЗ 2003 г.), о новой структуре муниципальной власти (п. 11.1 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.), по существу, о новом муниципальном образовании либо его упразднении (п. 12, 13 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.). Сомнения вызывает основание, предусмотренное п. 14 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г. Мысль законодателя здесь понятна: жители, которые стали «прибавкой» численности населения муниципального образования, не участвовали в выборах его главы и соответственно не имеют своего представительства в лице действующего главы муниципального образования.

Однако, с нашей точки зрения, здесь упускаются из виду по меньшей мере два важных фактора. Во-первых, само муниципальное образование не изменяет свой организационно-правовой и территориальный статусы. Во- вторых, как нам представляется, данный аспект необходимо увязывать с условиями избирательного процесса. Дело в том, что с декабря 2006 г. был отменен порог явки избирателей[93] [94], то есть выборы главы муниципального образования считаются состоявшимися при любом количестве избирателей, пришедших на избирательные участки. Тем самым, на наш взгляд, законодатель существенно обесценил значимость степени представительства интересов населения при выборах главы муниципального образования.

Так, фактическая явка на муниципальные выборы составляет в России 30-40%, соответственно, победивший кандидат набирает примерно 15-20%

Л

голосов от общего числа избирателей . При таких обстоятельствах увеличение числа избирателей в муниципальном образовании даже более, чем на 25%, не может существенно повлиять на представительство интересов населения муниципального образования. Нужно также учесть, что в период между муниципальными выборами в организации регистрации и учета избирателей в муниципальных образованиях с точки зрения динамики изменения их количества наблюдается немало недостатков[95]. Наконец, нужно принять во внимание то обстоятельство, что увеличение числа избирателей более, чем на 25%, означает увеличение населения муниципального образования примерно более чем на 35% (с учетом несовершеннолетних детей избирателей), и такое явление за 3-5 лет (срок полномочий главы муниципального образования, определяемый в муниципальной практике) не может произойти скачкообразно. Соответственно, отсутствует какая-либо практическая целесообразность, чтобы, например, при обнаружении увеличения числа избирателей, спустя 23 года, прекращать досрочно полномочия главы муниципального образования, то есть примерно за 1 год, а то и меньше, до окончания указанных в уставе муниципального образования сроков полномочий этого главы муниципального образования, поскольку на очередных выборах воля избирателей будет выражена более адекватно.

Думается, что основание досрочного прекращения полномочий, предусмотренное п. 14 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г., было введено в закон поспешно, без достаточного на то обоснования, и его следует исключить из перечня оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Что касается остальных оснований рассматриваемой группы (п. 11,

11.1, 12, 13 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.), то это вполне систематизированная группа оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Представляется, однако, что данный тематический блок оснований следует выделить в одно основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования под названием «Организационно - территориальные изменения муниципальных образований», которое должно иметь расширенное содержание в виде подпунктов, совпадающих с п. 11,

11.1, 12, 13 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.

Как мы отмечали, предусмотренный в ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г. перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования по ряду критериев классифицирован с отходом от выбранного метода систематизации, в частности, это касается выпадающего из логических рядов отзыва избирателями (п . 9 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.), по причине установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования (п . 9 ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.).

В этой связи в литературе предлагаются иные подходы к классификации оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Так, по мнению авторов одного из комментариев ФЗ 2003 г., основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования следует разделить на два основных вида:

«...а) случаи, предусматривающие инициативу самого главы (досрочное прекращение полномочий):

1) отставка по собственному желанию; 2) выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

б) случаи, которые возникают помимо воли и желания главы МО (отрешение от должности):

1) отрешение от должности должностными лицами государственной власти; 2) признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 3) признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим; 4) вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 5) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретение им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; 6) отзыв избирателями; 7) установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования; 8) изменение порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с ч. 5 ст. 35 ФЗ 2003 г.; 9) досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа; 10) преобразование и упразднение муниципального образования; 11) утрата поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; 12) увеличение численности избирателей муниципального образования более, чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом; 13) удаление главы муниципального образования в отставку представительным органом местного самоуправления»[96].

Однако, вряд ли можно согласиться с тем, что все случаи досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, которые возникают не в связи с его профессиональной деятельностью, можно объединять одним понятием - «отрешение от должности», учитывая, что отрешение от должности фигурирует как самостоятельное основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Кроме того, такой системати- зационный подход, на наш взгляд, не имеет методологического и практического значения, учитывая и то обстоятельство, что выезд за пределы России на постоянное место жительства нельзя считать инициативой главы муниципального образования по досрочному прекращению своих полномочий.

И даже, напротив, прекращение полномочий по этому основанию (выезд за пределы России на постоянное место жительства) осуществляется, по смыслу закона, вопреки желанию главы муниципального образования, поскольку для добровольного сложения полномочий имеется институт отставки по собственному желанию. На наш взгляд, законодатель ввел это основание с целью более четкого решения вопроса о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования, который выехал на постоянное место жительства за пределы России, но заявления об отставке по собственному желанию не подавал.

Нельзя не заметить, что перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.) с юридико-технической точки зрения изложен таким образом, что есть основания считать его исчерпывающим.

Именно так считают авторы процитированного выше комментария к ФЗ 2003 г., которые по этому поводу пишут следующее: «Список оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является исчерпывающим и не может быть изменен (дополнен или сокращен) в законах субъекта РФ о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований»[97]. С.Ю. Наумов и А.А. Подсумкова также полагают, что этот перечень является исчерпывающим[98] [99]. Подобной позиции придерживается и И.И. Макаров .

В целом, из всех рассмотренных уставов муниципальных нам не встретился ни один, где содержались бы дополнительные, помимо перечисленных в ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г., основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Такая правотворческая практика, казалось бы, подтверждает тезис о том, что законодательный перечень оснований досрочного прекращения полномочий является исчерпывающим, не подлежащим расширительному толкованию.

В литературе, однако, встречается прямо противоположное мнение. Указывается, что считать этот перечень исчерпывающим нет оснований[100]. И далее идет ссылка на ч. 6 ст. 40 ФЗ 2003 г., согласно которой выборные должностные лица МСУ не вправе быть депутатами Г осударственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, занимать другие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Федерации, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Выборное должностное лицо местного самоуправления не вправе одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, определенных этим федеральным законом. Депутат представительного органа, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных законом.

При этом делаются следующие акценты и пояснения названных законодательных положений: «Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа данного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом. Сказанное означает, что выборное должностное лицо местного самоуправления, а это и глава муниципального образования, должно отказаться от соответствующего мандата или поста, в противном случае его полномочия должны быть прекращены досрочно. Напомним, что в соответствии с ч. 6 ст. 40 Закона выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом (здесь подразумевается разрешенный случай, когда главе сельского или городского поселения разрешено стать членом представительного органа муниципального района)»[101]. В процитированном тексте вполне справедливо выделены слова «данного» и «иного», которые объясняют смысл законодательных предписаний.

При этом, правда, раскрыв исключительный случай во втором варианте («иного муниципального образования»), автор не раскрывает исключительный случай в первом варианте («данного муниципального образования»), который заключается в том, что глава муниципального образования может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа местного самоуправления, если в соответствии с уставом глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа либо, будучи избранным на муниципальных выборах, является председателем представительного органа муниципального образования.

Однако, справедливо подчеркивая, что из ч. 6 ст. 40 ФЗ 2003 г. вытекает, что глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, должен отказаться от соответствующего мандата или поста, поскольку в противном случае его полномочия должны быть прекращены досрочно, авторы не указывают правового механизма досрочного прекращения полномочий. Обратим внимание также на то, что описанная ситуация не подпадает ни под одно основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования из указанных в ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г., что, собственно, и послужило доводом в пользу мнения о том, что законодательный список оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.) нельзя называть исчерпывающим.

В добавление к этому следует отметить, что, согласно ч. 7 ст. 40 ФЗ 2003 г., глава муниципального образования как выборное должностное лицо, осуществляющий свои полномочия на постоянной основе, не вправе:

1) заниматься предпринимательской деятельностью;

2) состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством РФ;

4) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

По мнению В.Л. Лютцера, «если перечисленные обстоятельства обнаружатся в отношении работающего на освобожденной основе главы муниципального образования, ему придется либо прекратить нарушение, либо его полномочия придется прекратить досрочно»[102] [103]. Как видно, данный автор обстоятельства, указанные в п. 1-4 ч. 7 ст. 40 ФЗ 2003 г. относит к основаниям досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

При этом автор не делает различия между главой муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, и главой муниципального образования, избранного из числа депутатов его представительного органа. Иной точки зрения придерживается И.И. Макаров, который задается вопросом: «Распространяются ли данные ограничения на главу муниципального образования, который избран представительным органом из своего состава?» . Отвечая на данный вопрос, И.И. Макаров указывает, что «...часть 1 статьи 2 ФЗ 2003 г. определяет понятия "должностное лицо местного самоуправления" и "выборное должностное лицо местного самоуправления". Должностное лицо местного самоуправления - это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. При этом выборным должностным лицом признается только должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Глава муниципального образования в рассматриваемой правовой конструкции избирается не на муниципальных выборах, а представительным органом из своего состава. По контракту он, естественно, на должность также не принимается. Таким образом, глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, не подпадает под определение понятия "должностное лицо местного самоуправления". Глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, является согласно соответствующим определениям должностным лицом местного самоуправления. При этом как один, так и другой глава муниципального образования в силу ч. 1 ст. 36 ФЗ 2003 г. являются высшими должностными лицами муниципального образования»[104] [105] [106]. И затем этот автор вновь задается вопросами: «Не ясно, в чем же разница между должностным лицом местного самоуправления и должностным лицом муниципального образования? В случае, если глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, оформлен для работы на постоянной основе именно как глава, а не как депутат представительного органа, имеет ли он право заниматься предпринимательской деятельностью?»2. На этот раз И.И. Макаров не делает конкретных предложений, полагая, что такие вопросы могут и должны быть решены путем внесения необходимых уточнений

в понятийный аппарат ФЗ 2003 г., что, собственно, и было сделано , и, таким образом, глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, сравнялся по своему статусу с главой, избираемым представительным органом м из своего состава.

Собственно, такая позиция была значительно раньше (25 апреля 2006г.) была заявлена в Определении Верховного Суда РФ[107], где, в частности, указывается: «из системного анализа ст. 35, 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что наделение главы муниципального образования полномочиями председателя представительного органа не изменяет его статуса как главы муниципального образования. Поэтому перечень оснований досрочного прекращения полномочий, установленный ч. 6 ст. 36 этого Федерального закона, распространяются на глав муниципальных образований и в том случае, когда они избраны представительным органом муниципального образования и исполняют полномочия его председателя».

Тем не менее, следует согласиться, что состояние правового регулирования вопросов, связанных со статусом главы муниципального образования, выборных должностных лиц МСУ, требует совершенствования, на что ранее мы уже обращали внимание. Можно добавить еще несколько мнений. Так, С.Г. Соловьев полагает, что ключевая роль главы муниципального образования, возглавляющего деятельность по функционированию местного самоуправления на территории муниципального образования, обусловливает острую актуальность правовых аспектов статуса этой должности[108] [109] [110]. Соответствующая проблематика сегодня, как и другие вопросы муниципального права, является темой активной дискуссии, есть даже сомнение в целесообразности существования должности главы муниципального образования как его высшего должностного . Отмечается также, что статус выборного должностного лица местного самоуправления отрегулирован «чересчур кратко и с яв-

ными пробелами» . На разного рода обсуждениях проблем муниципального права неоднократно ставился и вопрос о необходимости более четкого регулирования вопросов досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования [111]. Мы полагаем, что сложившаяся коллизия ввиду конкуренции двух законодательных положений, касающихся досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г., с одной стороны, и ч. 6 и 7 ст. 40 ФЗ 2003 г. - с другой стороны), представляет собой один из таких вопросов.

Указанная коллизия усиливается, на наш взгляд, и тем, что ст. 36 ФЗ 2003 г. является специальной в отношении главы муниципального образования, и исходя из этого, поскольку основания досрочной вакансии главы муниципального образования отрегулированы в этой специальной статье, основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, указанные в ст. 40 ФЗ 2003 г., строго говоря, не должны действовать. Но в то же время законодатель, указывая в ст. 40 ФЗ 2003 г. выборные должностные лица, не делает исключений, и, следовательно, глава муниципального образования также подпадает под регулирование ст. 40 ФЗ 2003 г. При этом важно заметить, что основания досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица, закрепленные в ч. 10 ст. 40 ФЗ 2003 г., не являют собой исчерпывающего перечня, и, более того, законодатель указывает на «иные случаи», установленные ФЗ 2003 г. и иными федеральными законами.

Как видно, ситуация с правовой точки зрения выглядит неоднозначно. Как нам представляется, ограничения, указанные в ч. 6 и 7 ст. 40 ФЗ 2003 г., не могут не относиться к главе муниципального образования, поскольку представляют собой принятые в России ограничения для выборных должностных лиц. Следовательно, эти ограничения непосредственно связываются с основаниями досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, откуда вытекает вывод о том, что перечень оснований, определенный в ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г., не является исчерпывающим.

В этой связи мы считаем, что указанные в ч. 6 и 7 ст. 40 ФЗ 2003 г. ограничения для главы муниципального образования заниматься определенной деятельностью позволяют (при их сохранении в ст. 40 ФЗ 2003 г.) выделить самостоятельное основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, которое может быть сформулировано следу- ющим образом: «Установленное в судебной порядке нарушение установленных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами ограничений в части замещения публичных должностей и занятия определенной деятельностью». Данное основание должно быть включено в ст. 36 ФЗ 2003 г. Как мы отмечали, не отрегулированными применительно к данному основанию досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования остаются процедурные вопросы (какой орган полномочен и каким образом будет обнаруживать нарушение, каким образом это будет устанавливаться как юридический факт и т.д.). Именно по этой причине, на наш взгляд, данные вопросы, в итоге, должны констатироваться в судебном порядке, во всяком случае, до тех пор, пока законодатель не отрегулирует процедурные вопросы в необходимом для правоприменителя объеме.

С учетом изложенных выше рассуждений представляется целесообразным исключить из ФЗ 2003 г. ч. 3 ст. 45, в соответствии с которой «нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления». Мы полагаем, что при возникновении такого случая включается имеющийся механизм досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования по основаниям, являющимся мерами (санкциями) муниципально-правовой ответственности (удаление в отставку, отрешение от должности, отзыв избирателями). Кроме того, категоричность законодательной формулировки, предполагающей обязательность досрочного прекращения полномочий, расходится с особенностями реализации муниципально-правовых санкций, применение которых не является императивным. Законодателем не учитывается также и степень важности для населения муниципального образования вопросов, решаемых путем референдума. Например, в Каневском районе Краснодарского края на местном референдуме в 2005 г. решался вопрос о том, как име- новать район, имея в виду окончание в его названии - «Каневской» или «Каневский». Если гипотетически предположить, что глава района вовремя не издал бы необходимого акта для реализации воли населения, то его полномочия должны были прекратиться досрочно. Вряд ли это согласуется со здравым смыслом.

Если иметь в виду юридическую технику правового закрепления оснований досрочного завершения полномочий главы муниципального образования, то, по мнению В.С. Кашо, полный перечень таких оснований следует отразить только в ФЗ 2003 г., а на муниципальном уровне, то есть в уставах муниципальных образований, достаточно оставить только основания, вытекающие из муниципально-правовой ответственности (удаление в отставку, отрешение от должности, отзыв избирателями), поскольку остальные основания не зависят от позиции населения и органов местного самоуправления[112]. Мы полагаем, что в этом есть резон, однако в силу сложившихся традиций в сфере правотворчества вряд ли есть смысл в реализации данного предложения, во всяком случае, на данном этапе правового развития России.

Изложенное позволяет предложить классификационный подход в муниципально-правовом регулировании оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, при котором содержание ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г. будет выглядеть следующим образом:

«Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случаях:

1) отзыва избирателями;

2) удаления в отставку в соответствии со статьей 74.1 настоящего Федерального закона;

3) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 настоящего Федерального закона;

4) организационно-территориальных изменений муниципальных образований, связанных с:

- досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;

- изменением порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с частью 5 статьи 35 настоящего Федерального закона;

- преобразованием муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частями 3, 4-7 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;

- утратой поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

6) установленного в судебном порядке нарушений, установленных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами ограничений, в части замещения публичных должностей и занятия определенной деятельностью;

7) выезда на постоянное место жительства за пределы городского округа (муниципального района), где глава муниципального образования занимает данную должность;

8) изменения гражданства, препятствующего избирать и быть избранным в органы местного самоуправления Российской Федерации;

9) признанной судом неспособности и/или невозможности по состоянию здоровья и иным причинам личного характера осуществлять полномочия главы муниципального образования».

Подчеркнем, что данный перечень должен иметь исчерпывающий характер.

<< | >>
Источник: ГОНЧАРОВ Сергей Викторович. ИНСТИТУТ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. Д И С С Е Р Т А Ц И Я на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Краснодар - 2014. 2014

Скачать оригинал источника

Еще по теме Классификация оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и их характеристика:

  1. СОДЕРЖАНИЕ
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. Классификация оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и их характеристика
  4. СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  5. §2.3. Проблемы правоприменения в спорах о сроках в избирательном праве
- Авторское право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -