Введение

Актуальность темы исследования.

Проблемы правотворчества субъектов федерации постоянно привлекают к себе внимание исследователей. Существенное перераспределение законотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами приобретает сегодня особую значимость и остроту.

Неразвитость государственно-правового начала в регулировании формирующегося гражданского общества в начале постсоветского периода привнесла много негативных моментов, повлекших за собой деформацию федеративного законотворческого процесса. Это относится, прежде всего, к нарушениям фундаментальной основы федеративной правовой системы - конституционной модели разграничения предметов ведения в законодательстве Российской Федерацией и ее субъектов, разрушающим единую систему российского законодательства.

Принятие большого количества неконституционных законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, ограничивающих права и свободы человека и гражданина, вторгающихся в сферу законодательной деятельности Российской Федерации, отсутствие механизмов контроля и ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, хаотичность и несогласованность внутри регионального нормативно­правового массива, несвоевременность и противоречивость федерального законодательства - все эти факторы также свидетельствуют о наличии

элементов нестабильности и дисгармонии в правовой системе Российской Федерации.

В немалой степени такая ситуация стала возможной из-за наличия в Конституции Российской Федерации противоречий и пробелов, бланкетных норм, своевременно не подкрепленных соответствующим федеральным законодательством, практики опережающего правового регулирования субъектов Российской Федерации в условиях отсутствия четких общегосударственных ориентиров региональной правотворческой политики.

Существующие противоречия между федеральными и региональными нормативными правовыми актами выдвинулись сегодня на первый план. Высокая степень конфликтности федеративных отношений в системе российского законодательства порождает кризисные явления политического, экономического и социального характера. Вопросы, вокруг которых возникают конфликты, связаны с недооценкой системности законодательства, неправильным пониманием природы федеративного государства, неоднозначным осмыслением содержания принципов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, с различным пониманием степени законотворческой автономности субъектов федерации. Причины юридических коллизий носят субъективный характер, обусловленный различными факторами, в том числе объективными.

Система законодательства современной России явление чрезвычайно динамичное; в ней постоянно присутствуют элементы неупорядоченности, нарушения иерархических связей. В связи с этим важно, чтобы уровень бессистемности законодательных актов не достигал такой критической отметки, когда возникает очевидная и реальная угроза единству правовой системы государства.

Научные разработки, акцентирующие внимание на проблемах стабильности, устойчивости и гармонического соответствия в федеративных системах законодательства, имеют принципиальное значение для укрепления государственности и развития всей системы российского права. Следует отметить, что большая часть исследований различных аспектов российского федерализма осуществлена учеными - конституционалистами, в

то время как вне поля зрения представителей теоретико-правовой науки еще осталось много нерешенных вопросов.

Предмет, цель н задачи исследования.

Предметом исследования является соотношение законодательства

Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, а также способы устранения юридических коллизий и гармонизации системы российского законодательства.

Цель исследования составляет анализ системы законодательства

России в федеративном срезе, изучение теоретических и практических проблем распределения законодательной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, выявление конфликтных федеративных связей в системе законодательства, формулирование теоретических положений и практических рекомендаций, имеющих прикладное значение для совершенствования и гармонизации федерального и регионального законодательства.

В соответствии с поставленной целью диссертантом определен круг взаимосвязанных задач, теоретическое решение которых составляет содержание диссертационного исследования:

- исследовать систему российского законодательства в контексте федерализма с углубленным освещением места и роли в ней законодательства субъектов Российской Федерации;

- теоретически обосновать приоритетность политики, направленной на укрепление единства системы законодательства Российской Федерации;

- проанализировать влияние конституционной модели распределения законодательной компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации на текущее законодательство и правоприменительную практику;

- исследовать основные правовые принципы разграничения предметов ведения в российском законодательстве, выявить их воздействие на систему российского законодательства;

• теоретически осмыслить противоречия, существующие в федеративной системе законодательства России;

- сформулировать понятие коллизии законодательной компетенции и охарактеризовать причины возникновения коллизий;

- рассмотреть способы преодоления коллизий законодательной

компетенции и механизмы их предупреждения, сформулировать соответствующие практические выводы и предложения.

Методологическая и теоретическая основа исследован к я

Методологической основой исследования являются теория познания, системный метод в его органическом единстве с законами и категориями диалектического материализма, логический, статистический методы. При написании работы использовались также специальные правовые методы исследования, такие как функциональный, структурно-правовой, формально- юридический, сравнительно-правовой.

В работе над диссертацией автор опирался на современные достижения философии и политологии, что способствовало комплексному изучению законодательства субъектов Российской Федерации в качестве особого полити ко-правового феномена, обладающего определенной автономностью в системе российского законодательства.

Эмпирическую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные и региональные законодательные акты, постановления Конституционного Суда РФ.

В качестве теоретической основы исследования автор использовал труды ученых-юр истов по общей теории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционному праву и другим отраслям права.

При проведении исследования использовались труды представителей отечественной юридической науки: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, И.Н. Барциц, Н.А. Богдановой, А.Б. Венгерова, К.С. Гаджиева, Д.Л. Златопольского, Т.Д.

Зражевской, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, Д.А. Ковачева,. Е.М.

Ковешийкова, И.В Котелевской, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, О.Э. Лейста, А.И. Лепешкина, М.Н. Марченко, А. В Мицкевича., В. С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, В.Н. Синюкова, М.С. Студеникиной, В.М. Сырых, Е.А. Суханова, Л.Б. Тиуновой, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.И. Чиркина, Б.С. Эбзеева и других ученых.

Несмотря на наличие солидной теоретической базы, исследование проблем соотношения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации на современном этапе не является всеобъемлющим. Автор настоящей диссертационной работы, не претендуя на исчерпывающее освещение темы, попытался восполнить пробелы в анализе федеративной системы российского законодательства, предложить способы решения теоретических и практических проблем распределения законодательной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами

Научная новизна диссертационного исследования

Настоящая диссертация представляет собой комплексное исследование теоретических и прикладных проблем федеративной системы законодательства России, основанное на изучении вопросов соотношения законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с точки зрения теории государства и права.

правового статуса субъектов Российской Федерации; конституционно­правовой ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, их органов и должностных лиц и другие правовые принципы. В рамках работы исследуется влияние этих принципов на соотношение федерального и регионального законодательства, что также составляет новизну научного исследования.

Основные положения, выносимые на защиту: теоретическое осмысление проблем соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, рассмотрение данных проблем в контексте теории разграничения законодательной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами позволили автору разработать и вынести на защиту следующие теоретические положения и практические выводы, содержащие элементы новации:

1. Система российского законодательства в федеративном срезе рассмотрения представляет собой органическое единство взаимоувязанных и взаимосогласованных компонентов - подсистему (субснстсму) федерального законодательства и подсистемы (субсистемы) законодательства субъектов Российской Федерации.

2. Федерализм российской системы законодательства предопределен конституционной моделью разграничения компетенции в Российской Федерации, которая исходит из трехчленного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами: предметы ведения Российской Федерации (ст.

3. По предметам совместного ведения федерация устанавливает общие начала, т.е. важнейшие, главные, наиболее существенные положения, без детальных указаний о порядке реализации законотворческих полномочий органов субъектов РФ, которые вправе осуществлять правовое регулирование, по своему усмотрению детализируя федеральные правовые начала, наполняя их конкретным содержанием. Особым условием компетенции федерации в сфере совместного ведения должна быть необходимость в федеральном законодательном урегулировании.

Вместе с тем регулирование полномочий федеральных органов по предметам совместного ведения относится к компетенции Российской Федерации. Но федерация не должна произвольно расширять полномочия федеральных органов и относить к собственной компетенции ранее не урегулированные вопросы совместного ведения.

Законотворческая и правоприменительная практика выявила недостаточность конституционного перечня предметов совместного ведения, однако, пределы ст. 72 Конституции Российской Федерации не могут быть расширены конституциями, уставами субъектов РФ, федеральными законами или договорами.

4. Опережающее законотворчество субъектов Российской Федерации

обусловлено необходимостью восполнения правовых пробелов, хотя бы на региональном уровне, однако оно не может быть целесообразным в условиях стабильного развития федеральной правовой системы, потому что порождает новые проблемы, связанные с приведением различающихся региональных законов большого количества субъектов в соответствие с федеральными законами. Совершенствование федерального законотворческого механизма, максимально способствующего

реализации инициатив субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, а также диспозитивность положений федеральных законов позволит избежать принятия субъектами федерации коллизионных законов.

5. Законодательные акты субъектов Российской Федерации представляют

собой самостоятельные системные образования, составляющие неотъемлемую часть единой правовой системы России. Условием поддержания такого единства является законодательное внутрифедеральнос разграничение компетенции и определение

механизмов устранения юридических коллизий (как превентивных, так и последующих), а также выработка концепции регионального законодательства, позволяющей определить стратегию его развития на основе нового понимания федерализма.

6. Внутри федеральные споры в области законодательной компетенции отражают коллизии целей и интересов, правопонимания и правовых актов

и представляют собой одно из сложнейших юридических противоречий, подрывающих единство и целостность правовой системы. Коллизии законодательной компетенции характеризуются как «облеченные» в правовую форму противоречия, которые выражаются в (I) воспрепятствовании осуществлению законодательных полномочий органов государственной власти иного уровня; (2) неосуществлении в полном объеме собственных полномочий; (3) вмешательстве, превышении и присвоении законодательных полномочий; (4) несогласованном их осуществлении. Споры о компетенции порождаются причинами субъективного характера, но вместе с тем их предпосылки обусловлены объективно.

7. В механизме преодоления и предупреждения споров о законодательной компетенции в федеративном государстве выделяются законотворчество (включающее отмену старого закона, внесение изменений или уточнений в действующие законы, принятие новых законов) и систематизация законодательства; согласительные процедуры; толкование компетенционных норм; судебные процедуры; приостановление действия неконституционных и незаконных правовых актов; роспуск соответствующего органа власти; отрешение должностного лица, уклоняющегося от выполнения решения суда об отмене незаконного правового акта; правовая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов; государственная регистрация нормативных правовых актов и другие меры, направленные на обеспечение согласования интересов субъектов федерации и Российской Федерации, гармонизацию законодательных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые служат укреплению единства федеративной государствен но-правовой системы.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании и выделении наиболее важных в методологическом и теоретическом плане проблемных вопросов

соотношения федерального и регионального законодательства, разграничения законодательной компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, в выяснении причин коллизий законодательной компетенции, а также способов их разрешения и предупреждения.

Теоретические выводы диссертации и практические рекомендации могут быть использованы при совершенствовании нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Материалы диссертации имеют теоретическое и прикладное значение для отраслей юридических наук. Они могут быть применены в научно­педагогической работе по курсу теории государства и права, конституционного права, в процессе подготовки учебных программ и методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов, а также специалистов государственных органов власти в их практической деятельности.

Апробация результатов исследования

В процессе подготовки диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре теории государства и права и политологии юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.

Основные результаты научного исследования нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.

Основные положения и выводы использовались автором при проведении занятий с 1996 года по настоящее время по теории государства и права, а также при разработке и преподавании курса по юридической технике на юридическом факультете Хабаровской государственной академии экономики и права. Диссертант выступал с лекциями и сообщениями по теме исследования на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих Хабаровского края, Еврейской автономной области. Ряд положений диссертации обсуждался в Законодательной Думе Хабаровского края. Отдельные проблемы, исследованные в диссертационной работе, обсуждались по докладам автора на научно-практических

конференциях юридических факультетов Хабаровской государственной академии экономики и права, Дальневосточного государственного университета.

Структура диссертации.

Структура диссертации предопределена основными целями исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.