<<
>>

§ 2. Способы преодоления коллизий законодательной компетенции

Не претендуя на всесторонность освещения вопросов, связанных с коллизиями в законотворческой сфере в условиях федеративного государства, попытаемся обозначить некоторые способы их преодоления и предупреждения, которые частично нашли отражение в различных нормативных актах либо могут рассматриваться в качестве предложений по совершенствованию коллизионного законодательства.

В правовой литературе называется целый ряд способов преодоления противоречий в законодательстве, которые, безусловно, касаются и разрешения компетенционных споров. Так, Ю.А. Тихомиров выделяет следующие юридические средства для предотвращения и разрешения коллизий: а) планомерное, системно-упорядоченное развитие

законодательства; б) последовательный курс на реализацию закона; в) переговорный процесс; в) применение коллизионных норм; г) рассмотрение юридических споров; д) восстановление прежнего или создание нового юридического состояния[86]. К непосредственным процедурам разрешения споров он относит общие процедуры деятельности субъектов права и принятия ими правовых актов, а также специальные процедуры, различающиеся по своему назначению и функциональной природе - предупредительные, согласительные, примирительные, арбитражные, иерархические и судебные[87].

Н.И. Матузов полагает, что способами разрешения коллизий являются: а) принятие нового акта; б) отмена старого акта; в) внесение изменений или уточнений в действующие акты; г) судебное, административное, арбитражное рассмотрение; д) систематизация законодательства, гармонизация юридических норм; е) переговорный процесс, создание

согласительных комиссий; ж) конституционное правосудие[88]. В другой работе он добавляет к указанным способам толкование, оптимизацию правопоннмания, взаимосвязи теории и практики, международные процедуры[89] [90].

Своеобразный подход к классификации способов устранения и преодоления коллизий демонстрирует Н.А.

Власенко, выделяя следующие из них: а) нормотворческий; б) толкование норм права; в) правоположения138.

Представляется, что к способам преодоления коллизий законодательной компетенции следует отнести следующие:

• законотворчество (включающее отмену старого закона, внесение изменений или уточнений в действующие законы, принятие новых законов) и систематизацию законодательства;

• толкование Конституции и законов;

• применение коллизионных норм, предусматривающих согласительные, переговорные, третейские и судебные процедуры, а также механизмы воздействия Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ, Министерства юстиции РФ на законодательные органы.

Одним из важнейших каналов воздействия на правоприменительную практику с целью разрешения спорных вопросов о законодательной компетенции является толкование правовых норм, закрепляющих полномочия органов государственной власти. Посредством толкования, уясняется и разъясняется содержание, смысл и опыт реализации норм[91].

Основаниями толкования правовых норм являются недочеты правотворчества и отставание правовых норм от современных реалий. К недочетам правотворчества следует отнести неясность нормы о компетенции, ее неполноту, неточное употребление слов и выражений, двусмысленности. Для успешной реализации органом власти собственной законодательной компетенции необходимо правильное уяснение соответствующего нормативного материала. Неверно осмысленная компетенция неизбежно приводит к дефектам ее реализации. Так, например, ошибочное толкование компетенции органа власти выводится из неоднозначных правовых формул типа «решает», «определяет», «координирует», «устанавливает», «обеспечивает», «участвует» и т.п.

Толкование Конституции Российской Федерации осуществляет, как известно, Конституционный Суд РФ. Верховный Суд РФ и Высший Арбигражный Суд РФ в пределах своих полномочий дают разъяснения по поводу применения федеральных законов и их положений. Федеральные органы исполнительной власти осуществляют толкование принятых ими нормативных актов.

Конституция не наделила Государственную Думу правом аутентичного толкования принятых ею законов. По существу, сегодня ни один орган не может осуществлять официальное толкование федеральных конституционных законов н федеральных законов.

В субъектах федерации толкование конституций и уставов осуществляют либо конституционные (уставные) суды, либо законодательные (представительные) органы государственной власти; последние вправе также толковать законы субъектов РФ и иные принятые ими правовые акты.

В ряде субъектов РФ приняты специальные законы, посвященные технике толкования нормативных правовых актов (Вологодской, Новгородской, Мурманской, Омской, Орловской, Тверской областях и др.), однако не все из них отвечают критерию необходимости и достаточности,

1986; Черданцев А. Ф. Толкование советского права. М., 1979; Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика М., 1998; Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. М., 1997, и др.

особенно при очерчивании правовой регламентации компетенции законодательных органов в сфере законотворчества. Законы некоторых субъектов РФ наделяют полномочиями по толкованию законов не только законодательные органы, но и другие органы государственной власти - структурные подразделения законодательных органов, должностных лиц (например, в Орловской области). Такой подход создает недопустимую конкуренцию интерпретационной компетенции региональных органов государственной власти и посягает на правило о том, что законы должны толковаться в том же порядке, в каком принимаются. Закон Курганской области закрепил право областного суда и областного арбитражного суда давать обязательное для нижестоящих судов толкование законов Курганской области, тем самым вторгся в сферу федерального ведения, «дополнив» компетенцию федеральных судов. В Законе Орловской области содержится положение о том, что интерпретационные акты могут быть обжалованы в суд «в соответствии с федеральным законом». Вместе с тем реально обжаловать такие акты весьма проблематично, поскольку их природа не может быть однозначно определена ни в качестве нормативных, ни в качестве индивидуальных правовых актов.

Кроме того, федеральными законами не предусмотрена процедура обжалования интерпретационных актов субъектов РФ.

В литературе справедливо отмечается неразвитость уровня толкования законов, его процедур и оценочных критериев[92], что, безусловно, затрудняет уяснение законодательной компетенции федеральных и региональных органов государственной власти. В действующем федеральном законодательстве отсутствуют элементарные основы правовых рассуждений, иа которых должна базироваться официальная интерпретационная деятельность органов государственной власти, в частности, судов при проверке соответствия законов субъектов РФ федеральным законам.

Потенциально эффективным способом разрешения компетенционных споров, который еще не получил широкого применения в отечественной практике государственного строительства, являются согласительные процедуры, под которыми понимается предусмотренный нормативными правовыми актами порядок рассмотрения разногласий между органами государственной власти, вводимый после их добровольного одобрения[93]. В свое время А.С. Ященко, характеризуя федеративные отношения, писал: «Форма федеративная вся построена на соглашениях, на взаимных уступках...»'[94]. Наиболее распространенной организационной формой проведения согласительных процедур является образование на паритетных началах согласительных комиссий.

Конституцией Российской Федерации предусмотрен ряд положений, регламентирующих порядок разрешения споров, в том числе и с использованием согласительных процедур.

Так, согласно ч. 4 ст. 105 Конституции в случае отклонения Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона палаты могут создавать согласительные комиссии для преодоления возникших разногласий. Данный способ разрешения противоречий и поиска компромисса, в общем, представляется правильным, однако он не должен носить системного характера, поскольку это ведет к затяжной конфронтации и неоправданному промедлению с принятием необходимых законов[95]. Преодолеть такую ситуацию можно только при условии активного участия Совета Федерации и законодательных органов субъектов РФ в начальных стадиях законодательного процесса.

Конституция уполномочивает Президента РФ в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти применять согласительные процедуры в

соответствии с ч. 1 ст. 85 для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Президент в этом случае выступает в качестве посредника, своеобразного арбитра.

В Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», содержащем специальную главу «Согласительные процедуры и разрешение споров», уточняется, что согласительные процедуры могут использоваться Президентом РФ для разрешения споров между органами государственной власти по вопросам, связанным с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий (ч. 3 ст. 29). Применять согласительные процедуры Президент РФ может не только по своей инициативе, но и по инициативе федеральных органов государственной власти или органов государственной власти соответствующих субъектов РФ.

Очевидно, согласительные процедуры могут выражаться в совместном обсуждении спорных вопросов, предложении компромиссных вариантов, проведении переговоров, создании на паритетных началах согласительных комиссий, использовании третейства или посредничества государственных органов Российской федерации или ее субъектов, не участвовавших в конфликтной ситуации, и в других организационных формах, ведущих к установлению взаимоприемлемого варианта решения проблемы.

В качестве примера обращения к согласительным процедурам можно привести положение Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», которое содержит требование, напоминающее обязательный претензионный (досудебный) порядок урегулирования спора о компетенции. До обращения в Конституционный Суд РФ с ходатайством о разрешении спора заявитель -

соответствующий орган государственной власти должен обратиться к другому участнику спора с письменным заявлением о нарушении им компетенции, определенной Конституцией Российской Федерации и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, или об уклонении этого органа от осуществления входящей в его компетенцию обязанности (и. 5 ч. 1 ст. 93). Орган государственной власти, получивший письменное заявление, должен в месячный срок сам устранить указанные в нем нарушения. И только если досудебные согласительные процедуры не привели к разрешению спора, допускается рассмотрение ходатайства в Конституционном Суде РФ.

В соответствии со ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ в случае возникновения разногласий между федеральными исполнительными органами власти и органами исполнительной власти субъектов федерации вправе в пределах своих полномочий формировать согласительные комиссии для разрешения споров и устранения разногласий. Согласительные комиссии создаются из представителей заинтересованных сторон, В практической деятельности Правительства РФ создание таких комиссий имело место[96].

Согласительные комиссии по разрешению компетенционных споров в конкретных сферах, отнесенных Конституцией к совместному ведению, могут быть образованы федеральными министерствами и ведомствами. Представляется, что порядок их формирования и деятельности должен быть определен в федеральном законе о федеральных органах исполнительной власти.

Как отмечалось выше, инициировать согласительные процедуры могут и органы государственной власти субъектов федерации. Так, они вправе обратиться к Президенту РФ и Правительству РФ по поводу нарушений их компетенции центральными органами исполнительной власти и их территориальными структурными подразделениями, требовать устранения

этих нарушений, возмещения причиненными нарушениями убытков и привлечения к ответственности должностных лиц соответствующих федеральных органов государственной власти.

Ю.А. Тихомиров предлагает еще один способ рассмотрения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов - создание Примирительной палаты РФ по квотам из представителей субъектов федерации, федеральных органов, общественных объединений, научной общественности[97]. Думается, что такой орган не может принимать юридически обязательных решений, его компетенция сводилась бы к рекомендациям, не имеющим обязательного характера.

Согласительные процедуры могут использоваться не только в

отношениях между федеральными органами государственной власти и

органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но и в

отношениях между органами государственной власти разных субъектов

федерации, в частности, между автономными округами и областями, в состав 166

которых они входят .

Наиболее эффективным инструментом в разрешении компетенционных споров являются судебные процедуры. Характерной тенденцией нынешнего времени является расширение юрисдикции судов в этой сфере, К судебным процедурам спорящие стороны прибегают, как правило, в тех случаях, когда согласительные процедуры не приносят ожидаемых результатов.

Особое место в механизме разрешения споров о компетенции занимает конституционная юстиция. Конституционный Суд РФ представляет собой наиболее авторитетный и высокопрофессиональный орган, устраняющий конфликтные ситуации в сфере федеративных отношений. Его решения

имеют нормативно регулирующее значение, и в этом смысле являются высшими по своей юридическом силс правовыми нормами .

Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между высшими государственными органами как различных субъектов Российской Федерации, так и между высшими органами государственной власти одного субъекта РФ, однако в этом случае речь может идти только о нормотворческих полномочиях данных органов по предметам совместного ведения, но не о полномочиях по предметам ведения субъекта Российской Федерации. Нарушения компетенционных рамок могут быть выявлены Конституционным Судом и при разрешении дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и подзаконных актов, конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов федерации, внутрифедеральных договоров и соглашений, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Осуществляя толкование федеральной Конституции, Конституционный Суд также может разъяснять правила законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

Инициатором спора о компетенции может быть любой из участвующих в споре органов государственной власти, указанных в ч. 3 ст. 125 Конституции.

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» сформулировал правила допустимости ходатайства о разрешении споров о компетенции, которые позволяют определить предмет этих споров, разграничить сферы применения процедуры рассмотрения обращений, определить разновидности споров о компетенции. В соответствии со статьей 93 ходатайство допустимо, если: 1) оспариваемая компетенция определяется Конституцией Российской Федерации; 2) спор не

, Эбзеев Б. С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации //Государство и право. 1998. №5. С. 6.

касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности; 3) спор нс был или нс может быть разрешен иным способом; 4) заявитель считает издание акта или совершение действия правового характера либо уклонение от издания акта или совершения такого действия нарушением установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между органами государственной власти; 5) заявитель ранее обращался к указанным в ч. 3 ст. 125 Конституции органам государственной власти с письменным заявлением о нарушении ими определенной Конституцией Российской Федерации и договорами компетенции заявителя либо об уклонении этих органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности; 6) в течение месяца со дня получения вышеупомянутого письменного заявления не были устранены указанные в нем нарушения; 7) в случае обращения соответствующего органа государственной власти к Президенту РФ с просьбой об использовании согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции Российской Федерации, Президент РФ в течение месяца со дня обращения нс использовал эти согласительные процедуры либо такие процедуры нс привели к разрешению спора.

Как представляется, при разрешении споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов Конституционный Суд должен принимать решения, опираясь не только на нормы Конституции и положения не противоречащих ей внутрифедеральных договоров, но и на нормы федеральных законов, разграничивающих полномочия между этими органами, поскольку согласно ст. 4 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов», федеральные конституционные законы и федеральные законы обладают верховенством над договорами.

По содержанию ходатайства выделяются споры о признании компетенции или об отрицании компетенции.

По итогам рассмотрения спора о компетенции Конституционный Суд РФ принимает решение, подтверждающее или отрицающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции. В случае если Конституционный Суд признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт утрачивает силу со дня, указанного в решении Конституционного Суда.

Выделяются также споры, возникшие в связи с принятием субъектом РФ закона, дублирующего федеральный закон, или же в случае введения последнего в действие актами субъектов федерации[98]. В обоснование обособления этого вида компетенционных споров даются ссылки на постановление Конституционного Суда РФ от 30 сентября 1993 года по делу о проверке конституционности Закона Кабардино-Балкарской Республики от 18 мая 1993 года «О статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике» и постановления Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики от 22 июля 1993 года «О порядке и сроках проведения выборов судей Кабардино- Балкарской Республики», в котором отмечается несоответствие установленному на основе Федеративного договора разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и республиками в ее составе положения, при котором республиканский законодатель воспроизводит в республиканских законодательных актах федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации. Суд подчеркнул, что распространение действия федеральных законов на территории республики специальными законодательными актами республик противоречит понятию исключительного федерального ведения и,

кроме того, излишне с точки зрения экономии законодательных усилий и законодательной техники»164.

Представляется, что данный вид спора является спором об отрицании компетенции. Фактически Конституционный Суд в своем решении отверг компетенцию органов субъектов федерации в сферах федерального ведения.

Практика деятельности Конституционного Суда РФ по разрешению споров о компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в настоящее время не является обширной, хотя реализация конституционных норм, устанавливающих основы статуса органов, предметы ведения и полномочия, а также процедурные аспекты споров о компетенции весьма актуальны. Ю.Л. Тихомиров связывает это с обилием коллизий и боязнью Конституционного Суда «утонуть» в них, с нежеланием влиять на неустойчивые внутрифедеральные отношения170. Очевидно, к названным причинам можно добавить и обоснованное нежелание Конституционного Суда подменять законодателя, поскольку многие компетенционные проблемы еще не урегулированы.

В Конституции устанавливается, что в случае не достижения в ходе согласительных процедур при разрешении Президентом РФ разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также между органами государственной власти субъектов РФ согласованного решения, Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Таким судом является не только Конституционный Суд РФ, оно и другие федеральные суды.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской

'β* Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. С. 31-32.

'”См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 221.

Федерации» закрепил положение о том, что споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, могут быть вынесены на рассмотрение судов общей юрисдикции и арбитражных судов в соответствии с их полномочиями (ч. 2 ст. 30).

Верховный Суд РФ уполномочен по инициативе Президента, действующего в соответствии со ст. 85 Конституции России, рассматривать по первой инстанции дела по разрешению споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ (п.6 ст.27 ГПК РФ),

Экономические споры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов или между органами государственной власти субъектов РФ рассматриваются Высшим Арбитражным Судом РФ, иные споры, подведомственные судам общей юрисдикции, - Верховным Судом РФ.

Конституция Российской Федерации не исключает рассмотрение дел об оспаривании несоответствующих федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов РФ судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ в отношении толкования статей 125, 126 и 127 Конституции, такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем, чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам'”.

Между тем вызывает затруднение определение судебной подведомственности, например, территориальных споров между субъектами федерации. Статья 125 Конституции Российской Федерации,

”• См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №25. Ст, 3004.

исчерпывающим образом определившая компетенцию Конституционного Суда РФ, не включает в нее разрешение данной категории споров. В этой связи представляется целесообразным внесение в ст. 67 Конституции положения о том, что в случае не достижения соглашения между субъектами федерации об изменении их территорий одним из способов разрешения конфликта в соответствии с международной практикой является избираемый самими спорящими сторонами третейский суд. Президент, реализуя свои полномочия по разрешению разногласий между субъектами РФ, руководствуясь ст. 85 Конституции, мог бы рекомендовать субъектам такой путь снятия конфликта, поскольку сам не вправе передать дело на рассмотрение третейского суда, в силу того, что это противоречит сути третейского разбирательства, осуществляемого исключительно по инициативе самих сторон[99].

Позитивную роль в устранении компетенционных коллизий могут играть конституционные (уставные) суды субъектов федерации при толковании соответствующих норм конституций (уставов), законов субъектов РФ, разрешении дел о соответствии законов субъектов, нормативных правовых актов их органов государственной власти, органов местного самоуправления конституциям (уставам) субъектов РФ, разрешении споров между органами государственной власти субъектов по предметам их собственного ведения. Непременным условием при этом является соответствие конституций (уставов) субъектов федерации Конституции Российской Федерации.

Согласно ч. 4 ст. 78 федеральной Конституции Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Президент как глава государства и гарант Конституции призван принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее

независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование н взаимодействие органов государственной власти. Для этого он может использовать установленные Конституцией и федеральными законами механизмы воздействия на органы государственной власти федерации и ее субъектов. Одним из таких механизмов является предусмотренное ч. 2 ст. 85 Конституции право Президента РФ применять такой жесткий рычаг воздействия на органы исполнительной власти субъектов федерации, как приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. На практике Президент неоднократно использовал данное полномочие.

В научной литературе вполне резонно и небезосновательно обращается внимание на управомочивающий характер данной нормы, в то время как ее императивное закрепление в качестве обязанности Президента более соответствовало бы режиму законности[100].

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в императивном порядке сформулировал полномочие Правительства РФ вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Федеральный закон «Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации» наделил Президента РФ правом на обращение в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством конституции (устава), закона субъекта или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (п. 3 ст.27).

В случае непринятия законодательным (представительным) органом субъекта федерации мер по исполнению решения суда, признавшего конституцию (устав), закон или иной нормативный правовой акт противоречащими федеральному законодательству, уклонения от выполнения решения суда Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ, оформляемое в виде указа. Отметим, что в данном случае, как и в последующих эпизодах, законодатель сформулировал полномочие Президента РФ императивным образом.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации не примет меры по исполнению решения суда, Президент вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске этого органа, который Государственная Дума должна рассмотреть в течение двух месяцев.

В отношении высших должностных лиц органов исполнительной власти субъектов федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов федерации), издавших противоречащий федеральному законодательству нормативный правовой акт и в течение двух месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда не принявших необходимых мер по его исполнению (или в течение иного предусмотренного решением суда срока), закон также предусмотрел возможность Президента РФ вынести данным лицам предупреждение.

Предупреждение выносится также в случае уклонения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта, изданного данным лицом либо органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, от издания акта, отменяющего приостановленный акт или изменяющий его. Если же высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение этого срока обратится в соответствующий суд для разрешения спора, то предупреждение не

выносится.

Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение, не должен превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия соответствующего нормативного правового акта. Исключение из этого правила установлено также при обращении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в суд для разрешения спора.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения указанное лицо не примет в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения этого предупреждения, Президент РФ своим указом отрешает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности, что влечет за собой отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Закон предусмотрел возможность данного должностного лица обжаловать указ Президента РФ в Верховный Суд РФ.

Введенные Федеральным законом средства принуждения органов и должностных лиц субъектов федерации к приведению принимаемых актов в

соответствие с федеральным законодательством должны послужить не только мерами разрешения конфликтов и восстановления конституционного правопорядка, но и предупредительными мерами, побуждающими к соблюдению законности. Понятно, что наилучшие результаты разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов могут быть достигнуты только при условии приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. Очевидно, теперь можно говорить о складывающейся системе механизмов федерального контроля за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В отношении актов Правительства РФ, нарушающих компетенционные нормы, установленные федеральными законами, Президент РФ наделен Конституцией и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» правом их отмены. На наш взгляд, это правило тоже должно быть сформулировано как обязанность Президента РФ, поскольку его существующая редакция вполне допускает право Президента РФ игнорировать подобные факты.

Представляется целесообразным законодательное закрепление права органов государственной власти субъектов Российской Федерации на внесение в Правительство РФ предложений об отмене либо приостановлении действия правовых актов министерств и ведомств, вторгающихся в предметы ведения субъектов Российской Федерации, не соответствующих полномочиям федеральных органов по предметам совместного ведения, а также в одностороннем порядке перераспределяющих предметы ведения и полномочия в пользу федеральных органов.

Конституция не устанавливает способы обеспечения Правительством РФ осуществления полномочий федеральной государственной власти на территории России. В этой части статья 78 представляется затруднительной для толкования. Очевидно, деятельность Правительства РФ не носит чрезвычайного характера и осуществляется в рамках нормального,

повседневного осуществления исполнительных функций[101]. К таким функциям относится закрепленное в пунктах «д» и «с» ч. 1 ст. 114 осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью[102].

Среди механизмов, способствующих предотвращению и разрешению споров о законодательной компетенции, особое место следует отвести институту полномочного представителя Президента РФ, закрепленному в пункте «к» ст. 83 Конституции Российской Федерации. Сложившийся в настоящее время правовой статус представителей Президента в федеральных округах ориентирован на обеспечение взаимодействия Президента с органами государственной власти соответствующих субъектов федерации, на информационно-контрольную функцию, а также на координацию деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 августа 2000 года «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» полномочные представители Президента РФ в федеральных округах имеют право обращаться в Правительство РФ за помощью в разрешении споров и устранении разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации.

В средствах, массовой информации широко освещалась роль полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе в спорах, связанных с разграничением полномочий в топливно-энергетической сфере, водно-биологической[103].

Существенную роль в разрешении компетенционных споров и их предупреждении может сыграть Государственный совет РФ, обладающий правом содействия Президенту РФ при использовании им согласительных процедур, рассмотрения проектов соответствующих федеральных нормативных актов, участия в обсуждении вопросов, имеющих важное общегосударственное значение.

Особое место в системе механизмов разрешения споров о компетенции занимает Министерство юстиции РФ, осуществляющее правовую экспертизу нормативных правовых актов субъектов федерации, актов федеральных органов исполнительной власти и ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Большая часть региональных актов, признанных в результате экспертизы противоречащими федеральному законодательству, «забракована» именно с точки зрения нарушения компетенционных рамок, вторжения органов государственной власти субъектов РФ в федеральную компетенцию.

Осуществляя государственную регистрацию нормативных правовых актов, Министерство юстиции РФ имеет право представлять в Правительство РФ предложения об отмене или приостановлении действия актов, не прошедших государственную регистрацию по причине их несоответствия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ.

Для обеспечения осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации Президент вправе использовать институт введения чрезвычайного положения на всей или на части территории Российской Федерации. Он должен быть применен в случаях открытого противостояния органов государственной власти, несущих угрозу конституционному строю России и подрывающих конституционные основы федеративных взаимоотношений, массовых нарушений законности в соответствии с федеральным конституционным законом. В законе должны быть предусмотрены правовые меры для обеспечения восстановления конституционной законности Президентом РФ и Правительством РФ.

В качестве одного из способов разрешения компетенционных конфликтов можно рассматривать временное изъятие полномочия субъекта РФ. Данный способ может иметь место в том случае, если субъект Российской Федерации не реализует своевременно свое законодательное полномочие, чем нарушает конституционные права граждан. В такой ситуации, руководствуясь положением пункта «в» ст. 71 Конституции, относящего к федеральному ведению защиту прав человека, федеральный законодатель может сам урегулировать вопрос, отнесенный к ведению субъекта РФ.

Такая ситуация имела место, когда был принят Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и в качестве приложения к нему - Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Немаловажная роль в механизме предотвращения и разрешения споров о компетенции принадлежит органам прокуратуры, осуществляющим надзор за соответствием федеральным законам правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами субъектов федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами.

Ю.А. Тихомиров предлагает предоставить Генеральному прокурору право в случае невыполнения органами государственной власти субъектов федерации федерального законодательства вносить в эти органы представления об устранении нарушений федеральных законов. Если нарушения не устраняются, то Генеральный прокурор направляет Президенту РФ представление о временном отстранении руководителя соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ[104]. На наш взгляд, такие меры можно было бы предусмотреть в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Закон содержит норму, уполномочивающую Генерального прокурора РФ вносить Президенту представление о временном отстранении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) лишь в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Предотвращению споров о законодательной компетенции федеральных и региональных органов государственной власти служит участие субъектов Российской Федерации в федеральном правотворческом процессе, особенно по предметам совместного ведения. Федеральным законом «Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами

государственной власти субъектов Российской Федерации» процедура такого участия определена, об этом говорилось выше.

Предусмотренные федеральными законами процедуры согласования действий федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации следует рассматривать как один из превентивных способов разрешения споров о компетенции, как фактор достижения гармоничного сочетания компетенции органов публичной власти разных уровней. Вместе с тем в большинстве законов содержательная часть этих процедур не раскрыта, поэтому отсылки к ним носят абстрактный характер. В федеральных подзаконных актах, в частности, статусных положениях о министерствах и ведомствах, о процедурах согласования актов и действий, даже осуществляемых по вопросам совместного ведения, вообще не упоминается.

Одним из средств предотвращения компетенционных споров является правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов .

Федеральные законопроекты должны подвергаться тщательному исследованию информационно-аналитическими органами, способными с научно обоснованных позиций определить степень сбалансированности, согласованности и достаточности обеспечения ресурсами полномочий органов государственной власти при их разграничении между двумя уровнями. Кроме того, уже на этой стадии федерального законотворческого процесса следует прогнозировать возможные последствия реализации полномочий федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Статус органов, осуществляющих экспертизу законопроектов, необходимо определить на

"* Некоторые предложения по качественному улучшению научно-правовой экспертизы см., например: Дозорцев В. А. Закон под юридическим контролем // Российская газета. 1993. 3 ноября; Надсев Р, К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., 1997; Пиголкин А. С., Рахманнна Т. Н. Экспертиза законопроектов. В кн.: Законотворчество в Российской Федерации (научно-пракіическое и учебное пособие) / Под ред. А. С. Пиголкина. М,, 2000. С. 225-240; Толстик В. А. Указ, соч. С. 113-117.

уровне федерального закона о нормативных правовых актах Российской Федерации.

Экспертиза законопроектов на предмет соответствия компетенционным рамкам осуществляется и на уровне субъектов федерации. В некоторых из них при законодательных органах созданы специальные экспертно-правовые советы, включающие в свой состав известных ученых в области государство веден ия. Практика показывает, что в тех субъектах Российской Федерации, где вопросам правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов уделяется должное внимание, вторжение региональных органов государственной власти в федеральную компетенцию удается предотвращать.

Учитывая, что далеко не во всех субъектах федерации имеются квалифицированные специалисты, представляется целесообразным создание при Государственной Думе специального подразделения, которое бы по просьбе законодательных органов субъектов осуществляло экспертизу проектов региональных нормативных правовых актов, научное консультирование, разрабатывало модельные законы, способствующие предотвращению компетенционных коллизий[105]. Такие функции могли бы осуществлять филиалы федеральных НИИ в области правоведения, созданные хотя бы в федеральных округах.

Применительно к федеральным подзаконным актам правовая экспертиза осуществляется в соответствии с указами Президента РФ от 2 мая 1996 года «О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации», от 23 мая 1996 года «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года «Об

утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». К сожалению, практика показывает, что зачастую федеральными органами исполнительной власти применяются акты, нс прошедшие правовую экспертизу в Министерстве юстиции РФ, а также акты, в государственной регистрации которых было отказано. Обобщенная практика о выявленных на стадии правовой экспертизы нарушениях компетенционных рамок со стороны федеральных органов отсутствует, что является серьезным упущением в работе Министерства юстиции.

Существенная роль в предупреждении принятия федеральных законов, вторгающихся в компетенцию субъектов федерации отводится Президенту РФ. Согласно ст. 79 Конституции Российской Федерации Президент РФ вправе отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации. Анализ соответствующей практики Президента РФ свидетельствует о том, что в некоторых случаях причиной отклонения законов являются компетенционные коллизии.

Некоторые ученые в качестве превентивной меры, предотвращающей возникновение федеративных конфликтов и позволяющей избежать процедур применения санкций, предлагают ввести институт предварительного конституционного контроля[106]. На наш взгляд, этот достаточно трудоемкий процесс в условиях правовой инфляции не послужит стабилизации и улучшению качества деятельности Конституционного Суда. Выход из этого положения видится в привлечении на соответствующей законодательной основе судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов РФ к разрешению федеративных противоречий и совершенствовании работы Министерства юстиции РФ по правовой экспертизе нормативных правовых актов субъектов федерации.

Таким образом, предупреждению и преодолению коллизий законодательной компетенции между федерацией и ее субъектами должно послужить целенаправленное развитие правовой системы, адекватно соответствующей сложному федеративному составу России и обеспечивающей реализацию естественного стремления субъектов Российской Федерации к большей самостоятельности, не создающей угрозы целостности России и нс нарушающей единство государственно-правового пространства.

<< | >>
Источник: ПЛОТНИКОВА ЛЮДМИЛА АНАТОЛЬЕВНА. СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ВОПРОСЫ ТЕОРИИ). ДИССЕРТАЦИЯ НА СОИСКАНИЕ УЧЕНОЙ СТЕПЕНИ КАНДИДАТА ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК. Москва - 2003. 2003

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 2. Способы преодоления коллизий законодательной компетенции:

  1. 3. Организационно-правовые формы обеспечения единства федерального и регионального избирательного законодательства
  2. Список использованной ли тературы.
  3. 2. Противоречии, конфликты и коллизии в законодательной системе
  4. Список использованной литературы
  5. Содержание
  6. Введение
  7. § 2. Принципы разграничения предметов ведения в российском за конодател ьстве
  8. Глава 2. Коллизии законодательной компетенции в Российской Федерации и способы их преодоления
  9. § 1. Понятие и причины коллизий законодательной компетенции в Российской Федерации
  10. § 2. Способы преодоления коллизий законодательной компетенции
  11. 2.4. Обеспечение баланса интересов налогоплательщиков и налоговых ор ганов как способ минимизации налоговых споров
  12. §1. Понятие и способы электронного взаимодействия субъектов трудовых и непосредственно связанных с ними отношений
  13. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -