2. Современные тенденции развития законодательства Российской Феде­рации в системе мер правовой защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина

Уважение прав человека является одной из основных обязанностей го­сударства, выполнение которой обусловливает действенную совместную деятельность государственных органов, общественных организаций и от­дельных лиц по охране прав и свобод человека, обеспечению их соблюдения.

В предвыборных программных статьях В.В. Путина, избранного 4 марта 2012 г. Президентом Российской Федерации, указываются не только имеющиеся в жизнедеятельности государства и общества недостатки, которые способствуют развитию дискриминационных явлений, тормозят осуществление демократиче­ских преобразований, но и каким образом их следует преодолевать.

Так, в статье «Россия сосредотачивается - вызовы, на которые мы должны ответить» обозначена важная государственная задача, подлежащая выполнению в предстоящие годы, - «...завершение создания в России такой политической системы, структуры социальных гарантий и защиты граждан, модели экономики, которые вместе составят единый, постоянно развивающийся и одновременно - устойчивый и стабильный, государственный организм, который будет способен безусловно гарантировать суверенитет России и процветание жизни ее граждан на десятилетия вперед, «отстаивать справедливость и достоинство каждого чело­века, правду и доверие в отношениях государства и общества»^[615].

В статье «Россия: национальный вопрос» отмечается, что реальностью сегодняшнего дня является «рост межэтнической и межконфессиональной напряженности. Национализм, религиозная нетерпимость становятся идеологи­ческой базой для различных радикальных группировок и течений; разрушают, подтачивают государство и разделяют общество»^[616].

При этом развитие государственных гарантий защиты прав человека связывается с демократическими основами построения государства и обще­ства. В статье «Демократия и качество государства» подчеркивается, что «ус­тойчивое развитие общества невозможно без дееспособного государства. А подлинная демократия - это непременное условие построения государства, нацеленного на служение интересам общества»^[617].

Выполнение обозначенных задач основывается, в частности, на уваже­нии гражданами своего государства и его способности защитить права лю­дей, которое определяется, как сказано в статье «Россия и меняющийся мир», и степенью защиты прав своих граждан и лиц, имеющих общее с россиянами Отечество, но пребывающих за его пределами. В связи с этим «важно нико­гда не забывать об интересах миллионов соотечественников, проживающих в зарубежных странах, и наших граждан, выезжающих за границу на отдых и в командировки. Сферу прав человека нельзя никому отдавать на откуп»^[618].

Вопросы, касающиеся дискриминационных проявлений, которые имеют место в нашей стране и требуют государственных и общественных мер реагирования, находят отражение и в ежегодных докладах Уполно­моченного по правам человека в Российской Федерации, направляемых Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государствен­ную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительст­

во Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Генеральному прокурору Россий­ской Федерации и Председателю Следственного комитета Российской Фе­дерации. В докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина за 2010 год отмечается, что дискриминация как общественное явление «чрезвычайно многолика, а порой и трудноулови­ма. Готовых рецептов, позволяющих с уверенностью установить ее факт, видимо, не существует». Здесь же приводятся обобщенные данные о ко­личестве поступивших в отчетном году жалоб граждан на нарушения их прав.

В 2011 г. в связи с различными нарушениями прав и свобод человека на имя Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации поступило свыше 26 тыс. жалоб, из них более 98 % направлено с территории Российской Федерации ее и иностранными гражданами, а также лицами без гражданства. 1,7 % жалоб поступило от российских граждан, находившихся за рубежом. На 100 тысяч человек населения страны пришлось в среднем 18 жалоб. 57,7 % от общего количества жалоб обусловливалось нарушениями гражданских прав^[620].

На имя Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2012 г. поступило свыше 24 тысяч жалоб от граждан и лиц без гражданства по поводу нарушений их различных прав и свобод. 98,7 % жалоб было направлено с

территории России, 1,3 % - от российских граждан из-за рубежа. На 100 тысяч населения страны пришлось в среднем 17,2 жалобы. Более 56,7 % от общего ко­личества жалоб вызвано нарушениями личных (гражданских) прав^[621].

Приведенная статистическая информация свидетельствует об ус­тойчивом большом количестве нарушений личных прав и свобод челове­ка, связанных с дискриминацией. По мнению В.П. Лукина, дискримина­ции, имеющей место в России, свойственна такая черта, как присутствие ее в качестве составной части практически в любом нарушении прав и свобод человека. Именно эта отличительная особенность дискриминации является ключевым критерием, через призму которого и следует рассмат­ривать проблемные вопросы по соблюдению прав и свобод человека и гражданина в нашей стране^[622].

В России существует законодательный механизм противодействия раз­витию дискриминации в обществе, эффективность которого зависит от ис­полнительской дисциплины всех субъектов общественных правоотношений.

Специфика совершения дискриминационных действий и наступление вызванных ими различных неблагоприятных для человека последствий обу­словливают рассмотрение характеристики российского законодательства, предусматривающего правовую защиту от дискриминации, взаимосвязи ее фактов с институтом компенсации морального вреда.

Регулирование отношений в области защиты прав человека от дискри­минации основывается на положениях Конституции Российской Федерации,

принятой впервые в истории России в результате всенародного голосования (референдума) 12 декабря 1993 г. Конституцией Российской Федерации за­креплены и конкретизированы общепризнанные основные права и свободы граждан страны, нашедшие отражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР. Являясь основным законом Российской Федерации, Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применя­ется на всей территории России (соответственно Декларации о государствен­ном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г.). Содержащиеся в ней нормы, носящие общеобязательный характер, служат правовой базой для текущего законодательства, в том числе направленного на защиту прав и свобод чело­века и гражданина от дискриминации.

Первый раздел Конституции Российской Федерации включает главу 1 «Основы Конституционного строя», в статье 2 которой установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и за­щита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Из этого следует, что последнее предопределяет действие государственного механизма, связывая со своим обязательством защиты прав и свобод человека и гражданина. В то же время в ч. 2 ст. 6 Конституции сказано, что каждый гражданин Россий­ской Федерации не только обладает на ее территории всеми правами и свобода­ми, но и несет равные обязанности, обозначенные в Основном Законе страны.

Наряду с этим в главе 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина» предусмотрены юридические гарантии, имеющие свойство статутных в области защиты прав и свобод человека и гражданина, включая государственную защиту таких прав и свобод граждан от дискриминационных посягательств.

В ч. 1 ст. 17 закреплена юридическая гарантия о признании и обеспече­нии прав и свобод человека и гражданина согласно принципам и нормам ме­

ждународного права и в соответствии с Конституцией Российской Федера­ции. Из этого следует, что нормы, предусматривающие защиту прав человека в сфере дискриминации на мировом уровне, действуют и на территории Рос­сии, при условии ратификации и соблюдения ею международных стандартов.

Гарантия государства по обеспечению равенства прав и свобод челове­ка и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхо­ждения, имущественного и должностного положения, места жительства, от­ношения к религии, убеждений, членства в каких-либо общественных объе­динениях и от других обстоятельств установлена в ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации. Здесь же содержится запрет на ограничение прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или ре­лигиозной принадлежности. Тем самым законодатель официально признает государственную защиту прав человека и гражданина от различных форм дискриминации. Наряду с этим в ч. 3 данной статьи обозначена дополни­тельная гарантия равенства в правах и свободах мужчин и женщин, что под­разумевает защиту государством прав граждан от дискриминации по призна­кам пола.

Положения ст. 45 Конституции предусматривают государственную га­рантию обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, чем зако­нодательно закрепляется гарантийно-обеспечительная норма, предполагаю­щая установление государственно-правовых гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина.

В ст. 55 Конституции содержатся положения, имеющие непосредст­венное отношение к сфере защиты прав и свобод человека и гражданина от дискриминации. Так, в ч. 3 этой статьи предписано, что права и свободы че­ловека и гражданина Российской Федерации могут быть ограничены феде­ральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.

При этом положения, включенные в статьи главы 2 Конституции Россий­ской Федерации, в своем большинстве, по нашему мнению, прямо направлены на предупреждение возникновения дискриминационных нарушений, поскольку нормы, содержащиеся в них, отражают конституционные гарантии обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина в различных областях общест­венных отношений. Некоторые нормы данной главы конкретизируют вопросы предотвращения дискриминации, например, в ч. 3 ст. 37 говорится, что каждый дееспособный человек имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дис­криминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы.

Вместе с тем в этой главе имеются нормы, не затрагивающие напрямую вопросы защиты прав граждан от дискриминации, однако их нарушение мо­жет обусловить наступление ее негативных последствий для человека. На­пример, в ст. 22 предусмотрено право на свободу и личную неприкосновен­ность. Если оно будет незаконно нарушено, то неблагожелательные послед­ствия такого действия могут влечь за собой неправомерное ограничение, в частности, свободы передвижения. Исходя из этого противозаконное ограни­чение прав человека по каким-либо признакам может рассматриваться в ка­честве акта дискриминации. В ст. 26 установлено право на пользование род­ным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. В случае незаконного нарушения этого права гражданина появ­ляется возможность возникновения ситуации, при которой дискриминация будет причиняться в отношении не только потерпевшего, но и группы людей. В соответствии с положением ст. 28 каждому человеку гарантируется свобо­да совести и вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не следовать никакой, свобод­но выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и дей­ствовать в соответствии с ними при условии соблюдения закона. В то же время при нарушении этой нормы, например, когда в отношении человека

применяется незаконное ограничение реализации им своих религиозных прав, такое действие будет считаться дискриминационным.

Следует отметить, что в теории российского конституционного права различаются три основные группы прав и свобод человека и гражданина: 1) личные права и свободы (право на жизнь, охрану достоинства личности, свободу и личную неприкосновенность, а также на неприкосновенность ча­стной жизни, жилища, право на личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени и др.); 2) политические права и свободы (право на объединения, участие в управлении делами государства, избирательные пра­ва, свобода слова, совести, митингов, собраний, демонстраций, шествий, пи­кетирования и т. д.); 3) социально-экономические и культурные права и сво­боды (право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, право частной собственности, в том числе на землю, право свободного распоряжения своими способностями к труду, выбора рода дея­тельности или профессии, право на социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь)^[623].

Всякое нарушение названных конституционных прав и свобод граждан сопровождается, по нашему убеждению, неблагополучными для них послед­ствиями в виде причинения морального дискриминационного вреда. При этом дискомфортное состояние потерпевшего, вызываемое совокупностью неблагоприятных психофизических факторов, возникновение которых впол­не возможно вследствие незаконного воспрепятствования реализации его конституционных прав, будет различным в зависимости от степени общест­венной опасности данного правонарушения.

Таким образом, государство, закрепляя достигнутый уровень личной свободы граждан посредством конституционных предписаний, принимает ответственность за обеспечение равных условий реализации личных консти­

туционных прав и свобод всеми лицами, проживающими на его территории, независимо от их гражданства, возраста, состояния здоровья, пола^[624].

Предусмотренные в положениях Конституции Российской Федера­ции права и свободы граждан обеспечиваются исполнением предписаний законодательных актов, связанных с установлением юридических гаран­тий защиты прав человека от дискриминации. Соответственно положени­ям Конституции Российской Федерации такие акты рассматриваются нами как общие и специальные, образующие систему нормативных актов по защите прав российских граждан от дискриминации. В связи с этим да­дим их нормативно-правовую характеристику.

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-1 была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина- один из важнейших политико-правовых актов Российской Федерации, кото­рым были утверждены новые в нашей стране основы правового статуса чело­века и гражданина, отвечающие всемирно признанной системе общечелове­ческих ценностей^[625].

Провозглашаемые Декларацией права и свободы человека, его честь и достоинство в ее преамбуле определены как высшая ценность общества и государства. Ограничения прав и свобод человека и гражданина, согласно ч. 2 ст. 2 Декларации, могут быть установлены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравствен­ности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократиче­ском обществе. В ст. 3 декларируются гарантии граждан относительно их защиты от дискриминации, которые заключаются в следующем: во-первых, все равны перед законом и судом; во-вторых, равенство прав и свобод га­рантируется государством независимо от расы, национальности, языка, со­

циального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к об­щественным объединениям, а также других обстоятельств; в-третьих, муж­чина и женщина имеют равные права и свободы; в-четвертых, лица, винов­ные в нарушении равноправия граждан, привлекаются к ответственности на основании закона.

Помимо этого, в ст. 18 Декларации приводится гарантия защиты прав граждан от дискриминации при поступлении на государственную службу: «Граждане РСФСР имеют равное право доступа к любым должностям в го­сударственных органах в соответствии со своей профессиональной подготов­кой и без какой-либо дискриминации. Требования, предъявляемые к канди­дату на должность государственного служащего, обусловливаются исключи­тельно характером должностных обязанностей».

В добавление к сказанному отметим, что принятие Декларации ста­ло началом осуществления конституционной реформы в России. На осно­вании и во исполнение ее положений Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистиче­ской Республики»^[626] были внесены коренные изменения, в том числе в раз­дел II «Государство и личность» Конституции РСФСР (принята BC РСФСР 12 апреля 1978 г.): впервые в главе 5 «Права и свободы человека и гражданина» конституционно закреплено право каждого гражданина, убеждениям которого противоречит несение военной службы, на ее заме­ну выполнением альтернативных гражданских обязанностей; введены - судебные гарантии личной неприкосновенности, в частности, заключение под стражу и лишение свободы, допускаемые исключительно на основа­нии судебного решения, - принцип презумпции невиновности (обвиняе­мый в уголовном преступлении считается невиновным, пока его винов­

ность не будет доказана в законном порядке и установлена вступившим в силу приговором суда), - запрещение принудительного труда (каждый имеет право на труд, который он свободно выбирает или на который сво­бодно соглашается) и т. д.

В Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении»^[627] предусмотрена глава IV «Гарантии прав граждан и ответственность граждан и должностных лиц в условиях чрезвычайного положе­ния», в которой ч. 2 ст. 28 «Пределы применения мер и временных ограничений в условиях чрезвычайного положения» содержит запрет дискриминации в отношении отдельных лиц или групп населения исключительно по призна­кам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убежде­ний, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим об­стоятельствам при осуществлении мер, применяемых в данных условиях.

Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»^[628] в ч. 1 ст. 55 «Информирование уча­стников референдума» предусматривается положение о том, что информацион­ные материалы, размещаемые в средствах массовой информации или распро­страняемые иным способом, должны быть объективными и достоверными, не нарушать равенство прав участников референдума. При этом в ч. 4 данной ста­тьи говорится о недопустимости дискриминационных проявлений при ведении информационных теле- и радиопрограмм, в периодических печатных изданиях. Сообщения о деятельности инициативной группы по проведению референдума, инициативных агитационных групп могут даваться только отдельным инфор­мационным блоком, без комментариев. В них нельзя выражать предпочтение какой бы то ни было инициативной группе по проведению референдума, ини­циативной агитационной группе при освещении их деятельности. Кроме того,

запрещается дискриминация (умаление прав) какой-либо инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы, в частности, посредством сокращения времени освещения проводимых ими мероприятий, объема печатной площади, отводимой для подобных материалов.

Аналогичные положения имеются в ст. 46 «Информирование избира­телей» Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»^[629], в ч. 5 которой сказано, что инфор­мационные материалы, размещаемые в средствах массовой информации, о проведении предвыборных мероприятий кандидатами, их доверенными лицами, политическими партиями, группами избирателей не должны от­ражать предпочтение какому-либо кандидату; не допускается дискримина­ция (умаление прав) любого кандидата, в том числе по времени освещения его предвыборной деятельности, объему печатной площади, выделяемой для таких сообщений.

Запрет на осуществление дискриминации содержится и в ст. 51 «Ин­формирование избирателей» Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Рос­сийской Федерации». В ч. 4 этой статьи значится, что сообщения о проведении предвыборных мероприятий политическими партиями, выдвинувшими канди­датов в депутаты, внесенных в федеральные списки, в информационных теле- и радиопрограммах, периодических печатных изданиях могут даваться только отдельным информационным блоком, без комментариев. Такие информблоки не оплачиваются политическими партиями и кандидатами. В них нельзя отда­вать предпочтение какой-либо политической партии, дискриминировать (ума­лять в правах) какую бы то ни было политическую партию, в частности, по времени освещения проводимых ею предвыборных мероприятий, объему пе­чатной площади, отведенной для таких сообщений^[630].

Осуществление дискриминации запрещено в ч. 10 ст. 23 «Членство в политической партии» Федерального закона от И июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»^[631], которая гласит, что членство в политической партии не может быть ограничено по признакам профессиональной, соци­альной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также в зависимости от пола, происхождения, имущественного положения, места жи­тельства. Ограничение права на вступление в политическую партию либо обязанность приостановления членства в политической партии может уста­навливаться для определенных категорий российских граждан конституци­онными и другими федеральными законами.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушени­ях (введен в действие с 1 июля 2002 г. Федеральным законом от 13 декабря 2001 г. № 195-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»)^[632] содержит ст. 5.62 «Дискримина­ция», где предусмотрена административная ответственность в виде штрафа для виновных физических лиц при совершении в отношении потерпевшей стороны дискриминации. Примечательность этой статьи состоит в том, что в ней, помимо установления административной санкции за такое правона­рушение, законодателем сделана попытка легализованного определения термина «дискриминация» - нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общест­венным объединениям или каким-либо социальным группам. Как видно из приведенного текста определения дискриминации, законодатель обозначил возможные формы ее проявления, указал на то, что дискриминация есть на­рушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Однако

при этом им не говорится, каким образом виновные будут совершать данное нарушение, приводящее к дискриминации, что является, на наш взгляд, не­верным, так как узкое по своей сути определение ее термина может отрица­тельно влиять на проведение правильной квалификации административного правонарушения.

Уголовный кодекс Российской Федерации (вступил в действие с 1 января 1997 г. согласно Федеральному закону от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации»)^[633] признает отягчающим вину обстоятельством совершение преступления по мотиву расовой, националь­ной, религиозной ненависти или вражды (и. «е» ч. 1 ст. 63). В главе 19 установ­лена уголовная ответственность за преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина. Нарушение равенства этих прав и свобод влечет за собой уголовную ответственность в соответствии со ст. 136 Кодекса, положе­ния которой содержат определение дискриминации, которое схоже с приводи­мым в ст. 5.62 Кодекса Российской Федерации об административных правона­рушениях. Вместе с тем наступление в отношении виновного лица уголовной от­ветственности связано с таким признаком, обозначенным в ст. 136 УК РФ, как совершение виновным лицом преступления с использованием своего служебного положения. Именно наличие этого важного квалифицирующего признака позво­ляет отличать степень общественной опасности преступления от административ­ного правонарушения.

Специальной нормой (ст. 145 УК РФ) установлена ответственность за виновную дискриминацию женщин в трудовой сфере, а именно: за необосно­ванные - отказ в приеме на работу или увольнение женщины по мотивам ее беременности, а равно отказ в приеме на работу или увольнение с работы женщины, имеющей детей в возрасте до трех лет.

В ст. 282 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривается уголовная ответственность за факт возбуждения ненависти или вражды, а также

унижения достоинства человека или группы лиц по признакам расы, националь­ности, языка, происхождения, пола, отношения к религии, принадлежности к со­циальной группе. В ст. 357 Кодекса определена уголовная ответственность за ге­ноцид - действия, направленные на полное или частичное уничтожение нацио­нальной, этнической, расовой или религиозной группы как таковой путем убий­ства ее членов, причинения тяжкого вреда их здоровью, насильственного вос­препятствования деторождению, принудительной передачи детей, насильствен­ного переселения либо иного создания жизненных условий, рассчитанных на фи­зическое уничтожение членов группы.

Положения ст. 3 «Запрещение дискриминации в сфере труда» Трудового кодекса Российской Федерации (введен в действие с 1 февраля 2002 г. Федераль­ным законом от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ «О введении в действие Трудового кодекса Российской Федерации»)^[634] устанавливают запрет дискриминации в сфере труда. Согласно данной норме каждый имеет равные возможности для реализации своих трудовых прав. При этом положительным является то, что законодатель в тексте статьи обозначает и квалифицирующие признаки дис­криминации: никто не может быть ограничен в трудовых правах и свободах или получать какие-либо преимущества независимо от пола, расы, цвета ко­жи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, со­циального и должностного положения, возраста, места жительства, отноше­ния к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлеж­ности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника. Как видно из этого перечня квалифицирующих признаков дискриминации в трудовых правоотношениях, она может быть связана с ограничением в трудовых правах и свободах или получением каких-либо преимуществ.

В то же время законодатель указывает на действия, не подпадающие под дискриминацию, - установление различий, исключений, предпочтений, а

также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в по­вышенной социальной и правовой защите, что согласуется с положениями, содержащимися в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

Наряду с этим в ч. 3 ст. 3 Трудового кодекса Российской Федерации установлена охранительная норма, согласно которой лица, считающие, что они подверглись дискриминации в сфере труда, вправе обратиться в суд с за­явлением о восстановлении нарушенных прав, возмещении материального вреда и компенсации морального вреда. Таким образом законодатель офици­ально признал, что дискриминационные действия, связанные с нарушением трудовых прав граждан, влекут за собой причинение морального вреда лич­ности.

Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»^[635] в ч. 2 ст. 51 «Недопустимость злоупот­ребления правами журналиста» запрещает использование права журналиста на распространение информации с целью опорочения гражданина или отдельных категорий граждан исключительно по признакам пола, возраста, расовой или национальной принадлежности, языка, отношения к религии, места жительства, профессии и работы, а также в связи с их политическими убеждениями.

Законом Российской Федерации от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»^[636] (в ред. федеральных законов от 07.05.2013 № 99-ФЗ, от 23.07.2013 № 2ОЗ-ФЗ) в ст. 5 «Право на образование. Государственные гарантии реализации права на образование в Российской Федерации» гарантируется право каждого человека на образование незави­симо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественно­го, социального и должностного положения, места жительства, отношения к

религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а так­же других обстоятельств (ч. 1, 2). Кроме того, гарантируется общедоступ­ность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если обра­зование данного уровня гражданин получает впервые (ч. 3). Реализация права гражданина на образование обеспечивается путем создания как федеральны­ми государственными органами, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления со­ответствующих социально-экономических условий для его получения (ч. 4), а также создания необходимых условий для получения без дискриминации качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоро­вья, в частности, посредством организации для них инклюзивного образова­ния (ч. 5).

Статья 8 «Неотъемлемость права каждого человека на культурную дея­тельность» Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. содержит гарантию на осуществление культурной деятель­ности, являющейся неотъемлемым правом каждого гражданина независимо от национального и социального происхождения, языка, пола, политических, религиозных и иных убеждений, места жительства, имущественного положе­ния, образования, профессии или других обстоятельств^[637].

Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 1ОЗ-ФЗ «О содержании подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»^[638] в ч. 3 ст. 6 закрепил положение о недопустимости дискриминации подозреваемых и обвиняемых по признакам пола, расы, национальности, языка, происхож­дения, имущественного и должностного положения, места жительства,

отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объ­единениям, а также по иным обстоятельствам.

В ст. 9 «Запрещение дискриминации граждан по признаку принад­лежности или непринадлежности к профсоюзам» Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и га­рантиях деятельности»^[639] предписано, что применение дискриминации к гражданам по признаку их принадлежности или непринадлежности к профсоюзам недопустимо. В частности, в статье говорится, что вступление в профсоюз или ненахождение в нем не влекут за собой какого-либо огра­ничения социально-трудовых, политических и иных прав и свобод граж­дан, гарантируемых Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В данной статье (ч. 2) установлен запрет на отказ в приеме на работу, продвижении по ра­боте, а также на увольнение, обусловленные принадлежностью или непри­надлежностью гражданина к профсоюзу.

Налоговый кодекс Российской Федерации (Часть первая Кодекса вве­дена в действие с 1 января 1999 г. Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ «О введении в действие Части первой Налогового кодекса Россий­ской Федерации»^[640] в ст. 3 «Основные начала законодательства о налогах и сборах» содержит положения, запрещающие осуществление дискриминации при реализации субъектами права налоговых правоотношений, в частности, недопустимы: налоги и сборы, имеющие дискриминационный характер; раз­личное применение налогов и сборов, исходя из социальных, расовых, на­циональных, религиозных и иных подобных критериев; определение диффе­ренцированных ставок налогов и сборов, налоговых льгот в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхожде­ния капитала. Обозначив эту правовую гарантию, законодатель тем самым

предусмотрел охранительную норму, направленную на обеспечение равных прав и свобод граждан в налоговых правоотношениях.

Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально­культурной автономии»^[641] в ст. 4 «Права национально-культурной автономии» предоставляет право национально-культурной автономии устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, обще­ственными организациями иностранных государств. Участие или неучастие в деятельности национально-культурной автономии не может служить основа­нием для ограничения прав российских граждан, равно как и национальная принадлежность не может быть поводом для ограничения их участия или не­участия в деятельности национально-культурной автономии. Осуществление права на национально-культурную автономию не должно наносить ущерб интересам других этнических общностей.

В рамках ч. 3 ст. 3 «Право на свободу совести и свободу вероисповеда­ния» Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе со­вести и религиозных объединениях»^[642] содержится запрет на установление преимуществ, ограничений или иных форм дискриминации в зависимости от отношения к религии.

Положения ч. 1 ст. 4 «Цели государственной политики в интересах лю­дей» Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гаран­тиях прав ребенка в Российской Федерации»^[643] указывают на приоритетную цель государственной политики в интересах людей, связанную, в том числе, и с недопустимостью дискриминации несовершеннолетних.

В контексте данного Закона был издан Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и право­нарушений несовершеннолетних»^[644], в котором в статье 9 «Гарантии исполнения настоящего Федерального закона» предусмотрены две важные гарантии защиты прав несовершеннолетних: от последствий нематериального вреда и от всех форм дискриминации.

Положения ч. 4 ст. 14 «Основы деятельности по реализации государст­венной политики Российской Федерации в отношении соотечественников» Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной полити­ке Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»^[645] за­крепляют политическую гарантию касательно соотечественников, прожи­вающих за границей, в виде пересмотра своих политических связей с ино­странным государством, в котором имеет место дискриминация таких граж­дан Российской Федерации.

В и. 1 ст. 4 «Принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации» Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» указывается, что принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие его вопросы, не могут содержать положений, ограничиваю­щих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, язы­ковой или религиозной принадлежности^[646].

Пунктом 3 ст. 4 «Принципы гражданской службы» Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Россий­ской Федерации»^[647] предусмотрен законодательный принцип о равном доступе

граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к госу­дарственной гражданской службе и равных условиях ее прохождения незави­симо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и долж­ностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, при­надлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами граждан.

Положением, содержащимся в ст. 3 «Основные принципы законода­тельства о физической культуре и спорте» Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федера­ции»^[648], сформулирован принцип запрета дискриминации и насилия в области физической культуры и спорта.

В ч. 2 ст. 5 «Соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обес­печение связанных с этими правами государственных гарантий» Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»^[649] установлена государственная гарантия охраны здоро­вья граждан независимо от пола, расы, возраста, национальности, языка, нали­чия заболеваний, состояний, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежно­сти к общественным объединениям и от других обстоятельств.

Положения ст. 5 «Основные принципы оказания бесплатной юридиче­ской помощи» Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бес­платной юридической помощи в Российской Федерации»^[650] содержат принцип оказания бесплатной юридической помощи, выражающийся в равенстве дос­тупа граждан к ее получению и недопущении дискриминации граждан при оказании такой помощи.

Перечисленные законодательные акты образуют, по нашему мнению, систему норм, направленных на противодействие дискриминации и, как следствие этого, установление возможной государственной защиты от при­чинения морального вреда потерпевшей стороне, в силу того что любой акт дискриминации обусловливает его возникновение. При этом законодатель в зависимости от предназначения правового источника по-разному в нормах права рассматривает проблему борьбы с дискриминацией. Среди названных законодательных актов, касающихся вопросов противодействия дискримина­ции, есть нормы, которые можно классифицировать по следующим основа­ниям:

- устанавливающие прямой запрет дискриминации в отношении прав человека, например, нормы, содержащиеся в ч. 2 ст. 28 Федерального консти­туционного закона «О чрезвычайном положении»; ч. 4 ст. 55 «Информирова­ние участников референдума» Федерального конституционного закона «О ре­ферендуме Российской Федерации»; ст. 5.62 «Дискриминация» Кодекса Рос­сийской Федерации об административных правонарушениях; ст. 136 «Нару­шение равенства прав и свобод человека и гражданина» Уголовного кодекса Российской Федерации;

- гарантирующие защиту и соблюдение прав человека в отдельных сферах общественных отношений посредством осуществления запрета дискриминации, например, нашедшие отражение в ч. 2, 3 ст. 19 Консти­туции Российской Федерации; ст. 9 «Гарантии исполнения Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонару­шений несовершеннолетних»; ч. 2 ст. 5 «Соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами госу­дарственных гарантий» Федерального закона «Об основах охраны здоро­вья граждан в Российской Федерации»;

- нормы-принципы, определяющие основные руководящие государст­венные идеи и обусловливающие установление запрета на дискриминацию, в частности, присутствующие в ст. 3 «Основные принципы законодательства о

физической культуре и спорте» Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»; ст. 5 «Основные принципы оказания бес­платной юридической помощи» Федерального закона «О бесплатной юриди­ческой помощи в Российской Федерации»;

- отражающие цель государственной политики, направленной на недо­пущение дискриминации человека, например, норма, предусмотренная в ч. 1 ст. 4 «Цели государственной политики в интересах людей» Федерального за­кона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

Наряду с названными законами, вопросы борьбы с дискриминацией нашли свое отражение в Концепции федеральной целевой программы «Русский язык» на 2011-2015 годы^[651]. В IV разделе программы «Характери­стика проблемы, на решение которой направлена программа» отмечается, что анализ развития ситуации, складывающейся в результате выполнения ранее действующих программ в сфере сохранения и распространения рус­ского языка, укрепления его позиций в Российской Федерации и за рубе­жом свидетельствует о том, что поставленные задачи удалось решить не в полной мере. При этом подчеркивается, что реализация Программы без использования институциональных подходов, предусмотренных про­граммно-целевым методом, может привести к такому последствию, как ущемление прав личности российских граждан, в том числе дискримина­ции по языковому признаку.

Рассмотрение действующих федеральных законодательных актов пока­зывает, что приводимые в них формы дискриминации, обусловливающие при­чинение морального вреда человеку, в зависимости от ее направленности и территориального признака можно подразделить на два вида:

- внутренняя дискриминация - действия связанные с ограничением прав и свобод человека, со стороны физических или юридических лиц, госу­

дарственных органов в отношении отдельной группы людей или одного че­ловека на территории России;

- внешняя дискриминация, то есть действия физических или юридиче­ских лиц, государственных органов по ограничению прав и свобод человека, совершаемые относительно отдельной группы людей или одного человека на территории зарубежного государства.

Возможность существования такой классификации подтверждается действующими на территории Российской Федерации и зарубежных стран совместными международными соглашениями, касающимися защиты прав и свобод человека, а также наличием объективно существующих ситуаций, связанных с дискриминацией в отношении российских и иностранных граж­дан как в нашей стране, так и за рубежом.

Правовые гарантии для российских граждан от дискриминации содер­жатся, в частности, в международных документах, подписанных Российской Федерацией с другими странами Содружества Независимых Государств (СНГ), по различным вопросам сотрудничества.

Так, в сфере регулирования миграционно-трудовых отношений име­ется международное трехстороннее соглашение, заключенное правитель­ствами Российской Федерации, республик Беларусь, Казахстан 19 ноября 2010 г. «О правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей»^[652], которое предусматривает, что «ограничения в отношении трудовой дея­тельности трудящихся-мигрантов, рода их занятий и территории пребы­вания, устанавливаемые законодательством государств-сторон в целях обеспечения национальной безопасности, в том числе в отраслях эконо­мики, имеющих стратегическое значение, общественного порядка, нрав­ственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, а также меры, принимаемые государствами в целях социальной защиты от без­работицы, финансируемые из государственных бюджетов Сторон, не мо­

гут рассматриваться как дискриминация и ограничение прав и свобод трудящихся-мигрантов и членов их семей».

23 декабря 1993 г. было подписано двухстороннее международное Со­глашение между Российской Федерацией и Туркменистаном о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев^[653]. В его преамбуле говорит­ся, что стороны соглашения подтверждают необходимость строгого соблюде­ния в Российской Федерации и Туркменистане порядка, исключающего любые формы дискриминации людей, в частности, по политическим, социально- экономическим, этническим, религиозным признакам, в связи с реализацией их права на свободное переселение между этими государствами.

Большое количество двухсторонних соглашений Российской Федера­ции со странами постсоветского пространства, отражающих вопросы дис­криминации, посвящены вопросам дружбы, добрососедства, сотрудничества, взаимной безопасности, помощи и партнерству, например: Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве от 21 февраля 1995 г.^[654]; Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной от 31 мая 1997 г.^[655]; Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной безопасности между Россий­ской Федерацией и Азербайджанской Республикой от 3 июля 1997 г.^[656]; Дого­вор о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Туркмени­станом от 23 апреля 2002 г.^[657]; Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной

помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия» от 17 сен­тября 2008 г.^[658]

Вместе с тем Российской Федерацией подписаны и соответствующие дипломатические документы, в частности, Меморандум между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о развитии сотрудничества в гумани­тарной сфере от 9 октября 2000 г ^[659], в котором излагаются взгляды обеих сто­рон на сотрудничество в данной области, обеспечивающее гражданам России и Казахстана, независимо от их этнической принадлежности, равные права и свободы без каких-либо дискриминационных ограничений.

Помимо названных соглашений и документов, касающихся вопросов борьбы с дискриминацией, Россией заключены и приняты с зарубежными странами, не входящими в СНГ, двухсторонние международные договоры и декларации, например: Декларация о принципах сотрудничества между Рос­сийской Федерацией и Венгерской Республикой по обеспечению прав на­циональных или этнических, религиозных и языковых меньшинств от 11 но­ября 1992 г.^[660]; Договор об основах взаимоотношений и принципах сотрудни­чества между Российской Федерацией и Исламской Республикой Иран от 12 марта 2001 г.^[661]; Совместная российско-уругвайская декларация от 5 июля 2001 г.^[662]; Договор о дружественных отношениях и сотрудничестве между Российской Федерацией и Румынией от 4 июля 2003 г.^[663]; Декларация Россий­ской Федерации и Республики Индии о глобальных вызовах и угрозах меж­дународной безопасности и стабильности от 12 ноября 2003 г.^[664]; Договор о

дружбе и партнерстве между Российской Федерацией и Южно-Африканской Республикой от 5 сентября 2006 г.^[665]

В обозначенных международных документах содержатся отдельные статьи, посвященные правовой защите граждан от дискриминации, положе­ния которых сводятся к следующим видам правового воздействия:

- выработка эффективных мер, обусловленных принятием соответст­вующих законодательных актов, для предотвращения и пресечения любых действий, которые представляют собой подстрекательство к насилию против отдельных лиц или групп людей, основанному на национальной, расовой, эт­нической или религиозной дискриминации, враждебности или ненависти;

- осуществление действенных мер по защите отдельных лиц или групп населения, подвергающихся или которые могут подвергнуться дискримина­ции, угрозам или актам насилия и враждебности по причинам их этнической, языковой, культурной или религиозной самобытности, а также по защите их собственности;

- гарантирование национальным меньшинствам реализации ими прав человека и основных свобод без какой-либо дискриминации;

- обеспечение защиты нарушенных прав лиц, принадлежащих к нацио­нальным меньшинствам, в целях полного осуществления ими прав и свобод человека без всякого рода дискриминации;

- установление гарантий в отношении граждан другого государства по соблюдению их прав и свобод личности, недопущению любых форм дискри­минации;

- создание условий, обеспечивающих пользование гражданами незави­симо от их этнической принадлежности равными правами и свободами без какой-либо дискриминации;

- ведение неустанной борьбы со всеми формами расовой дискриминации.

Правовые нормы международных договоров, направленные на преду­преждение дискриминации, можно условно классифицировать таким образом:

- обеспечительные нормы - предусматривающие совершение сторона­ми договора конкретных действий по оказанию взаимопомощи в обеспече­нии реализации гражданами равных прав и свобод без каких-либо дискрими­национных ограничений;

- гарантирующие нормы - устанавливающие правовые гарантии в сфе­ре борьбы с дискриминацией;

- охранительные нормы - предписывающие осуществление необхо­димых мер защиты лиц или групп населения от дискриминации;

- обеспечительно-охранительные нормы - содержащие указания по проведению в жизнь положений соответствующих законодательных актов в сфере борьбы с дискриминацией.

Следует отметить, что система нормативно-правовых актов в области за­щиты от дискриминации возникла несамопроизвольно, так как она является, на наш взгляд, неотъемлемой частью правовой политики России в сфере охраны прав и свобод человека. Такая политика представляет собой политико-правовую деятельность государственных и муниципальных органов, общественных объе­динений и граждан, осуществляемую правовыми методами на основе права и в сфере права, по обеспечению создания, поддержания и развития условий для за­щиты прав и свобод личности. Ее реализация происходит в рамках форм право­вой политики: правозащитной, правотворческой, правоприменительной, надзор­но-контрольной, правового обеспечения функционирования государства и его органов, в том числе упорядочения деятельности правоприменительных органов. В зависимости от затрагиваемых ею отраслей права она подразделяется на соот­ветствующие виды, в частности конституционно-правовую, уголовно-правовую, гражданско-правовую, административно-правовую^[666].

По мнению Н.И. Матузова, правовая политика - это особая форма выражения государственной политики, средство юридической легитима­ции, закрепления и осуществления политического курса страны, воли ее официальных лидеров и властных структур. Будучи осознанной, консо­лидированной, данная политика, воплощаемая в законах, кодексах, дру­гих основополагающих нормативно-правовых актах, в консультациях, на­правлена на охрану и защиту социального строя, развитие и совершенст­вование общественных отношений.

Правовая политика называется правовой вследствие того, что она, во- первых, основывается на праве и связана с правом; во-вторых, осуществляет­ся правовыми методами; в-третьих, охватывает главным образом правовую сферу деятельности; в-четвертых, опирается, когда это необходимо, на при­нуждение; в-пятых, является публичной, официальной; в-шестых, отличается нормативно-организационными началами. В ее основе лежат такие принци­пы, как: социальная обусловленность; научная обоснованность, реалистич­ность; устойчивость и предсказуемость; легитимность, демократический ха­рактер; гуманность и нравственные начала; справедливость; гласность; соче­тание интересов личности и государства; приоритетность прав человека; со­ответствие международным стандартам^[667].

При этом правовая политика нашего государства должна быть сориен­тирована на конституционную политику, которая, с точки зрения А.В. Маль- ко, есть не что иное, как научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов, а также общест­венных объединений по созданию в стране эффективного механизма консти­туционно-правового регулирования, по оптимизации ее конституционного развития.

В свою очередь, конституционная политика нацеливает соответст­вующие федеральные государственные органы, органы государственной

власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, об­щественность на решение актуальных проблем, в частности, по защите прав и законных интересов граждан, прогрессивно-юридическому совер­шенствованию государства и общества.

Значимость конституционной политики обусловливается и дальней­шим формированием полноценной и действенной государственно-правовой системы, стержнем которой выступает именно Конституция Российской Фе­дерации. В связи с этим конституционная политика, как разновидность пра­вовой политики, должна занимать первенствующее положение среди других политик в силу «обеспечения на своем уровне и своими средствами прав и свобод личности, поддержания баланса между областью государственно- политических отношений и сферой гражданского общества»^[668].

Между тем действие рассмотренных нормативно-правовых актов, отно­сящихся к борьбе с дискриминацией, тесно связано с различными видами пра­вовой политики, что может свидетельствовать и об имеющих место дискрими­национных проявлениях в различных областях общественной жизни. Отсюда возникает необходимость правового межотраслевого регулирования вопросов защиты прав и свобод человека от дискриминации. В силу того что любая от­расль права направлена на правовое регулирование соответствующей части общественных отношений, по нашему мнению, в рамках каждой из них должны быть созданы правовые нормы реагирования на акты дискриминации.

Кроме включения нормативно-правовых актов в сфере защиты от дискриминации в правовую политику, их разработка и принятие зависят от политико-правовой доктрины государства и выработанных ею идей. В центре ее внимания находится человек, его права и свободы, а также действенные механизмы обеспечения государством защиты нарушенных прав и свобод. C учетом обозначенных признаков правовой политики можно полагать, что в нашей стране наличествует правовая политика и в

сфере защиты прав и свобод человека от дискриминации, то есть антидис- криминационная правовая политика, идеи которой соответствуют назван­ным принципам правовой политики. К числу основных ее идей относятся: социальная обусловленность защиты прав и свобод человека от дискрими­нации; необходимость проведения научных исследований, семинаров, конференций по вопросам защиты прав и свобод человека от дискримина­ции и борьбы с нею; устойчивость правовой политики в сфере защиты прав и свобод человека от дискриминации (антидискриминационной пра­вовой политики), выступающей в качестве ответной реакции государства на дискриминационные преступления или правонарушения; соответствие антидискриминационной правовой политики духу закона, народному при­знанию и общественному мнению; приверженность данной политики гу­манистическим идеям и нравственным началам; ее реализация в целях вос­становления нарушенной социальной справедливости; осуществление та­кой политики в условиях гласности, предполагающей официальное обна­родование применяемых соответствующих мер в средствах массовой ин­формации; сочетание при ее проведении интересов личности и государст­ва; предоставление приоритета в этой политики правам человека и их за­щите государством и обществом; соблюдение в антидискриминационной правовой деятельности международных стандартов в области защиты прав и свобод человека.

Исходя из содержания основных идей международной правовой политики в сфере защиты прав и свобод человека от дискриминации можно дать следующее определение такой политики государства: правовая политика в сфере защиты прав и свобод человека от дискриминации (антидискриминационная правовая полити­ка) - это деятельность государственных, муниципальных органов, общественных объединений, направленная на запрещение дискриминации, предупреждение ее распространения и защиту прав и свобод граждан от любых форм дискриминаци­онного проявления посредством создания и обеспечения реализации в государстве должных правовых норм. В связи с этим следует рассмотреть наиболее характер­

ные для российской и зарубежной общественной среды дискриминационные про­явления в отношении наших граждан, обусловливающие причинение им мораль­ного вреда, а вследствие этого и наличие должного правового механизма их защи­ты от дискриминации. Но прежде необходимо сделать акцент на таком актуаль­ном для антидискриминационной политики государства вопросе, как разграниче­ние понятий «дискриминация» и «правомерное ограничение» прав и свобод чело­века и гражданина. Несмотря на некоторую схожесть этих двух институтов, теоре­тически связанных только термином «ограничение», они имеют совершенно раз­ные смысл, направленность и содержание. Гранью, отделяющей их друг от друга, выступает, на наш взгляд, юридическая законность.

Под правомерным ограничением прав и свобод человека и гражданина понимается устанавливаемое федеральным законом ограничение, которое носит постоянный или временный характер, отвечает принципам справедливости, со­размерности, законности, вызвано объективными причинами, имеющее целью достижение баланса интересов индивидуумов и общества в целом^[669].

В число основных признаков правомерного ограничения входят:

- наличие ограничивающих норм, которые являются специальными по отношению к общим, определяющим статус лиц;

- ограничение, выступающее в виде сужения или лишения какого- нибудь субъективного права либо наложения дополнительной обязанности;

- связь ограничений с юридической ответственностью в ее перспектив­ном или ретроспективном праве^[670].

Основания ограничений прав и свобод можно рассматривать в двух ас­пектах - нормативном и фактическом.

Нормативный аспект предполагает изучение оснований правовых ог­раничений с точки зрения их закрепления в нормативно-правовых докумен­

тах международного, внутригосударственного и регионального характера. При введении ограничений прав и свобод недостаточно ссылок лишь на нормативные основания установления такого рода ограничений. Помимо этого, необходимы указания и на фактические основания, то есть реальные факты, обусловившие действия уполномоченных органов и лиц, к которым относятся индивидуальные или коллективные действия, в том числе со сто­роны государств, создающие реальную угрозу: а) безопасности государства, его территориальной целостности; б) общественному порядку и обществен­ной безопасности; в) жизни нации; г) здоровью населения; д) нравственно­сти и морали населения; е) правоспособности субъектов права.

Целью ограничений прав и свобод является охрана основных ценно­стей индивидуального (частного) и коллективного (публичного) характера. Кроме того, ограничения прав и свобод человека всегда должны преследо­вать цель поиска разумного компромисса (оптимума) между общественной (государственной) необходимостью и интересами обладателя права.

Пределами ограничений прав и свобод могут быть:

- введение ограничений только законом в строгом соответствии с уста­новленной процедурой;

- недопустимость противоречия ограничений внутригосударственным и международным документам;

- применение ограничений лишь в целях, обусловивших их введение, далее которых ограничения неправомерны;

- соразмерность ограничений поставленным целям;

- непозволительность препятствования введением ограничений осуще­ствлению других прав, свобод, а также обязательств;

- недопущение нарушения правоограничениями самой сущности пре­доставленных прав;

- невозможность ограничений в отношении «абсолютных прав» - пра­во на жизнь; право не подвергаться пыткам, бесчеловечному или унижающе­

му человеческое достоинство обращению или наказанию; право не содер­жаться в рабстве или подневольном состоянии и др.;

- запрещение трансформации ограничений в дискриминацию;

- логичность и необходимость введения ограничений как в целом, так и в каждой конкретной ситуации;

- обязательность временного характера ограничений, вводимых при возникновении чрезвычайных ситуаций, и только с соблюдением всех пере­численных условий^[671].

Учитывая изложенное, целесообразно акцентироваться на тех аспектах общественной жизни, в которых чаще всего происходят случаи дискримина­ции человека и гражданина как в Российской Федерации, так и в странах за­рубежья.

Защита прав человека в различных сферах общественной жизни счита­ется важным показателем, характеризующим степень развития общества, од­ной из которых является труд и связанная с ним трудовая деятельность инди­вида. Отметим, что трудовая общественная сфера человека особенно под­вержена криминализации. Наибольшее количество дискриминационных про­явлений наблюдается именно в этой области занятости российских граждан и трудящихся-мигрантов, временно работающих на территории России.

Совершение дискриминационных правонарушений в сфере трудовых прав граждан обусловливают факторы социально-экономической направлен­ности, главным из которых, на наш взгляд, является социально-экономическое состояние государства и общества, поскольку от стабильности социально- экономического состояния страны зависит уровень криминогенности общест­ва и преступности в нем.

Социально-экономическое развитие современной России происходило в тяжелых условиях, способствовавших совершению преступлений против тру­довых прав человека. При этом показателем неустойчивости развития сего­

дняшнего российского общества остается нерешенная проблема защиты прав человека, что особенно ощутимо в сфере социально-экономических прав. Здесь происходят повседневные нарушения этих прав граждан, закрепленных в нормативно-правовых актах Российской Федерации. В частности, право на получение заработной платы умаляется несправедливым вознаграждением за труд; права на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь - недос­таточным финансированием учебных и медицинских учреждений; право на социальное обеспечение - не соответствующим уровню жизни размером пен­сий, социальных пособий и т. д.^[672]

Россия, вновь ставшая независимым и самостоятельным государством в начале 90-х годов прошлого столетия, не была способна в кратчайшие сро­ки справиться с решением масштабных проблем, в том числе политических и социально-экономических, имевшихся в СССР и доставшихся ей в наследст­во, которые еще сильнее обострились после его распада. Последний вызвал всплеск массы политических противоречий и амбиций, социальных межэт­нических конфликтов, а также усиление деградации общества.

Перестроечные демократические преобразования, начавшиеся в Совет­ском Союзе в конце 80-х годов и продолжающиеся в постсоветское время, по нашему мнению, антисоциальны, так как их проведение без учета соотношения интересов граждан и государства стало весьма негативным для общества и страны. Наглядные примеры этому - неправомерная и несправедливая привати­зация - передача государственного (муниципального) имущества в собствен­ность отдельных групп лиц в ущерб большей части российских граждан; выну­жденное оставление мест проживания беженцами, представляющими русскоя­зычное население ряда бывших советских республик, вследствие дискримина­ционных проявлений в отношении их по признаку национальной принадлежно­сти. В 1990-е годы в Российской Федерации получили статус беженцев и выну­

жденных переселенцев 1,5 миллиона человек, но до сих пор законодательно за­крепленные социальные обязательства перед ними до конца не выполнены.

При этом советские граждане РСФСР в 80-е годы и ставшие россий­скими в начале 90-х годов психологически были на пороге социального взрыва из-за сложившейся в стране ситуации, вызвавшей, в частности, дефи­цит продовольствия и товаров широкого потребления. Жители провинциаль­ных городов были «брошены» на самовыживание в этих условиях, выражав­шихся и пустыми прилавками магазинов, карточной системой приобретения продуктов питания, массовыми поездками за ними в столицу и др. Население хотело и ждало реальных, позитивных изменений жизни. Создавшееся поло­жение усугубил и разразившийся в 1998 г. экономический кризис. Многие предприятия закрылись или обанкротились, возникла безработица, а трудя­щиеся не получали заработную плату, или она заменялась частично выпус­каемой продукцией, за счет чего нормальное жизнеобеспечение рабочих и членов их семей было невозможным. Несомненно, на все это повлияло пре­кращение существования СССР и других стран социалистического лагеря, что привело к развалу их экономических отношений, срыву планов, догово­ров отлаженных поставок продукции производства между бывшими союз­ными республиками и зарубежными государствами.

Осуществление такого демократического реформирования социально- экономических сфер жизнедеятельности государства и общества отрицательно сказалось, в частности, на трудовой занятости населения, что, естественно, способствовало увеличению доли лиц, ведущих паразитический образ жизни, появлению у граждан навязчивых идей, связанных с добычей «легких» денег, жаждой наживы, обусловивших рост уровня преступности. Согласно офици­альным статистическим данным, число безработных в стране составляло: в 1994 г. - 5478 тыс. человек, 1995 - 6431, 1996 - 7280, 1997 - 8180,3, 1998 - 8900 тыс. человек^[673]. Результаты обследования населения, обнародованные Гос­

комстатом России в 2011 г., свидетельствуют о том, что экономически актив­ного населения страны в возрасте от 15 до 72 лет в 2010 г. было 75 440 тыс. человек, или 62,7 % от общей численности населения. Из них 69 804 тыс. че­ловек относились к занятому трудом населению, а 5636 тысяч человек - чис­лились безработными. Уровень безработицы в данном году составил 7,5 %^[674].

Сфера трудоустройства российских граждан наиболее подвергнута дискриминации по признакам пола, возраста, опыта работы. Причем эти формы дискриминации обладают повышенной латентностью, так как не каж­дый человек в случае неудачи в трудоустройстве на работу добивается соци­альной справедливости посредством обращения в суд, правоохранительные органы, трудовую инспекцию.

Имеющей место в обществе дискриминации по признаку пола под­вергаются преимущественно женщины: «недоверчивые» работодатели не­редко отказывают в трудоустройстве лицам женского пола в возрасте до 30 лет, мотивируя это возможными перебоями в деятельности предприятия в случае их беременности, что влечет за собой предоставление отпусков - декретного и по уходу за ребенком, другие нежелательные для производ­ства обстоятельства. В связи с этим женщины подолгу не могут найти себе подходящую работу или вынуждены трудиться не по приобретенной ими специальности.

Дискриминация по признаку пола проявляется также в том, что профес­сионально-карьерный статус женщин практически во всех отраслях экономи­ки и общественной жизни ниже, чем у мужчин. Высшее и среднее образование имеют 64 % занятых женщин и только 47 % занятых мужчин, но женщины в основном заняты на рабочих местах, не требующих высокой квалификации. Доля женщин среди работников промышленности, имеющих минимальную квалификацию, составляет 2/3, а среди работников высшей квалификации она равняется лишь 1/5. И уже совсем незначительно число женщин среди руко­водителей предприятий и организаций: в целом в различных отраслях эконо­

мики оно не превышает 6-9 %. Отсюда резкий разрыв в оплате труда мужчин и женщин, а значит, и в размерах начисленных им пенсий. По данным офици­альной статистики, средняя «женская» зарплата по стране составляет 2/3 «мужской». В целом ряде отраслей этот разрыв еще значительнее^[675].

Следует отметить, что общество само способствует наличию и лега­лизации субъективных социально-экономических факторов, обусловли­вающих данную форму дискриминации. Это может выражаться в разме­щении работодателями в печатных средствах информации, на электрон­ных сайтах объявлений о приеме на работу (вакансиях), в которых прямо или подтекстно содержится предпочтение, в частности, лицам мужского пола. На наш взгляд, действия лиц по распространению информации о свободных рабочих местах или вакантных должностях, содержащей дис­криминационный характер, должны профилактироваться посредством не только привлечения их к административной ответственности (наложение административного штрафа на граждан - от пятисот до одной тысячи рублей, на должностных лиц - от трех до пяти тысяч рублей, на юридиче­ских лиц - от десяти до пятнадцати тысяч рублей), что стало возможным лишь после вступления в силу 14 июля 2013 г. изменений, внесенных в Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 20.04.1996 № 36-ФЗ) и отдельные законодательные акты Российской Фе­дерации (Кодекс Российской Федерации об административных правона­рушениях, Трудовой кодекс Российской Федерации и др.) Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 162-ФЗ^[676], но и применения к работодателям, разместившим подобного рода объявления, а также к издателям, интер- нет-издателям и владельцам сайтов, допустившим их публикацию, наибо­лее суровых санкций, предусмотренных в ст. 136 Уголовного кодекса

Российской Федерации «Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина» (то есть дискриминационное деяние, совершенное лицом с использованием своего служебного положения), проведения действенной профилактической работы правоохранительными органами в тесном взаимодействии с общественностью.

Данное предложение вызвано испытываемым частью общества сомне­нием в том, что изменения, введенные в законодательство хотя и вполне обос­нованно, смогут существенно повлиять на ситуацию, сложившуюся на рынке труда, поскольку запретительные меры, как правило, не приводят к решению проблемы, тем более что часто оценка потенциального работника проводится не по его профессиональным качествам (знаниям), а по возрасту, полу, семей­ному положению и другим критериям. К тому же работодатель всегда может найти способы обойти запреты, например, обосновав отказ в приеме на работу тем, что вакантная должность предполагает частые командировки, ненорми­рованный рабочий день. Такие явно дискриминационные подходы к формиро­ванию трудового коллектива имеются в нашей стране повсеместно. Насколько и когда переменится отношение общества к обозначенной пагубной ситуации в сфере трудовой занятости - вопросы, остающиеся открытыми.

В России понятие «дискриминация» в отношении женщин осмысливает­ся немалой частью населения своеобразно. Например, сами женщины обычно считают, что они пользуются равными с мужчинами правами, что свидетель­ствует о практическом отсутствии в стране общественного диалога о гендер­ной дискриминации, как и о других видах дискриминации^[677].

В целом гендерная дискриминация (от англ, gender - род, пол и лат. discrimination - различие) имеет отрицательное значение для рынка труда, несмотря на то что участие женщин в экономической деятельности является одним из важных источников ее эффективности. При отсутствии женской

дискриминации в трудовой сфере российский ВВП может стать выше при­мерно на 10 %^[678].

Одним из оснований возможной дискриминации в сфере трудовых прав является возраст потенциального работника. Самостоятельное опреде­ление и обозначение работодателем в тексте объявления о найме рабочей си­лы возрастного ценза требуемых работников (работниц), например не старше 30 лет, явно незаконно, поскольку представляет собой очередное ограниче­ние в трудоустройстве. Кроме того, работодатели нередко оперируют и та­ким устоявшимся дискриминационным основанием (термином), как опыт ра­боты. Безусловно, данный показатель квалификации работника важен и ну­жен в трудовой деятельности, но его применение должно быть законодатель­но обусловлено. Это необходимо сделать в целях полной реализации моло­дыми специалистами, окончившими средние специальные или высшие учеб­ные заведения, права на труд и устройства на работу по полученной ими спе­циальности, закрепления их теоретических знаний на практике. Профессио­нализм работника должен учитываться, в частности, при приеме на работу с опасными и вредными для жизни и здоровья условиями производства, зачис­лении на государственную службу, назначении на вышестоящую должность. Этим самым устанавливается прямая взаимосвязь между опытом, сложно­стью и ответственностью предстоящей работы.

Решение данной проблемы позволит поднять уровень трудовой занято­сти молодых специалистов, что будет способствовать и повышению качества трудового потенциала общества в целом. Однако в настоящее время не издано ни одного законодательного акта, включающего в себя положение, в котором раскрывалась бы суть термина «опыт работы». Такого разъяснения нет и в нормах действующего Трудового кодекса Российской Федерации. Между тем существующие в трудовой сфере такие ограничения лишают граждан в пол­ной мере использовать свое конституционное право на труд. В данных ситуа­

циях потенциальные работники вынуждены соглашаться выполнять нижеоп- лачиваемую работу не по имеющейся у них специальности и не отвечающей их интересам, способностям и профессиональным навыкам. Тем не менее раз­мещение и оглашение подобного рода объявлений в средствах массовой ин­формации находятся за пределами должного внимания общества, вследствие чего многие эти правонарушения остаются безнаказанными.

C учетом изложенного считаем целесообразным дополнить статью 3 «За­прещение дискриминации в сфере труда» Трудового кодекса Российской Феде­рации следующим положением: «Установление незаконных дискриминацион­ных ограничений работодателем или его представителем в тексте объявления о свободных рабочих местах или вакантных должностях является правонарушени­ем, влекущим за собой ответственность в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации».

Рассмотренные случаи дискриминации в сфере трудоустройства на рабо­ту как российских граждан, так и граждан других государств, имеющие место в нашей стране, обусловливают, в частности, создание государственного меха­низма противодействия обозначенным, носящим дискриминационный харак­тер, способам ограничения трудовых прав людей со стороны работодателей. На наш взгляд, необходима электронная база всех официально предаваемых глас­ности объявлений о вакансиях в печати и других средствах массовой коммуни­кации, которая может быть сформирована в Федеральной службе по труду и за­нятости Российской Федерации и во всех ее региональных подразделениях.

Каждый наниматель, желающий дать такое объявление, должен согласо­вывать его текст с территориальным органом данной службы по месту жительст­ва. После проведенного ею анализа содержания информации на предмет наличия дискриминационных признаков объявление подлежит официальной регистрации там же. По окончании этих действий структурное подразделение Федеральной службы по труду и занятости извещает работодателя по электронной связи о со­ответствии (несоответствии) объявления предъявляемым антидискриминацион- ным требованиям и о дальнейшей возможности предания ему гласности в печати

и других средствах массовой коммуникации, в том числе посредством сети Ин­тернет. При этом текст объявления о приеме на работу должен составляться ра­ботодателем (его представителем) по разработанной Федеральной службой по труду и занятости электронной форме.

Что касается размещения текстов объявлений о трудоустройстве в сети Интернет, то количество соответствующих сайтов должно официально опреде­ляться названной Службой, которая обязана осуществлять и контроль за содер­жанием размещаемых на них объявлений.

Дискриминационные проявления присутствуют и при задержке нани­мателями выплаты работникам полагающегося им заработка. Так, на 1 мая 2012 г., по сведениям организаций, не относящихся к субъектам малого предпринимательства, суммарная задолженность по заработной плате в на­блюдаемых видах экономической деятельности составляла 1915 млн рублей, в частности: из-за отсутствия у организаций собственных средств - 1897 млн рублей, или 99,0 % общей суммы просроченной задолженности; несвоевре­менного получения денежных средств из бюджетов всех уровней - 18 млн рублей, в том числе федерального - 16 млн рублей, субъектов Российской Федерации - 1 млн рублей, местных бюджетов - 1 млн рублей^[679]. Несвоевре­менная выдача работодателями заработной платы работникам, на наш взгляд, является своеобразной формой дискриминации, поскольку при этом трудя­щиеся ограничиваются в социально-эконономических правах, в том числе в праве на достойное свое существование и членов их семей.

На совершение преступлений дискриминационного характера оказыва­ет влияние и миграция людей, в частности, незаконная, когда перемещение иностранных граждан в Российскую Федерацию происходит с нарушениями ее законодательства, касающегося их въезда, пребывания (проживания) и осуществления ими трудовой деятельности. Сама миграция населения пред­

ставляет собой перемещение людей через границы тех или иных территори­альных образований (внепоселенные перемещения) с постоянным или вре­менным изменением места жительства, по различным причинам, целевой на­правленности, регулярности и продолжительности во времени. Среди причин миграции можно выделить следующие:

- политическая, детерминируемая такими факторами, как: вооруженные конфликты, образование новых государств, передел границ, государственная эт­ническая политика с признаками дискриминации;

- этническая, инициирующая вынужденную миграцию русскоязычного населения, мотивами которой являются: а) этносоциальные - страх перед этни­ческими конфликтами, националистические проявления; б) этнокультурные - языковой барьер, культурные чуждые традиции, недостаток информации на рус­ском языке, отсутствие у него официального статуса, этнически обусловленные трудности создания семьи;

- экономическая, связанная с обострением ситуации на рынке труда, которая провоцируется государственной кадровой политикой этнодискрими- национного характера. Кроме того, имеет место миграция, обусловливаемая выбором гражданства^[680].

Миграционные процессы играют значимую роль в социально- экономическом и демографическом развитии Российской Федерации. За послед­ние два десятилетия миграционный прирост в значительной степени компенси­ровал более половины естественной убыли населения. Переселение мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию становится одним из ис­точников увеличения численности населения, а привлечение иностранных ра­ботников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в со­ответствии с потребностями российской экономики является необходимостью ддя ее дальнейшего поступательного развития. В 1996 г. на территории России

трудоиспользовалось 292 200 иностранных работников из 123 стран мира^[681]. Со­гласно экспертным оценкам, за 90-е годы миграция в Россию только из стран участников СНГ и Балтии составила более восьми миллионов человек^[682]. По ре­зультатам проведенного ООН исследования миграционных потоков, опублико­ванным в сентябре 2013 г., первое место по количеству принимаемых мигрантов занимают США (45,8 млн человек, из которых 11 млн - высококвалифицирован­ные и квалифицированные специалисты), второе - Россия (И млн человек), третье - Германия (почти 10 млн человек). Всего в мире насчитывается 232 млн мигрантов (3,2 % населения Земли)^[683].

В настоящее время миграционная привлекательность Российской Федера­ции распространяется в большей части на граждан государств - участников СНГ. По данным Федеральной миграционной службы, в Россию ежегодно въезжает от 13 до 15 млн иностранцев, из них около 80 % - граждане стран СНГ, 10 % - Ев­росоюза. Треть въехавших находятся в стране до 7 суток. Внешняя трудовая ми­грация носит ротационный характер. Постоянно проживают в ней около 700 ты­сяч иностранцев. Так, в 2012 г. в Российскую Федерацию въехало 15 млн 889 ты­сяч иностранных граждан (2011 г. - 13 млн 831 тыс. чел.), из них: поставлено на миграционный учет 6 млн 477 тысяч; оформлено разрешений на работу - 1 млн 340 тысяч, в том числе на работу в качестве высококвалифицированных и квалифицированных специалистов - около 56 тысяч; выдано видов на жительст­во и разрешений на временное проживание - 346 830 тысяч; получили россий­ское гражданство - 95 737 человек; выдворено и депортировано за пределы стра­

ны - 35 184 человека. Прибыли в страну 56 874 соотечественника с членами их семей, прошедшие регистрацию в территориальных органах ФМС России^[684].

За семь месяцев 2013 г. в Российскую Федерацию въехало 11 млн 664 ты­сячи 739 иностранных граждан, из них: поставлено на миграционный учет - 4 млн 277 тысяч 403 человека; оформлено разрешений на работу - свыше 780 тысяч, в том числе на работу в качестве высококвалифицированных и ква­лифицированных специалистов - 37 599; выдано видов на жительство и разре­шений на временное проживание - 204 567; получили российское гражданство - 77 645 человек; выдворено и депортировано за пределы страны - 22 530 человек. Прибыли в страну 16 341 соотечественник с членами семей^[685].

Законодательство о правовом положении иностранных граждан в Россий­ской Федерации, основывающееся на Конституции Российской Федерации, со­стоит из Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом поло­жении иностранных граждан в Российской Федерации»^[686] и иных федеральных за­конов. Наряду с этим правовой статус иностранных граждан в Российской Феде­рации определяется международными договорами России (до принятия данного Закона в Российской Федерации применялся Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР»^[687]). Названным Федеральным законом регулируются и отношения между иностранными граж­данами и органами государственной власти, местного самоуправления, возни­кающие в связи с пребыванием (проживанием) этих граждан в России и осуще­ствлением ими на ее территории трудовой, предпринимательской и иной дея­тельности.

В ст. 4 Закона установлено, что иностранные граждане пользуются в Рос­сийской Федерации правами и несут обязанности наравне с российскими граж­данами (за исключением случаев, предусмотренных данным Законом), в част­ности: постоянно проживающие в нашей стране иностранные граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участ­вовать в местном референдуме в случаях и порядке, определенных федераль­ным законодательством (ст. 12); имеют право на свободное передвижение в личных и деловых целях в пределах России на основании документов, выдан­ных или оформленных на законных основаниях (ст. И), распоряжение своими способностями к труду, право выбора рода деятельности и профессии, а также на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 13). Кроме то­го, они вправе поступать на военную службу по контракту, работать в воинских формированиях в качестве лиц гражданского персонала (ст. 15).

Иностранные граждане не могут находиться на муниципальной службе, работать в организациях, деятельность которых связана с обеспечением безопасности России, призываться на военную службу, альтернативную гра­жданскую службу (ст. 14, 15), привлекаться к проповеднической либо иной религиозной деятельности (ст. 13.2).

Формирование российского миграционного законодательства осущест­вляется с учетом имеющегося отечественного и международного опыта в сфере миграции. О постоянной работе по совершенствованию данного вида законодательства свидетельствует и тот факт, что редакция действующего Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ претерпела изменения со­ответственно сорока четырем федеральным законам, принятым по вопросам миграции в период с июня 2003 г. по июль 2013 г.

Вместе с тем российское миграционное законодательство все еще не в полной мере отвечает как текущим, так и будущим потребностям экономиче­ского, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом. Предусматривая незначительное количество

мер, способствующих переезду на постоянное место жительства, адаптации и интеграции мигрантов в российское общество, оно в основном все еще ориен­тировано на привлечение временных иностранных работников. Данное обстоя­тельство вызывает необходимость обобщения и анализа правоприменительной практики принятых нормативно-правовых актов Российской Федерации в це­лях обеспечения реализации задач, стоящих перед миграционной политикой страны.

Следует отметить, что при наблюдаемом росте трудовой миграции (чис­ленность иностранных граждан, осуществлявших в России трудовую деятель­ность, составляла: в 2000 г. - 213,3 тыс. человек, в 2010 г. - 1640,8 тыс. человек, из которых 1246,9 тыс. человек являлись гражданами стран СНГ^[688]) новые поко­ления мигрантов, прибывающие в Россию из бывших республик СССР, в отли­чие от их предшественников обладают более низким уровнем образования, зна­ния русского языка и профессионально-квалификационной подготовки.

Недостаточная урегулированность безвизового режима въезда в Россий­скую Федерацию, «прозрачность» ее границ со странами СНГ и ряд других об­стоятельств (например, низкая территориальная мобильность населения России, вызванная большими издержками на переселение, высокой стоимостью жилья и его аренды, несовершенство системы иммиграционного контроля, правовой базы противодействия незаконной миграции, механизмов квотирования (по­требность в привлечении иностранных рабочих для осуществления трудовой деятельности, ежегодно утверждаемая Правительством Российской Федерации по предложениям ее субъектов, которые должны формировать их на основе приоритетного использования национальных ресурсов с учетом ситуации на рынке труда, а также демографической обстановки и возможностей обустрой­ства иностранных граждан - гарантированным материальным, медицинским и жилищным обеспечением), регулирования привлечения, отбора и использова­ния иностранной рабочей силы, и пр.) приводят к бесконтрольному притоку на ее территорию временных трудовых мигрантов, что осложняет реализацию

трудовых прав российских граждан, криминогенную обстановку в обществе. По данным Федерации независимых профсоюзов России в настоящее время 27 % российской молодежи в возрасте до 25 лет не могут найти себе работу, 33 % выпускников вузов России неспособны устроиться на работу по специальности. В связи с закрытием в стране множества крупных заводов, дававших шанс вы­жить целым городкам, их жители готовы работать где угодно, но и этого им не удается, так как работодателям проще нанять дешевую рабочую силу из сред­неазиатских республик экс-СССР^[689].

Неэффективность действующей системы управления миграционными процессами проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов (неза­конную миграцию обусловливает и нерешенная проблема регистрации приезжих иностранных рабочих по месту снимаемого ими жилья. По мнению президента фонда «Миграция XXI век» В.А. Поставнина, каждый год в Россию прибывает мигрантов больше, чем уезжает. Они приезжают не на сезон, а чтобы закрепить­ся. Отсутствие же количественных ограничений регистрации граждан на одной жилплощади способствует появлению так называемых «резиновых квартир, до­мов», что вызывает и приток неквалифицированных работников из стран СНГ. При этом деятельность фирм по сводничеству россиян-собственников недвижи­мости и приезжих не запрещена. Приезжие мигранты должны регистрироваться в муниципальных образованиях, поскольку все другое ведет к видимости соблю­дения соответствующих нормативно-правовых актов, например «прописка» ино­странных рабочих по юридическому адресу фирмы, где они работают^[690]. Одним из каналов незаконной миграции является существующий в стране нелегальный рынок продаж поддельных государственных документов, начиная от регистра­ции гражданства (паспортов) до водительских удостоверений и пр. На решение проблемы фиктивной регистрации и постановки на учет иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания (жительства) направлен Феде­

ральный закон от 21 декабря 2013 г. № 376-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[691], согласно кото­рому такие преступные деяния подлежат уголовному наказанию, в частно­сти в виде штрафа в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей, либо лишения свободы на срок до 3-х лет (ст. 322.2, 322.3 УК РФ).

Ежегодно в стране от трех до пяти миллионов иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального на то разрешения. Временные трудовые мигранты, незаконно въехавшие в Россию, изначально го­товы на любые социально-экономические условия, однако по прошествии неко­торого времени они начинают ощущать себя представителями дискриминируе­мого меньшинства, для которого закрыты многие возможности. Эта ситуация блокирует или затрудняет их адаптацию и интеграцию, что обусловливает изо­ляцию от принимающего социума. Дискриминации в первую очередь подвер­гаются самые бесправные представители этнических мигрантов. Отсутствие гражданства, регистрации, разрешительных документов для осуществления временной трудовой деятельности, плохое знание русского языка, низкая ква­лификация и проблемы в образовании делают их неконкурентоспособными во всех сферах социально-экономической жизни российского общества. Приток таких трудовых мигрантов может представлять угрозу роста межэтнических противоречий и общего ухудшения социальной обстановки в стране. В совре­менной России комплекс социальных обид у ее граждан растет, но, что харак­терно, он не становится социально окрашенным, а принимает форму нацио­нальных обид, чувства притеснения со стороны других, этнически чужих, на­циональных противников, поэтому возникают мифы: о засилье, в частности, «черных», цыган^[692], что способствует социальной исключенности мигрантов, их пространственной сегрегации (от лат. Segregatio - отделение, вид расовой дис­криминации - отделение «цветного» населения от белых и поселение его в спе­

циально отведенных районах), формирование этнических анклавов (от фр. - anclave - часть территории страны).

Незаконная миграция, питающая рабочей силой теневой сектор эконо­мики, является одной из главных причин негативного отношения к мигрантам со стороны части российского населения. Прибывающих в страну мигрантов в порядке, не требующем получения визы, нередко работодатели привлекают к трудовой деятельности по найму без заключения трудовых договоров или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг) для личных, домашних и подобных нужд, не связанных с предпринимательской деятельностью, без предъявления патентов, получаемых в территориальных органах ФМС России, документов, удостоверяющих их личности, подтвер­ждающих отсутствие заболеваний - инфекционных, наркоманией, а также от­сутствие ВИЧ-инфекции, без оформления страховых полисов, разрешений на временное проживание (до 90 суток) и на работу (законодательством Россий­ской Федерации об административных правонарушениях (ст. 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) установлена административная ответственность за незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без граж­данства, что влечет наложение административного штрафа на физических лиц - от двух до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до вось­мисот тысяч рублей. Однако в стране случаи применения судами максималь­ной штрафной санкции в отношении юридических лиц единичны).

Трудовая деятельность нелегальных гастарбайтеров нередко связана с со­вершением преступлений, в основном таких, как участие в организованном преступном бизнесе: сбыт наркотиков, проституция, контрабанда, торговля людьми, рабство, наемничество. Иностранными гражданами и лицами без гра­жданства в 2012 г. на территории России совершено 42,7 тыс. преступлений, что на 5,1 % меньше, чем в 2011 г., в том числе гражданами стран - участников СНГ - 37,3 тыс. преступлений, их удельный вес составил 87,5 %. Количество

преступлений в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства воз­росло на 8,4 % и составило 12,4 тыс. преступлений^[693]. За восемь месяцев 2013 г. мигрантами совершено в России 31,7 тыс. преступлений, что на 9,2 % больше, чем за восемь месяцев 2012 г., в том числе гражданами из государств - участ­ников СНГ - 27,2 тыс. преступлений (+ 6,1 %), их удельный вес составил 85,6 %. Количество преступлений в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства увеличилось на 8,2 % и составило 8,4 тыс. преступлений^[694].

По данным Управления уголовного розыска МВД России, количество противоправных действий гастарбайтеров в четыре раза превышает количе­ство преступлений, в которых они стали потерпевшими. Прибывая в Россию в основном с целью зарабатывания денег, они не могут реализовать свой потенциал, особенно не имея постоянной регистрации. Нередко тех, кому все же удается найти какую-то работу, увольняют. Возвращаться на родину без денег они не хотят, вследствие чего совершают грабежи, кражи, а также преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, в частности, афганских опиатов и латиноамериканского кокаина^[695]. В 2011 г. правоохра­нительными органами выявлено 3056 иностранных граждан, совершивших наркопреступления, в том числе органами Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков - 1135. В основном это молодые люди в возрасте до 35 лет, не имеющие официальных источников дохода. Наибольшую активность проявляют организованные группы и пре­ступные сообщества, состоящие из лиц таджикской и азербайджанской на­циональностей, цыганской народности. Причем если на трафике героина лидерство принадлежит гражданам Таджикистана, то на трафике гашиша - гражданам Азербайджана. Так, в 2011 г. органами ФСКН и МВД России за­

держано 968 граждан Таджикистана, 527 граждан Украины, 430 граждан Узбекистана и 378 граждан Азербайджана^[696].

Имеющие место в России как обозначенные, так и другие проблемы в сфере миграции, в том числе внутренней, нашли отражение в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на пери­од до 2025 года, утвержденной Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г. Концепцией определены цели, принципы, задачи, основ­ные направления и механизмы реализации данной политики. Ее целями являются, в частности, обеспечение национальной безопасности России, максимальная защищенность населения, содействие обеспечению потреб­ности экономики страны в рабочей силе с учетом перспектив экономиче­ского развития и национального рынка труда^[697]. В целях реализации концеп­туальных положений относительно дальнейшего совершенствования пра­вовой базы противодействия незаконной миграции, в том числе упорядо­чения въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на террито­рии России, в названный ранее Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ внесены 23 июля 2013 г. соответствующие изменения и допол­нения, вступившие в силу с 3 августа 2013 г.^[698] Последние касаются, в част­ности, осуществляемого по решению суда депортирования иностранных граждан в случаях несоблюдения ими сроков пребывания в стране или ан­нулирования разрешения на временное проживание либо вида на житель­ство, а также административного выдворения мигрантов, нарушивших российское законодательство, в том числе незаконно находящихся на ее территории, за пределы Российской Федерации. Такие лица до исполнения

судебного решения должны содержаться в специальных учреждениях, соз­даваемых при территориальных управлениях ФМС России. Типовые усло­вия и порядок содержания в них иностранных граждан, подлежащих при­нудительному выдворению за пределы страны, определяется Правительст­вом Российской Федерации.

Обеспечение реализации прав иностранных граждан, находящихся в нашей стране, предполагает насущную разработку и принятие нормативных правовых актов по созданию обустроенных адаптационных центров, прежде всего в регионах, испытывающих наибольший приток мигрантов, например в Москве и Санкт-Петербурге, где находится свыше 50 % мигрантов, прибы­вающих в Россию. В них мигранты могут получать знания по русскому языку (согласно ст. 13.1 Закона для осуществления трудовой деятельности в сфере ЖКХ, розничной торговли или бытового обеспечения иностранный гражда­нин должен владеть русским языком на уровне не ниже базового общего об­разования, что подтверждается сертификатом о прохождении государствен­ного тестирования или документом об образовании, выданным на террито­рии иностранного государства и признаваемым на территории России (под­тверждение владения русским языком не требуется гражданам государств, в которых русский язык является государственным языком), правовым вопро­сам, а также информацию о культурных традициях и правилах поведения в принимаемом государстве.

Осуществление данного положения названной Концепции связано не только с адаптацией мигрантов в российском обществе, но и с интеграцией законопослушных квалифицированных иностранных работников в процесс его экономического развития при условии гарантированного государственно­го обеспечения прав и свобод человека и гражданина, исключающего прояв­ления любых форм дискриминации, что является одним из основных прин­ципов миграционной политики Российской Федерации.

Таким образом, можно констатировать, что социально-экономические факторы являются первопричиной совершения в России преступлений дис­криминационной направленности.

Особая тревога, вызываемая ростом дискриминации, связана с положе­нием наших соотечестников, проживающих в прибалтийских государствах. Имеющиеся в них различные дискриминационные проявления можно объе­динить одним термином - политическая дискриминация, поскольку полити­ческий курс партократии этих государств радикально направлен против на­ционального меньшинства, большинство которого составляет русскоязычное население. При этом, по нашему мнению, политическая дискриминация опаснее любых других форм дискриминации в силу того, что все они входят в ее содержание, то есть политическая дискриминация - это комплекс раз­личных дискриминационных форм, применяемых органами власти государ­ства в целях максимального ограничения прав и свобод национальных мень­шинств, проживающих на его территории. Кроме того, такая дискриминация опасна и тем, что она весьма негативно влияет на состояние и развитие меж­дународных отношений.

Политическая дискриминация имеет разные мотивы, в частности: госу­дарственная защита интересов только коренного населения; отстаивание го­сударственного суверенитета и независимости; изменение внешней полити­ки; навязывание своих условий мировому сообществу; пересмотр истории, а также традиций национальных меньшинств.

Однако методы, применяемые прибалтийскими политиками при отстаи­вании своих интересов в ущерб русскоязычному населению, явно несуразны. Так, с конца 1990-х годов в этих странах начался процесс натурализации «лиц с неопределенным гражданством» - неграждан, осуществляемый крайне медлен­но. Наблюдаемое здесь сокращение числа неграждан происходит в основном за счет миграции и естественной убыли населения. Массовое нежелание неграж­дан навязанного им принятия гражданства страны проживания (в год этой про­цедуре подвергается менее 1 % от числа неграждан) обусловлено не только степе­

нью владения государственным языком или сложностью экзамена на его знание. Прежде всего - это одна из форм протеста русскоязычного населения против дан­ного несправеддивого политического решения 90-х годов. На начало 2008 года в Латвии оставалось 372 тыс. неграждан, или 43 % русскоязычного населения, в Эстонии - 116 тыс., или почти 39 % такого населения. После обретения Литвой независимости формально ее гражданство предоставлялось всем желавшим его приобрести, но и в настоящее время в ней проживает более 10 тысяч неграж­дан^[699]. Для сравнения: накануне распада СССР (согласно данным последней все­союзной переписи населения 1989 г.) во всех прибалтийских республиках про­живало 1 млн 724 тыс. русских, что составляло 21,8 % от общего числа населе­ния. При этом их процентная доля была различной: в Литве - 9,4 %, Латвии - 34, Эстонии - 30 %^[700].

В Эстонии и Латвии неграждане лишены прежде всего права избирать и быть избранными в государственные и муниципальные органы власти, в Евро­парламент (в Эстонии им все же предоставили право голосовать на местных выборах, но лишь при условии 5-летнего срока оседлости на территории муни­ципалитета). В силу этого неграждане отстранены от процесса принятия поли­тических решений и не имеют возможности демократическим путем участво­вать в преобразовании сложившейся антиэтнической системы власти. Кроме того, в этих странах существует большое количество различий в статусе граж­дан и неграждан. Последние не могут, в частности, являться государственными и муниципальными чиновниками, состоять на гражданской службе, занимать должности судей, прокуроров, а также в дипломатических органах, учреждени­ях госбезопасности, бюро по предотвращению коррупции. Помимо этого, им не разрешается быть государственными контролерами и ревизорами, членами со­

ветов регуляторов общественных услуг, присяжными, землемерами, полицей­скими, охранниками в местах заключения, пожарниками и спасателями, погра­ничниками, работниками службы государственных доходов и государственной трудовой инспекции, отделов актов гражданского состояния. Неграждане не допускаются к информации, объявленной государственной тайной. В общественно-политической сфере они лишены права избираться судебными заседателями, служить в народном ополчении, быть членами Национального совета по радио и телевидению. Им не позволяется основывать политические партии, которые вообще могут действовать лишь тогда, когда среди их членов будет менее половины неграждан^[701].

В частности, в Латвии, по сведениям независимых экспертов Балтии, сохраняются 79 ограничений в правах неграждан, включая 47 запретов на профессии, которые не могут ими использоваться в их трудовой деятельно­сти. Они лишены и права заключения сделок, касающихся недвижимости, без согласия муниципальных властей и т. д.^[702]

Специфической формой дискриминации русскоязычного населения в странах Балтии является принудительное вытеснение русского языка из офи­циальной сферы употребления: запрет на его использование в преподаватель­ской деятельности в государственных высших и средних специальных учеб­ных заведений, ограничение преподавания на нем в средних школах; создание условий, стесняющих развитие русскоязычной информационной среды^[703]. Так, правительством Эстонии взят курс на полный отказ от русского языка в про­цессе образования, что уже осуществлено на гимназическом уровне. По дан­ным Департамента статистики Литвы, в 1995 г. в ней выпущено в свет 44 рус­скоязычных издания, в 2009 году - 16 таких печатных произведений. Падает и общий их тираж: с 14,7 млн экземпляров в 2008 г. до 11,8 млн экземпляров в

2009 г. Уменьшается доля эфирного времени для программ, ведущихся на рус­ском и других языках национальных меньшинств на гостелевидении, которое сейчас составляет 0,7 %. Например, сократилась продолжительность передачи «Русская улица» для русскоязычной аудитории с 30 до 13 минут из-за ее яко­бы низкого рейтинга^[704].

Имеющиеся в прибалтийских государствах дискриминационные практи­ки не остаются без внимания мирового сообщества. Так, Комитетом ООН по правам человека, в пункте 18 заключительных замечаний CCPR/CO/79/LVA от 6 ноября 2003 г. относительно статуса негражданина Латвии отмечено, что вы­зывает беспокойство: большой процент неграждан в государстве-участнике, ко­торые согласно закону не являются ни иностранцами, ни апатридами, а входят в особую категорию людей, проживающих в Латвии долгое время и тесно с ней связанных, при этом в одних аспектах они приравнены к гражданам, в других - у них нет всех тех прав, предполагающих наличие гражданства; имеющая место такая исключительная ситуация, в результате которой жителям негражданам не гарантировано эффективное пользование правами, в том числе политическими, предусмотренными международным Пактом ООН о гражданских и политиче­ских правах человека от 16 декабря 1966 г., не предоставлена возможность за­нимать отдельные государственные и общественные должности, работать по ряду профессий в частном секторе, а также тем, что они ограничены в праве собственности на землю, используемую в сельском хозяйстве, получения соци­альных пособий. В связи с этим Комитетом рекомендовано государству- участнику предотвратить сохранение ситуации, когда часть жителей квалифи­цируется как неграждане^[705]. Однако большинство из таких международных предложений игнорируется правительствами прибалтийских государств.

Решение данной проблемы возможно, в частности, посредством за­ключения рамочного соглашения между правительствами прибалтий­ских государств и представителями национальных меньшинств, опреде­лившего бы принципиальную двустороннюю договоренность о направ­лениях их деятельности по выходу из создавшегося противоправного положения неграждан. При этом мы исходим из имеющихся в междуна­родной практике прецедентов, например, Охридского рамочного согла­шения, подписанного правительством Македонии и албанской полити­ческой оппозицией под давлением международного сообщества 13 авгу­ста 2001 г.^[706]

Применительно к странам Балтии это предполагает принятие мер:

- по предоставлению негражданам Латвии активного и пассивного права голосования на общегосударственных и местных (муниципальных) выборах, а также в Европарламент;

- максимальному облегчению процедуры получения гражданства для неграждан Латвии и Эстонии;

- введению правомерных ограничений при замещении должностей в органах власти и управления при устройстве на работу в государственные предприятия и организации;

- предоставлению права обращения в государственные и муниципальные учреждения на русском языке и получения ответов, даваемых на нем (террито­рии, где русские составляют более 20 % населения);

- выдаче любых официальных личных документов русскоговорящим гражданам на их родном языке, в дополнение к официальному языку;

- предоставлению русским и другим национальным меньшинствам права на употребление имен и фамилий в соответствии с правилами их ори­гинального употребления;

- обеспечению русскоязычному населению права свободного доступа к средствам массовой коммуникации в целях опубликования и получения не­обходимой информации на родном языке без каких-либо ограничений, в том числе права использования национальных символов;

- установлению конституционного порядка принятия законов, непосредст­венно затрагивающих культуру, использование языка, образование, личную доку­ментацию и употребление национальных символов, в том числе региональных под­законных актов о бюджете, выборах в местные органы самоуправления, который предполагает обязательное соблюдение условия - принятие законов высшими (ме­стными) представительными органами государственной власти только большинст­вом голосов, включая большинство голосов представителей русской диаспоры;

- предоставлению национальным меньшинствам права получения до­школьного, начального, среднего, профессионального, высшего образования, прохождения переквалификации на родном языке и за государственный счет;

- самостоятельному определению национальными меньшинствами со­держания и объема курсов русской истории, языка и литературы, культуры, географии, общественного устройства России, православия, изучаемых рус­скоязычными учащимися в школах, техникумах и вузах;

- осуществлению православными и древлеправославными христианами возможности беспрепятственного проведения своих религиозных праздни­ков, для чего дни, на которые они приходятся, должны объявляться выход­ными (праздничными);

- искоренению из общественного сознания элементов тоталитаризма, нацизма, расовой, национальной и языковой нетерпимости^[707].

Предприняв попытку анализа некоторых наиболее распространен­ных случаев дискриминации, имеющих место в России и за рубежом, а также возможных последующих ее проявлений, полагаем, что их миними­

зация во многом зависит от эффективности функционирования института омбудсмена (от швед, ombudsman - представитель чьих-либо интересов) - специально избираемое (назначаемое) должностное лицо для контроля за соблюдением прав человека. Омбудсмен действует не только по жалобам граждан, но и по собственной инициативе. По мнению В.П. Лукина, ин­ститут омбудсмена является своеобразным связующим мостом между властью и обществом, поскольку его деятельность направлена на урегу­лирование конфликтов государственных и индивидуальных интересов. Омбудсмен, как дублирующее звено мониторинга прав человека, выявля­ет упущения и несправедливости управления, оставшиеся вне поля зрения иных органов, обеспечивающих соблюдения прав и свобод человека и гражданина^[708].

В Российской Федерации аналогичный омбудсмену институт носит назва­ние уполномоченного по правам человека, должность которого утверждена (в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гаран­тий защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственны­ми органами, органами самоуправления и должностными лицами) Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»^[709] (в ред. Федерального конститу­ционного закона от 28.12.2010 № 8-ФКЗ).

Названным Законом, регламентирующим деятельность федерального Уполномоченного по правам человека, предусматривается, что такая должность может учреждаться в субъекте Российской Федерации в соответствии с его кон­ституцией (уставом) или законом, чем фактически устанавливается основа для деятельности региональных уполномоченных по правам человека (ст. 5). Это обстоятельство противоречит научным утверждениям теории государства и

права, согласно которым в законе, упорядочивающим деятельность федеральных структур, не могут содержаться правоустанавливающие нормы регионального характера. Кроме того, законодатель, закрепив в Законе возможность создания такого института в субъектах России и определив источник его финансирования, не конкретизировал (да и не мог этого сделать) данные положения, оставив ре­шение всех важных вопросов, в частности о порядке выдвижения кандидатов на должность уполномоченного и его избрания, компетенции такого должностного лица, на «откуп» региональным властям^[710]. Вследствие этого еще не во всех субъ­ектах Российской Федерации учреждена должность Уполномоченного по правам человека. На 29 марта 2013 г. всего в 71 ее субъекте из 83 эта должность была за­мещена^[711], что не только тормозит полноценное действие механизма защиты прав человека и в регионах, не учредивших данную должность, и в целом в стране, но и создает препятствие в реализации конституционного права каждого граждани­на России на защиту своих прав, свобод и законных интересов всеми способами, не противоречащими закону (ч. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации).

Мы согласны с мнением А.А. Бегаевой в том, что с принятием назван­ного Федерального конституционного закона и назначением на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в ее субъ­ектах процесс становления и развития института уполномоченных на этом не заканчивается, так как российское общество находится на пути дальнейшего формирования правосознания и правовой культуры граждан, их постепенно­го «привыкания» к названному институту, уяснения его роли в деятельности государства по защите и восстановлению нарушенных прав и свобод челове­ка и гражданина^[712].

Эффективность государственного механизма защиты таких прав и сво­бод, включающего и институт уполномоченных по правам человека в Россий­ской Федерации и в ее субъектах, зависит и от слаженной работы его составных элементов, которая предполагает, в частности, осуществление: наблюдательных функций за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в России и в от­ношении соотечественников за рубежом, иностранных граждан и лиц без граж­данства, находящихся на российской территории; профилактики нарушений в этой сфере; рассмотрение обращений граждан по поводу нарушений их прав, в том числе дискриминационного характера; принятие мер реагирования по имевшим место фактам. Структура аппаратов Уполномоченного по правам че­ловека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъ­ектах Российской Федерации имеет существенное отличие из-за разницы в объ­емах их служебных функций и принимаемых ответственных решений. Однако данное обстоятельство не умаляет важного значения деятельности последних в проведении в жизнь государственной политики по обеспечению и защите прав и свобод своих граждан как в целом в России и за рубежом, так и в конкретном ее регионе в частности. Результативность их деятельности обусловливается тесным взаимодействием с общественностью по использованию всех имею­щихся здесь возможностей для поиска и применения наиболее приемлемых форм и методов правозащитной практики.

В субъектах Российской Федерации находят свое применение апробирован­ные формы и методы общественной работы в этой сфере, например, общественные наблюдательные комиссии, формируемые в целях содействия реализации государ­ственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания, общественные приемные региональных уполномоченных, создавае­мые на базе юридических консультаций, выездные общественные приемные, теле­фонные горячие линии^[713], что позволяет расширить доступность рассматриваемого

института как элемента государственного правозащитного механизма для россий­ских граждан. В связи с этим полагаем, что Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации совместно с общественностью следует проводить целенаправленный качественный отбор кандидатов не только для работы в таких общественных приемных, но и для назначения их общественными представителя­ми, действовавшими бы наряду с членами экспертных советов при региональном Уполномоченном. По нашему мнению, это упрочит взаимодействие между обще­ственностью и данным государственным институтом, явится действенным средст­вом и своевременного предупреждения нарушений прав человека, в том числе дис­криминационной направленности, и повышения уровня контроля общественности за соблюдением прав граждан в регионах страны. Вследствие этого необходимо конструирование единой для субъектов Российской Федерации модели механизма такого взаимодействия в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Достижению обозначенных целей будет способствовать, на наш взгляд, соз­дание общественных приемных региональных уполномоченных по правам челове­ка и назначение общественных их представителей при действующих юридических клиниках на базе высших учебных заведений, что станет еще одной формой работы и составной частью названного механизма в субъектах Российской Федерации. Сформулированное предложение согласуется с утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2011 г. № 120 Положением о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, согласно которому в числе основных задач этого консультативного орга­на значится - содействие расширению взаимодействия между общественными и государственными институтами в сфере обеспечения и защиты прав и свобод чело­века и гражданина, а также разработке механизмов общественного контроля в дан­ной области^[714].

Улучшению деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, в частности, ее информационной составляющей, способст­

вует создание электронных сайтов, посредством которых увеличиваются возмож­ности профилактики нарушений прав и свобод человека и гражданина. Компью­терные технологии позволяют осуществлять онлайн-прием, что сокращает сроки рассмотрения обращений граждан по вопросам обеспечения и защиты их прав. При этом каждый гражданин, права которого были нарушены, должен произвести офи­циальную электронную регистрацию на сайте регионального Уполномоченного, после чего такому обращению должен присваиваться регистрационный порядко­вый номер; онлайн-ответ на соответствующее электронное обращение должен об­ладать юридической силой, как и любой другой официальный документ, сделанный на бумажном носителе.

Таким образом, в данном параграфе мы попытались рассмотреть сложив­шуюся в нашей стране ситуацию, связанную с действием существующего государ­ственно-правового механизма предупреждения различных форм дискриминации, сопровождающихся причинением гражданам морального вреда. Безусловно, борьба с дискриминацией - это серьезная, всеобъемлющая проблема государства и обще­ства, поскольку данное антиправовое явление наличиствует во многих областях их жизнедеятельности. При этом эффективность борьбы с дискриминацией зависит не только от государства, но и от общества, в том числе от каждого гражданина, уров­ня его правового просвещения и знания права.