Роль правоохранительных органов и институтов гранщанского общества в организационно-правовом механизме защиты информационных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

В правозащитном аспекте особенно весомы органы, объединенные целевым критерием - правоохранительные. Это объединительное название государственных структур, относящихся к исполнительной ветви власти (например, органы МВД, ФСБ, Минюст) и не входящих в классическую триаду функциональных ветвей власти (например, прокуратура, нотариат).

Возрастание конфликтности и обострение социальных противоречий в общественной жизни, признание социальной ценности неприкосновенности личности и частной жизни, охрана достоинства граждан и их коммуникаций обусловливают внимание к такой юридической форме защиты прав и свобод, как судебная. Статус судебного правозащитного механизма определен Конституцией РФ. Так, ч.1 ст.46 «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод», решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде (ч.2 ст.46), и только на основании судебного решения допускаются арест, заключение под стражу и содержание под стражей (ст.22), ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст.23), по судебному решению может также осуществляться проникновение в жилище граждан против их воли (ст.25).

Конституция отразила развитие российского законодательства в об­ласти судебной защиты прав человека и гражданина, на формирование ко­торого заметно влияла юридическая наука. Л.Д. Воеводин называл судебную

защиту «одной из самых универсальных», поскольку поданное лицом исковое заявление рассматривается в порядке соответствующей формы су­допроизводства¹. Представителей различных отраслей этой науки объединяет убежденность о необходимости ее расширения в отношении прав и свобод человека и гражданина^[182][183].

Усиление потребности в судебной защите, по мнению В.П.

Е.А. Лукашева относит суды к традиционным институтам защиты, но это вовсе не значит, что суды не нуждаются в улучшении своих механизмов и процедур. Вместе с тем даже несовершенные юридические механизмы дают человеку больше оснований для защиты прав и интересов, чем полное их отсутствие^[186].

Давая сущностные характеристики судебной защиты прав и свобод человека 'и гражданина, В.С. Шевцов справедливо выделяет то, что кон­ституционно гарантированная их судебная защита основывается на при­надлежности функции правосудия только суду, которая не может быть

подменена функциями никаких других органов государственной власти¹. Вместе с тем судебная защита - лишь разновидность государственной за­щиты прав и свобод личности.

Согласно ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и граж­данина обеспечиваются правосудием, которое представляет собой особый вид государственно-властной деятельности, направленной на разрешение социальных конфликтов по поводу реального или предполагаемого нару­шения норм права. Главной задачей судебной власти, основным содержа­нием реализуемой ею судебной защиты является юридическое противо­стояние посягательствам на конституционные права и свободы человека и гражданина. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч.1 ст. 118 Конституции РФ), перед которым, как и перед законом, все равны (ч.1 ст. 19 Конституции РФ).

Среди причин, мешающих реальному торжеству конституционного принципа доступа к правосудию в России» называются недостаточное количество судов и судей, порождающее существенную их перегрузку количеством дел; неразвитость специализации судов; громоздкая процедура рассмотрения дел^[187][188].

Согласно Конституции РФ (ч.2 ст. 118), судебная власть осуществля­ется посредством конституционного, гражданского, административного и

уголовного судопроизводства. Такая специализация, по замыслу, призвана способствовать достижению адекватности судебной защиты нарушенного права и законного интереса человека и гражданина, дать дополнительные гарантии справедливого правосудия.

В настоящее время, в России идет дискуссия о создании различных специализированных судов: административных¹, ювенальных^[190][191], трудовых^[192], земельных^[193] и т.п. На наш взгляд необходимы также специальные суды и в информационной сфере.

Административная и конституционная юстиция являются неотъем­лемой частью системы защиты человека от произвола государства, поскольку именно этот вид судебных органов призван реализовывать полномочия в сфере споров «человек против власти», что характерно и для рассматриваемых информационных прав. Это обусловливает идею о создании судов, специализирующихся на рассмотрении дел, вытекающих из административных правоотношений, в системе Конституционного Суда Российской Федерации.

Правозащитную деятельность Конституционного Суда РФ можно назвать самой заметной. Это выражается в актах Конституционного Суда, являющихся результатом рассмотрения дел во всех процедурах и стадиях. Особое место, несомненно, занимает рассмотрение индивидуальных и коллективных жалоб граждан и их объединений. Появление конституционной жалобы в России расширило средства защиты прав и свобод, увеличило их альтернативность в механизме юридических гарантий.

Анализ постановлений Конституционного Суда РФ, принятых им (с 1 января 2001 г. по 1 ноября 2004 г.), показал, что более половины из них связано с разрешением жалоб граждан. Такое соотношение, сохраняющееся в

течение 9 лет, свидетельствует не только о масштабах правозащитной миссии Конституционного Суда РФ, но и об устойчивости доверия граждан к органу конституционного правосудия федерального уровня. Примечательно также, что в подавляющем большинстве случаев жалобы частных лиц и запросы государственных органов признаются правильными: оспариваемые положения законов и иных нормативных актов действительно не соответствуют Конституции РФ.

Как известно, федеративное устройство России обусловило сущест­вование не только федеральных судов, но и судов субъектов РФ, что за­креплено в ч.1 ст.4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»^[194] (ФКЗ №1). Наряду с мировыми судьями, к судам субъектов РФ отнесены конституционные (уставные) суды, правозащитная роль которых обретает все более выра­женные очертания.

Считаем, что система конституционной защиты прав и свобод человека и гражданина не может быть признана организационно обеспеченной без региональных органов конституционной юстиции.

Отметим, что Федеральный конституционный закон «О Конституци­онном Суде РФ» лишь предусматривает возможность образования консти­туционных (уставных) судов в субъектах Федерации, но отнюдь не наце­ливает на формирование системы органов конституционной юстиции. Без системы органов конституционной юстиции, практически невозможно не только поддерживать необходимый режим конституционной законности в стране, но и обеспечить единство возможностей судебной защиты прав и свобод личности.

Выше нами уже была высказана мысль о создании специализированных информационных судов. Считаем уместным обратиться к уже имеющемуся опыту РФ в этой сфере. Для целей наиболее эффективного и оперативного

разрешения информационных споров Указом Президента Российской Феде­рации от 31 декабря 1993 г.

Судебная палата рассматривала и разрешала споры, связанные с:

1) ущемлением свободы массовой информации;

2) необходимостью оперативного обеспечения исправления (опровержения) в информационных сообщениях СМИ, затрагивающих общественные интересы;

3) необъективностью и недостоверностью сообщений в СМИ:

4) нарушениями принципа равноправия в сфере массовой информации;

5) ущемлением нравственных интересов детства и юношества в СМИ;

6) нарушением принципа политического плюрализма;

7) распределением времени вещания на телевидении и радио для фракций, создаваемых в Федеральном Собрании.

Как следует из анализируемого в ряде работ Положения о Судебной палате^[195], данный орган сочетал в себе квази судебные функции (разрешение споров и конфликтов с участием СМИ или журналистов), а также обладал полномочиями исполнительного органа (распределение времени вещания на телевидении и радио). При этом очевидным преимуществом перед судебной властью Судебная палата обладала, рассматривая и разрешая информационные споры и конфликты, связанные с ущемлением нравственных интересов детства и юношества в СМИ. Несмотря на то, что ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации в развитие международных

источников права допускает ограничение прав и свобод человека федеральным законом в той мере, в какой это необходимо, помимо прочего, в целях защиты нравственности в России, до сих пор отсутствует специальный федеральный закон, который определял бы конституционно-правовое понятие «нравственность» и устанавливал принципы и основания ограничений прав и свобод человека и гражданина в целях ее защиты.

Судебная палата просуществовала недолго. Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 2000 г. она была ликвидирована. Одной из причин ликвидации явилась проблема правового статуса Судебной палаты. До создания Судебной палаты не было не только аналога данного института, но и стройной концепции самоорганизации и саморегулирования. Существовавшие журналистские и правозащитные организации, третейские и товарищеские суды обеспечили практический, но не научный, теоретиче­ский прообраз.

За более чем семилетнюю историю своего существования Судебной палатой был накоплен значительный опыт по разрешению информационных споров между различными субъектами независимо от правового статуса сторон - физическими лицами, организациями, в том числе юридическими лицами (редакциями СМИ), органами государственной власти, отдельными должностными лицами. Палатой было рассмотрено более 300 споров, вытекающих из частных и публичных правоотношений, среди которых можно выделить четыре блока споров:

1) о доступе к информации;

2) о достоверности информации;

3) о рекламе;

4) информационные, связанные с защитой частной жизни и недопустимостью показа по телевидению чрезмерной жестокости, насилия,

порнографии.

Информационные споры имеют четкую и формализованную структуру. Для российского общества на первое место выходят споры о доступе к информации.

Одно из дел, рассмотренных Судебной палатой по информационным спорам при Президенте Российской Федерации, - об отказе в доступе к месту аварии журналистам телекомпании «Афонтово» администрацией Красноярского края (решение от 23 марта 1995 г.). Этим решением Судебная палата разъяснила, что журналисты не посторонние лица, какими посчитала их администрация, и по Закону имеют право посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф (п. 7 статьи 47 «Права журналиста» Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»). Информационный спор разгорелся из-за того, что соответствующая инструкция департамента воздушного транспорта не включала журналистов в перечень лиц, допускаемых на место воздушной катастрофы. В этом случае Судебной палате удалось оперативно утвердить приоритет закона над подзаконным актом, на какие бы обстоятельства не ссылались авторы инструкции (забота о безопасности журналистов, необходимость сохранения всех предметов на месте катастрофы и т. п.). Было разъяснено, что права журналистов не должны ограничиваться, но, разумеется, сопровождаться и соблюдением мер предосторожности, сохранности.

29 июня 1995 года Судебная палата приняла Экспертное заключение «О соответствии части 2 пункта 1.1 Положения «О порядке аккредитации представителей средств массовой информации при администрации Клинского района» Закону Российской Федерации «О средствах массовой информации». Эта администрация ввела в Положение о порядке аккредитации ряд пунктов, противоречащих Закону РФ «О средствах массовой информации», в том числе обязанность журналиста сообщать в заявлении об аккредитации о своем образовании, профессиональной дея­

тельности и т. п. Поскольку эти пункты были направлены на ограничение доступа к информации, Судебная палата настояла на их отмене в Положении об аккредитации, подготовленной Клинской администрацией.¹

Судебная палата сталкивалась и с иными формами ограничения доступа журналистов к информации^[196][197]: из-за критических статей в адрес должностных лиц, из-за боязни администрации, что в репортажах с некоторых открытых заседаний будут освещены недостатки в работе администрации, например, в медицинской сфере. В одном случае произвольно, оскорбительно журналисты были удалены с заседания особо ретивыми руководителями администрации. Судебная палата, кроме публичной огласки этого случая, добилась и наложения на этого администратора взыскания.

Как правило, споры о доступе к информации требуют оперативного рассмотрения, так как полученная с большим опозданием информация теряет всю свою ценность, устаревает. Может быть, поэтому спор о доступе к информации - весьма редкое явление в традиционной судебной системе, да и механизмов реализации судебного решения в этой области также немного.

Кроме того, при рассмотрении такого спора возникает и иной, весьма значительный объем организационных вопросов, связанных с деятельностью органов исполнительной власти. Разрешение этих вопросов не всегда под силу обычному суду, требует активного участия специалистов по управлению. В некоторых странах создаются специальные государственные органы (комиссии), которые решают оперативно эти вопросы.

Следует отметить, что обеспечение принципа судебной защиты не исключает участие обычных судов в рассмотрении информационных споров по доступу к информации. В новом Уголовном кодексе РФ появилась ст. 140 «Отказ в предоставлении гражданину информации». Неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке

документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан, является преступлением с соответствующими последствиями для преступника. Но, разумеется, проблема разграничения и определения правомерного и неправомерного отказа, установленного порядка сбора информации, ряд других вопросов требуют конкретизации, наличия законодательно установленных порядка и условий сбора, поиска, получения и предоставления информации.

Второй весьма распространенной категорией информационных споров являются споры о достоверности информации. Яркий пример таких споров - обращение в Судебную палату Министра строительства РФ Е. В. Басина в связи с публикацией Ю. Калининой «Золотой теленок» Чеченской республики» в № 2 журнала «Итоги». Суть оспариваемой публикации - огульное обвинение работников министерства в корыстном распределении контрактов на строительство объектов в Чечне, оскорбительном утверждении о взятках, которые эти работники якобы берут. Причем в качестве основания для таких утверждений журналист ссылался на «источник, заслуживающий доверия». Разумеется, в заседании источник назван не был, никаких иных доказательств приведено не было. Публикация в этой части была признана не­достоверной, оскорбительной.

Особый блок вопросов в этой связи - распространение сведений, умаляющих честь и достоинство гражданина, его деловую репутацию, а также деловую репутацию организации, учреждения. Распространение таких недостоверных сведений в СМИ, соединенных с клеветой, оскорблениями в адрес конкретных лиц - это, безусловно, специфическое, весьма тяжелое преступление.

Вместе с тем публикации, передачи, критически освещающие деятельность политических организаций, учреждений, иных структур, не могут быть, как правило, предметом рассмотрения в смысле нарушения ст.

152 Гражданского кодекса «Защита чести, достоинства и деловой репутации». Оценка «плохой руководитель», «плохо управляемая организация, отрасль» не дают, как правило, оснований суду для привлечения журналиста к ответст­венности. Другое дело, если журналист критикует политического деятеля, конкретного чиновника с использованием эпитетов типа «дурак», «тупица». Здесь появляются основания для защиты чести и достоинства конкретного лица и возмещения ему морального вреда^[198].

Еще одна крупная социальная разновидность споров, связанных с достоверностью информации, которая может быть выделена в самостоятельный вид - это споры о рекламе. Исторически это, пожалуй, один из самых «древних» споров в сфере СМИ. Но в условиях информационной революции значение этих споров приобретает особое значение.

Примеров недобросовестной, неэтичной, недостоверной рекламы столь много во всех странах, что это становится проблемой, нуждающейся не только в национальном решении, но и в международном.

Если все предыдущие ситуации можно было обозначить как защиту информации от человека, прежде всего от ее искажения, то вторая ситуация предполагает защиту человека от информации, от обвала на него ложных, непроверенных сведений, особенно недостоверной рекламы, могущих причинить ему даже физический, а не только моральный вред.

Следует обратить внимание, что «Российская газета» отказалась опубликовать Рекомендации Судебной палаты, Департамента здравоохранения Москвы, Антимонопольного комитета, которые напомнили главным редакторам, что, печатая рекламу «звезд мира», «бабушки Оли», иных целителей, снимающих «порчу», «сглаз», лечащих все, мыслимые и немыслимые болезни, им следует требовать от целителей лицензий, печатать номера этих лицензий.

Информационные споры, связанные с защитой частной жизни, с

недопустимостью показа по телевидению чрезмерной жестокости, насилия, порнографии, также широко распространены в практике Судебной палаты. Особое внимание уделялось защите частной жизни, в том числе даже лиц, находящихся в заключении (в частности, спор, связанный с показом по телевидению в одной из программ Невзорова в передаче «Дни»).

Эти споры также поднимают ряд теоретических и практических вопросов и главный из них - какие правовые и нравственные критерии должны лежать в основе решения этих споров? Ведь до сих пор нет закона, который бы устанавливал, что относится к частной жизни, что является нарушением неприкосновенности частной жизни и т. п.

Регулирование в сфере эротики (запрет или ограничение порнографии, недопустимость показа откровенно порнографических сцен) направлено, прежде всего, на защиту нравственных интересов детства и юношества в СМИ. К сожалению, Судебная палата сталкивалась с грубыми нарушениями и в этой области.

Появились газеты, редакторы которых не стесняются публиковать на ее страницах выражения, которые, увы, тиражируют иные надписи на заборах, стенах туалетов, используют то, что называют ненормативной лексикой. И опять же - ради погони за подписчиком, адекватным, как принято сейчас говорить, такой лексике, - редакторы нарушают статьи Уголовного кодекса, определяющие эти «шалости» как особо злостное хулиганство.

Многие граждане Российской Федерации слабо знают свои экологические права и, в частности, право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции РФ). А это представляет собой очень серьёзную проблему, поскольку право на получение экологической информации позволяет, в свою очередь, реализовать и другие важные права, такие как право на благоприятную окружающую среду, на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Именно поэтому на данный момент особую актуальность для российских граждан приобретает

судебная защита их прав на экологическую информацию¹.

Необходимо отметить, что ряд нормативных актов в своих положениях прямо предусматривает и право обращаться в суд в случае непредставления либо нарушения порядка предоставления сведений, относящихся к экологической информации (например, ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации»).

Таким образом, действующее законодательство России достаточно широко регламентирует процессы, связанные со сбором, накоплением, распространением и доступом к экологической информации. Но необходимо отметить, что возникают серьёзные вопросы, касающиеся непосредственной реализации правовых норм в обозначенном направлении. Красноречивым свидетельством этого является отсутствие чёткого механизма функционирования системы государственных органов, распоряжающихся экологической информацией, а также относительно небольшая судебная практика по данного рода делам^[199][200].

В качестве причин возникновения сложившейся ситуации называются экологическое невежество, эколого-правовой нигилизм, пренебрежительное отношение к правам граждан со стороны чиновников^[201]. Да и суды в силу своей загруженности вполне могут оставлять без рассмотрения дела такого рода, принимая во внимание также их сложность и определённую политическую окраску.

Итак, по нашему мнению, одной из решающих задач осуществляемой в настоящее время судебной реформы в нашей стране является создание таких условий, при которых любой гражданин или юридическое лицо получит реальную возможность защиты своего права на экологическую информацию, а также возможность возмещения убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействий) государственных органов,

органов местного самоуправления и их должностных лиц в соответствии со ст. 16 Гражданского кодекса РФ. Но оптимальная реализация указанной задачи упирается в неэффективность механизмов претворения в жизнь нормативных предписаний законодательства, в эколого-правовой нигилизм как со стороны граждан, так я со стороны государственных чиновников, а также в определённые политические противоречия, порождённые социальными отношениями в стране.

Следует обратить внимание, что прецедентов рассмотрения дел об экологической информации в судах накопилось очень мало,¹ однако они есть. И это является свидетельством как повышения уровня правосознания граждан, так и того, что провозглашённое в ст. 42 Конституции РФ право на достоверную информацию об окружающей среде перестаёт быть просто декларативным. Но это лишь оптимистические размышления. На самом же деле состояние правосудия, в первую очередь, обусловлено состоянием и качеством законодательства, что на данный момент в отношении экологической информации нельзя назвать удовлетворительным.

В качестве примера можно привести дело об отказе в предоставлении гражданину информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране, нарушающем права, гарантируемые ст. 42 Конституции РФ^[202][203].

В ноябре 1998 года к Костромскому межрайонному природо­охранному прокурору обратилась сопредседатель регионального общественного экологического движения «Во имя жизни» в связи с тем, что председатель комитета по охране окружающей среды администрации области отказался предоставить экологическую информацию, необходимую в связи с осуществлением общественной работы. Свой отказ он мотивировал тем, что указанная информация предназначена для служебного пользования.

Природоохранный прокурор обратился с иском в Ленинский районный суд Костромы в интересах общественного экологического движения к комитету по охране окружающей среды области.

В обоснование своих требований прокурор сослался на то, что ст. 42 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину право на благополучную окружающую среду и достоверную информацию о её состоянии. Это право конкретизировано в ст. 12 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», согласно которой граждане имеют право требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране.

Суд требования прокурора удовлетворил и обязал руководство комитета выполнить все действия по восстановлению нарушенных прав граждан. Определением судебной коллегии по гражданским делам Костромского областного суда кассационная жалоба председателя комитета оставлена без удовлетворения, а решение районного суда — без изменений¹ Также можно привести в качестве примера ещё одно интересное дело. Речь идёт об иске г-на Р. к мэру Санкт-Петербурга о признании его действий, выразившихся в непринятии мер по обеспечению права граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, неправомерными и предоставлении ненадлежащей экологической информации^[204][205].

Достаточно продолжительное время районный и городской суды Санкт-Петербурга отказывали истцу в приёме заявления и рассмотрении дела по существу. Основные доводы судов сводились к неподведомственности судам данного спора, расплывчатости права граждан на охрану здоровья, неконкретности форм обеспечения экологических прав граждан.

Частная жалоба на определение Санкт-Петербургского городского суда о прекращении дела производством рассматривалась в Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ. Обоснование жалобы было следующим: право на благоприятную среду обитания предусматривается ст. 5 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, право на охрану Здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды предусматривается ст. 11 Закона РФ об охране окружающей природной среды; истец, как и тысячи жителей города, пользуется пляжами побережья для активного отдыха и спорта; в последние годы он лишается этой возможности из-за ухудшения экологической обстановки и многочисленных загрязнений в Финском заливе; это происходит из-за решения исполнительных органов города «О дополнительных мерах по предотвращению загрязнения водного бассейна города», которое мэр не отменил. Это неправомерное решение и действия ущемляют права Р. согласно ст. 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина, утвержденной постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г., каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод; аналогичные гарантии предусмариваются Конституцией РФ, имеющей высшую юридическую силу и прямое действие. Обжалуемые решения и действия не связаны с обеспечением обороноспособности страны и государственной безопасности.

Верховный суд РФ согласился с основными доводами истца, предложил Санкт-Петербургскому городскому суду принять дело к производству и рассмотреть дело по существу. Истец требовал признать незаконной деятельность ответчиков по строительству и эксплуатации северного полигона по захоронению осадков сточных вод, ликвидировать сам полигон, обязать «Водоканал» за свой счет привести окружающий ландшафт в первоначальное состояние и выплатить компенсацию за нанесенный экологический ущерб в пользу государственного экологического фонда, предоставить соответствующую информацию.

Таким образом, суды приступают к рассмотрению подобного рода дел в Санкт-Петербурге и некоторых других городах.

Таким образом, анализ судебной, арбитражной и консультационной практики показывает, что вопросы соблюдения конституционных прав граждан на экологическую информацию, на участие в демократическом процессе принятия решений различного уровня и значимости хотя и декларированы в Конституции I РФ, в различных федеральных законах и подзаконных актах, на практике не решены. Отсутствует система подзаконных актов, способных создать отлаженную процедуру доступа общественности к информации и ее участия в принятии жизненно важных решений.

В Российской Федерации все системы контроля и правоохранительной системы имеют отношение к обеспечению законности в области работы с ин­формацией. Этой проблеме посвящена Доктрина информационной безопасности.^[206]

Прямое действие конституционных норм о праве граждан на информацию подтверждено, в частности, Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000г. в постановлении по жалобе гражданина па незаконный отказ в предоставлении Прокуратурой РФ запрашиваемой им информации. В постановлении по этому делу прямо указано на недопустимость «ограничения прав и свобод в сфере получения информации, в частности, права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено Федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»

Правовые позиции Конституционного Суда РФ несут усиленную правозащитную нагрузку. Такой вывод следует из ч.4 ст. 125 Конституции РФ, которая предусматривает право граждан обжаловать нарушение своих прав и свобод в данный судебный орган; такая жалоба актуализирует проверку примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона; неконституционные акты или их отдельные положения утрачивают силу (ч.б ст. 125), что способствует защите информационных прав в России.

В целом, в области контроля и осуществления юрисдикционной деятель­ности по обеспечению прав граждан на информацию, осуществляются все виды юридической ответственности. Это уголовная, административная, материальная гражданско-правовая, дисциплинарная ответственность. Проблема состоит в том, что правовая статистика пока не выделяет этого вида правоотношений и правонарушений в структуре анализа состояния законности. Как уже отмечали, эти составы правонарушений рассредоточены по разным разделам законодательства и только их небольшая часть определена как специальные правонарушения в информационной сфере. Заметим, что, и международная система статистики уголовных преступлений не имеет специальной графы для учета правонарушений в области информации и прав граждан на информацию.

В практике правоприменения все же мало дел, связанных с защитой права на информацию граждан и организаций. Наибольшее число таких дел возникает в связи с нарушением налоговой, банковской дисциплины. Они рассматриваются преимущественно в арбитражных судах. Частным примером в этом случае, могут быть некоторые постановления Федерального арбитражного суда Уральского округа от 11 марта 2003 г. о предоставлении федеральному органу налоговой полиции информации, составляющей банковскую тайну. «Банк обязан представлять документы и справки по требованию налогового органа только в случае, если данное требование основано на законодательстве о налогах и сборах». Аналогичных дел много по другим арбитражным судам РФ.

C другой стороны, установлена ответственность (п.1, ст. 126 Налогового кодекса РФ) за непредставление в установленный срок налогоплательщиком документов¹.

Судебный механизм защиты прав и свобод человека и гражданина в информационно сфере также имеет федеральный и субъектов РФ уровни, но располагает четким организационным «комплектом». В него входят только судебные органы, означенные в Конституции РФ и законодательстве. Особая оценка правозащитной роли судебных органов обусловлена четкостью судебной системы, запретом создания чрезвычайных судов (ч.З ст. 118), высоким статусом и независимостью судей (ст. 119, ч.1 ст. 120), а также конституционным установлением принципов судопроизводства и исключительно бюджетным финансированием судов. Отметим, что право на судебную защиту, служит одновременно гарантией для всех иных прав и свобод, в чем состоит его особая черта и ценность. Конституция РФ в ст. 18 прямо указывает, что права и свободы граждан обеспечиваются правосудием.

Правозащитная направленность органов прокуратуры в Конституции прямо не установлена. Вместе с тем в Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»^[207][208], помимо прочего отмечено, например, что в целях зашиты прав и свобод человека и гражданина прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации

Содержание правозащитной функции прокуратуры в сфере информационных прав обусловлено возложенными на прокуратуру обязанностями. Перед прокуратурой стоит проблема обеспечения органического единства интересов государства и его граждан. Защита прав и

свобод человека и гражданина одновременно влияет на состояние защищенности общественных и государственных интересов, без этого нельзя обеспечить защиту прав и свобод. Результативность такой работы прокуратуры иллюстрируется положениями, представленными Генеральным прокурором РФ, например, на 88-м заседании Совета Федерации. Им, прежде всего, были выделены вопросы законности, от состояния которой во многом зависит становление в России гражданского общества и правового государства.

Органы прокуратуры, осуществляя защиту прав и свобод человека и гражданина, взаимодействуют с иными государственными органами. Так в целях усиления гарантий прав и свобод граждан Генпрокуратура и Упол­номоченный по правам человека в РФ 24 июля 1998 г. подписали Согла­шение о формах их взаимодействия в целях обеспечения гарантий госу­дарственной защиты прав и свобод граждан^[209]. Они договорились обмени­ваться (каждое полугодие) информацией о нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина. Генеральная прокуратура сообщает Упол­номоченному по правам человека о результатах надзора за соблюдением прав и свобод граждан и мерах, принятых в их защиту. Уполномоченный по правам человека информирует Генеральную прокуратуру об известных ему незаконных актах органов государственной власти, рассмотренных и признанных обоснованными жалобах граждан и лиц без гражданства, на­правленных в суд (в том числе в Конституционный Суд РФ) заявлениях в защиту прав и свобод граждан, нарушенных решениями или бездействием органов власти и должностных лиц.

В систему правоохранительных органов включен ряд федеральных, органов исполнительной власти (Министерство внутренних дел, Минюст, Федеральная служба безопасности РФ). Возможности осуществления ими защиты прав и свобод человека и гражданина обусловлены их конституци­

онно-правовым положением: непосредственное руководство ими осущест­вляет глава государства¹. Такая организационная особенность правоохра­нительных органов призвана повысить результативность правозащитной деятельности, противодействия незаконным нарушениям и ограничениям нрав, свобод и интересов личности, а также восстановления нарушенных прав.

Проводимые преобразования связываются с совершенствованием управления, повышением эффективности власти, обеспечением реализации функции государства - защищать права и свободы человека и гражданина. Однако какие бы большие усилия ни прилагало государство по совершенствованию отдельных видов государственного управления, добиться успехов можно лишь в том случае, если реформы будут носить комплексный характер и будут связаны с совершенствованием всей системы органов исполнительной власти^[210][211].

Анализ показывает, что «усиление» позиций МВД в отношении защиты прав личности проявляется, в том числе в форме «силовых» методов работы. Об этом ежегодно сигнализирует в своих докладах Уполномоченный по правам человека в РФ.^[212].

Возникающие в последнее время проблемные ситуации свидетельствуют о наличии серьёзных пробелов в законодательстве, регламентирующем информационную сферу общественных отношений, а также о недостаточной концептуальной проработке роли МВД в механизме защиты информационных прав.

В российской правовой науке в последние годы наметился известный крен в сторону расширения проблематики исследований, связанных с реальным осуществлением прав человека — их обеспечением, реализацией и

правовой защитой¹. Фактически во всех странах мира основное бремя по защите прав и свобод личности возложено на правоохранительные органы, т. е. структуры, которые непосредственно призваны пресекать, раскрывать правонарушения; восстанавливать права и свободы, исполнять наказания; осуществлять контроль (надзор) за соблюдением властями прав и свобод. Такого рода органы для выполнения своих широких правозащитных функций специально наделяются особыми государственно-властными полномочиями, включающими возможность использования мер правового и физического принуждения, вплоть до применения огнестрельного оружия, если это безальтернативно. Структура, уровень полномочий, иерархия, названия указанных органов и их должностных лиц в различных странах мира неоднообразны. Однако как отметил Ростовщиков И.В.^[213][214] практически везде, так же, как и органы правосудия, существуют органы внутренних дел, неотъемлемо включающие в качестве структурных подразделений полицию (милицию)^[215].

Органы МВД по сути стали повсеместно и во многом единообразно функционирующими субъектами правовой защиты, что в свою очередь актуализирует проблемы их деятельности в контексте обеспечения гарантий фундаментальных прав и свобод человека и гражданина к которым относятся информационные права.

В системе государственных органов, призванных обеспечивать и охранять право личности на информацию, органы внутренних дел, миграционная служба занимают особое место, которое определяется непосредственной близостью к гражданам, а также совокупностью их полномочий, Их деятельность сопутствует реализации значительной части субъективных прав и свобод личности. “Одним из наиболее действенных

инструментов, обеспечивающих государственную охрану прав и свобод человека, являются правоохранительные органы¹” - подчеркивает Берекашвили Л.Ш.

Органы внутренних дел обладают значительными силами и средствами, позволяющими им целенаправленно и эффективно проводить мероприятия правового, организационного, социального характера, направленные на защиту прав и свобод личности^[216][217], в том числе информационых. Органы внутренних дел наиболее близко стоят к населению и, реализуя свои многочисленные функции, имеют возможности для своевременного выявления и устранения негативных моментов, ограничивающих сферу реализации права на информацию.

Как справедливо отметил Кабанов А.А., до недавнего времени вопросы информационного обеспечения рассматривались почти исключительно в интересах управления, однако информация необходима и в других видах и составных частях правоохранительной деятельности органов внутренних дел. В органах внутренних дел, в частности, заняты значительные группы специалистов, к числу которых относятся, например, эксперты-криминалисты, работники информационных центров, научно­исследовательских и опытно-конструкторских подразделений, медицинский персонал и иные лица, не оказывающие непосредственных управленческих воздействий, но оперирующие информацией^[218]

Как неоднократно отмечалось, органы внутренних дел обладают значительными силами и средствами, позволяющими им целенаправленно и эффективно проводить мероприятия правового, организационного, со­циального характера, направленные на обеспечение прав и свобод личности^[219],

в том числе и права на информацию. Органы внутренних дел наиболее близко стоят к населениюи, реализуя свои многочисленные функции, имеют возможности для своевременного выявления и устранения негативных моментов, ограничивающих сферу реализации права на информацию¹.

Анализ взаимодействия органов внутренних дел и средств массовой информации проведенный Ишиной А.А^{[220][221][222]}, во-первых показал, что выполняется большой объем работы, направленной на обеспечение реализации права на информацию, во-вторых позволил выделить принципы информационной открытости органов внутренних дел, которые выражаются:

1) в доступности для каждого информации, имеющейся и органах внутренних дел и затрагивающей общественные интересы, права и свободы

2) в систематическом информировании граждан через средства массовой информации о предполагаемых или совершенных действиях органов внутренних дел;

3) в осуществлении обществом (в том числе и с помощью средств

массовой информации) контроля за деятельностью органов внутренних дел, принимаемыми решениями, связанными с обеспечением и охраной прав и законных интересов беженцев и лиц, ищущих убежище. -

Минюст РФ действует на основе Положения о нем, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г.^[223] В числе адресованных ему задач - обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина. Одной из форм его деятельности является организация рассмотрения устных и письменных обращений граждан, связанных с работой органов и учреждений юстиции.

Как известно, власть осуществляют только те, кто на это уполномочен

Конституцией РФ и законами, причем в рамках предметов ведения и компетенции. Власть существует лишь для того, чтобы максимально эф­фективно обеспечивать конституционные права граждан. При этом Кон­ституция РФ наделяет государство возможностью делегирования опреде­ленных полномочий институтам гражданского общества, в том числе и та­ким профессиональным сообществам, как адвокатское и нотариальное, при соответствующей ответственности сообществ и их членов и необходимом контроле со стороны государства¹.

В тоже время, право граждан на квалифицированную юридическую помощь обеспечивается посредством института адвокатуры, развитие которого связывается с совместными усилиями Российской Федерации и ее субъектов (п.«л» ч.1 ст.72). Федеральный закон «Об адвокатской дея­тельности и адвокатуре в Российской Федерации»^[224][225] (далее - ФЗ №63), вступивший в силу 1 июля 2002 г. и призванный способствовать соблюдению конституционных прав граждан на получение юридической помощи в уголовном и гражданском процессах, внес изменения во многие жизненно важные области. Его содержание, по оценкам исследователей, позволяет с уверенностью говорить о наступлении необратимых процессов в становлении и развитии институтов гражданского общества и адвокатуры как одного из наиболее значимых его составляющих^[226].

Конституция РФ, употребляя слова и «адвокат (защитник)» (ч.2 ст.48) и «адвокатура» (п.«л» ч.1 ст.72), не указывает на их правовую природу. Однозначный ответ на этот вопрос дан в 4.1 ст.З Федерального закона от 31 мая 2002 г. №63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»^[227], согласно которой они относятся к институтам гражданского общества, не входят в систему органов государственной власти

и местного самоуправления.

Основой формирования и развития института адвокатуры в России является конституционно гарантируемое право каждого на получение ква­лифицированной юридической помощи, которая в установленных законом случаях может оказываться бесплатно (ч.1 ст.48). В своей деятельности адвокат защищает практически весь спектр информационных прав.

Адвокатура играет особую роль в защите информационных прав и свобод, поскольку их защита предусматривает довольно много проблем правового характера, что было установлено нами во второй главе исследования.

Вполне очевидна зависимость доступности юридической помощи от численности адвокатского корпуса. Для современной России свойственна традиционная тенденция нехватки адвокатов: у нас один адвокат приходится примерно на 2,5 тыс. населения (для сравнения: в Болгарии - 1,35; в Венгрии - 1,4; в Чехии - 1,65; в Румынии - 1,65; в Польше - 1,7 тыс. населения). Имеют место также существенные региональные отличия, поскольку концентрация адвокатов достаточно высока в крупных городах и прежде всего в Москве, где один адвокат приходится на 1,6 тыс. населения^[228]. Небольшая численность адвокатов обусловливает высокую стоимость их услуг, что препятствует доступности юридической помощи, а соответственно и защищенности лица, нуждающегося в ней. Это особенно странно, учитывая количество выпускаемых ВУЗами РФ юристов.

Конституция РФ указывает еще на один институт - нотариат, кото­рый мы рассматриваем как компонент отечественной правозащитной системы в информационной сфере. Нотариат п. «л» ч.1 ст.72 Конституции РФ отнесен к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем преимущественным в нотариате является правовое регулирование на федеральном уровне. Согласно ст.1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, он призван обеспечивать в соответствии с

Конституцией РФ и законодательством «защиту прав и законных интересов граждан путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации». Особо важно разъяснение нотариусом значения совершаемых действий, что вне сомнения можно отнести к обеспечению и защите информационных прав.

Особая роль в осуществлении механизма защиты информационных прав человека и гражданина в Российской Федерации принадлежит Уполномоченному по правам человека.

Мировой опыт свидетельствует, что институт уполномоченного по правам человека, оказывается эффективным механизмом очеловечивания структур исполнительной власти. C юридической точки зрения омбудсмен, по определению В.В. Бойцовой, соединяет в себе силу законодательной, энергичность исполнительной и мудрость судебной власти¹.

Проблемы института Уполномоченного по правам человека привле­кают внимание с теоретических и практических позиций. Так, Центр ООН по правам человека в своих руководствах государствам по созданию и ук­реплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, разъяснял: «Независимый юридический статус должен находиться на достаточно высоком уровне, чтобы учреждение могло вы­полнять свои функции, не подвергаясь вмешательству или противодействию со стороны любой ветви власти или любого государственного или частного субъекта. Этого можно добиться, подчинив учреждения непосредственно парламенту или главе государства»^[229][230]. Международная ассоциация юристов предложила рассматривать омбудсмена как службу, предусмотренную конституцией и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих и уполномочена проводить расследования, рекомендовать

корректирующие действия и представлять доклады.

В России впервые должность Уполномоченного по правам человека была упомянута в Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 г.¹ В ней сказано о Парламентском уполномоченном по правам человека, который назначается парламентом, подотчетен ему и обладает такой же неприкосновенностью, что и депутат. Согласно Декларации 1991 г., Парламентский уполномоченный призван осуществлять контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в РФ. C учетом параметров, очерченных названной Декларацией, был разработан проект закона «О парламентском уполномоченном по правам человека и гражданина Российской Федерации», в который были заложены черты, близкие к классической модели парламентского омбудсмана^[231][232]. Однако в Конституции РФ 1995 г. эта идея не получила развития, как представляется, из-за политической ситуации в стране, конфликта между исполнительной и законодательной ветвями власти. В принятом варианте Конституции РФ, как известно, определение «парламентский» исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч.1 ст. 103), дана в контексте полномочий Государственной Думы. Именно к ее ведению отнесено назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в РФ. Поскольку омбудсмен в РФ уполномочен не федеральным парламентом, а одной из его палат - Госу­дарственной Думой, то его правильнее называть не «парламентским» (по традиции), а «думским» Уполномоченным. Полагаем, что переход к такому определению позволит оттенить специфику отечественного федерального омбудсмена.

Согласно Конституции РФ 1993 г., Уполномоченный но правам че­ловека в РФ действует в соответствии с федеральным конституционным

законом, который был принят лишь в феврале 1997 г.^[233].

Из Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. вы­текает, что должность Уполномоченного по правам человека в России вве­дена «в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами» во исполнение ст.2 и ст. 18 Конституции РФ. Возведение его на конституционный уровень можно признать индикатором демократических ориентиров государственного строительства в России, учета рекомендаций, высказанных авторитетными международными организациями.

Уполномоченный по правам человека в РФ, помимо рассмотрения конкретных жалоб, обобщает «правонарушительный» материал, представляя его в форме ежегодных докладов. Они публикуются в прессе, что особенно важно в контексте рассматриваемых в настоящем исследовании информационных прав, и направляются Президенту РФ, палатам Федерального Собрания РФ, Правительству РФ, в Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный суды и Генпрокурору РФ. Доклады о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ освещают ситуацию, сложившуюся в сфере нарушений прав человека исполнительно­распорядительными органами, но не выявляют закономерностей и тенденций правозащитной сферы и сущностные причины нарушений прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Специальных докладов по нарушению именно информационных прав человека нет, хотя их нарушения рассматриваются в общих, ежегодных докладах.

В этой связи следует переориентировать направление его деятельности с защиты прав человека «по жалобе» на аналитическое. Считаем такую приоритетную установку в деле защиты прав и свобод человека и гражданина более полезной. Наша убежденность строится на том основании, что принципиально-позитивный перелом ситуации с нарушениями в сфере

прав человека возможен лишь при условии выявления их закономерностей и тенденций, обнаружения тех слабых звеньев государственного механизма, которые допускают систематическое попирание прав и свобод человека. Полученная аналитическая картина позволит повысить эффективность управленческих решений, направленных на обеспечение системной защиты прав и свобод в России. «Точечное» реагирование омбудсмена на конкретную жалобу нами не отрицается. Оно весьма востребовано: осуществляется защита нарушенного права лица, торжествует консти­туционная законность, повышается авторитет независимого лица, именуе­мого омбудсменом, и др., но не способно принципиально изменить ситуацию с нарушениями прав и свобод человека и гражданина. Более существенный вклад в правозащитное дело омбудсмен способен внести системной аналитической работой в сфере прав человека, сохранив при этом баланс между реальной помощью тысячам граждан и насущными потребностями миллионов жителей России.

Федеральным конституционным законом установлено важное право омбудсмена выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы, но только «в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан». Такое дополнительное условие не только не имеет правовых критериев, но и не согласуется с Конституцией РФ, а потому не может определять правозащитную деятельность омбудсмена. Отметим, что нарушения информационных прав, как видно из предыдущей главы, могут зачастую носить именно массовый характер.

Из этих же соображений неудачной представляется норма ст.21 Фе­дерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г.: помимо огра­ничительных «массовости» и «грубости» ею введен еще одни критерий - «особое общественное значение» - для того, чтобы Уполномоченный, не дожидаясь конкретной жалобы, реализовал свое право принять по собст­венной инициативе соответствующие правозащитные меры в пределах своей компетенции.

Для укрепления позиций рассматриваемого института существуют определенные законодательные резервы. Согласно ч.1 ст.1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г., должность

Уполномоченного по правам человека в РФ учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Однако, из ст. 16 этого акта следует, что обжаловаться могут решения и действия как названных в ч. 1 ст. 1 субъектов, так и государственных служащих. Такая законодательная нестыковка требует упорядочивания посредством включения государственных служащих в круг публичных субъектов, упоминаемых в ч.1 ст.1 ФКЗ №1. Это будет более логичное правозащитное решение.

Представляется необходимым обозначить еще ряд вопросов, связанных с государственными служащими в контексте реализации рассматриваемого закона. В частности, государственному органу, органу местного самоуправления пли должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, предоставлена возможность дать свои объяснения (ст.25), но это не адресуется государственным служащим. То же относится и к обращениям с заявлением в суд, к компетентным органам с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства, уголовного дела (п.1-2 ч.1 ст.29 ФКЗ №1). Еще, согласно ФКЗ №1, за­прашивать документы и материалы Уполномоченный может, в том числе и от госслужащих (п.2 ч.1 ст.23), а предоставлять их обязаны только долж­ностные лица (ст.34). Необходимость законодательного снятия такого рода упущений и неточностей вполне очевидна.

В научных дискуссиях по вопросам совершенствования института уполномоченного по правам человека высказывается мнение о необходи­мости его специализации путем определения, какие именно жалобы должны им рассматриваться. В качестве аргумента приводится, как удачный, санкт- петербургский опыт, где в ч.4 ст.1 закона об омбудсмене оговорено, что «в

компетенцию Уполномоченного входит защита фундаментальных гражданских и политических прав человека, определенных в ст.2-21 Все­общей декларации прав человека, а также иных нрав человека в случае их систематического или массового нарушения на территории Санкт- Петербурга» ¹.

Тенденции развития института омбудсмена в России во многом обу­словлены зарубежным опытом. В деле защиты прав и свобод человека от искажений и беззакония в сфере управления институт омбудсмана, по словам Е. Радюшиной, «проявил себя как чрезвычайно полезный, действуя в интересах граждан, а также и самой администрации, делу эффективности и доверия к которой этот институт может содействовать как никакой иной»^[234][235]. Институт омбудсмена, совершенствуясь в правозащитной деятельности, пошел по пути специализации: в Норвегии сложился институт омбудсмена по делам несовершеннолетних, в Финляндии - по делам потребителей, в Венгрии - это Уполномоченный государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств, в Израиле - военный омбудсмен, в Канаде - но делам заключенных и др.

В этой связи, считаем возможным следующую специализацию: Уполномоченный по защите информационных прав, или уже: уполномоченный по защите свободы СМИ.

Другим направлением развития данного института, характерным для сложносоставных государств, стало возникновение регионального омбуд­смена: в Канаде - омбудсмены провинций Альберта, Онтарио, Британской Колумбии и др., в США - омбудсмены штатов Орегон, Гавайи, Монтана, Южная Каролина и др., в Индии - омбудсмены штатов Махараштра, Бихар, Раджастан и др.^[236]

Подобные «субъектная» (отраслевая) специализация и регионализация стали проявляться и на российской почве. Исходя из действующего за­конодательства, реализация идей специализации и регионализации связана исключительно с волей субъектов РФ: одни из них уже ввели такие инсти­туты, другим - еще предстоит осмыслить и воспринять их опыт, когда пра­возащитный ресурс уполномоченного по правам человека региона допол­няется специализированными омбудсменами.

Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. не пре­дусматривает специализации уполномоченных, но устанавливает, что субъекты РФ в соответствии со своими конституцией (уставом), законом вправе учреждать должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Такой подход вписывается в конститу­ционную концепцию, относящую защиту прав и свобод человека и граж­данина к предметам совместного ведения РФ м ее субъектов (п.«б» ч.1 ст.72). Учреждение должности уполномоченного по правам человека в субъекте составляет по закону его исключительную компетенцию. Подача жалобы уполномоченному в субъекте РФ не является основанием для отказа, в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению федеральным Упол­номоченным. .

Справедливо отметить, что разработка региональной нормативной базы института омбудсмена началась еще до вступления в силу Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Так, в 1994 г., раньше, чем на федеральном уровне, были приняты со­ответствующие законы в Республике Башкортостан и Свердловской области, там же были назначены и первые омбудсмены.

Анализ процесса становления региональных омбудсменов свиде­тельствует, что только в 29 субъектах РФ приняты законы об уполномо­ченном по правам человека, а в 22 - они назначены. О положительном опыте деятельности могут заявить лишь 5-6 региональных омбудсменов. Анализируя факторы такого регионального подхода к омбудсменству, можно

согласиться с выводом Е. Маркеловой, выделившей три основные причины: отсутствие императивного закрепления введения должности регионального Уполномоченного по правам человека на уровне федерального закона и, во многом, как следствие, отсутствие регионального законодательства по этому вопросу; функционирование региональных комиссий по правам человека; нежелание (противодействие) создания института регионального Уполномоченного органами власти в некоторых субъектах РФ^[237].

На основе проведенного сравнительно анализа стоит отметить, что проблемы информационных прав не являются основными в деятельности региональных уполномоченных (как впрочем, и федерального). Происходит это, на наш взгляд не из-за малозначительности данной группы прав и не из- за редких случаев их нарушения, а скорее по причине непонимания населением их значимости.

Поскольку федеральное принуждение в вопросе создания института уполномоченного по правам человека в субъекте РФ ни в Конституции РФ, ни в федеральном конституционном законе не предусмотрено, целесообразно назначить представителей думского Уполномоченного по правам человека в федеральном округе. Такое решение позволит несколько скорректировать ситуацию, сложившуюся в сфере развития этого института, с целью достижения единства институциональных механизмов защиты прав и свобод человека.

Учреждению должности регионального уполномоченного может способствовать принятие федерального закона об основах организации и деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. Данным актом можно установить некоторый переходный период для субъектов, где институт омбудсмена не учрежден: его правозащитные задачи будет решать региональный омбудсмен - представитель федерального российского омбудсмена, который и вносит предложения о кандидатурах на эту

ДОЛЖНОСТЬ.

Использование только территориального принципа формирования института уполномоченного по правам человека не способно снять проблемы в сфере защиты прав человека. Целесообразно формирование этих органов по отраслевому принципу. Специализация института уполномоченного, учитывая специфику различных сфер, где могут возникнуть конфликтные ситуации, даст ему возможность более полно реализовать свои контрольно­надзорные функций в случае нарушения прав и свобод граждан.

Специализация института омбудсмена на федеральном уровне ни формально, ни реально не решена. Субъекты РФ проявляют в этом отно­шении определенную заинтересованность, вводя должность уполномоченного» по правам ребенка. Из 15 учрежденных в нашей стране уполномоченных по правам ребенка, в 5 субъектах РФ - Москве¹, Краснодарском^[238][239] и Красноярском^[240] краях, Кемеровской^[241] и Самарской^[242]областях - данный пост введен на основании законов субъектов РФ; в остальных, среди которых, например, Республика Северная Осетия - Алания^[243], Чеченская Республика^[244], Ивановская область^[245], Санкт-Петербург^[246] - на основании актов глав их исполнительной власти. Учреждение в

конкретном субъекте должности уполномоченного по правам ребенка на основе законодательного акта является более предпочтительным: в таком формате более полно могут быть достигнуты и независимость, и неподотчетность омбудсмена.

Как новое в России явление оценивается создание института общест­венных уполномоченных в высших учебных заведениях. Университетские омбудсмены действуют, например, в Московском институте международных отношений МИД России, в Башкирском государственном педагогическом институте, в Высшей школе экономики¹.

Должность уполномоченного учреждена также в ряде московских школ и лицеев, общеобразовательных учреждений в субъектах РФ. Высказываются предложения о введении в России должности уполномоченного по правам сирот^[247][248]. Складывается, по сути, специализация специализированных уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ. Однако ни одного уполномоченного по защите информационных прав в России нет.

Следует уточнить, что общественные омбудсмены не располагают правами и прерогативами омбудсмена как государственного органа. Однако их появление расценивается нами как показатель позитивной правозащитной активности гражданского общества.

Полагаем, что идея специализации омбудсменов в субъектах РФ в перспективе получит повсеместное признание, закрепление и развитие. Основываясь на анализе состояния дел с правами человека на своей-терри­тории, субъекты РФ самостоятельно выделят те приоритетные сферы, где больше всего востребованы специализированные уполномоченные. Остается наедятся, что сфера защиты информационных прав вызовет должный интерес на региональном уровне. Скорее всего, за введением такой должности в субъекте РФ не последует кардинального изменения правозащитной ситуации. Однако эти сомнения не должны стать препятствием на пути поисков оптимальной и действенной правозащитной структуры российского

общества и государства в информационной сфере.

Перечень правозащитных субъектов расширен ч.1 ст.30 Конституции РФ, которая указывает на общественные объединения. Все вышеназванные субъекты правозащитной структуры представляют внесудебный механизм защиты информационных прав и свобод человека и гражданина в России, который имеет федеральный и субъектов РФ уровни и может организационно разрастаться по усмотрению, например, Президента РФ, глав исполнительной власти субъектов РФ, федеральных и субъектов РФ законодательных органов.

В числе институтов гражданского общества важную роль играют общественные объединения.

Об общественных объединениях наряду с органами государственной власти, органами местного самоуправления речь идет в ч.2 ст.46 Консти­туции РФ. Перечисление в одной ее статье субъектов различной правовой природы - публичные и общественные, - действия (или бездействие) которых могут быть обжалованы в суд, расценивается нами как существенный правозащитный ход, раскрывающий Комплексное назначение ч.2 ст. 15 Конституции РФ. Не делая различия в возможности такого судебного об­жалования, Конституция РФ способствует формированию единого право­защитного пространства, обеспечиваемого правосудием. В этом, в частности, состоит особая правозащитная значимость судебных органов и свой­ственного им вида государственно-властной деятельности - правосудия.

К звеньям правозащитной структуры из категории общественных объединений можно отнести такой субъект как профессиональные союзы (ч.1 ст.30), Исходя из формулировки, профессиональные союзы создаются лицами для зашиты своих интересов. Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»^[249]расширяет назначение профсоюза: это добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными,

профессиональными интересами по роду их деятельности, создается в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Отсюда следует, что имеет место специализация общественных объединений, ориентирующихся на защите определенной содержательной категории прав. Совокупность общественных объединений, учрежденных гражданами для защиты своих прав и свобод, определенны нами как правозащитные организации. Их роль в защите информационных прав граждан высока, именно они информируют о правах и свободах, служат посредником между гражданином, органами власти, СМИ и т.д.

Следует отметить, результаты правозащитной деятельности правоохранительных органов оцениваются населением неоднозначно. В этой связи весьма показательны цифры, полученные фондом «Общественное мнение» по итогам сентябрьского (2003 г.) опроса населения: 43 % опрошенных россиян считают, что те, кто должен их защищать представляют для них реальную угрозу¹. Так, за 2003 год столкнулись с произволом со стороны правоохранительных органов 25 % опрошенных - это

среднероссийский показатель. Выше процент пострадавших в 19 субъектах РФ, среди которых Белгородская область (44 %), Приморский край (35 %), Республика Башкортостан (34 %), Кемеровская область (32 %), г. Москва (31 %), Ростовская область (30 %), Краснодарский край (28 %), Волгоградская область (27 %)^[250][251]. Ни одна категория населения не может чувствовать себя в безопасности, хотя чаше всего страдают обеспеченные люди: каждый третий из них пострадал от такого рода «правоохранительной» деятельности, масштаб которой, по оценкам специалистов, приближается к уровню об­щенациональной катастрофы.

Обобщая вышесказанное, отметим, что перечисленные конституци­онные субъекты системы защиты информационных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации в своей совокупности составляют минимально необходимый организационный правозащитный «каркас»,

который мы определили как компоненты отечественной правозащитной системы в информационной сфере. Ею объединены субъекты различной правовой природы.

Законодательное и иное нормативное правовое развитие, содержа­тельное уточнение и организационное наполнение названного механизма защиты информационных прав и свобод человека и гражданина, может осуществляться в общегосударственном и региональном масштабах.

Проведенный нами анализ роли правоохранительных органов и институтов гражданского общества в осуществлении организационно­правового механизма защиты информационных прав и свобод человека и гражданина дают нам возможность сформулировать предложения по его совершенствованию.

Во-первых, мы считаем необходимым создание в России института специализированного Уполномоченного по защите информационных прав и свобод человека и гражданина.

Во-вторых, на наш взгляд, назрела необходимость в создании специализированных судов, деятельность которых будет связана с защитой информационных прав — информационных судов. При создании подобных судов будет уместно использовать опыт судебной палаты по ин­формационным спорам, расширив его на информационные права и свободы в целом.