<<
>>

§ 3. Реализация правовых актов органов местного самоуправления

В жизни современного общества органам местного самоуправления отводится большое значение. Демократические государства давно признали достоинства местного самоуправления и проводят в этом направлении определенную работу.

Как уже отмечалось в предыдущей главе настоящей работы, акты местного самоуправления занимают особое место в системе подзаконных правовых актов Российской Федерации. Их ценность главным образом состоит в том, что они представляют собой убедительное воплощение народовластия. В силу особой приближенности указанных актов к населению их реализация также происходит с активным участием граждан, проживающих на территории того или иного муниципального образования.

Основным в процессе осуществления актов органов местного самоуправления, как нам представляется, является реализация потребностей и интересов каждого человека: места человека в обществе, его прав и обязанностей, экономических и социальных аспектов повседневной жизни, создаваемых людьми объединений, их отношений с государством, правительством.

Процесс реализации актов местного самоуправления требует осмысления. Необходимо найти баланс в процессах саморегуляции и регулирования со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления, оптимальное решение задачи воплощения актов местного самоуправления в жизнь.

Принятие и реализация правовых актов органов местного самоуправления выступает своего рода показателем поддержки и доверия общества, государства, его социальных групп, общностей при осуществлении местным самоуправлением возложенных на него задач и функций согласно Федеральному закону

154 от 6.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации»1.

Органы местного самоуправления, создавая правовые акты, призваны осуществлять свою компетенцию, защищать права и законные интересы граждан, проживающих на территории муниципального образования.

Процесс реализации правовых актов органов местного самоуправления имеет свои особенности. Сама уникальность муниципального правотворчества состоит именно в том, что в его рамках прослеживается взаимосвязь органов местного самоуправления, должностных лиц и населения. На уровне Российской Федерации или ее субъектов юридическое сопровождение в той или иной степени требуется на каждой стадии подготовки управленческого решения, в то время как основная масса решений муниципальных органов носит конкретный характер и практически не нуждается в проектной подготовке.

В процессе реализации актов органов местного самоуправления нам представляется возможным выделить следующие элементы: объект, субъект, основные направления деятельности осуществляющих положения актов субъектов, принципы организации данной деятельности, источники финансирования предполагаемых мероприятий по воплощению положений актов в жизнь, эффективность реализуемых положений акта, достаточность и оптимальность полномочий реализующих субъектов.

Философия под объектом понимает то, что противостоит субъекту в его предметно-практической и познавательной деятельности. Объект - часть объективной реальности, с которой взаимодействует субъект2. Думается, что такое понимание объекта применимо и к сфере реализации актов органов местного самоуправления. Следует лишь иметь в виду, что если в философском понимании объектом становятся вещи, включаемые в человеческую деятельность,

1 См.: Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 6.10.2003, № 40. - Ст.3822.

2 См.: Философский энциклопедический словарь / Под ред. Ильичева Л.Ф. - M., 1983. - С.453.

155

осваиваемые и познаваемые человеком, то понятие объекта реализации правового акта, в том числе и отдельно взятого акта местного самоуправления, значительно уже. Объект реализации акта органа местного самоуправления - это общественные отношения, которые могут быть предметом правового регулирования и требуют такого регулирования.

Это то, на что направлена деятельность определенных лиц в индивидуализированном актом отношении, это частичка общественных отношений, в которые вступает субъект, исполняя предписания акта.

Субъектами реализации актов органов местного самоуправления обычно признаются участники, вступающие в отношения в целях осуществления тех или иных предписаний актов, наделяемые субъективными правами и юридическими обязанностями.

Создавая акт, органы местного самоуправления создают условия и указывают субъектов реализации данных актов. Например, в постановлении главы администрации г. Казани от 22.06.2005 г. № 1406 «О проведении городского конкурса «Лучший инвестиционный проект» в качестве субъектов указываются промышленные предприятия, предприятия транспорта и связи, жилищно­коммунального хозяйства, энергетики, строительные организации, научно­исследовательские, конструкторские, проектные организации всех форм

собственности и вузы, предприятия малого и среднего бизнеса в лице их представителей на конкурсе, оргкомитет и конкурсная комиссия, обеспечивающие участие указанных выше субъектов на конкурсе, и другие субъекты.

Механизм реализации правовых актов органов местного самоуправления предполагает правомерное поведение субъектов, их добровольное, сознательное и добросовестное отношение к выполнению возлагаемых на них обязанностей.

Субъектами реализации актов органов местного самоуправления выступают не только государственные органы и их должностные лица, но и отдельные граждане.

156

Так, граждане, покупая билет в городском электрическом или автомобильном транспорте по цене, утвержденной постановлением главы администрации г. Казани от 2.06.2005 г. № 1294 «О тарифах на перевозки городским пассажирским транспортом в г. Казани», реализуют тем самым предписания указанного акта1.

Одной из форм участия населения в процессе реализации актов органов местного самоуправления является всенародное обсуждение. К ним относятся различные социально-экономические и культурные программы.

Порядок проведения таких мероприятий предоставляет участникам реализации положений актов местного самоуправления возможность обсуждения реальных итогов воплощения указанных актов в жизнь, всех плюсов и минусов подобных нововведений.

Для того чтобы жители проявляли активность и заинтересованность в процессе реализации актов органов местного самоуправления, их необходимо регулярно информировать о принятии актов, знакомить с их содержанием, а также о средствах и способах реализации отдельных положений подобных актов.

Таким образом, следует отметить, что активное участие граждан в реализации отдельных актов органов местного самоуправления может являться условием и средством эффективного и реального воплощения положений данных актов в действительность. Оно помогает выявить необходимость и эффективность регулирования общественных отношений нормами того или иного акта, а также определить необходимость дальнейшего совершенствования подобного правового регулирования.

Непосредственное участие граждан в процессе реализации актов местного самоуправления позволяет оценить их желания, мысли, интересы, воплощенные в действиях по поводу осуществления положений рассматриваемых актов. Исследование такого факта, как «добровольность» в процессе осуществления

1См.: Газета «Казанские Ведомости». - 3.06.2005, № 120.

157

действий по реализации актов местного самоуправления гражданами, позволяет в будущем обобщать и учитывать волю и интересы граждан в принятии последующих решений.

Для обеспечения более широкого и результативного участия граждан в процессе реализации актов органов местного самоуправления необходимо более интенсивно развивать связи и усиливать взаимодействие между правотворческими органами и субъектами правореализации, организовывать предварительные обсуждения проектов правовых актов на собраниях граждан, широко практиковать публикацию в прессе принятых правовых актов и комментариев к ним в целях правового обучения населения для более качественного восприятия и эффективного их осуществления.

Механизм реализации актов органов местного самоуправления предполагает анализ правовых средств, обеспечивающих перевод правовых предписаний в реальное правомерное поведение граждан, или деятельность государственных органов, общественных организаций, должностных лиц с целью достижения определенной цели, закрепленной в данных актах, а также выявление факторов, влияющих на развитие такого процесса.

Эффективность участия граждан в процессе реализации актов органов местного самоуправления зависит от следующих факторов: усовершенствование методики изучения общественного мнения; более внимательное отношение к предложениям и замечаниям граждан, возникающим в процессе осуществления ими положений актов местного самоуправления; повышение уровня правового воспитания и правовой культуры населения; расширение юридических гарантий и правовых возможностей непосредственного добровольного участия граждан в процессе осуществления ими положений правовых актов.

Немаловажным является и психологический фактор, осознание населением выгод и преимуществ положений актов, а также готовность участвовать в их реализации.

158

Также следует рассматривать и такие факторы, как:

- экономические, определяющие материальные условия жизни общества и влияющие на качественное воплощение положений актов в действительность;

• - политические, влияющие на взаимодействие и взаимоотношения

различных слоев общества, социальных групп населения в процессе осуществления мероприятий по реализации актов;

- социальные, имеющие значение для охраны и гарантированности прав и свобод личности в процессе осуществления положений актов;

- идеологические, воздействующие на правосознание населения, позволяющие формировать и воплощать правовые идеи по совершенствованию качества осуществляемых мероприятий по реализации актов.

Выделение данных факторов в процессе реализации актов органов местного самоуправления позволяет оценить положение акта и правильно выбрать способы его осуществления.

В некоторых случаях субъекты реализации актов органов местного самоуправления действуют коллективно.

Их действия осуществляются путем совместного, свободного и демократического обсуждения и решения всех вопросов, возникающих в процессе воплощения положений актов органов местного самоуправления в жизнь. Коллективность находит свое проявление в совместном изучении состояния дел, сборе, обсуждении и анализе различных материалов, в принятии решений в отношении предпринимаемых действий. Все это позволяет находить более правильные и эффективные решения и возможности для качественного их исполнения.

В целях своевременного осуществления субъектами положений актов органов местного самоуправления в самих актах предусматривается и закрепляется порядок и сроки их осуществления. Например, постановление главы администрации г. Казани от 21.06.2005 г. № 1399 «О городском конкурсе «Лучшее предприятие 2005 года - года 1000-летия основания г. Казани» устанавливает

159 порядок проведения конкурса, определяет состав конкурсной комиссии, порядок и источник финансирования мероприятий.

В процессе реализации актов органов местного самоуправления субъектами должны соблюдаться следующие принципы.

Во-первых, принцип законности, из которого следует, что все действия субъектов, воплощающих положения актов органов местного самоуправления в жизнь, должны происходить в рамках закона и подзаконных актов, не нарушать их.

Во-вторых, принцип гуманизма, предусматривающий, что действия субъектов, реализующих предписания актов органов местного самоуправления, не должны нарушать прав и законных интересов других граждан, в том числе и создавать препятствия по их осуществлению.

В-третьих, принцип обоснованности, устанавливающий необходимость субъектам не только строго соблюдать предусмотренные актом действия, но и анализировать свои действия, прогнозировать их результат. Следует изучать объективные потребности в реализации акта, уже имеющуюся практику применения, правильно избирать метод осуществления намечаемых действий, учитывать все возможные последствия в результате совершения действий и т.д. Целесообразность, правильность, обоснованность действий реализующего субъекта позволяют отражать результат и качество производимых мероприятий, предусмотренных актом. Обоснованность в процессе реализации позволяет обеспечивать эффективность воплощения положений актов в действительность, производить воспитательное воздействие на субъектов, не допускать повторение ошибок.

В-четвертых, принцип согласованности, предусматривающий последовательность в действиях нескольких субъектов, осуществляющих предписания актов местного самоуправления.

160

Тщательность планирования действий в процессе реализации актов органов местного самоуправления предполагает использование уже имеющегося опыта в осуществлении подобных актов, использование результатов социологических исследований и иных материалов. В процессе реализации актов органов местного самоуправления не следует проявлять поспешность, неосмотрительность, противозаконность в совершаемых действиях.

В процессе реализации актов местного самоуправления субъекты должны обращать внимание не на оформление и особенности юридической техники, а на содержание акта. Перед совершением каких-либо действий субъект должен прочитать акт, убедиться в том, что текст акта ему понятен. Затем наметить себе те действия, которые он должен совершить, проанализировать их с точки зрения законности и правомерности. И уже потом осуществлять действия и воплощать положения акта в действительность. Например, в целях реализации постановления главы администрации г. Казани от 18.06.2005 г. № 1374 «О первоочередных мерах по охране общественного порядка в г. Казани» утверждается план намечаемых мероприятий, включающий в себя предполагаемые к осуществлению действия, ответственных исполнителей, срок исполнения и источник финансирования.

На наш взгляд, выделенные нами принципы существенно влияют на качество и эффективность воплощения правил, заложенных в актах местного самоуправления, в жизнь.

Деятельность по реализации актов органов местного самоуправления направлена на достижение определенного результата и в зависимости от характера и содержания используемых юридических механизмов и способов правового регулирования подразделяется на следующие виды. Во-первых, правомерное поведение и правовая активность с использованием общедозволительного регулирования. Во-вторых, правореализующая деятельность, осуществляемая при помощи императивно-властного характера и позитивно - обязывающего способа регулирования. В-третьих, правоприменительная деятельность.

161

Деятельность субъектов в процессе реализации положений актов местного самоуправления посредством общедозволительного регулирования в большинстве случаев имеет общесоциальный характер и не сопровождается использованием специальных юридических средств. Используемые в данном случае средства лишь призваны обеспечивать самостоятельную деятельность лиц в целях удовлетворения разнообразных потребностей и интересов в различных сферах их жизнедеятельности. К таким средствам обычно относят субъективные права, которые и намечают общие границы правомерного поведения. Одновременно действуют и своеобразные запреты в форме юридических обязанностей пассивного содержания и других охранительных средств, которые составляют юридический механизм, гарантирующий социально-экономическую свободу, не переходящую в произвол.

Посредством правомерной деятельности субъекты реализации актов местного самоуправления используют правомочия на собственные действия, соблюдают правовые запреты в силу удовлетворения своих материальных, политических, духовных и иных интересов, обусловленных социально­экономическими потребностями их жизнедеятельности.

Специфика деятельности субъектов реализации актов местного самоуправления в ходе активного использования регулятивных и охранительных правовых средств имеет характер правовой активности, которая выражается в правильном выборе субъектом юридических средств, а также их умелом использовании, преодолении возможных коллизий между правовыми средствами при осуществлении правомочий на индивидуальное регулирование. Причем специальные юридические действия фиксируются в данном случае в самих установлениях (например, в уставах, положениях, распоряжениях, постановлениях) и являются средствами автономного регулирования. Правовая активность сопряжена с процедурными средствами ее осуществления, когда подключаются

162 средства разрешительного регулирования, позитивные обязывания с набором вторичных юридических средств императивного характера.

Правовая активность реализующих субъектов проявляется и в использовании охранительных средств, когда управомоченные лица самостоятельно прибегают к дозволенным способам защиты своих субъективных прав (например, отказ от принятия ненадлежащего или просроченного решения), а также обязанные лица добровольно исполняют дополнительные юридические обязанности (например, добровольное исполнение предписаний актов).

Особенностью деятельности субъектов по применению средств и способов разрешительного регулирования, а также позитивных обязываний заключается в том, что субъекты непосредственно используют правовые формы, типовые программы поведения, установленные в актах местного самоуправления. Используемые в данном случае средства обеспечивают проведение в жизнь положений актов органов местного самоуправления, определяют порядок использования правовых возможностей. Например, постановление главы администрации г. Казани от 18.06.2005 г. № 1370 «О Порядке предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в г. Казани» утверждает порядок предоставления проездного билета отдельным категориям граждан в Республике Татарстан, устанавливает его стоимость.

Отдельные правовые предписания, содержащиеся в актах органов местного самоуправления, могут реализовываться посредством деятельности государственных органов, общественных организаций, отдельных должностных лиц и граждан. В самом акте могут указываться предпосылки на возможные изменения возникающих в процессе реализации правоотношений, а также порядок и сроки их осуществления.

Реализация прав и обязанностей, предусмотренных актами органов местного самоуправления, находит свое выражение в правомерном поведении.

163

При его структурно-системном анализе нам представляется возможным выделить субъективную и объективную стороны. Субъективная сторона правомерного поведения включает в себя характер и степень представления правовой нормы акта органа местного самоуправления в сознании личности, характер и степень осознания субъектом своих действий и иных фактических обстоятельств, их сопоставление. Полученная оценка активно воздействует на позитивные и негативные чувства человека, способна их усиливать или нейтрализовать. Оценка закладывается в основе акта органа местного самоуправления и заключается в окончательном выборе варианта поведения. Поэтому уровень правового образования субъекта во многом является условием и средством формирования правомерного поведения.

Например, постановлением главы администрации г. Казани от 2.06.2005 г. № 1294 «О тарифах на перевозки городским пассажирским транспортом в г. Казани»[95] утверждаются тарифы на перевозки пассажиров городским электрическим и автомобильным транспортом. Объект реализации - тарифы на перевозку. Субъекты реализации - должностные лица и граждане. Итак, комитет по транспорту и связи, управление по связям с общественными организациями и средствами массовой информации администрации г. Казани в лице их должностных лиц - руководителей должны оповестить население города через средства массовой информации об изменениях тарифов на перевозки пассажиров. Руководители городских пассажирских транспортных предприятий должны обеспечить выполнение плана сбора доходов с учетом изменения тарифов на перевозки пассажиров. Граждане осуществляют предписания данного акта путем покупки билетов на транспорт в соответствии с установленными ценами. В постановлении указывается срок, с которого данный акт начинает реализовываться, -15 июня 2005 года.

164

Ввиду того, что в сознании человека правовая оценка не всегда находит четкого выражения, возникает сложность оценки в правомерности составления того или иного акта, а также действий по его реализации. Например, решение Казанского Совета народных депутатов от 10.12.2004 г. № 17-21 «О порядке установления цен, тарифов на товары, работы и услуги муниципальных предприятий и учреждений, регулируемых администрацией г. Казани»[96]. Из-за недостаточного четкого правового и мотивированного обоснования указанного акта у реализующих его субъектов (граждан) могут возникнуть сомнения в его правомерности. Ведь цены за проезд на транспорте, за проделанные работы или оказанные услуги предполагается увеличить и при том довольно-таки существенно.

При реализации актов органов местного самоуправления особое место отводится правосознанию субъектов реализации указанных актов. Именно от уровня правосознания зависят правильность понимания предписаний данных актов и точная их реализация. Без развитого правосознания нормативные положения актов органов местного самоуправления не могут претворяться в жизнь, также как совершенствоваться и развиваться.

В процессе реализации акта органа местного самоуправления правосознание связывает общественные отношения и нормы данного акта. От того, насколько нормативные положения соответствуют потребностям времени, зависит его точная реализация. Правосознание также способно связывать действующие акты в процессе их реализации путем применения, а также соблюдения нормативных предписаний лицами, участвующими в данном процессе. Причем в обоих случаях от уровня правосознания зависит соблюдение законности и правопорядка в нашей стране[97].

165

Наиболее ярко правосознание субъектов находит свое отражение в процессе толкования актов органов местного самоуправления. Поскольку осуществление нормативных положений указанных актов происходит путем их реализации, то правосознание пронизывает всю деятельность.

Важную роль правосознание находит на стадии применения норм акта местного самоуправления и воплощении в жизнь прав и обязанностей. Жизнь человека ясно демонстрирует, что сознание, мысль, образ, волевое усилие действительно управляют поведением людей, инициируют и регулируют их действия и поступки во всех сферах жизнедеятельности, в том числе и в правовой.

Таким образом, можно прийти к выводу, что субъективные права и юридические обязанности переходят в правоотношение в качестве его

содержания только через сознание и волю субъектов. Следовательно, субъекты правоотношения при совершении фактических действий по реализации акта органа местного самоуправления должны соизмерять их с содержанием правоотношения, а соизмерение должно находиться в плоскости правосознания.

Анализ отношения людей к актам местного самоуправления позволяет выделить в правосознании некоторые элементы.

Во-первых, информационный аспект, согласно которому в сознании того или иного субъекта реализации нормы подзаконного акта закладывают необходимый объем информации по существу рассматриваемого акта. Информация может быть различной. Например, просмотрев текст решения главы местной администрации, субъект реализации положений данного акта может обратить внимание на его структуру, ознакомиться с его содержанием, прочитать комментарий к нему.

Во-вторых, оценочный аспект, который позволяет не только получить информацию об акте органа местного самоуправления, но и оценить ее, сопоставить с собственными ценностями и взглядами, убеждениями. Ведь на основе ценностных представлений человека формируются мотивы его поведения

166

в правотворческой и правореализующей сфере. Осознание ценности нормативного предписания способствует его превращению в жизнь, реализации человеком общезначимых целей и интересов.

В-третьих, волевой аспект, способствующий не только узнавать об акте органа местного самоуправления и оценивать его содержание, но и принимать решения по осуществлению положений данного акта. Так, реализующий субъект самостоятельно решает, как осуществить нормативные предписания акта органа местного самоуправления, строго им следовать или вовсе их не исполнять.

Выработанное обществом и закрепленное государством в акте органа местного самоуправления нормативное предписание, прежде чем реализовываться в ходе правоотношения, должно пройти стадию восприятия сознанием субъекта такого правоотношения. В ходе данного процесса предполагаемое содержание, нормативного предписания изменяет и дополняет сферу ценностей, идеалов и мотивов реализующего субъекта, т.е. непосредственно оказывает огромное влияние на представление об акте органа местного самоуправления, на само правосознание и затем на правовую культуру субъекта. Такое предписание реализуется в практико-юридической деятельности субъекта в контексте иных взаимосвязанных между собой норм, например, закона и принятого на его основе акта местного самоуправления, посредством правосознания, в котором происходит преломление содержания самого данного акта.

Помимо правосознания, в реализации актов органов местного самоуправления учитываются элементы правовой культуры. Ведь юридическая культура и связанная с ней правовая активность имеют большое значение для обеспечения доступности нормативных предписаний данного акта.

Уровень правовых знаний, содержащихся в акте органа местного самоуправления, зависит не только от источников правовой информации, но и от способности лица правильно воспринимать, запоминать и воспроизводить ее. Поэтому такие качества акта органа местного самоуправления, как ясность,

167 однозначность, четкость текста, могут обнаружиться лишь при его восприятии соответствующими субъектами. Критерием наличия таких качеств акта местного самоуправления признаются не только его субъективные логико-языковые характеристики, но и способность, подготовленность соответствующей группы субъектов к правильному пониманию, адекватному истолкованию смысла текста правового акта.

На уровень правовой культуры граждан в процессе реализации акта органа местного самоуправления воздействует ряд объективных и субъективных факторов, формирующих единство ее природных и индивидуальных особенностей. Объективным фактором является деятельность государства по правовому просвещению личности. К субъективным факторам относятся личностные качества человека, характеризующие его как индивидуальность: пол, возраст, способности, профессиональная подготовка, правовые установки, увлечения, психика и многое другое.

В процессе осуществления предписания акта органа местного самоуправления воспринимаются гражданами либо посредством «внешнего» наблюдения, либо путем прямого вовлечения в правовую деятельность. В - последнем случае личность получает опыт самостоятельного общения с текстом акта, в результате чего приобретает юридические знания. При этом положения акта органа местного самоуправления усваиваются не абстрактно, а конкретно, в соответствии с реальными социальными интересами и потребностями людей в процессе их жизни и деятельности. Такое обстоятельство имеет большое значение с точки зрения обеспечения доступности предписаний акта органа местного самоуправления. Прочитать опубликованный акт органа местного самоуправления еще не значит усвоить его содержание. В процессе реализации указанного акта необходимо разобраться, в каких случаях и как именно применяются те или иные его положения.

168

Участвующие в процессе реализации акта органа местного самоуправления субъекты путем исполнения, соблюдения, применения и иных форм руководствуются ценностными ориентирами, выработанными обществом и его институтами. Такое обстоятельство связано с тем, что индивиды не применяют положения акта местного самоуправления рационально, исходя из его содержания. Воздействие нормативных предписаний на человека всегда несет на себе ценностную нагрузку, т.е. определяется как уровнем культуры общества, так и уровнем культуры отдельного его индивида. Данные факторы могут действовать также и на профессиональном уровне, если речь идет о реализации акта государственными органами и их должностными лицами в процессе осуществления их деятельности. Как показывает практика, юристы в своей деятельности руководствуются не только предписаниями законов, но и подзаконными нормативными актами, к числу которых относятся также и акты органов местного самоуправления. Для того чтобы качественно воплотить предписания акта органа местного самоуправления в жизнь, необходимо изучить имеющуюся практику, комментарии по данным актам выдающихся ученых и юристов, учесть общественное мнение по рассматриваемому вопросу и многие, другие факторы.

При отсутствии общественного мнения по поводу существующих положений акта органа местного самоуправления применение всех перечисляемых нами способов его реализации становится затруднительным.

Реализация положений актов органов местного самоуправления может осуществляться путем правопользования. Данная форма реализации предполагает использования прав, заложенных в актах органах местного самоуправления, гражданами, руководителями и должностными лицами. Само субъективное право предполагает возможность пользования определенным социальным благом: право совершать определенные действия и требовать соответствующих действий от

169 других лиц, свободу поведения в границах, установленных правовыми нормами[98], в том числе и содержащимися в актах органов местного самоуправления.

Исходя из изложенного пользование правами, содержащимися в актах органов местного самоуправления, предполагает их реальное воплощение в жизнь, использование гражданами в предусмотренных на то случаях, представляется, как возможность человека пользоваться своими правами, обеспечивающими условия для нормальной, обеспеченной, достаточной жизни без всяких угроз их нарушения. Данное обстоятельство выражает смысл и содержание процесса реализации актов органов местного самоуправления. Например, в соответствии с постановлением главы администрации г. Казани от 18.06.2005 г. № 1370 «О Порядке предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в г. Казани» отдельные категории граждан, приобретая проездной билет, используют право проезда на всех видах городского общественного транспорта и на автомобильном транспорте пригородного сообщения.

В качестве формы реализации положений актов органов местного самоуправления возможно выделить правотребования. Данная форма состоит из возможности требования совершения определенных действий от обязанного субъекта. Иными словами, это - обременение второй стороны, по отношению к которой направлены действия управомоченного лица[99]. Например, при реализации постановления главы администрации г. Казани от 18.06.2005 г. № 1370 «О Порядке предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в г. Казани» граждане, имеющие право на приобретение единого социального проездного билета, вправе требовать его приобретения по месту получения ежемесячной денежной выплаты.

170

Реализация положений актов органов местного самоуправления путем правопритязания. Данная форма означает возможность обратиться за защитой своего нарушенного права в правоохранительные органы, т.е. привести в действие охранительный механизм государства[100]. Например, в случае нарушения права граждан и непредставления им единого социального проездного билета они вправе обратиться в органы социальной защиты или в суд с целью защиты и восстановления их права.

Реализация актов местного самоуправления, так или иначе, осуществляется путем воздействия на сознание и волю людей — участников общественных отношений. Поэтому в процессе реализации актов местного самоуправления большое значение имеет информационный процесс, так как указанные акты сами по себе составляют суть информации.

Поэтому для эффективного осуществления положений актов местного самоуправления необходима четкая, ясная и полная информация о смысле и содержании положений акта органа местного самоуправления. Ее можно получить в ходе обстоятельного толкования положений данного акта, использования различных его способов.

Толкование положений акта органа местного самоуправления необходимо ввиду его прямого воздействия на процесс реализации путем уяснения и разъяснения смысла данного акта. Также необходимость возникает и в жизнедеятельности институтов государства по поводу освещения предписаний акта местного самоуправления в средствах массовой информации и других источниках.

Следует отметить, что толкование актов органов местного самоуправления представляет собой сложный праворазъяснительный процесс, под которым понимается интеллектуально-волевая деятельность по истолкованию, изложению и

171 доведению до сведения других субъектов познанной в процессе уяснения государственной воли.

В ходе разъяснительной деятельности акта органа местного самоуправления можно выделить следующие стадии.

Во-первых, стадия праворазъяснительной инициативы. Смысл ее заключается в том, что граждане, должностные лица, государственные организации, учреждения, общественные объединения могут обратиться в компетентные органы в связи с необходимостью более четкого установления смысла правового акта за получением соответствующих разъяснений по тому или иному вопросу. Например, в целях реализации приказа о присвоении звания «ветеран труда» лицо, которому было присуждено звание, может обратиться в министерство социальной защиты или его структурное подразделение за разъяснением по видам льгот и социальных гарантий, предусмотренных действующим федеральным, региональным и муниципальным законодательством для данных категорий лиц.

Во-вторых, стадия обобщения практики и проверки необходимости в даче разъяснения законодательства, на основании которого издан правовой акт. Указанные действия наступают тогда, когда получен запрос, представление, ходатайство или, придя к убеждению о необходимости судебного толкования органы, осуществляющие конкретное толкование, анализируют имеющуюся практику и выясняют необходимость в даче соответствующего разъяснения. Такая стадия имеет большое значение в связи с тем, что выяснение необходимости осуществления толкования способно оказывать влияние на дальнейшую судьбу праворазъяснительной инициативы и может оказаться завершающей стадией всего правореализационного процесса, если компетентный орган придет к убеждению о нецелесообразности издания такого акта. Например, гражданином было подано прошение о присвоении ему звания «ветеран труда», спустя какое-то время ему приходит решение об отказе в присвоении ему данного звания. В целях

172 разъяснения мотивов отказа он вправе обратиться в компетентный орган, который объяснит ему мотив отказа, пояснит суть вынесенного решения.

В-третьих, стадия процесса создания акта толкования, позволяющая осуществлять выработку и обсуждение текста разъяснения. В рамках данной стадии происходит внимательное изучение акта органа местного самоуправления, воли его создателя, обсуждаются вопросы, связанные с практикой неверного понимания или неправильной реализации положений данного акта, и выносится соответствующее решение. Например, постановление главы администрации г. Казани от 21.02.2005 г. № 292 «О страховании муниципального (коммунального) имущества г. Казани» утверждает положение о страховании муниципального (коммунального) имущества г. Казани. В связи с чем разрабатываются и утверждаются правила организации и проведения конкурса по отбору страховых организаций для осуществления страхования муниципального (коммунального) имущества г. Казани, регламент конкурсной комиссии, направляемый на согласование в управление федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, документация по порядку проведения конкурса и т.д.

В-пятых, стадия принятия и утверждения разъяснения. Например, в случае обращения гражданина по поводу правомерности или неправомерности отказа ему в предоставлении трудовой пенсии он вправе обратиться за разъяснением непосредственно в орган, принявший такое решение, или в суд, которые должны подготовить решение по существу запроса.

Реализация акта органа местного самоуправления может сопрягаться с административным толкованием. Оно представляет собой разъяснение смысла положений правового акта, которое дается исполнительными органами государства. Такое толкование имеет место в случае разъяснения вопросов, связанных с трудовыми правоотношениями, социальным обеспечением и т.д. Такое толкование преимущественно осуществляется органом, издавшим данный акт,

173

например, органами местного самоуправления в пределах предоставленной им компетенции по вопросам изданных ими актов.

Реализация акта органа местного самоуправления может осуществляться путем неофициального толкования, т.е. путем разъяснения смысла правовых норм, не носящего обязательный характер. Оно может даваться любым гражданином в отношении которого издан правовой акт. Основой такого вида толкования может быть правовая образованность, начитанность, осведомленность субъекта из средств массовой информации.

Анализ юридической практики показывает, что большинство ошибок в деятельности по воплощению актов органов местного самоуправления в жизнь связано с непониманием или неверным пониманием смысла положений реализующими субъектами[101]. На наш взгляд, это зачастую происходит ввиду незнания, недопонимания гражданами положений акта органа местного самоуправления, что в дальнейшем сказывается на неправильном его применении и использовании.

Таким образом, действия по реализации положений актов органов местного самоуправления обладают следующими особенностями. Во-первых, они изначально формируются в ходе борьбы и сотрудничества индивидов-участников конкретных правоотношений. Во-вторых, планируемые действия определяют юридическое содержание правоотношений, приемлемое с точки зрения участвующих сторон, и представляют собой интерпретацию правовых предписаний[102].

Действия по реализации положений актов органов местного самоуправления выполняют функции: практической интерпретации, конкретизации законов и подзаконных нормативных актов, во исполнение или на основании которых созданы реализуемые акты. Они воплощают логические и правовые нормы,

174

извлеченные реализующими акты субъектами и другими лицами при толковании актов органов местного самоуправления в процессе их реализации. Кроме того, они могут выступать в качестве средства новеллизации правовых предписаний. Их необходимость проявляется при возникновении новых или измененных действующих законов и существующих на их основе актов органов местного самоуправления, а также при модификации социальных ситуаций и отношений. Во всех приведенных нами случаях благодаря предписаниям актов органов местного самоуправления происходит адаптация закона и подзаконных актов к социальным обстоятельствам поиска и универсализации их толкования. Ведь по своей природе и структуре положения актов органов местного самоуправления вытекают из законов, и в процессе реализации они как бы излагают их предписания.

В соответствии с действующим законодательством правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования[103]. За их неисполнение субъекты (граждане, органы местного самоуправления, их должностные лица, руководители организаций и др.) несут ответственность в соответствии с федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации.

Тем не менее следует отметить, что в федеральном законе предусматривается установление ответственности только за неисполнение муниципальных решений, а не за их ненадлежащее исполнение, следовательно, ответственность за указанные действия не наступает. Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях четко не регулируют данный институт, на федеральном уровне не устанавливается ответственность в данной области. Таким образом, региональным законодателям предоставляется возможность самим

175

решать вопрос о форме и видах ответственности за неисполнение правовых актов органов местного самоуправления. Так, во многих регионах устанавливается административная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов органов местного самоуправления. Например, согласно ст. 9 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях от 20.05.2003 г. неисполнение решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до пяти минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда. Статьей 12.3 указанного кодекса предусмотрено, что протоколы об административных правонарушениях вправе составлять главы местного, самоуправления (главы администраций) и их заместители[104].

В настоящее время анализ процесса реализации актов органов местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы. В сфере муниципального правотворчества необходимы решительные меры, способствующие увеличению качества правовых актов и преодолению трудностей, возникающих с их реализацией.

Как нам представляется, для более эффективного процесса реализации актов местного самоуправления необходимо воспринять идею дифференциации специальных познаний в отношении предписаний актов[105]. Ведь в любом, на наш взгляд, процессе существует ряд практически не связанных друг с другом подпроцессов, каждый из которых реализует самостоятельную функцию и требует применения уникального набора знаний. Результатами специализации является необходимость достигать все большего мастерства, экономии времени, затрачиваемого на воплощение предписаний актов в действительность, а также

176

наиболее эффективное использование врожденных и приобретенных способностей отдельных людей, что ведет к повышению скорости и качества выполнения предписаний актов, обеспечивая эффективную их реализацию.

<< | >>
Источник: Романова Галина Валерьевна. Подзаконные правовые акты и их реализация. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань - 2006. 2006

Еще по теме § 3. Реализация правовых актов органов местного самоуправления:

  1. Средства обеспечения соответствия муниципальных правовых ак­тов нормативным актам более высокой юридической силы
  2. Система органов государственного управления сельским хозяйством и агропромышленным комплексом
  3. § 2. Конституционно-правовые гарантии и нормы уголовно-исполнительного законодательства в области правовой защиты осужденных
  4. § 4. Деятельность Уполномоченного по правам человека в сфере обеспечения правовой защиты осужденных
  5. §3. Виды нормативных правовых актов, принимаемых субъектами
  6. § 2. Информационно-правовое регулирование общественного контроля в контексте развития новых информационно - коммуникационных технологий
  7. § 3. Понятие правового режима земель поселений
  8. § 4. Полномочия органов общей и специальной компетенции в сфере управления землями поселений
  9. §1. Роль Интернета в формировании правовой культуры личности
  10. Политическая и юридическая природа местного самоуправления
  11. Юридическая природа муниципальных правовых актов
  12. Виды муниципальных правовых актов
  13. Иерархия муниципальных нормативных правовых актов
  14. 3.1 Разграничение нормотворческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления
  15. Проблемы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству
  16. 3. Реализация статусов
  17. § 1 Место подзаконных правовых актов в системе юридических актов
  18. § 4. Правовые акты органов местного самоуправления
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -