<<
>>

3.1. Правовые основы передела земель в период многоукладности земле­пользования и отмены частной собственности на землю (26.10.1917 -1928 гг.)

Проведённое во второй главе исследование правового регулирования зе­мельно-распределительных отношений в XVIII - нач. XX в. даёт основание утверждать, что кардинальное изменение правовых подходов, как впрочем, и век­тора аграрных преобразований, во второй половине XIX - начале XX в.

стало од­ной из причин революций, распада Российской империи и перехода государ­ственной власти к Российской социал-демократической партии (большевиков).

Земельная политика большевиков в первые годы становления Советского государства основана на традиционных уравнительно-трудовых принципах раз­дела земли. И это не случайно. Фактически передел земель начинается в деревне летом 1917 г. и первые декреты советской власти о землепользовании учитывали интерес крестьянства к прибавлению земельного надела за счет частных земель в расчете на подъем хозяйства и улучшение их уровня жизни. Так, 19 августа 1917 г. в газете «Известия» был опубликован крестьянский наказ Учредительному собранию, составленный на основании 242 местных крестьянских наказов. Наказ отражал крестьянские интересы по всему спектру земельных вопросов. И впо­следствии он стал правовой основой декрета Второго Всероссийского съезда Со­ветов «О земле», принятого 26 октября 1917 г[280].

Декретом «О земле» право частной собственности на землю в России отме­нялось навсегда, а земля переходила во всенародное достояние и пользование всеми трудящимися. Земля распределялась между всеми земледельцами по урав­нительному принципу исходя из действовавших в каждой местности трудовой или потребительской нормы. Уравнительный передел земли 1917-1918 г. осу­ществлялся крестьянами самостоятельно, без участия государства на основе
обычно-правовых норм. Советское правительство ограничилось только осуществ­лением надзора и контроля за переделом земли и иного имущества. Для этого в ноябре 1917 г. были учреждены земельные комитеты и институт земельных эмис- саров[281].

Результаты «черного передела» не оправдали ни крестьянских надежд об увеличении земельных наделов, ни потребностей государства в продовольствии и повышении платежеспособности крестьянских хозяйств. Количество крестьян­ских хозяйств в 1917-1922 гг. увеличилось в полтора раза за счет прибывших из города 8 млн человек, а земельная прибавка на душу в среднем составила при­мерно 20%[282]. При этом в пользовании крестьян находилось свыше 95% всех сель­скохозяйственных земель[283]. Для увеличения количества сельскохозяйственных зе­мель в 1917-1920 г. использовались «подсеки» и «чищенки», являвшиеся весьма дорогостоящим и трудоемким способом землепользования. Законодательством дозволялся этот способ расширения землевладения, но устанавливались сроки пользования, условия разработки и иные ограничения. Так, в советских декретах и инструкциях закреплялись регистрационные процедуры для оформления заявки на расчистку, которые крестьяне игнорировали. Поэтому правовое регулирование «расчисток» осуществлялось на основе обычаев, согласно которым расчищенная земля считалась собственностью крестьянского двора. В обход закона повсемест­но практиковались самовольные захваты «расчисток», их покупка и дарение, про-

4

дажа с торгов, передача по наследству[284].

Осуществление распределения сельскохозяйственных земель путем общин­ных переделов земли стало не только тормозом развития крестьянских хозяйств, но и обернулось масштабной продовольственной катастрофой. Не последнюю
роль в этом играли уравнительные установки общинного крестьянства и отсут­ствие механизма государственного регулирования распределения земли.

Объектом общинных переделов оставались пашенные и сенокосные земли, исключение составляли усадьбы. Вместе с тем усадебные земли не правомерно рассматривать в качестве частной собственности крестьян-общинников. Если члены крестьянского двора умирали или выходили из общины, то земля поступа­ла в распоряжение общества. В случае переселения крестьяне могли продать усадьбу, но такая сделка утверждалась на сходе, особенно, если право пользова­ния участком переходило чужаку[285].

Повсеместно преобладал смешанный тип переделов земли в виде наделения по потребительно-трудовой норме. Однако в практике переделов советской де­ревни встречались многочисленные примеры самоуправства и различные прояв­ления бесправия. Даже накануне коллективизации крестьяне при переделе земли часто на женщин выделяли половину пая, применяли жребий, игнорировали уста­новленные нормы и исходили из обычно-правового принципа хозяйственной це- лесообразности[286].

В феврале 1918 г. советская власть принимает меры для прекращения само­вольного передела земли местными крестьянскими общинами и в соответствии с Декретом «О социализации земли» поручает распределение сельскохозяйствен­ных земель сельским, волостным, уездным, губернским, областным, главным и федеральным земельным отделам Советов в зависимости от значения земель (ст. 9). В декрете определены задачи земельно-распределительной деятельности, в их числе: реализация принципа справедливости, означавшего распределение сельскохозяйственной земли между землепользователями на уравнитель­но-трудовых началах, а также продуктивное использование национальных бо­гатств, в частности, поднятие уровня сельско-хозяйственного производства, со­здание запасного земельного фонда, переход к производительным системам поле­
водства и развитие коллективных форм землепользования за счет единоличных хозяйств в целях перехода к социалистической экономике (ст. 11, 12)[287].

Земля в первую очередь предоставлялась в пользование гражданам Совет­ской Республики, желающим ее обрабатывать личным трудом, но не в целях лич­ной выгоды, а для общественной пользы (ст. 21). Предоставление земли для реа­лизации личных интересов осуществлялось в порядке установленной очередности и на определенных условиях (ст. 20, 22, 23, 24). Количество земли, предоставляе­мой землепользователям, исчислялось в соответствии с установленной нормой. Для занятия земледелием земля выделялась в соответствии с потребительно­трудовой нормой. Способ ее расчета содержался в инструкции, являющейся раз­делом данного декрета (ст. 20-25).

Земля, предоставляемая для культурно - просветительных и промышлен­ных целей, для постройки домов или иных личных потребностей, для занятия скотоводством, садоводством и другими сельскохозяйственными сельскохозяй­ственными промыслами, отводилась по норме, устанавливаемой местными Сове- тами[288] исходя из общественной значимости цели использования, а также потреб­ностей лиц или организаций, испрашивающих разрешение на пользование землей (ст. 26).

С целью предотвращения негативного влияния переделов земли на сельско­хозяйственное производство и ограждения крестьянских хозяйств от разорения на местах устанавливались нормы «недробимости» земельных участков. Однако упорядочиванию практики переделов препятствовала нехватка землеустроитель­ных работников, мерщиков и др. В конечном счете большинство переделов кре­стьяне проводили самостоятельно (без участия вновь созданных советских орга- нов)[289]. Вплоть до середины 20-х годов практиковались традиционные для общины

приемы («скидки-накидки») для регулирования размеров крестьянского земле- пользования[290].

Другим средством правового ограничения самовольных переделов стало введение запретов семейно-имущественных разделов. Советская власть пыталась развить у крестьян понимание значимости принципа единонаследия. Однако он противоречил сложившейся в деревне системе наследования и крестьянским пра­вовым представлениям. По этой причине предпринятые властью меры не повли­яли на практику семейных разделов[291].

Одновременно с правовым регулированием общинных переделов в 1918 г. началось проведение межевых работ в рамках «социалистического землеустрой­ства». Реальные результаты землеустройства в период с 1918 по 1920 гг. оказа­лись весьма незначительными. Землеустроенная площадь к концу 1920 г. не пре­вышала 25%. При этом межселенному землеустройству отдавалось большее предпочтение, чем внутриселенному и внутрихозяйственному земельному

3

устройству[292].

Таким образом, наделение советской властью крестьянства широкими пра­вами по переделу пашенных земель привело к тому, что заработали общинные практики крестьянского противостояния фискальным требованиям государства. Так, в отчетах уменьшалось количество пахотной земли и приписывалась числен­ность бедняков для уменьшения налогового бремени. Сельские советы, призван­ные формировать бригады для распределения пашни и пастбищ, активно переда­вали земельные участки в собственность крестьян[293]. Записи о земельных переде­лах не были доступны для советских органов власти, так как положения об обяза­тельной регистрации земельных переделов крестьянами не соблюдались.

Реакцией советской власти на крестьянское самоуправство в сфере земель­но-распределительных отношений стало принятие Положения о социалистиче­ском землеустройстве в феврале 1919 г. и закрепление в нем земли в качестве единого государственного фонда и его передача в распоряжение соответствую­щих народных комиссариатов и подведомственных им местным органам власти.

Распределение сельскохозяйственных земель теперь осуществлялось в по­рядке очередности. В первую очередь землей наделялись советские хозяйства и коммуны, во вторую очередь - трудовые артели и товарищества и только в тре­тью очередь - индивидуальные землепользователи. Распределению и единолич­ному землепользованию не подлежали целые разряды земель сельскохозяйствен­ного назначения, например, земли прежнего нетрудового использования, предна­значенные для наделения советских хозяйств[294].

Согласно Положению о землеустройстве изменились цели правового регу­лирования земельно-распределительных отношений, а именно «создание единого производственного пространства, снабжающего Советскую Республику наиболь­шим количеством хозяйственных благ при наименьшей затрате народного труда» (ст. 4).

В январе 1920 г. Совет народных комиссаров РСФСР (далее СНК РСФСР) постановил передать все земли сельскохозяйственного назначения, не находящи­еся в пользовании единоличных или коллективных хозяйств, в распоряжение гос­ударства для организации на них посевов хлеба. Поля, находящиеся в пользова­нии единоличных или коллективных хозяйств, но не засеянные, в 1920 г. времен­но причислялись к фонду земель государства. В личное или коллективное пользо­вание земли из указанного фонда передавались только с разрешения Народного Комиссариата Земледелия (далее Наркомзем) и его местных органов[295]. Весь уро­жай с этих земель поступал в распоряжение Народного комиссариата продоволь­ствия для обеспечения продовольствием фабрично-заводских рабочих (ст. 1-3).

Для уборки урожая с этих полей, особенно для сенокоса, привлекались не только вольнонаёмные работники, но и местные жители в порядке выполнения трудовой повинности[296].

Весной 1920 г. СНК РСФСР прекращает практику самовольных переделов в сельских обществах. Данное решение было мотивировано тем, что частые и бес­хозяйственные земельные переделы снижают производительность сельского хо­зяйства, тормозят внедрение интенсивных способов обработки земли и порожда­ют у крестьян чувство неуверенности по поводу возмещения трудовых и иных за­трат, вложенных в землю[297].

В декрете «О переделах земли» впервые было дано нормативное определе­ние полного передела, под которым понималось «перераспределение всей земли в целях качественного и количественного уравнения землепользования членов сельского общества» (п.1 прим.).

В общинах, где земельные переделы состоялись в 1918 и 1919 гг., проведе­ние полных переделов запрещалось. Теперь полные переделы могли производить­ся только с целью уравнения земельных участков и на основании разрешения Уездных земельных отделов[298], но не ранее трехкратного истечения срока севообо­рота с момента последнего передела (п. 3). Производство досрочных полных пе­ределов могло производиться только по основаниям, установленным в п. 4 Декре­та «О переделах земли».

Решение о проведении полных переделов принималось по ходатайству сельского совета на основании приговора сельского общества, принятого 2/3 зем­лепользователей данного общества, обладающих избирательных правом по Кон­
ституции РСФСР 1918 г[299]. Частичные земельные переделы, с помощью которых перераспределялись земли только внутри отдельных хозяйств данного общества, совершались только с разрешения волостных земельных отделов и в случаях, предусмотренных п. 8 Декрета.

Все земельные переделы должны были осуществляться в соответствии с со­ветскими законодательными актами о земле (п. 9). В Декрете предусматривались меры административной ответственности в отношении землепользователей, пре­кращавших удобрение земли в ожидании передела. Они лишались права пользо­вания землей по решению сельского совета (п. 10).

Таким образом, к моменту окончания гражданской войны правовое регули­рование земельно-распределительных отношений переходит под контроль госу­дарства и осуществляется на основании декретов. Нормы о распределении участ­ков земли, сформулированные в декретах советской власти, основаны на уравни­тельно-трудовом принципе, но его значение не соответствовало правовым обыча­ям крестьян. К примеру, размер земельного надела определялся не хозяйственным потенциалом, а уравнительно-потребительной нормой. В то время как общин­но-уравнительное распределение земли обеспечивало равные возможности поль­зования общим земельным фондом с учетом хозяйственного потенциала и коли­чества рабочих рук в крестьянской семье. При этом не исключалась хозяйствен­ная свобода и самодеятельность домохозяев.

Земельные декреты и инструкции советских органов власти императивно определяли не только порядок переделов в общинах, но и директивно устанавли­вали способы землепользования, а также допускали возможность вмешательства государственных органов во внутриобщинные хозяйственные дела, в том числе и в принудительном порядке[300].

В ходе аграрных преобразований первых лет советской власти произошло изменение структуры земельного фонда в сторону увеличения удельного веса
усадебных земель и пашни, что обусловлено возрастанием потребительских тен­денций в сельскохозяйственном производстве. Кроме того, несколько увеличи­лась доля сенокосных и выгонных земель. После завершения гражданской войны заметно увеличивается пашня, но в целом сохраняется традиционная структура распределения земли[301].

Дальнейшее развитие сельского хозяйства по экстенсивному пути требовало увеличения сельскохозяйственных угодий за счет расчисток и распашек подле­сных территорий, что в свою очередь требовало финансовых вложений и трудо­вых ресурсов, которыми деревня не располагала. В итоге сохраняются вековые общинные проблемы землепользования в виде дальноземелья, межселенной и внутриселенной чересполосицы.

Исключение составляли земли коллективов землепользователей (без разли­чия форм землепользования), которые вели интенсивное земельное хозяйство (хо­зяйства с многопольным севооборотом, а также возделывающие промышленные культуры: лен, сахарную свеклу, табак и т.п., и хозяйства, осуществившие корен­ное улучшение земельных угодий)[302]. Подобным хозяйствам оставляли фактически используемые земли и даже предоставляли возможность (с разрешения Губер­нских земельных отделов) увеличить размер обрабатываемой земли без примене-

3

ния наемного труда[303].

Окончание гражданской войны привело к усилению контроля и директив­ного управления распределения земельного фонда, находящегося в пользовании крестьян. Для этого в губерниях, уездах, районах и волостях создавались комите­ты по расширению посевов и улучшению обработки земли - посевкомы. Их пер­воочередной задачей было увеличение площади засеваемой пашни и обеспечение
выполнения повинности обсеменения площади земли, устанавливаемой государ­ственным планом посева[304].

Постановлением высшего органа государственной власти РСФСР все запа­сы семян, находившиеся в распоряжении землепользователей, были объявлены неприкосновенным семенным фондом. Посевкомам вменялась в обязанность охрана семенного фонда и внутригубернское распределение семян (п. 9, 10). Гу­бернские посевкомы должны были разработать обязательные правила, содержа­щие основные приёмы механической обработки полей и улучшения лугов, произ­водства посевов и способов сохранения естественного плодородия почвы (п. 12). В постановлении предусматривалось поощрение сельских хозяйств, сельских объединений, а также отдельных домохозяев, проявивших наибольшее старание при выполнении плана посевов.

Новая экономическая политика (далее нэп) стала временным и вынужден­ным отступлением от нетоварной модели социализма. Мера уступок крестьянству определялась кризисом сельского хозяйства как совокупным результатом рево­люции, гражданской войны, реквизиций, конфискаций и продразверстки. Основы нэп заключались в допущении товарно-денежных отношений и частной предпри­нимательской деятельности, а также укреплении крестьянского землепользова­ния. Эти меры на первых порах укрепили уверенность производителей в возмож­ности свободного использования результатов их деятельности и оказались дей­ственным стимулом для развития планово-рыночной экономики. Однако нэп ба­зировалась на фундаментальном признании временности товарно-денежных от­ношений, многоукладности и прочих элементов капиталистической экономики. Все это снижало возможность накопления капитала, формирования полноценных рынков земли и труда.

Советское государство отказывало сельскохозяйственному производителю в главном, а именно в стабильности, правовой защищенности, законных правах на земельные участки. Многочисленные циркуляры и инструкции фактически ис­
ключали возможность выбора формы землепользования, особенно это касалось индивидуальных хозяйств. Частым изменениям подвергались условия налогооб­ложения, порядок землепользования, что снижало заинтересованность крестьян в увеличении доходности хозяйств и переходе к интенсивному производительному труду. Работа бюрократического аппарата заключалась в разработке лучших про­ектов распределения, а не развития новых видов производства. В деревне уравни­тельно-потребительная политика распределения земли привела к тому, что треть крестьянских хозяйств (около 8 млн) обрабатывали 4-6 дес. земли и закупали хлеба больше, чем продавали[305].

В сфере земельно-распределительных отношений нэп проводилась исходя из признания итогов свершившегося передела земельных участков. Основу зе­мельно-распределительных правоотношений составлял принцип незыблемости национализации земли. Новыми субъектами земельно-распределительных отно­шений в деревне стали земельные общества, к которым относились традиционные крестьянские поземельные общины и коллективные добровольные объединения дворов с участковым землепользованием[306].

Наряду с крестьянским двором, входящим в земельное общество или суще­ствовавшим изолированно от общины, субъектами поземельных отношений вы­ступали государство в лице органов власти, общественные организации, физиче­ские лица, советские торгово-промышленные и транспортные предприятия, а также бывшие землевладельцы, которым земельный участок выделялся по уста-

3

новленным нормам[307].

Основным правовым актом в сфере регулирования земельно­распределительных отношений в период нэп стал Земельный кодекс РСФСР 1922 г.[308] В нем закреплялся принцип отмены частной собственности на землю и переход всех земель сельскохозяйственного назначения, объединенных в единый
фонд, в собственность Советского государства. Субъектами права пользования землями сельскохозяйственного назначения объявлялись земледельцы, обрабаты­вающие землю своим трудом, и их объединения (земельные общества, крестьян­ские дворы), городские поселения, а также государственные учреждения и пред­приятия.

За государством как собственником земли закреплялось право установления порядка пользования землями и контроля за соблюдением правил, обязательных для всех землепользователей. Эти функции возлагались на Наркомзем. Права и обязанности землепользователей определялись законами и иными правовыми ак­тами Советского государства, а для земельных обществ допускалось использова­ние норм обычного права, не противоречащих нормативным установлениям госу­дарства (ст. 8).

Осуществление права трудового землепользования было возможно в трех формах: право на земельный участок в виде хутора, отруба, чересполосных участ­ков в одном или нескольких местах[309]; право на долю надела земельного общества, а также права на участие в совместном пользовании надела земельного общества. Право на новые участки земли для трудового использования предоставлялось пу­тем отвода участка земельными органами по правилам землеустроительной дея­тельности; вынесения приговора земельным обществом или трудовой заимки (расчистки) свободной земли (ст. 14, 15, 16).

Анализ статей Земельного Кодекса РСФСР 1922 г. позволяет выделить сле­дующие виды земельно-распределительных правоотношений: по поводу отвода новых (свободных) земель, по поводу раздела земель внутри земельного общества или крестьянского двора, а также в связи с переделами земли в земельных обще­ствах.

По субъектному составу земельно-распределительные правоотношения можно разделить на правоотношения между земельными обществами, между зе­мельными обществами и лицами, выселяющимися на хутора и выселки.

В кодексе закреплены способы осуществления земельно­распределительных отношений. В частности, под разделами понимается распре­деление между членами двора независимо от пола и возраста земельных угодий и имущества, находившихся в общем пользовании крестьянского двора (ст. 73) или выдел земель нескольких дворов, отделившихся и образовавших новое земельное общество (ст. 42, 43). Переделами в кодексе названо уравнительное распределе­ние земли между лицами при общинном способе землепользования (ст. 92).

Согласно ст. 90 Земельного кодекса право общества на производство урав­нительных переделов земли между дворами вытекает из самого понятия общин­ного способа землепользования.

Выделы предусматривались в рамках реализации крестьянами, проживав­шими в обществах с общинным способом землепользования, права сменить фор­му землепользования и выйти с землей к одному месту на хутора или выселки (ст. 134). Кроме того, земельное общество было обязано выделить землю мень­шинству своих членов, согласных на общественную обработку земли, при несо­гласии на этот переход большинства общинников (ст. 114).

Выделы должны были осуществляться в интересах обеих сторон земельно­распределительных правоотношений для предотвращения неурядиц землеустрой­ства и землепользования. Отрезки и прирезки как способы земель­но-распределительной деятельности применялись в пределах земельного обще­ства для уравнивания земельных наделов крестьян и пополнения общественного земельного фонда (ст. 126, 128).

Переселение и расселение по общему правилу рассматривалось в качестве добровольной меры. Однако принудительное переселение допускалось по пред­ставлениям губернских земельных управлений. На Наркомзем возлагалось руко­водство и контроль по переселенческому делу, а также разработка планов пересе­ления, образование и подготовка земельного фонда для переселения, организация выхода, передвижения и водворения переселенцев, а также принятие мер по фи­нансированию переселения и издание подробных правил об его условиях и по­рядке (ст. 224).

Под земельной регистрацией в Земельном Кодексе понимается порядок го­сударственной записи права землепользования. Нормативно закреплялись прави­ла оформления пользования землей, установления границ, размеров участка, вы­дачи соответствующих документов, а также систематического сбора и хранения актуальной информации о правовом и хозяйственном положении всех землеполь­зований (ст. 143, 194). По ст. 120 волисполкомами производилась регистрация приговоров о переделах земель в обществах с общинным порядком землепользо- вания[310]. При этом земля, состоявшая в общем пользовании, регистрировалась как единый участок без разделения землепользователей.

Право крестьянских дворов как семейно-трудовых объединений лиц, веду­щих совместное трудовое хозяйство, на разделы, закрепленное в Земельном Ко­дексе, относится к традиционным правомочиям крестьянского двора, регулируе­мым нормами обычного права. Однако вмешательство законодателя в исконные земельно-распределительные отношения выразилось в обособлении двух право­отношений в рамках раздела крестьянского двора: раздел земельных угодий и распределение имущества крестьянского двора.

В постановлении Наркомзема под разделами трудовых земледельческих хо­зяйств понимается образование из одного хозяйства двух и более самостоятель­ных хозяйств[311]. Раздел допускался при наличии двух непременных условий: отде­ляющиеся преследовали цель образования самостоятельных земледельческих хо­зяйств; имеющееся у основного двора количество земельных угодий и сель­ско-хозяйственного инвентаря достаточно для выделения новому хозяйству тако­го количества земли и инвентаря, при котором оно получает все необходимое для образования жизнеспособного устойчивого хозяйства.

Нормативное регулирование раздела общего имущества крестьянского дво­ра ограничивалось установлением формальных требований к участникам, порядку осуществления раздела и разрешения конфликтов. Раздел земельных угодий до­
пускался при условии возможности формирования на выделяемых земельных участках новых земледельческих хозяйств, разрешения волостных земельных ко­миссий и обязательной регистрации в волостном исполнительном комитете. Для предотвращения измельчания крестьянских товарных хозяйств устанавливались нормы недробимости земельных участков. Разделы крестьянских дворов, нару­шавшие нормы недробимости земельных участков, воспрещались. Незаконные разделы не имели юридической силы (ст. 85, 86, 89).

Уравнительное распределение земли при проведении внутриобщинных пе­ределов согласно Земельному Кодексу проводилось на основании приговора об­щества, вынесенного большинством голосов. Исключения составляли земельные общества, где переделы не проводились с 7 ноября 1917 г. и вследствие этого су­ществовала неравномерность землепользования дворов. В этих обществах пере­дел мог проводиться и по решению меньшинства общинников.

Законодатель закрепил два вида переделов: общий и частичный (скид­ки-накидки). Правила переделов, включая определение вида распределяемых уго­дий, разверсточной единицы и сроков проведения, устанавливались обществами с общинным порядком землепользования. На последних возлагалась обязанность закрепить эти правила в земельном приговоре (ст. 92-95). Приговор вступал в си­лу только после его регистрации в волостном исполнительном комитете. Наруше­ние действующего законодательства или принятых инструкций о порядке переде­лов могло стать основанием для отказа в регистрации приговора (ст. 120).

Обилие регистрационных процедур, связанных с правовым оформлением земельно-распределительных отношений в деревне, привело к многочисленным проблемам и запросам с мест в Центральное управление землеустройства с просьбой разъяснить порядок их выполнения. Так, губернские и уездные отделы землеустройства спрашивали, как поступать в случаях, если общество подает в волисполком для регистрации приговор об общем переделе на основании ст. 120 и одновременно группа граждан этого общества заявляет о выделе земли из обще­ства согласно ст. 136 Земельного кодекса[312].

Постановления общества по ст. 140 должны были осуществляться после их регистрации в уземуправлении. Однако данный орган мог зарегистрировать их только в случае указания в приговоре количества и места земельного участка, от­водимого выделяющимся, для проверки соблюдения ст. 138 об устранении взаим­ной чересполосицы. Эти действия уземуправление могло выполнить на основа­нии чертежа-плана землепользования общества, которое общество предоставить не могло в связи с тем, что землеустроительные работы проводились только после регистрации постановления общества уземуправлением.

Поэтому на практике волисполкомы, регистрировавшие большинство при­говоров о переделах, не руководствовались Земельным кодексом, что в свою оче­редь вызвало увеличение исков со стороны недовольных переделами и отсутствие возможности восстановить нарушенные права отдельных граждан в связи в тем, что переделы фактически производились сразу после регистрации приговоров[313].

Еще одним примером вмешательства государства в систему внутриобщин- ных переделов стало принудительное включение усадебных земель в число пере­деляемых угодий. Данная мера в кодексе обоснована необходимостью уравнения усадебных земель между всеми землепользователями в соответствии с установ­ленной нормой. При этом статьями 126-129 Земельного Кодекса нарушалась не только традиционная практика переделов, учитывавшая размеры и особенности усадебных земель при выделении пашни и не нарушавшая границы усадебных владений, но и нормы самого кодекса (например, ст. 116).

Статьи кодекса о переделе общинных земель предусматривали доброволь­ное волеизъявление большинства членов общества о сроках и условиях передела. Уравнивание усадебных земель не имело прямого отношения к переделам об­щинной земли, так как усадьбы, хотя и не считались частной собственностью, но исконно относились к неприкосновенному владению двора. С согласия общества
допускалась даже купля-продажа усадебных земель на основе норм обычного права[314].

В разделе восьмом Земельного Кодекса «Об усадебных и луговых землях» закреплялось не только изъятие излишков усадебных земель, но и допускались отрезки и передвижки усадеб без согласия пользователей (ст. 126). Данные нормы распространялись на усадебные земли общинников и на крестьянские дворы, вы­селявшиеся в порядке изменения формы землепользования на хутора или высел­ки. При наличии нескольких усадебных участков разрешалось пользование толь­ко одним из них.

Установленные советской властью нормы вызвали поток жалоб со стороны крестьян. Анализ судебной практики показывает, что массовые тяжбы возникали в земельных обществах с общинным землепользованием[315]. Разверсточной едини­цей при общинных переделах зачастую был едок. Данный принцип распределения был выгоден большим крестьянским семьям. Малочисленные крестьянские дворы фактически остались без земли, имея лишь ту ее часть, которая была занята по­стройками.

Вовлечение в практику переделов усадебных земель, многие из которых были расширены крестьянами в период столыпинских преобразований, оконча­тельно разрушило рыночные отношения в деревне. В итоге 27 декабря 1926 г. ВЦИК и СНК РСФСР постановили, что отрезки и передвижки усадебных земель без согласия землепользователей могли осуществляться лишь в порядке земле­устройства с соблюдением правил о распланировании сельских поселений[316]. Од­новременно постановление закрепляло принцип о нераспространении на усадеб­ные участки правил о переделах земли и разверсточных единицах.

Земли, оставшиеся в государственном земельном фонде после предоставле­ния участков трудовым землепользователям, объявлялись государственным иму­ществом (ст. 154). Согласно ст. 156 Земельного Кодекса государственные земель­
ные имущества состояли из советских хозяйств (совхозов); доходных статей, включающих земельные участки, предоставляемые для хозяйственного использо­вания, а также участки общегосударственного земельного запаса.

Разработка правил предоставления этих имуществ государственным пред­приятиям и учреждениям, отдельным лицам и контроль за их соблюдением возла­галась на Наркомзем. Порядок и условия использования государственных земель­ных имуществ определялся Декретом СНК РСФСР от 23 августа 1923 г[317]. Для под­готовки государственных земельных имуществ Наркозему поручалось провести обследование, регистрацию и земельно-хозяйственное устройство. Обследование производилось посредством учета площади имущества и входящих в него угодий (ст. 2). Земельно-хозяйственное устройство состояло в землеустройстве и мелио­рации.

Советские хозяйства могли предоставляться в пользование на условиях до­говора аренды. Срок договора аренды по общему правилу не должен был превы­шать 12 лет. Только при сооружении на земельном участке капитальных строений или вложении значительных средств в мелиорацию или землеустройство договор аренды продлевался до 24 лет (ст. 15). Договоры на сдачу в аренду советских хо­зяйств с оплатой до пятисот рублей в год утверждались губернскими земельными управлениями. Договоры, по которым арендная плата не превышала пятьсот руб­лей золотом в год или предусматривалась не в денежной форме, либо опротесто­ванные органами, ведающими государственными земельными имуществами, утверждались Наркомземом (ст. 9).

Исходя из вышеизложенного, полагаем, что принятием Земельного Кодекса РСФСР был юридически оформлен переход полномочий по распределению па­шенных земель от крестьянских коллективов к государству. Поэтому в Кодексе особое внимание уделено землеустройству, нацеленному на реализацию установ­ленных правил распределения земли и упорядочение землепользования с учетом условий хозяйственно-производственной целесообразности (ст. 165, 166). Подхо­
ды к осуществлению землеустройства советской властью мало отличаются от приемов царского правительства. По-прежнему землеустройство ориентировано на удовлетворение фискальных интересов государства и финансировалось за счет крестьян. Количество земли, выделяемое землепользователям, нормативно опре­делялось государством.

Таким образом, при сохранении в Земельном Кодексе РСФСР 1922 г. види­мости многоукладности и возможности выбора формы землепользования отчет­ливо просматриваются следующие правовые подходы к распределению земель­ных участков:

- укрепление монопольного права государства распоряжения землей, в том числе распределение сельскохозяйственных земель;

- установление контроля государственных органов за распределением зем­ли между землепользователями;

- использование уравнительного и трудового принципа распределения зе­мельных угодий на основе потребительских норм;

- юридическое закрепление коллективных (общественных) форм обработки земли без определения конкретной земельной доли каждого из участников;

- изъятие земли из гражданского оборота, ограничение товарно-денежных отношений путем лишения землепользователей права распоряжаться результата­ми хозяйственной деятельности;

- доминирование фискально-потребительского интереса при осуществлении государством распределения сельскохозяйственного земельного фонда.

Вместе с тем было бы несправедливо не отметить эффективные приемы, используемые Советским государством в период нэп. Так, принятое 2 февраля 1923 г. Постановление СТО РСФСР «О сельско-хозяйственной иммиграции»[318] бы­ло нацелено на заселение и повышение уровня сельско-хозяйственного производ­ства многоземельных юго-восточных окраин и Поволжья за счет иммигрантов и
реэмигрантов (впоследствии территории отвода земель были дополнены другими окраинами РСФСР[319]).

Советская власть предлагала земельные участки на условиях договора арен­ды, при этом обязательным требованием к арендаторам было не только исправное выполнение арендных и налоговых обязательств, но и наличие первоначального основного и оборотного капитала для ведения хозяйственной деятельности.

В феврале 1925 г. Наркомзему было поручено сформировать иммигрант­ский земельный фонд для наделения землей лиц, эмигрировавших из России до 7 ноября 1917 г., не принявших иностранного гражданства и решивших вернуться в РСФСР[320]. Сельскохозяйственная иммиграция использовалась государством для образования культурно-показательных хозяйств с целью повышения производи­тельности крестьянского труда[321]. Бесплатный отвод земельных участков всем же­лающим переселенцам по Постановлению СТО РСФСР от 25 мая 1923 г. осу­ществлялся в рамках колонизации Карельско-Мурманского края в районе от Пет­розаводска до Мурманска[322].

Таким образом, проведенное в данном параграфе исследование подтвер­ждает обоснованность обособления периода с октября 1917 по 1928 гг. в качестве самостоятельного этапа правового регулирования земельно-распределительных отношений в России. В рамках данного этапа можно определить следующие подэтапы: октябрь 1917 до января 1918 г. - период самостоятельного раздела сельскохозяйственных земель крестьянами на основе обычно-правовых норм, сформулированных в концентрированном выражении в «Декрете о земле»; начало 1918 - октябрь 1922 г. - переход сельскохозяйственных земель и земельно­распределительных отношений под контроль государства и формирование их правовых основ в Земельном Кодексе РСФСР 1922 г.; конец 1922 - 1928 г. - при­
нятие подзаконных актов для реализации основных положений Земельного Ко­декса и укрепления монопольных прав государства на землю.

Окончанием периода правового оформления земельно-распределительных отношений в условиях многоукладности землепользования и отмены частной собственности на землю считаем принятие Общих начал землепользования и зем­леустройства, утверждённых Постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. Данный этап правового регулирования земельно-распределительных отношений можно охарактеризовать как экстенсивно-потребительский, поскольку распреде­ление земельного фонда осуществлялось по уравнительно-потребительному принципу.

Отсутствие сформированного механизма правового регулирования земель­но-распределительных отношений отразилось на содержании законодательства и практике его реализации органами исполнительной власти. Вместе с тем в данный период была выработана стратегия правового регулирования земельно­распределительных отношений, нацеленная на национализацию сельскохозяй­ственного земельного фонда, создание коллективных советских хозяйств, осно­ванных на общественной обработке земли и подконтрольных органам государ­ственной власти.

<< | >>
Источник: ПЕТРОВСКАЯ ТАТЬЯНА СЕРГЕЕВНА. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНО­РАСПРЕДЕЛИТЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ (начало XVIII века - 80-е годы ХХ века): ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону - 2019. 2019

Еще по теме 3.1. Правовые основы передела земель в период многоукладности земле­пользования и отмены частной собственности на землю (26.10.1917 -1928 гг.):

  1. Стаття 2. Правова основа державної політики у сферах національної безпеки і оборони
  2. Стаття 2. Правова основа діяльності Вищого антикорупційного суду
  3. Стаття 3. Правова основа дипломатичної служби
  4. Стаття 3. Правова основа цивільного захисту
  5. ГЛАВА 1. ПРЕДСЕДАТЕЛЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
  6. ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕХАНИЗМА РАЗРЕШЕНИЯ НАЛОГОВЫХ СПОРОВ
  7. Правовые основы налогового контроля в Российской Федерации
  8. Глава III. Правовые основы свободного перемещения рабочей силы и социальная политика ЕС
  9. Глава IV. Правовые основы свободного перемещения товаров, капиталов и услуг в ЕС
  10. § 2. Правовая природа евро и правовые основы организации осуществления денежно-кредитной и валютной политики Европейского союза
  11. § 3. Правовая основа дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации