<<
>>

3.1 Правоохранительная система как объект реформирования

Укрепление государства, которое достаточно последовательно прово­дится в последнее время, предполагает решение нескольких задач: оптимиза­цию федеративного устройства страны, улучшение системы управления и, на что хотелось бы обратить особое внимание, совершенствование правоохра­нительной системы.

Существовавшие в советском государстве органы правоохраны в большей степени были нацелены на поддержание существовавшего в тот пе­риод тоталитарного режима1, что делает их функционирование по прежним принципам неадекватным условиям формирования правового государства и гражданского общества. Провозглашенный в статье первой Конституции Российской Федерации ориентир на построение правового государства кос­венно указал на необходимость приведения в соответствующий вид всей правоохранительной системы. Это породило череду реформ, направленных на переустройство существующей в Российской Федерации системы право­охранительных органов, совершенствование правовых и идеологических ос­нов обеспечения правопорядка, улучшение кадрового и материально- технического обеспечения правоохранительной деятельности. Их недоста­точная эффективность и, как показывает практика, неспособность обеспечить такой уровень правоохраны, который в полной мере соответствует представ­лениям о принципах и механизмах обеспечения правопорядка в правовом го­сударстве, обуславливает постановку вопроса о специфике правоохранитель- 'Чердаков О.И. Формирование правоохранительной системы советского государства в 1917-1936 гг. (историко-правовое исследование). Дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2002. -С. 3.

ной системы как объекта реформирования в условиях построения такого го­сударства.

Решение сформулированной задачи, на наш взгляд, возможно только с учетом специфики самой правоохранительной системы, а также ее места и роли в структуре государственно-правовой системы, как образования более общего порядка.

Принимая во внимание ранее изложенные моменты, пере­числим принципиально важные обстоятельства, учет которых в процессе ре­формирования объективно способствует приведению правоохранительной системы в состояние, адекватное идее правового государства.

Первое. Правоохранительная система представляет собой не просто набор отдельных составляющих, а совокупность подсистем, тесно взаимосвя­занных и переплетающихся друг с другом, что, по сути, и делает ее целост­ной, функциональной. При планировании и проведении какого-либо ее пре­образования необходимо это учитывать.

При реформировании правоохранительной системы надо уделять осо­бое внимание каждому ее элементу, просчитывать все возможные варианты их перестроения и, исходя из этого, организовывать процесс реформирова­ния. Игнорирование одной из составляющих системы может изменить на­правленность процесса трансформации и привести к результатам, которые не были запланированы лицами или органами, осуществляющими переустрой­ство. Указанные обстоятельства необходимо учитывать при построении пра­вового государства в Российской Федерации тем более, что механизмы его до конца не ясны.

Второе. Учитывая механический характер правоохранительной систе­мы, ее нельзя реформировать по тем же принципам и теми же методами, ко­торые применяются при реформировании органических систем (экономики, политической системы, государственно-правовой идеологии и т.д.). Не сле­дует рассчитывать на то, что повышение эффективности тех компонентов

правоохранительной системы, которые находятся в кризисном состоянии (идеологической, кадровой, материально-технической) возможны за счет со­вершенствования системы правоохранительных органов, правовых основ осуществления правоохранительной деятельности.

Третье. Реформа — говорится в Большом энциклопедическом словаре, — это преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общест­венной жизни; это нововведение любого содержания[134]. Исходя из этого обще­го определения понятия реформы, можно отметить, что реформа правоохра­нительной системы России - это преобразование, заключающееся не только в изменении количественного содержания органов, обеспечивающих охрану прав и свобод человека в нашей стране, но и в переустройстве всех подсис­тем рассматриваемой системы.

Общепризнанным является то, что реформирование является наиболее эффективным, когда носит комплексный характер. Однако сложный, много­уровневый характер правоохранительной системы, содержательная, струк­турная и функциональная неоднородность составляющих ее компонентов предопределяют то, что одномоментно провести такое ее реформирование, которое действительно носило бы комплексный характер, на сегодняшний день объективно невозможно.

Четвертое. В силу механического характера правоохранительной сис­темы исходным моментом ее реформирования должно стать обнаружение та­кого ее компонента, который оказывает непосредственное и ощутимое нега­тивное влияние на ее действие, препятствуя приведению ее в состояние, отвечающее идеалам правового государства. Поскольку именно совершенст­вование данного компонента позволит наиболее существенным образом по­влиять на рассматриваемую систему, воздействие на него должно быть из-

брано в качестве исходной отправной точки решения задач, связанных с адаптацией правоохранительной системы к условиям правового государства.

Пятое. Признание идеологического и правового компонентов органи­ческими системами, а институционального, кадрового и материально- технического - механическими предполагает необходимость применения принципиально разных подходов к их реформированию. В первом случае планируемый результат может быть достигнут за счет стимулирования про­цессов самоорганизации внутри самих подсистем, во втором - осуществле­нием директивных мер, направленных на совершенствование отдельных эле­ментов, недостаточно эффективное функционирование которых наиболее негативным образом влияет на действие соответствующих подсистем.

Шестое. Вследствие того что неоднородность и качественное разнооб­разие компонентов, составляющих правоохранительную систему, становится фактором, существенно затрудняющим планирование реформ и прогнозиро­вание их результатов, реформирование обязательно должно быть поэтапным.

На каждой стадии воздействие по возможности должно быть направле­но только лишь на одну подсистему (входящие в ее структуру отдельные элементы).

Это, с одной стороны, облегчит контроль и оценку полученных результатов, с другой стороны, обеспечит возможность оперативного реаги­рования на изменения, произошедшие в функционировании системы. Нема­ловажным является и то, что подобный подход позволяет существенно сни­зить затратность проводимых реформ и повысить их экономическую обоснованность.

Седьмое. В связи с тем, что правоохранительная система выступает со­ставляющей образования более общего порядка - государственно-правовой системы, которая развивается и функционирует по принципу органической системы, в процессе реформирования необходимо учитывать влияние, кото­рое оказывают на нее иные компоненты государственно-правовой системы.

При этом следует учитывать, насколько тесно каждый из таких компонентов связан с системой правоохраны: от характера взаимосвязи зависит, насколько существенным будет оказываемое на правоохранительную систему влияние.

Принимая во внимание изложенные моменты, полагаем возможным дать оценку осуществляемым в последние годы реформам правоохранитель­ной системы, нацеленным на ее приведение в соответствие с идеалами и принципами правового государства, а также предложить конкретные меро­приятия, направленные на оптимизацию самого реформирования.

Исходя из содержания правоохранительной системы, можно заметить, что проводимые в нашей стране реформы по ее совершенствованию охваты­вают несколько сфер отношений.

Во-первых, это продолжение совершенствования системы органов пра­воохраны, приведение их в соответствие с новыми задачами и функциями, стоящими перед обществом в современных условиях.

Во-вторых, создание и обеспечение обширной нормативной базы, ко­торая в необходимом объеме регламентирует деятельность правоохранитель­ных органов Российской Федерации.

В-третьих, подготовка и переподготовка сотрудников, работающих в правоохранительных органах, способных реализовать новые полномочия, вытекающие из изменившихся требований нынешнего времени.

В-четвертых, совершенствование нравственной атмосферы в органах правоохраны1.

В-пятых, достижение уровня материально-технического обеспечения правоохранительных органов, а также материального, бытового и социально­го обеспечения их работников, соответствующих возлагаемой на эти органы и их работников ответственности.

’Казакова М.В. Правоохранительная деятельность: идеалы и ценности // Концепция фило­софии права: научное издание. - M.: Юнити-Дана, 2007. - С. 629-635.

Перечисленное позволяет определить основные задачи, которые реша­ются в ходе проведения реформ, направленных на совершенствование право­охранительной системы и приведение ее в соответствие с идеалами и прин­ципами правового государства. Представляется, что в ходе их осуществления предполагается:

- изменить или дополнить необходимыми нормами существующее за­конодательство;

- перестроить систему правоохранительных органов в соответствии с возложенными на них государством функциями;

- гарантировать защиту и охрану основных прав и свобод человека и гражданина;

- наладить ресурсное обеспечение правоохранительных органов;

- усовершенствовать материально-техническое, социальное, бытовое обеспечение сотрудников правоохранительных органов;

- повысить устойчивость нравственных качеств сотрудников;

- оптимизировать систему профессиональной подготовки сотрудников правоохранительных органов;

- обеспечить достоверность и доступность информации о деятельности правоохранительных органов.

Принимая во внимание указанные задачи, можно утверждать, что на сегодняшний день особенно мало внимания уделяется совершенствованию идеологического компонента правоохранительной системы, что, на наш взгляд, не вполне обоснованно.

Здесь необходимо принимать во внимание сразу несколько обстоя­тельств. Во-первых, особую значимость данного компонента с учетом того, что речь идет об адаптации правоохранительной системы именно к условиям правового государства, которое возможно только в рамках вполне опреде­ленной идеологии. Во-вторых, то, что уже проведенные реформы так и не

привели к тому, что идеологический компонент приобрел способность обес­печивать функционирование правоохранительной системы в новых условиях.

В-третьих, то, что в силу органического характера рассматриваемой подсис­темы повлиять на нее объективно труднее, чем на материально-техническую или кадровую составляющие системы правоохраны, которые на сегодняшний день также оказываются крайне неэффективно функционирующими.

C учетом изложенного предполагается, что реформирование правоох­ранительной системы должно проходить в несколько этапов.

Первый этап — подготовительный. Он предполагает решение вопроса о том, какая идеология правоохранительной деятельности адекватна задачам, стоящим сегодня перед правоохранительной системой, а также разработку с учетом обоснованных базовых идеологических принципов проектов норма­тивных документов о реформе[135].

Второй этап - переходный - начинается формированием новой идеоло­гии правоохранительной деятельности. В дальнейшем рассматриваемый пе­риод предполагает: разработку проектов нормативных документов (как на­пример, в свое время был подготовлен новый Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Россий­ской Федерации, Закон Российской Федерации «О милиции», Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и т.д.); принятие соответст­вующих нормативно-правовых актов; принятие нормативных решений о ма­териально-техническом снабжении и кадровом укомплектовании органов. Институциональные изменения на данном этапе, по нашему мнению, должны осуществляться только при условии, если они окажутся необходимыми в си­лу принципиального изменения функций и задач самой правоохранительной системы.

Третий этап - завершающий — предполагает корректировку разрабо­танного законодательства в соответствии с результатами проведенных экспе­риментов; полное введение в действие обновленного законодательства; за­вершение создания необходимой материально-технической и кадровой основы правоохранительной деятельности.

Сложно точно определить границы каждого из этапов. Они размыты и плавно переходят один в другой. Это способствует постепенному проведе­нию реформ, позволяет устранять возникающие неблагоприятные последст­вия и уменьшает вероятность отклонения проводимых изменений в незапла­нированном направлении.

При проведении преобразований по совершенствованию правоохрани­тельной системы изменения должны происходить постепенно. До тех пор, пока прежние отношения не трансформированы в качественно новые, разру­шать их ни в коем случае нельзя. Другими словами, сначала надо построить дом, обустроить и обжить его, а только потом ломать старый. Это необходи­мо учитывать прежде всего при совершенствовании законодательства, регу­лирующего правоохранительную деятельность.

Далее необходимо остановиться на проблемах модернизации отдель­ных компонентов, входящих в правоохранительную систему как объект ре­формирования.

За непродолжительный исторический период существования совре­менной России было сделано уже многое по созданию нормативной базы, в необходимом объеме регламентирующей деятельность правоохранительных органов. В ее основе лежит принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации, устанавливающая равенство всех перед законом, право на защи­ту от обвинения в преступлении, презумпцию невиновности, состязатель­ность и равноправие сторон, открытое разбирательство дел в суде, право на защиту прав и свобод от каких бы то ни было посягательств, право граждан

обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Согласно ст. 51 Конституции Российской Федерации никто не обя­зан свидетельствовать против самого себя, своего супруга и близких родст­венников, круг которых определяется законом. Конституция предусматрива­ет обеспечение охраны прав потерпевших и компенсацию причиненного ущерба государством. Существующей гарантией прав также является полу­чение юридической помощи. Соблюдение таких положений Конституции Российской Федерации, как неприкосновенность личности, частной жизни человека и его жилища, — важнейшее условие для осуществления правоохра­нительной деятельности.

В ходе проведения реформ были приняты Федеральный конституцион­ный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Россий­ской Федерации»1, Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции»[136][137], Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»[138], Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федера­ции»[139], Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 1182 «О Следственном комитете Российской Федерации»[140], Постановление Верховного Совета Рос­сийской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202-1 «Об утверждении По­ложения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. № 613 «О правоохрани­тельной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и

психотропных веществ»[141], в соответствии с которым правоохранительная служба в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психо­тропных веществ является видом государственной службы граждан Россий­ской Федерации, замещающим должности правоохранительной службы в Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом нар­котиков и ее территориальных органах и др.

Несмотря на большое количество нормативных актов, система законо­дательства не является идеальной. В ней возможны пробелы, отсутствие или неполнота надлежащего регулирования. Зачастую по истечении определен­ного времени и в связи с изменением обстановки правовые акты устаревают. Все эти недостатки устраняются посредством правотворчества, заключающе­гося в издании новых нормативно-правовых актов.

Ярким примером устаревания нормативно-правовых актов является За­кон Российской Федерации «О милиции», который был принят еще в 1991 году прошлого столетия и уже не мог отвечать всем требованиям современ­ного времени. Учитывая эти обстоятельства, Президент Российской Федера­ции внес в Государственную Думу проект Федерального закона «О поли­ции», который после принятия Государственной Думой, одобрения Советом Федерации и подписания Президентом Российской Федерации вступил в си­лу с 1 марта 2011 года.

О необходимости совершенствования нормативной базы правоохрани­тельных органов в научной литературе говорится достаточно много. Это свя­занно, прежде всего, с тем, что с принятием 27 мая 2003 года Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федера­ции»[142] возникла необходимость подготовки и принятия Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», устанавливающего основные положения организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации.

В настоящее время ведется активная деятельность по разработке про­екта Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Феде­рации». Данный закон должен определять правовые, организационные и фи­нансово-экономические основы правоохранительной службы Российской Федерации. Федеральный закон «О правоохранительной службе Российской Федерации» должен содержать несколько глав.

В первой главе должны быть даны понятия основным терминам, ис­пользуемым в законе, очерчен предмет регулирования данного Федерального закона, которым являются отношения в сфере организации и функциониро­вания правоохранительной службы Российской Федерации, правовой статус государственного служащего правоохранительной службы, его права и обя­занности, а кроме того, отношения, возникающие при поступлении на право­охранительную службу, ее прохождении и прекращении.

Особое место в данной главе должно отводиться правовым основам правоохранительной службы Российской Федерации, которыми, несомненно, являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституцион­ные законы, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», а также иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, поста­новления Правительства Российской Федерации, принятые в пределах пре­доставленных полномочий, нормативные правовые акты правоохранитель­ных органов.

Также здесь должны найти свое место понятие и принципы правоохра­нительной службы как таковой. В соответствии с настоящим законом право­охранительная служба - вид федеральной государственной службы, пред­ставляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее также - граждане) на должностях правоохра­нительной службы (далее также - должность) в государственных органах,

службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безо­пасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Принципами правоохранительной службы могут являться:

1) обязательность соблюдения и защиты прав и свобод человека и гра­жданина, интересов общества и государства от преступных и иных противо­правных посягательств;

2) главенство законности при исполнении возложенных обязанностей и реализации предоставленных прав;

3) единство организации правоохранительной службы в правоохрани­тельных органах;

4) единоначалие и субординация (подчиненность) на правоохранитель­ной службе;

5) взаимосвязь правоохранительной службы с иными видами государственной службы и муниципальной службой;

6) государственная защита служащего правоохранительной службы;

7) обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к правоохранительной службе;

8) соотносительность обязанностей, запретов и ограничений на правоохранительной службе социальным гарантиям служащего.

Вторая глава должна быть посвящена должностям правоохранительной службы и их классификации, квалификационным требования по должностям правоохранительной службы, а также в этой главе должна быть предусмот­рена единая система специальных званий и классных чинов правоохрани­тельной службы.

Третья, четвертая и пятая главы закона, по нашему мнению, должны закреплять правовой статус служащего правоохранительной службы, его об­щие и служебные права и обязанности служащего, ограничения и запреты на 116

правоохранительной службе, общие основания и порядок ответственности такой категории служащих, условия и порядок поступления на правоохрани­тельную службу, а также регулировать порядок прохождения государствен­ной правоохранительной службы, в частности, порядок назначения на долж­ность правоохранительной службы, правила аттестации служащего, его перевода и перемещения.

Глава шестая должна закреплять общие условия присвоения, сохране­ния специальных званий и классных чинов правоохранительной службы, а также сроки выслуги в специальных званиях и классных чинах правоохрани­тельной службы.

Две последующие главы закона «Служебная дисциплина на правоохра­нительной службе» и «Служебное время и время отдыха служащего» посвя­щены вопросам соблюдения дисциплины на правоохранительной службе, порядку применения к служащему мер воздействия, видам нарушений слу­жебной дисциплины, а также определению служебного времени и времени отдыха служащего

Девятая глава данного закона должна содержать нормы, регламенти­рующие денежное довольствие служащего, а также государственные гаран­тии и компенсации, предоставляемые служащему и членам его семьи.

Следующая глава должна содержать положения, закрепляющие поня­тие конфликта интересов на правоохранительной службе, а также механизмы урегулирования таких конфликтов и разрешение служебных споров.

Одиннадцатая глава закона должна закреплять особенности формиро­ванию кадрового состава правоохранительной службы, порядка подготовки профессиональных кадров для правоохранительной службы.

В отдельной главе должен быть перечислен исчерпывающий перечень оснований прекращения правоохранительной службы.

В новый закон должен быть включена самостоятельная глава, посвя­щенная материально-техническому обеспечению правоохранительной служ­бы, а также контролю и надзору за соблюдением законодательства о право­охранительной службе.

Hy и, конечно, не исключена глава, закрепляющая заключительные и переходные положения, а прежде всего, сроки вступления в силу такого фе­дерального закона.

Нельзя не согласиться с мнением Сутуриной М.Н. о том, что принятие Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федера­ции» позволит не только реализовать требования Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», но и, прежде все­го, системно и единообразно урегулировать порядок прохождения сотрудни­ками правоохранительной службы, унифицировать меры социального обес­печения в целях повышения эффективности профессиональной служебной деятельности служащих по осуществлению функций, возложенных на право­охранительные органы[143].

В новом законе будут четко определены универсальные критерии пра­воохранительной службы (например, должности правоохранительной служ­бы замещают лица, осуществляющие дознание, предварительное следствие), обозначены органы государственной власти, в которых будет предусмотрена правоохранительная служба, что и станет основанием для формирования системы правоохранительных органов.

На пути реформирования системы органов, осуществляющих правоох- рану в Российской Федерации, уже проведена большая работа. Возможно, проблему полностью разрешенной считать еще преждевременно. Еще полно­стью не изжито дублирование в их деятельности; при внимательном подходе

можно обнаружить излишества в действиях сотрудников (особенно ярко это прослеживается в управленческих подразделениях), бюрократизацию в раз­решении отдельных вопросов.

Вся структура государственного аппарата в сфере осуществления пра- воохраны в условиях формирования демократического, правового государст­ва в Российской Федерации должна быть подчинена успешному разрешению главной задачи государства - охране прав и свобод граждан. В соответствии с этим должна быть сформирована и структура правоохранительных органов. Рекорды по количеству министерств и ведомств мы уже ставили в советское время. Однако убедились и в том, что только количеством многие проблемы не разрешить. Необходимо больше ориентироваться на профессионализм в государственном аппарате, на повышение эффективности деятельности слу­жащих правоохранительных органов1.

Необходимо и дальше думать о структурном совершенствовании пра­воохранительных органов, однако такое совершенствование не должно ста­новиться самоцелью, не должно становиться заменой мероприятиям, направ­ленным на оптимизацию других компонентов правоохранительной системы.

Оптимальный государственно-правовой механизм в Российской феде­рации вряд ли возможно будет создать, если не заботиться постоянно о под­готовке и переподготовке сотрудников органов, осуществляющих правоох- рану.

При проведении реформ кадровое обеспечение правоохранительных органов должно заключаться в следующем:

определение кадровой потребности подразделений путем иссле­дования объективных норм нагрузки сотрудником и систематического кон­троля за объемом работ1;

прогнозирование необходимой численности обучающихся в сис­теме высшего образования с учетом потребностей правоохранительных орга­нов в кадрах; участие в разработке программ обучения и приеме экзаменов в учебных заведениях;

определение числа мест для стажировки будущих сотрудников; создание и организация учреждений, обеспечивающих повыше­ние квалификации работников;

реализация мер, направленных на повышение морально­психологической готовности сотрудников правоохранительных органов в со­временных условиях[144];

ведение статистического и персонального учета сведений о соб­ственных кадрах.

Вопрос о подготовке и переподготовке сотрудников сейчас остается серьезной проблемой. Несмотря на большое количество учебных заведений, на огромный научный, педагогический, материальный потенциал, мы еще далеко не овладели всеми высотами в этой деятельности. Необходимо осво­ить современные формы подготовки кадров, организовать и вести соответст­вующий мониторинг состояния дел в этой области. В подборе кадров до сих пор широко не используются многие новшества науки, современные техно­логии, порой не применяются тесты, собеседования, конкурсы для выявления профессиональных качеств претендентов на должность сотрудника.

Для оптимальной работы правоохранительных органов, повышения ав­торитета кадрового состава, который в последнее время был сильно подорван и значительно принижен, очень важным остается вопрос формирования про­фессиональной культуры при подготовке сотрудников. Эффективность и ре­зультативность органов правопорядка определяется уровнем и содержанием профессиональной культуры как отдельного работника, так и коллектива то­го или иного подразделения.

Профессиональная культура - это прежде всего реальные умения и на­выки решения профессиональных задач и проблем оптимальным образом, эффективно и грамотно1. Особенностью профессиональной культуры со­трудников правоохранительных органов является то, что требуемые лично­стные качества развиваются у них вместе и наряду с теми требуемыми коди­фикационными нормами, которые определенным образом институционализированы и регламентированы.

Эти нормы предъявляют ряд специальных требований к личности со­трудника (следовать только тем нормам, которые находятся в рамках закона, быть корректным и сдержанным, действовать четко, не паниковать и т.д.). Эти качества в своей совокупности формируют специфический тип культу­ры, в котором более жестко заданы именно нормативные рамки, чем в других видах деятельности. Но это отнюдь не означает того, что профессиональная культура работников правоохранительных органов абсолютно регламентиро­вана и не допускает выхода за пределы нормативного поля. Наоборот, этот тип культуры предполагает сочетание регламентированных начал с широкой ориентацией знаний, умений и навыков. Ведь сам этот вид деятельности включает в себя очень широкий спектр качеств (психолого-педагогических, нравственных навыков общения и т.п.).

Становление и развитие профессиональной культуры сотрудника пра­воохранительного органа во многом зависит от формирования устойчивых нравственных качеств. Прежде всего, это идеи служению Отечеству, гражда­нам России с чувством профессиональной чести и достоинства. Надежный, прочный порядок без этих элементов культуры личности профессионала не установить.

На пути совершенствования государственно-правового механизма ох­раны прав человека необходимо до конца освободиться от стереотипов ад­министративно-командной системы управления общественными процессами. Современные правоохранительные органы должны обладать технологией управления в демократическом обществе. Это означает, что методы управле­ния с помощью подчинения всех и вся государственному аппарату сегодня заменяются подчинением всех (в том числе и самого государственного аппа­рата) закону. Взаимодействие между правоохранительными органами и насе­лением сегодня всецело определяется законодательством. Научиться рабо­тать, соблюдать законы, уважая их, - это еще одна необходимая высота, к вершинам которой должны добраться все сотрудники органов правоохраны, показывая при этом пример всему обществу. Если внутри системы подразде­лений, во взаимоотношениях сотрудников между собой и остаются автори­тарные методы, то во взаимоотношениях правоохранительных органов с гражданами в правовом государстве могут использоваться только демокра­тические методы, то есть правоохранительная деятельность на основе стро­гого соблюдения законов.

Осуществление охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина требует от государства выделения значительных материальных ресурсов. На сегодняшний день заслуживающим внимание остаются вопросы достойного денежного вознаграждения сотрудников правоохранительных органов, кото­рое должно соответствовать сложности и опасности их труда, обеспечения

служебными помещениями, автотранспортом, электронной и специальной техникой, необходимой для нормального осуществления поставленных перед ними обществом задач, заключающихся в охране правопорядка, законности и борьбе с преступностью[145].

При проведении реформирования правоохранительной системы нужно учитывать значимость совершенствования материально-технического обес­печения, заключающегося в:

- организации строительства и оборудования служебных помещений, а также материально-техническом обеспечении правоохранительной деятель­ности за счет федерального и местного бюджета;

- обеспечении правоохранительных органов кадрами технических ра­ботников и вспомогательного персонала;

- организации социального обеспечения сотрудников (направление в учебные учреждения, предоставление жилой площади, организация отдыха, направление детей в ясли, сады и иные детские учреждения);

- информационном обеспечении (прежде всего нормативными и спра­вочными материалами).

Бесспорно, количество запретов и ограничений, учитывая специфику правоохранительной службы, должно превышать количество запретов и ог­раничений на государственной гражданской службе. Дополнительные огра­ничения прав и свобод в отношении государственного служащего правоох­ранительной службы устанавливаются в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой это необходимо для выполнения задач, связанных с защитой основ конституционного строя, прав и законных интересов граждан[146].

В целях компенсации вводимых ограничений, а также обеспечения обязанностей государственного служащего правоохранительной службы должны предусматриваться меры по социальной защите служащего и членов его семьи.

Социальная защита - это система социально-юридических гарантий, направленных на удовлетворение материальных и духовных потребностей сотрудников. Социальная защита является объективно необходимым элемен­том в правовом положении сотрудников правоохранительных органов. От улучшения социальной защиты сотрудников напрямую зависит эффектив­ность правоохранительной деятельности1.

В настоящее время в сфере социального обеспечения сотрудников пра­воохранительных органов существует несколько спорных моментов. Так, для сотрудников, имеющих специальные звания различных федеральных органов исполнительной власти, действующими нормативными правовыми актами Российской Федерации установлен разный уровень социальных гарантий. Различия, к примеру, в настоящее время существуют в порядке оплаты стои­мости проезда членов семей сотрудников правоохранительных органов к месту проведения основного отпуска и обратно. Если в одних органах, осу­ществляющих правоохрану (Федеральная таможенная служба, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков), оплата проезда сотрудникам и членам их семей в отпуск и обратно осуществляется один раз в год, то члены семей сотрудников, работающих в других правоох­ранительных органах (Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрез­вычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Феде­

ральная миграционная служба), имеют право на оплату проезда один раз в два года.

Также требуют унификации гарантии по медицинскому и санаторно- курортному обеспечению служащих правоохранительной службы и членов их семей, нормы, предусматривающие выплату компенсации за использова­ние личного транспорта, право на денежную компенсацию в размере факти­чески уплаченного земельного налога и налога на имущество физических лиц, уволенных с правоохранительной службы с правом на пенсию и имею­щих выслугу 20 лет и более (в календарном исчислении). Решению подлежит вопрос о приведении к единообразию норм, связанных с обязательным госу­дарственным страхованием служащих правоохранительной службы. В на­стоящее время на большинство сотрудников правоохранительных органов распространяется действие Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военно­служащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и началь­ствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государ­ственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы»1. Однако если рассматривать Федеральную таможенную службу Российской Федерации и Федеральную службу судебных приставов Российской Федерации в качестве органов, в ко­торых осуществляется правоохранительная служба, то на сотрудников ука­занных органов не распространяются нормы Федерального закона от 28 мар­та 1998 г. № 52-ФЗ. Механизм страхования сотрудников указанных органов, зафиксированный в ст. 323 Федерального закона от 27 ноября 2010 года № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»[147] и ст. 20.

Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах»[148], отличается от механизма, закрепленного в Федеральном законе от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ[149].

Исследуя вопрос предоставления социальных гарантий сотрудникам правоохранительных органов, нельзя обойти стороной сложности жилищно­го обеспечения. В настоящее время механизм предоставления служащему правоохранительной службы жилого помещения на законодательном уровне закреплен. Однако на практике вопрос обеспечения жилым помещением со­трудников правоохранительных органов не решается, что в том числе не спо­собствует укреплению кадров.

Существует несколько способов разрешения вопроса о жилищном обеспечении служащего правоохранительной службы. Одним из таких спо­собов является применение, по аналогии с механизмом жилищного обеспе­чения военнослужащих, накопительно-ипотечной системы, также можно рас­сматривать вопрос о предоставлении единовременной субсидии для приобретения жилья один раз за весь период прохождения правоохранитель­ной службы, выдаваемой с учетом его стажа и условий ее прохождения.

В любом случае на период службы необходимо предоставлять жилые помещения специализированного жилищного фонда. В случае невозможно­сти предоставления указанного жилого помещения служащему должна вы­плачиваться ежемесячная компенсация за наем (поднаем) жилых помещении.

Финансирование правоохранительных органов осуществляется за счет средств федерального бюджета, которых порой недостаточно для полного обеспечения их деятельности. Важность должного ресурсного обеспечения (материального, финансового, кадрового) несомненна. Без этого даже самые хорошие идеи обречены на заведомую неэффективность. Взять такой вопрос,

как профилактика преступной деятельности. Это апробированная и положи­тельно себя зарекомендовавшая в годы существования Советского Союза ра­бота. Ранее в этом направлении действовали специализированные органы внутренних дел и прокуратуры, комиссии по делам несовершеннолетних, специальные воспитательные и реабилитационные учреждения, Советы про­филактики, товарищеские суды, добровольная народная дружина, комсо­мольские оперативные отряды и т.д. Кроме того, по месту жительства в штатном расписании были предусмотрены педагоги — организаторы, по мес­ту учебы - заместители директоров школ и училищ по воспитательной рабо­те. И что бы по этому поводу ни говорили, несмотря на все существовавшие недостатки, эта деятельность давала определенный положительный эффект. Недаром опыт нашей страны в свое время получил международное призна­ние, нашел отражение в документах Организации Объединенных наций. Сейчас эта система практически разрушена из-за отсутствия нормативно­правового, организационного, а главное - ресурсного обеспечения.

Применение простых математических приемов показывает, что деше­вая профилактическая служба очень дорого обходится государству. Если ка­ждый штатный сотрудник этой службы сможет удержать от совершения пре­ступления или рецидива хотя бы одного правонарушителя в месяц, то его содержание для общества будет оправдано. Ведь здесь надо учитывать затра­ты на розыск, привлечение к ответственности, транспортировку и содержа­ние преступника в местах лишения свободы и т.д., не говоря уже об ущербе от самого преступления.

Это еще раз подчеркивает, что правоохранительная система не простая сумма подсистем. Необходимо иметь в виду, что нет и не может быть абсо­лютно отдельных, обособленных элементов, все они переплетаются, взаимо-

пересекаются, связываются между собой, что, по сути, и делает систему це­лостной и функциональной[150].

Таким образом, резюмируя все вышесказанное, можно сделать сле­дующие выводы.

Правоохранительная система в условиях построения правового госу­дарства действительно выступает как самостоятельный объект реформирова­ния.

При формировании правового государства в России в поле зрения в равной мере должны находиться вопросы совершенствования нормативной основы деятельности правоохранительных органов, преобразования идеоло­гической составляющей системы, изменения количественного содержания служб, осуществляющих правоохрану, улучшение их ресурсного обеспече­ния: финансового, материально-технического и кадрового.

Вместе с тем к совершенствованию каждого из пяти компонентов пра­воохранительной системы должен применяться индивидуальный подход. Ис­пользование универсальных средств и приемов в данном случае невозможно в силу различия в содержательных, структурных и функциональных характе­ристиках компонентов, их разной значимости для обеспечения эффективного функционирования правоохранительной системы, а также разного состояния и степени его соответствия задачам построения правового государства на со­временном этапе.

Реформирование правоохранительной системы в России должно быть поэтапным. Логически первым шагом на его пути должно стать совершенст­вование идеологического компонента рассматриваемой системы.

3.2

<< | >>
Источник: Правкин Игорь Владимирович. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2011. 2011

Еще по теме 3.1 Правоохранительная система как объект реформирования:

  1. § 1. Категория «общественный контроль» в науке информационного права и информационном законодательстве
  2. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
  3. Концепция перспективного реформирования государственных судебно-экспертных организаций Российской Федерации
  4. Критические материалы о деятельности полиции в средствах массовой информации как специфическая форма коммуникации между ОВД и обществом
  5. 3.1. Организационно-управленческий механизм реагирования на критические материалы о деятельности полиции в СМИ
  6. § 1.2. Органы предварительного следствия по законодательству Российской Федерации: структура и перспективы развития
  7. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
  8. §1. Место и роль правовой культуры в правовой жизни общества
  9. План
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. Применение системного подхода в исследовании правоохранительной системы России
  12. Структурно-содержательные характеристики правоохранительной системы России
  13. 2.1 Характерные черты реформирования правоохранительной системы России в различные исторические периоды
  14. 3.1 Правоохранительная система как объект реформирования
  15. Правоохранительная система в комплексе факторов, определяющих формирование правового государства в России
  16. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  17. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
  18. Правовые стратегии в организации функционирования механизма государства
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -