<<
>>

§ 2. Парламент как высший представительный и законодательный орган государственной власти

Понятие и структура парламента. Высшими представи­тельными и законодательными органами государственной вла­сти в подавляющем большинстве современных государств яв­ляются парламенты, которые, как уже было отмечено, в разных государствах могут называться по-разному.

Термин «парла­мент», как принято считать, происходит от французского глаго­ла parler - говорить, разговаривать, хотя этот термин имеет ко­рень в латинском языке: parlamentum - собеседование, перего­воры от латинского слова parlare-говорить[XVI]. В средние века парламентами называли, например, народные собрания, на ко­торых могли выступать все граждане (Италия), провинциальные суды (Франция), консультативные органы при монархе (некото­рые другие страны).

Вместе с тем родиной парламента в его современном пони­мании считается Англия. В ΧΙ-ΧΠΙ вв. при короле в качестве вспомогательного органа стали созываться советы, в состав ко­торых входили вначале крупные феодалы (бароны) и высшее духовенство, а затем и представители городов и сельских об­щин. В XIV в. бароны и духовенство стали собираться отдельно от представителей городов и сельских общин, вследствие чего

образовались две палаты - палата лордов и палата общин, став­шие палатами парламента. Впоследствии подобные учреждения, носящие сословный и сословно-представительный характер, возникают и в других странах (Польше, Венгрии, Франции, Ис­пании и т. д.).

Современный парламент - это высший представительный орган государства, носитель верховной законодательной власти. Он призван представлять интересы народа и выражать его волю.

Все современные парламенты характеризуются одно- или двухпалатной структурой, хотя до недавнего времени существо­вали парламенты и с большим числом палат. Так, Конституция Южно-Африканской Республики, действовавшая в 1984-1993 гг., предусматривала трехпалатный парламент, палаты которого формировались по расовому принципу - Палата собрания из белых, Палата представителей из цветных (мулатов) и Палата из индийцев.

По Конституции Социалистической Федеративной Рес­публики Югославии 1963 г. (в редакции 1968 г.) в Союзной скуп­щине (парламенте) число палат фактически доходило до шести.

С момента своего возникновения парламенты имели, как правило, двухпалатную структуру и состояли из верхней и ниж­ней палат. Такое название палаты получили вследствие того, что в верхних палатах первоначально были представлены высшие слои, «верхи» общества, а в нижних палатах — «низы» общества. Необходимость в подобной структуре диктовалась обычно тем, что верхняя палата, которая традиционно играла роль консерва­тивного тормоза прогрессивных преобразований и формирова­лась менее демократичным путем, чем нижняя палата (по на­следству, путем назначения и т. д.), должна была удерживать нижнюю палату от поспешных, непродуманных решений. В на­стоящее время в большинстве развитых стран вопрос об одно- или двухпалатной структуре парламента решается уже, исходя из политических соображений в момент проведения конститу­ционной реформы в стране.

В современных государствах двухпалатный парламент ха­рактерен в основном для федеративных государств, в которых одна палата (нижняя) формируется на основе представительства всего населения государства, а в другой (верхней) представлены отдельные субъекты федерации. Только в четырех федератив­ных государствах (Танзании, Сент-Китсе и Невисе, Федератив­ных Штатах Микронезии, Коморских Островах) существуют

однопалатные парламенты. Унитарным же государствам при­сущи в основном однопалатные парламенты, хотя в ряде уни­тарных государств (Испании, Италии, Польше, Франции, Япо­нии и некоторых других) встречаются парламенты с двухпалат­ной структурой. В настоящее время однопалатные парламенты существуют примерно в половине государств Европы (Болгария, Венгрия, Дания, Швеция и др.), во многих малых государствах Америки (Коста-Рика, Сальвадор и др.), в большинстве госу­дарств Тропической Африки и, как правило, в авторитарных и тоталитарных государствах Азии.

Для обеспечения нормальной работы парламенты или их палаты создают специальные руководящие органы.

К ним в пер­вую очередь относятся председатели и их заместители. Во многих, особенно англо-саксонских странах председатель ниж­ней палаты именуется спикером. Обычно председатель парла­мента или палаты избирается из среды наиболее многочислен­ной фракции, а его заместители - из других фракций. В тех па­латах, где партийных фракций нет (например, в Совете Федера­ции Федерального собрания Российской Федерации), председа­тель и его заместители избираются иначе. В некоторых странах (Великобритании, Индии, США) председатель парламента (па­латы) не избирается, а занимает это место по должности. На­пример, в США председателем верхней палаты (Сената) по должности является вице-президент. В других он назначается главой государства. В Нидерландах председатель нижней пала­ты назначается монархом из числа трех предложенных палатой кандидатур, в Канаде председатель верхней палаты (Сената) на­значается генерал-губернатором по рекомендации премьер- министра. В некоторых развивающихся странах председателем парламента выступает сам глава государства. В отдельных стра­нах (например, в странах тоталитарного социализма) функции председателя парламента выполняют коллегиальные органы (президиумы, бюро, комитеты, конференции).

Как руководитель парламента (палаты) председатель обла­дает целым рядом полномочий. Он представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, обладает дисциплинар­ной властью, по договоренности с заместителем (заместителя­ми) определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первооче­редное рассмотрение вопросов, внесенных правительством, ру­ководит прениями, на основе регламента устанавливает проце­

дуру обсуждения вопросов и порядок голосования, координиру­ет работу парламентских органов, ведает парламентским бюд­жетом и т. д. Большие права дают председателю возможность активно влиять на решения парламента, он обладает различны­ми средствами ограничения инициативы неугодных правящим партиям депутатов, он может не дать согласия на внесение де­путатских запросов правительству или его отдельным членам, сократить время выступления и даже запретить депутату участ­вовать в заседаниях на определенный срок.

К руководящим органам парламента (палаты) относятся также секретари, которые избираются из числа парламентари­ев. Секретари наблюдают за ведением стенограмм заседаний, делопроизводством, публикуют протоколы заседаний, помогают председателю обеспечивать порядок во время заседаний и т. д.

В некоторых парламентах из числа парламентариев изби­раются также квесторы, в обязанности которых входит под­держание порядка на заседаниях, в кулуарах, в буфетах парла­мента. Во Франции и ряде других стран квесторы решают также административно-хозяйственные вопросы.

В качестве вспомогательных органов в парламентах (пала­тах) из числа парламентариев создаются комитеты и комис­сии. Принципиальных различий между ними нет, поэтому в од­них парламентах создаются только комитеты, в других - только комиссии, в третьих- и комитеты, и комиссии. В некоторых двухпалатных парламентах создаются как объединенные коми­теты или комиссии (например, в США - по экономике, по нало­гам), так и комитеты (комиссии) палат. Комитеты (комиссии) делятся на постоянные и временные.

Постоянные комитеты (комиссии) создаются на весь пери­од полномочий парламента (палаты). В их составе могут созда­ваться подкомитеты (подкомиссии). Комитеты (комиссии) обычно подразделяются на отраслевые и специализированные. Система отраслевых комитетов (комиссий) соответствует сис­теме министерств, деятельность которых подконтрольна коми­тетам (комиссиям). К специализированным относятся комитеты (комиссии) по обороне и безопасности, по иностранным делам, по сельскому хозяйству, по здравоохранению и др. Временные комитеты (комиссии) создаются для выполнения каких-либо отдельных заданий. К ним относятся следственные, ревизион­ные, редакционные и иные комитеты или комиссии.

Важная роль в структуре парламентов принадлежит пар­тийным фракциям. Фракции объединяют членов одной или нескольких родственных партий. Они призваны формулировать и выражать свою позицию по проектам решений парламента или палаты. В соответствии с регламентом парламента (палат) фракции создаются только при определенной численности пар­ламентариев от одной и той же партии.

Так, например, в Италии для создания фракции нужно иметь 20 депутатов от партии в нижней палате и 10 - в верхней. Фракция избирает своего пред­седателя и заместителей. Иногда руководителем фракции явля­ется лидер данной партии, избранный в парламент. Члены фрак­ции обычно подчиняются жесткой дисциплине и голосуют в парламенте по решению фракции. Фракции пропорционально представлены в руководстве парламента (палаты), его комитетах (комиссиях), делят между собой места их председателей. Фрак­ция имеет свое помещение в парламенте, выступление от имени фракции предоставляется вне очереди. При так называемых фракционных обсуждениях с трибуны с изложением позиции фракций выступают их лидеры.

Полномочия и функции парламента. Для осуществления своих функций парламент наделяется соответствующими пол­номочиями- компетенцией. Компетенция парламента зависит от многих факторов: формы правления, формы государственно­го устройства, политического режима, исторических условий, соотношения политических сил в стране и др. Так, в президент­ских республиках парламенты не принимают участия в форми­ровании правительства, ограничены в контроле за исполнитель­ной властью. В тоталитарных государствах за парламентом мо­жет закрепляться значительный объем полномочий, однако на практике многие из этих полномочий оказываются фиктивными.

Полномочия парламента закрепляется конституцией стра­ны и другими конституционными актами. Однако во многих странах компетенция парламента недостаточно четко регламен­тируется конституционными актами, хотя все они предоставля­ют парламенту право издавать законы (самостоятельно или со­вместно с главой государства), устанавливать налоги, прини­мать государственный бюджет. В то же время многие конститу­ции закрепляют некоторые формы парламентского контроля за исполнительной властью. В отдельных конституциях (Индия, Испания, Швейцария) компетенция парламента более детализи­

рована. В ряде стран парламент наделяется правом формирова­ния или участия в формировании других органов (Австрия, Бельгия, Португалия, ФРГ и др.).

Конституции и конституционные акты наделяют парламен­ты, прежде всего, полномочиями по принятию законов. По характеру данных полномочий парламенты принято делить на три группы: с неограниченными, ограниченными и относитель­но ограниченными законодательными полномочиями.

К первой группе относятся парламенты, обладающие пра­вом принимать законы по любым вопросам (Великобритания, Греция, Ирландия, Италия, Япония). Ни в конституциях, ни в других конституционных актах этих государств не дается пе­речня вопросов, по которым парламент может принимать законы.

Ко второй группе относятся парламенты преимущественно федеративных государств, конституции которых четко разгра­ничивают компетенцию федерации и ее субъектов. К этой груп­пе примыкает унитарная Франция, конституция которой жестко очерчивает перечень вопросов, по которым может законода­тельствовать парламент. Причем по одним из этих вопросов он может принимать законы, а по другим - устанавливать только общие принципы (например, в социально-экономической сфере).

В третью группу входят парламенты, законодательная ком­петенция которых носит относительно ограниченный характер. Это парламенты федеративных государств, имеющих совмест­ную законодательную компетенцию федерации и ее субъектов (Индия, Малайзия, Российская Федерация, ФРГ), а также децен­трализованных унитарных государств, где законодательная компетенция парламента ограничена правами соответствующих территориальных образований (например, Испания).

Кроме законодательных парламенты наделяются и другими полномочиями. Это полномочия, связанные с утверждением го­сударственных доходов и расходов, а также установлением на­логов, ратификацией и денонсацией международных договоров, назначением референдумов, формированием государственных органов, контролем за деятельностью исполнительных и иных государственных органов и т. д.

Полномочия, связанные с утверждением государствен- них доходов и расходов, выражаются в принятии государствен­ного бюджета. Государственный бюджет принимается парла­ментом, как правило, ежегодно. В нем указывается смета всех

финансовых потребностей государства и всех доходов, необхо­димых для покрытия этих потребностей. Утверждая бюджет, парламент тем самым уполномочивает правительство расходо­вать государственные средства в соответствии с утвержденной сметой и обязывает его собрать необходимые для обеспечения доходов государства налоги и другие поступления. Как правило, бюджет имеет форму закона, однако в некоторых государствах (Великобритания, США, Япония и др.) - это финансовая программа, которая реализуется через систему отдельных законов. Наряду с принятием бюджета в компетенцию парламента обычно входит и утверждение отчета правительства об исполнении бюджета.

Среди финансовых полномочий парламента важное место занимают полномочия по установлению налогов. Установление налогов обычно относится к исключительной компетенции парла­мента, хотя на установление определенных (например, местных) налогов и сборов могут уполномочиваться нижестоящие органы.

Иногда к полномочиям парламентов в финансовой сфере относится принятие решений о денежной эмиссии (ст. 87 Кон­ституции Турции) или создание внебюджетных фондов (ст. 267 Конституции Индии).

Полномочия парламентов, связанные с ратификацией и денонсацией международных договоров могут выражаться ли­бо в даче согласия на ратификацию или денонсацию договора главе государства, без чего он этого не может сделать, либо в уполномочии его на это, либо в непосредственной ратификации или денонсации договора самим парламентом.

Назначение референдумов относится к исключительной или альтернативной компетенции парламента. В одних государст­вах референдумы назначаются исключительно парламентом (Куба, Намибия, Хорватия), в других- главой государства (Российская Федерация). В литературе отмечается, что назначение референду­мов - нечастое конституционное полномочие парламентов.

Полномочия парламентов по формированию государст­венных органов в различных государствах определяются по- разному. Различаются как круг формируемых парламентами го­сударственных органов, так и способы их формирования. Так, в парламентарных республиках парламент избирает президента, в парламентарных республиках и парламентарных монархиях об­разует правительство, во многих государствах полностью (Гер­мания, Россия) или частично (Италия) назначает конституцион­

ный суд, назначает (избирает) судей Верховного суда, Генераль­ного прокурора, парламентских комиссаров (омбудсманов) и др.

Полномочия по контролю за деятельностью исполни­тельных и иных государственных органов осуществляется пу­тем вопросов к правительству, министрам, иным должностным лицам на парламентских слушаниях, заседаниях палат. Самая острая форма контроля выражается в вотуме недоверия прави­тельству и увольнении его в отставку.

Парламенты могут обладать и некоторыми другими полно­мочиями: полномочиями в области обороны и безопасности, судебными и квазисудебными полномочими и др.

Реализуя свои полномочия, парламенты осуществляют со­ответствующие функции. К наиболее важным функциям парла­мента, как представляется, можно отнести следующие.

Во-первых, законодательную функцию. Эта функция яв­ляется самой главной в деятельности парламента. Она определя­ется природой парламента как органа законодательной власти и выражается в принятии законов - нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой и обязательных для всех без исключения, включая и сам парламент. Во многих го­сударствах правом принимать законы обычно обладают народ и парламент. Народ принимает законы на референдумах и до­вольно редко. Основная же законодательная нагрузка ложится на парламент.

Во-вторых, бюджетно-финансовую функцию. Она заклю­чается в принятии бюджета страны и контроле за его исполнением. Хотя проект бюджета в большинстве стран мира разрабатывает и выдвигает правительство, закон о бюджете принимает парламент, определяя в нем статьи государственных доходов и расходов.

В-третьих, функцию по формированию отдельных госу­дарственных органов. Как уже отмечалось парламенты могут избирать президента, формировать правительство, судебные ор­ганы, органы контроля, совещательные органы и т. д.

В-четвертых, контрольную функцию. В частности, парла­мент, так или иначе, контролирует деятельность исполнительных и других государственных органов, контролирует исполнение бюд­жета, заслушивает и утверждает отчет правительства и т. д.

В литературе отмечаются и некоторые другие функции пар­ламента, например, функция принятия одноразовых ненорматив­ных актов по определенным вопросам, церемониальная функция.

<< | >>
Источник: Теория государства и права. В 2 ч. Ч. 1. Теория го­сударства : учеб, пособие / Н. А. Пьянов. - Иркутск : Изд-во ИГУ,2011.-283 с.. 2011

Еще по теме § 2. Парламент как высший представительный и законодательный орган государственной власти:

  1. Проблемы ответственности Председателя Правительства Российской Федерации
  2. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  3. § 1. Понятие и причины коллизий законодательной компетенции в Российской Федерации
  4. § 3. Европейский парламент,
  5. § 4. Юридическая ответственность в системе функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации
  6. § 1. Теория парламентской ответственности Правительства в Российской Федерации
  7. § 2. Современное состояние российского законодательства в контексте позитивной юридической ответственности органов исполнительной власти
  8. § 3. Юридическая ответственность органов исполнительной власти на региональном уровне
  9. § 5. Перспективы развития парламентской ответственности Правительства в России и совершенствование российского законодательства
  10. § 1. Реализация концепции позитивной юридической ответственности в правовом регулировании деятельности органов исполнительной власти в странах Европы
  11. § 4. Общее и особенное в механизме парламентской ответственности России и иностранных государств
  12. Исследовательские парадигмы института парламентаризма
  13. Парламентаризм и теория разделения властей
  14. Парламентаризм в контексте диалога государственной власти и общества
  15. Вопросы соотношения парламентаризма и форм правления
  16. Взаимосвязь парламентаризма и государственного (политического) режима осуществления власти
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -