3.3. Нормативное обеспечение социалистических земельно­распределительных отношений в условиях формирования индустриального сель­ского хозяйства в СССР (1953-1990 гг.)

Следуя логике разработанной периодизации правового регулирования зе­мельно-распределительных отношений, данный раздел исследования относится к периоду нормативного обеспечения социалистических земельно­распределительных отношений в условиях формирования индустриального сель­ского хозяйства в СССР, который разделен на два этапа.

Правовое регулирование земельно-распределительных отношений в указан­ный период осуществлялось в следующих направлениях: во-первых, рационали­зация распределения земли для формирования крупных сельскохозяйственных объединений промышленного типа; во-вторых, расширение фонда приусадебных участков за счёт перераспределения нерационально используемых земель колхо­зов работникам социалистических предприятий и организаций для ведения лич­ного подсобного хозяйства; в-третьих, осуществление дальнейшего огосударств­ления сельскохозяйственного земельного фонда и развитие системы мер защиты земель от самовольных захватов и изъятия из сферы социалистического произ­водства; в-четвертых, введение кадастрового учета единого государственного зе­мельного фонда.

Результатом правового регулирования в период коллективизации 1928­1939 гг. стало создание в СССР организационно-правовых форм для осуществле­

ния масштабного переустройства сельского хозяйства и его преобразования в крупное индустриальное производство. Советское руководство продолжило реа­лизацию ленинских планов создания системы управления страной как одной большой фабрикой. СССР должен был стать примером рационального распреде­ления средств производства, включая земельный фонд, стандартизации правового порядка и создания плановой системы организации населения и производства.

Для осуществления вышеуказанных планов модернизации сельского хозяй­ства в 1950-1980 г. был реализован комплекс правовых мероприятий, в том числе: разработаны инструкции и положения «сселения» и районного планирования, укрупнения колхозов путём объединения мелких деревень, определения перспек­тивных и неперспективных деревень как способов обеспечения властного торже­ства государства над социальным самоопределением крестьян.

И, наконец, осуществлено юридическое обеспечение проведения земле­устроительных работ для реализации проектов укрупнения колхозов и формиро­вания объединений в сельском хозяйстве. Советское правительство реконструи­ровало систему обязательного государственного учёта и распределения земли по угодьям и землепользователям, а также сформировало единую общесоюзную си­стему государственной регистрации всех землепользований^[369].

Авторитарное социальное планирование индустриального сельского хозяй­ства разрушало исторически сложившееся сельское расселение с большим коли­чеством мелких деревень, отличавшихся собственным жизненным и хозяйствен­ным укладом. Реформа проводилась волюнтаристскими методами при отсутствии необходимых финансовых ресурсов в условиях высокой идеологизации преобра­зований и низкого уровня их юридического обеспечения.

Так называемое «сселение», то есть укрупнение деревень, сопровождалось созданием невыносимых условий жизни в неперспективных населённых пунктах. В таких деревнях закрывали школы, больницы, учреждения обслуживания насе­ления, отменяли автобусные маршруты и т.п. Вследствие этого крестьяне либо

самостоятельно переезжали в другие районы, либо реанимировали традиционные крестьянские практики выживания в форме отказа от трудовой деятельности в колхозе и концентрации усилий на личном подсобном хозяйстве. В партийных директивах вновь появляются слова о мелкобуржуазной сущности российского крестьянства и необходимости его трансформации в сельский пролетариат^[370].

Следствием принудительного раскрестьянивания населения стало резкое сокращение численности крестьян, увеличение среднего возраста жителя деревни, недостаток трудовых кадров в сельском хозяйстве.

Все это не остановило советских реформаторов, напротив, предпринимают­ся попытки сконцентрировать остатки сельского населения в небольшом количе­стве населённых пунктов как центров внутрихозяйственных систем расселения. Только в 1980 г. под давлением общественного мнения деление деревень на пер­спективные и неперспективные в нормативно-правовых актах было прекращено. Однако идея концентрации и специализации сельскохозяйственного производства и его перевод на индустриальную основу становится генеральной линией совет­ского правительства в 70-80-е гг. Теперь сельские населённые пункты разделяли на перспективные и сохраняемые вследствие территориальных особенностей, в том числе разобщённости земельных массивов.

Основным субъектом, наделяемым государством правами землепользова­ния, становятся социалистические сельскохозяйственные объединения. Колхозы, кооперативные организации, межхозяйственные предприятия (организации) были реорганизованы в производственные, научно-производственные и аграрно­промышленные объединения. Последние входили во всесоюзное или республи­канское сельскохозяйственное объединение.

Целевой подход к созданию новых субъектов земельно-распределительных отношений выражался в определении их хозяйственных функций. В частности, им предназначалось осуществить мероприятия по эффективному использованию земли, основных фондов и трудовых ресурсов, по рациональному распределению

материальных и финансовых ресурсов, а также широко внедрить промышленные методы в сельскохозяйственное производство и переработку продукции в объ­единениях, на предприятиях и в организациях всесоюзного или республиканского объединения в сельском хозяйстве^[371]. Последние должны были способствовать ре­шению проблемы существовавших различий между уровнем жизни в городе и де­ревне. Данная цель, как, впрочем, и другие абстрактные плановые показатели, не были достигнуты. Согласно статистическим данным уровень доходов сельских жителей в 1989 г. составил 87% уровня доходов рабочих в промышленном секто­ре.

Другим направлением правового регулирования в сфере земель­но-распределительных отношений стало обеспечение сохранения единого госу­дарственного земельного фонда и его защита от бесхозяйственного использова­ния. В докладных записках правительству отмечалось бесхозяйственное исполь­зование колхозных земель, в том числе перевод пашенных земель в залежи, нера­циональное использование орошаемых и осушенных земель и их выведение из сельскохозяйственного оборота. Правительство ужесточает юридическую ответ­ственность за нецелевое использование отведенных колхозам земель, устанавли­вает жёсткий контроль за внедрением в колхозах и совхозах высокоинтенсивной системы земледелия, а также за отводом земельных участков для несельскохозяй­ственных целей^[372].

Угрозу целостности государственного земельного фонда представляли и непрекращающиеся самовольные захваты крестьянами сельскохозяйственных зе­мель. Защита от захватов земли велась в нескольких направлениях. Во-первых, ужесточалась юридическая ответственность, в том числе расширялось примене­ние уголовной ответственности по ст. 199 УК РСФСР за совершение незаконных сделок с землёй, нарушавших законы о национализации земли. Во-вторых, судеб­

ным органам предписывалось привлекать к ответственности не только лиц, ви­новных в совершении самовольного распоряжения земельными участками, но и должностных лиц, призванных обеспечивать контроль за надлежащим использо­ванием земель, а также выносить частные определения, направленные на устра­нение причин и последствий захвата земли, и проведение показательных судеб­ных процессов по месту совершения данных преступлений^[373].

К уголовной и административной ответственности привлекались лица, за­ключившие сделки (в явной или скрытой форме) с нарушением законов о нацио­нализации земли и права собственности государства на землю. Аналогичные ме­ры ответственности принимались по фактам самозахватов, уничтожения межевых знаков, бесхозяйственного нецелевого или с целью извлечения нетрудовых дохо­дов использования сельскохозяйственных земель.

Уголовно-правовые способы охраны государственной собственности на землю применялись на основании ст. 87-а Уголовного кодекса РСФСР^[374] и соответ­ствующих статей уголовных кодексов других союзных республик, предусматри­вающих ответственность за различные нарушения законов о национализации зем­ли (купля-продажа, запродажа, дарение, залог, самовольная мена земельных участков и всякое не разрешённое законом распоряжение землёй).

Таким образом, реализация нормативно-правовых актов, регулировавших индустриализацию деревни и создание системы крупных иерархически управляе­мых государством коллективных хозяйств («фабрики зерна»), оказалась эффек­тивной только для решения следующих политических задач: формирование си­стемы директивного управления сельским хозяйством, раскрестьянивание земле­пользователей и урбанизация сельского населения, замены тысяч мелких кре­стьянских производителей большими коллективными хозяйствами с армией наемных работников.

Крестьяне не были уравнены в правах с рабочими. При распределении зе­мельного фонда сохранялось неравенство между колхозами и совхозами. Так, средний совхоз имел 100 тыс. акров земли, в то время как средний колхоз получал около 25 тыс. акров сельскохозяйственных земель^[375].

Для решения продовольственной проблемы государство вынуждено было расширить фонд приусадебных участков для ведения личного подсобного хозяй­ства. Так, в 1953 г. дополнительно выделялись земли под огороды для рабочих и служащих (не более 0,15 га на семью)^[376]. Национальный доход от подсобных хо­зяйств населения составил в 1965 г. 46% доли сельскохозяйственной продукции, в 1970 г. - 39%, в 1975 г. - 47%. Эти крохотные семейные хозяйства обеспечивали для страны наибольшее количество фруктов, овощей, яиц, молочных продуктов, цветов, а также выращивание мелкого домашнего скота и птицы. Правовое регу­лирование отношений, связанных с наделением земельными участками для целей коллективного огородничества, осуществлялось постановлением СМ СССР от 24 февраля 1949 г.

Земельно-распределительные правоотношения в данный период имели сложную субъектную структуру, поскольку их участниками выступали государ­ство как собственник земли, уполномоченный государством на отвод земли в пользование государственный орган, предприятия, организации или учреждения (первичные субъекты наделения правами землепользования), осуществляющие управление этими землями, и коллектив рабочих и служащих (вторичные субъек­ты землепользования), использующий эту землю по назначению.

Таким образом, к концу 60-х годов советское правительство завершает формирование механизма правового регулирования распределения сельскохозяй­ственного земельного фонда и организации централизованного управления и кон­

троля за распределением и целевым использованием этих земель с широким при­менением административных методов воздействия на землепользователей. Его осуществление прошло в три этапа. Первоначально (октябрь 1917-1928 гг.) были приняты нормативные акты, отменившие право частной собственности на землю, ограничены все виды индивидуального землепользования и обеспечено обоб­ществление земельного фонда. В дальнейшем (1928-1953 гг.) оформляются кол­лективные формы социалистического землепользования, основанные на государ­ственной собственности на землю, ограничении прав и свобод сельскохозяй­ственных производителей на земельный участок, их обусловленности выполнени­ем плановых показателей и фискальных обязательств перед государством.

И, наконец, в 1954-1989 гг. основными субъектами земельно­распределительных правоотношений становятся государство и социалистические предприятия индустриального типа, использующие труд наёмных работников. Так, согласно п. 3 Постановления Совета Министров от 22 июня 1954 г. № 1240 Министру сельского хозяйства СССР предоставлено право распределять паст­бищные угодья, числящиеся в составе госземфонда и гослесфонда, между обла­стями, краями и республиками для нужд отгонного животноводства. Однако ни в этом постановлении, ни в каком - либо другом ничего не говорится о том, какой государственный орган отводит земельные участки, уже распределенные между областями, конкретным землепользователям. На практике это часто осуществля­ется обл (край) исполкомами (например, решение Ставропольского крайисполко­ма от 22 июня 1955 г. № 1375, решение Кустанайского облисполкома от 2 июля 1955 г. № 382 и др.)^[378].

В подтверждение вышесказанному приведем следующие статистические данные. В 1928 г. первые 33 тыс. сельскохозяйственных артелей объединяли 2% крестьянских дворов, владевших на условиях вечного пользования 169,2 млн га сельскохозяйственных угодий, в том числе 91,9 млн га пашни^[379]. В 1987 г. совхозы и другие сельскохозяйственные предприятия составляли 23,3 тыс. хозяйств с чис­

ленностью населения 12 млн. чел., земельным фондом 364,5 млн га, в т.ч. 110,1 млн га пашни.

Правовое регулирование последнего этапа земельно-распределительных от­ношений в СССР опиралось на Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 13 декабря 1968 г.^[380] и принятый на их основе Земельный ко­декс РСФСР от 22 октября 1970 г.^[381]. Разрабатывая проект общесоюзного земельно­го закона, Министерство сельского хозяйства СССР ставило перед собой задачу: обобщить исторический опыт создания в нашей стране социалистических земель­ных отношений и, не ограничиваясь только систематизацией действующего зако­нодательства, сформулировать ряд основных правовых норм и положений, насто­ятельно выдвигаемых практикой социалистического строительства. В частности, в описании раздела «землеустройство» сказано, что данный раздел содержит ряд основных положений о землеустройстве, являющимся государственным меропри­ятием по учету и распределению земель единого государственного фонда страны, а также по организации территории колхозов, совхозов и других землепользова-

3 телей в целях дальнейшего развития сельскохозяйственного производства^[382].

Указанные акты содержали нормы, предоставлявшие колхозам и совхозам право передавать отведенные им земли во вторичное землепользование. Основ­ными субъектами вторичного землепользования признавались колхозные дворы, а также рабочие и служащие совхозов и иных государственных сельскохозяйствен­ных предприятий, организаций и учреждений.

Кроме того, колхозы и совхозы могли предоставлять временно неиспользу­емые ими земли в порядке отвода другим колхозам, совхозам и другим хозяй­ствам по решению исполнительного комитета районного Совета депутатов тру­дящихся. Земли, признанные в установленном порядке пригодными для нужд сельского хозяйства, прежде всего, предоставлялись сельскохозяйственным пред­приятиям, организациям и учреждениям. Хозяйства, получившие на определен­

ный срок права пользования, были обязаны возместить первичному землепользо­вателю затраты от неиспользования земельного участка соответственно времени пользования землей. Данными положениями Советское государство фактически возвращает договорную форму как основание наделения землепользователей пра­вами на использование земли.

Полагаем, что Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 13 декабря 1968 г. и Земельный кодекс РСФСР от 22 октября 1970 г. следует рассматривать в качестве актов кодификации в сфере земель­но-распределительных отношений. Эти нормативно-правовые акты содержат сле­дующие правовые основания:

- государственная собственность на землю как основа всех земельных пра­воотношений в СССР;

- земля объединена в единый фонд, подразделявшийся на 3 категории зе­мель, в том числе земли сельскохозяйственного назначения, предоставляемые на условиях пользования колхозам, совхозам и другим землепользователям исклю­чительно для сельскохозяйственных целей (ст. 4);

- распоряжение землёй, в том числе её распределение, отнесено к ведению Союза ССР;

- осуществление земельно-распределительных отношений на основе прин­ципа социалистического распределения, означавшего, что налагаемые на земле­пользователей обязательства в пользу государства должны исчисляться с учетом не только количества, но и качества находящихся в их пользовании отдельных земельных участков, их плодородия и месторасположения^[383];

- распределение сельскохозяйственных земель в пределах республики осу­ществляли органы власти союзной республики на основаниях, установленных общесоюзными органами;

- субъекты земельно-распределительных правоотношений определены в ст. 7 и могут быть подразделены на первичные (сельскохозяйственные государ­

ственные, кооперативные, общественные предприятия, организации и учрежде­ния) и вторичные (граждане СССР);

- право пользования земельными участками предоставлялось субъектам в бесплатное бессрочное или временное (краткосрочное до трёх лет и долгосрочное от трёх до десяти лет) пользование;

- право пользования землями сельскохозяйственного назначения сопряжено с обязанностью рационального использования земли, включающего следующие элементы: правильное распределение земли между отдельными землепользовате­лями с учётом ее хозяйственного назначения и целей использования и устройство всего земельного фонда в интересах государства, учёт земли и регистрация зем­лепользователей, охрана государственной собственности на землю, выполнение планов сельскохозяйственного производства, соблюдение правил агротехники и т.п.;

- право пользования возникало с момента отвода (наделения) земельного участка в натуре и выдачи документа установленного в законе образца (постанов­ления или решения соответствующего органа власти);

- сельскохозяйственные земли подразделялись на общественные и приуса­дебные и предоставлялись только при условии их целевого использования;

- запрещалось использование земли до проведения землеустроительных ра­бот и выдачи государственного акта на право пользования участком;

- использование любых земельных участков для извлечения нетрудовых доходов запрещалось;

- предоставление приусадебных участков рабочим, служащим и другим специалистам, проживающим в сельской местности, осуществлялось по решению администрации совхоза, предприятия, организации, учреждения или по решению администрации совхоза, предприятия, организации, учреждения, а также по ре­шению общего собрания колхоза по установленным в ст. 66 Земельного кодекса РСФСР 1970 г. нормам в пределах от 0,075 до 0,50 гектара.

Формирование системы правовых мер обеспечения надзора за сохранением государственного земельного фонда на протяжении советского периода сопро­

вождалось землеустроительной деятельностью. Землеустроительные работы осу­ществлялись только государством и за его счёт. До конца 20-х годов землеустрои­тельные работы проводились только для хозяйственно-технического упорядочи­вания земель и в строгом соответствии с установленными нормами трудового землепользования. Наделение правами как цель землеустройства полностью ис­ключалось.

В отличие от межевщиков дореволюционного периода советские землемеры не занимались рассмотрением споров по поводу неправильного распределения земель^[384]. Для этого создавались специальные судебные инстанции - земельные комиссии. С началом колхозно-совхозного строительства судебный порядок рас­смотрения земельных споров был заменен на административное установление внешних границ между коллективными субъектами землепользования. Споры между субъектами рассматривались землеустроительными органами в админи­стративном порядке. В середине 50-х годов создание системы государственного учёта состояния и распределения земель по угодьям и землепользователям было поручено Совету Министров СССР^[385]. Помимо учёта и контроля данная система мер была дополнена проведением работ по составлению и изданию сельскохозяй­ственных карт для планирования сельского хозяйства.

Для обеспечения рационального распределения земельных ресурсов преду­сматривалось введение единого в СССР государственного земельного кадастра, содержащего достоверные необходимые сведения о природном, хозяйственном,

3 правовом положении земель и данные регистрации землепользователей^[386].

Землеустройство включало образование, упорядочение и организацию тер­риторий землепользования, выявление новых сельскохозяйственных земель, от­вод и изъятие участков.

В целом, правовое регулирование модернизации сельского хозяйства стало завершающим этапом национализации земли и огосударствления сельского хо­зяйства, окончательного изъятия земель сельскохозяйственного назначения из гражданского оборота и перехода к административному порядку распределения земли между субъектами права. Укрупнение колхозов не дало ожидаемых плано­вых результатов, а привело к расширению использования императивно­командных методов перераспределения (редистрибуции) земли и продукции, со­зданной фактически бесплатным крестьянским трудом.

К концу 80-х годов значительный удельный вес в структуре сельского хо­зяйства занимали межхозяйственные предприятия и организации, которых насчи­тывалось 7 228. Среднегодовая численность работников в них составляла 633 тыс. человек, а основные фонды - 9 214,0 млн руб., прибыль равнялась 894 млн руб^[387]. В 1987 г. в стране функционировали около 100 агропромышленных комбинатов, бо­лее 90 агропромышленных объединений и агрофирм, около 700 науч­но-производственных и производственных систем, 21,9 тыс. подсобных сельских хозяйств промышленных и других предприятий^[388].

В рассматриваемый период наблюдается усложнение структуры земель­но-распределительных правоотношений, в их числе: правоотношения между гос­ударством и субъектами землепользования, правоотношения между землепользо­вателями, правоотношения между землепользователями и другими гражданами СССР, правоотношения между конкретными землепользователями и остальными членами объединения землепользователей, и так называемые отношения со- седств^[389]. Перечисленные правоотношения в свою очередь можно разделить на зе­мельно-распределительные, в рамках которых субъекты осуществляли распоря­жение и управление землёй, и собственно отношения землепользования. Особен­ностью земельно-распределительных правоотношений было участие в них госу­

дарства как собственника земли^[390].

Акты об отводе земли, регулирующие распределение земли между отдель­ными землепользователями, имели административно правовую природу и закреп­ляли систему планового распределения земли. Данные акты выполняли двойное назначение: с одной стороны, они были основанием возникновения земель­но-распределительных правоотношений, с другой, направляли интересы участни­ков правоотношений на реализацию целей, определяемых государством посред­ством формулирования обязанностей субъектов землепользования.

Нормативно-правовые акты о распределении земли можно подразделить на акты об отводе или изъятии земли государственных органов. К таким актам в первую очередь относились постановления об отводе или изъятии земли Совета Министров Союза СССР, совместные постановления Совета Министров Союза ССР и Центрального Комитета ЕПСС, постановления совета министров респуб­лик и Центральных Комитетов КП этих республик, а также местных органов вла­сти и акты, регулирующие управление земельными ресурсами. Они принимались в форме приказов и распоряжений государственных органов, осуществлявших правомочия управления землёй.

Особую группу данных актов составляют акты, издаваемые первичными землепользователями при предоставлении ими земли вторичным землепользова­телям (например, приказ директора совхоза о наделении приусадебными участка­ми рабочих и служащих совхоза, договор о временной переуступке права пользо­вания землёй первичным землепользователем вторичному). Так, распределение земли колхозом как первичным землепользователем вторичным землепользовате­лям осуществлялось на основании решения общего собрания членов артели о наделении приусадебной землёй отдельных колхозных дворов, рабочих и служа­щих или специалистов сельского хозяйства.

Данные решения принимались на основании Примерного устава сельскохо­зяйственной артели и составленных на его основе уставов конкретных сельскохо­

зяйственных артелей, определявших общий порядок наделения приусадебными участками колхозных дворов и устанавливавших примерные нормы этих участ­ков. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 6 марта 1956 г. уставам сельскохозяйственной артели в колхозах была придана сила основных за­конов колхозной жизни^[391].

Различие между актами государственных органов, осуществлявших право­мочия распоряжения и управления землёй, и актов первичных землепользовате­лей заключалось в том, что акты органов государства являлись универсальным основанием возникновения земельно-правовых правоотношений. Актами первич­ных землепользователей осуществлялось перераспределение выделенного госу­дарством земельного фонда между конкретными землепользователями в порядке, установленном государством.

Согласимся с А.В. Карассом в том, что распоряжение землёй со стороны государства означало лишь распределение земли между государственными орга­нами с определением целевого назначения каждой отдельной части единого госу­дарственного земельного фонда или передачи земельных участков в пользование отдельных землепользователей. Распоряжение единым государственным земель­ным фондом сводилось к определению, установлению и изменению назначения отдельных частей этого фонда и совершению соответствующих административ­ных актов. По существу, это - распределение земли как основного средства про­изводства между землепользователями^[392].

Для понимания причин изменения подходов государства к распределению и обороту земли на рубеже 80-90-х г. XX в. следует отметить, что товарные отно­шения в «теневой» форме существовали в СССР на всех этапах его развития, по­степенно в них вовлекалась и земля. С конца 50-х г. ХХ в. формируются более «свободные» поземельные отношения. Земля освобождается от тягловых обяза­тельств (с 1958 г. были отменены обязательные поставки сельхозпродуктов госу­

дарству колхозами, колхозными дворами, хозяйствами рабочих и служащих, а также натуроплата за работы МТС), разрушалась принудительность землепользо­вания, когда поземельное «тягло» рассматривалось государством в качестве незыблемой основы аграрного устройства общества.

«Освобождение» земли от «тягловых» обязательств увеличило вложения капитала в землю, которые в 1960-1970-е гг. практически полностью переводятся с кредитных механизмов на принципы прямых государственных вложений. Все оформляющиеся вокруг земли товарно-денежные отношения неминуемо вели к тому, что земля, втягиваясь в них, сама приобретала характеристики товара^[393].

В конце 1960 - начале 1970-х гг. советские экономисты обосновывали необходимость стоимостной, денежной оценки земель. До постановки вопроса об открытом обороте земли оставался один шаг. Тем более, что в советском обще­стве всегда существовали «ниши» скрытой и даже открытой товаризации земли. Сделать такой вывод позволяют материалы документов правоохранительных ор­ганов о грубых нарушениях принципов социалистического землепользования и материалы судебной практики^[394]. Покупка, продажа приусадебных участков, сено­косов, сдача их внаём «исполу» являлись весьма обычными сделками. Подобные «земельные сделки» с середины 1970-х г. стимулировались горожанами, полу­чившими разрешение покупать дома в деревне, что подразумевало и «продажу» приусадебного участка.

С конца 80-х годов ХХ в. Советское государство вводит землю в граждан­ский оборот в связи с проведением экономической реформы и переводом пред­приятий, в том числе и государственного агропромышленного комплекса, на пол­ный хозяйственный расчёт и самофинансирование. Теперь земля подлежала эко­

номической оценке и приобрела стоимость^[395].

В 1988-1989 гг. в структуре субъектов земельно-распределительных право­отношений вновь появляются семейные крестьянские хозяйства фермерского ти­па, получают дальнейшее развитие личные подсобные хозяйства граждан. Госу­дарство начинает проводить земельную реформу, нацеленную на изменение век­тора земельно-распределительных отношений и формирование многоукладной экономики.

Земельные участки сельскохозяйственного назначения предоставлялись государством организациям и гражданам на условиях пользования, владения или собственности^[396]. Монополия права собственности государства на землю отменя­лась и провозглашался множественность различных форм собственности, вклю­чая частную собственность на землю.

Земля предоставлялась гражданам (за исключением иностранных граждан) на праве частной собственности советами народных депутатов на безвозмездной (в пределах установленных норм) и возмездной основе для ведения личного под­собного хозяйства и предпринимательской деятельности^[397].

Разработка и осуществление земельной политики возлагались на Государ­ственный комитет по земельной реформе. К числу основных направлений дея­тельности этого органа относились организация работы по перестройке системы землепользования, организация систематического выявления неиспользуемых и нерационально используемых земель в целях создания земельного запаса Советов народных депутатов для последующего их перераспределения, содействие пред­принимательской деятельности, связанной с реализацией земельной реформы^[398].

В соответствии с принятыми в 1989 г. Основами законодательства Союза

СССР и союзных республик об аренде земля становилась объектом договора аренды (ст. 3). При этом в соответствие со ст. 10 Основ арендатору предоставля­лось право полностью или частично выкупить арендованное имущество. Право сдавать землю в аренду получили соответствующие советы народных депутатов^[399]. При отсутствии у землепользователей реальных вещных прав по законодатель­ству данная ниша была заполнена широким применением арендных правоотно­шений.

Подводя итоги, отметим, что в советский период складывается парадок­сальная ситуация, когда земельные участки сельскохозяйственного назначения, не будучи вещью (юридическая возможность принадлежности земли лицу исключа­лась), вместе с тем являлись объектом государственной собственности. Государ­ство обладало правами владения, пользования и распоряжения землёй. В связи с этим можно говорить о появлении у органов Советского государства особой функции по распоряжению и управлению землёй.

Обладая правами как монопольный собственник земли, государство имело ряд обязанностей, в том числе и в сфере земельно-распределительных отношений. Прежде всего обеспечение устойчивого порядка предоставления земли и земле­пользования, обязанности по устройству земли, находящейся в пользовании у от­дельных землепользователей. Земли сельскохозяйственного назначения находи­лись главным образом в ведении министерства сельского хозяйства СССР, управ­лявшего этой категорией земель и осуществлявшего контроль за правильным их использованием по назначению^[400].

Советское государство, будучи собственником земли, распределяло её та­ким образом, чтобы она была наиболее целесообразно использована в целях со­хранения социалистического устройства. В связи с этим каждый землепользова­тель, получив землю от государства, был обязан использовать её и только в тех целях, для которых она была предоставлена, а именно - обеспечения государ­

ственных интересов. Тем самым владение землёй землепользователем осуществ­лялось посредством и при условии пользования ею. Факт неиспользования земли или её использования не по целевому назначению являлся основанием изъятия у субъекта землепользования земельного участка. Земля могла быть изъята госу­дарством у землепользователей и в случае, если она понадобится для каких-либо других более важных целей.

Формы землепользования устанавливались таким образом, чтобы укрепить государственную собственность на землю и обеспечить управление и контроль за сельскохозяйственным производством. При этом, если на первых этапах правово­го регулирования земля предоставлялась непосредственным производителям по принципу трудового землепользования путём отвода участков земельными орга­нами, предоставления земли земельными обществами или трудовой заимки земли (Земельный кодекс РСФСР 1922 г.), то с началом проведения политики коллекти­визации земля отводилась в вечное пользование сельскохозяйственным артелям (колхозам), получившим в свою очередь право распределять колхозную землю между членами данной организации, тем самым фактически вводя землю в граж­данский оборот. Самовольное без ведома соответствующих органов государства занятие земли квалифицировалось как нарушение законов о национализации зем­ли и права государственной собственности на землю, то есть юридически остава­лось только одно основание наделения землёй - это отвод земельных участков ор­ганами государства.

В советском законодательстве закреплялись два порядка распределения земли - отвод земли (комплекс юридических действий по предоставлению госу­дарством земли первичным землепользователям) и наделение землёй первичными субъектами землепользования вторичных. Земля распределялась в плановом по­рядке на основе актов планирования, определявших цели землепользования и имевших силу нормативных или правоприменительных актов, и обязательный ха­рактер.

Смена стратегии экономического развития государства в период перестрой­ки в направлении перехода от плановой к многоукладной экономике привела к

возвращению земли в гражданский оборот. На закате своего существования Со­ветское государство закрепляет право частной собственности на землю, восста­навливает категорию вещных прав и важнейший для рыночного хозяйства инсти­тут «недвижимости».