<<
>>

2. Меры принуждения в сфере конституционного права

Анализ вопросов общей теории ответственности и принуждения в праве, приведённый выше, позволяет на качественно новом уровне рассмотреть данные

вопросы в рамках конституционного права, выявить место соответствующих отношений в системе метода указанной отрасли права.

Наиболее фундаментальные исследования и обобщения рассматриваемых вопросов в сфере конституционного права в последние годы проведены В.А. Виноградовым[412]и А.А. Кондрашевым[413]. Также заслуживают внимания работы Н.М. Колосовой[414]и Ж.И. Овсепян[415]. Первые же исследования конституционно-правовой ответственности были проведены около сорока лет назад С.А. Авакьяном, Ю.П. Еременко, Ф.М. Рудинским и Т.Д. Зражевской[416]. За этот период появились многочисленные научные статьи, кандидатские диссертации и прочие исследования. Вместе с тем, разнообразие литературы не способствует формированию единой концепции ответственности и принуждения в конституционном праве, а исследования данных вопросов в целом недостаточно используют и учитывают наработки общей теории права и иных отраслей права, которые были кратко раскрыты выше. В качестве общего вводного комментария следует также отметить, что абсолютное большинство исследований рассматриваемых в настоящем параграфе явлений используют категорию «ответственность» в более или менее широком значении, что в целом противоречит рассмотренным выше общетеоретическим понятиям.

1) Меры принуждения (ответственности), используемые в конституционном праве, обобщались уже не раз[417]. Пожалуй, наиболее существенные из таких мер с точки зрения влияния на общий конституционно-правовой режим в стране и наиболее специфичные с точки зрения соотношения с мерами принуждения в иных отраслях права раскрываются в характере взаимоотношений различных ветвей власти по вертикали и по горизонтали.

Речь идёт об ответственности правительства перед парламентом (часто коррелирует с роспуском парламента), главы государства (главы субъекта федерации) перед народом (парламентом), местных органов власти (органов субъектов федерации) перед центральной властью, а также отзыв выборных должностных лиц. Раскрытие сущности указанных мер принуждения требует их краткого анализа на российском конституционно-правовом материале.

Среди них встречаются случаи виновной юридической ответственности за правонарушения: отрешение Президента от должности за государственную измену или совершение иного тяжкого преступления (статья 93 Конституции РФ); отзыв высшего должностного лица субъекта РФ за нарушение законодательства и неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение обязанностей, в каждом случае установленное судом (пункт 7.2 статьи 19 Федерального закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ); отзыв депутатов, выборных должностных лиц органов местного самоуправления на основании их конкретных противоправных решений или деяний в случае их подтверждения в судебном порядке (абзац 2 части 2 статьи 24 ФЗ об МСУ); роспуск законодательного органа власти субъекта РФ (статья 9 Федерального закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ) и представительного органа муниципального образования (статья 73 ФЗ об МСУ) в связи с непринятием ими мер по отмене незаконных нормативных актов или отсутствием заседаний в течение трёх месяцев подряд; отрешение Президентом РФ от должности высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ (которое теперь определено через правонарушения в

сфере противодействия коррупции, открытия зарубежных банковских счетов и т.п.) и в связи с выражением недоверия законодательным органом власти такого субъекта из-за неустранения противоречий его актов актам высшей юридической силы и иного грубого нарушения законодательства, в каждом случае на основе судебных решений (подпункты (б) и (г) пункта 1, пункты 2, 5, 6 статьи 19 Федерального закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ); отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации) в случаях неустранения противоречий его актов актам высшей юридической силы и совершения им действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, нецелевое расходование субвенций и т.п., в каждом случае на основе судебных решений (статья 74 ФЗ об МСУ); временное осуществление полномочий органов местного самоуправления и органов власти субъекта РФ органами власти, соответственно, субъекта РФ и РФ из-за возникновения вследствие их деяний просроченной задолженности или нарушения законодательства при осуществлении отдельных полномочий за счёт предоставления субвенций (статья 26.9 Федерального закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ и статья 75 ФЗ об МСУ), удаление по тем же основаниям главы муниципального образования в отставку (пункт 1 части 2 статьи 74.1 ФЗ об МСУ).

Приведённые положения о юридической ответственности, несомненно, важны для обеспечения режима законности. Отрицать их необходимость сложно[418]. Однако случаи практического применения подобных положений в условиях правового государства и(или) сильной вертикали власти встречаются весьма редко. Кроме того, важно иметь в виду, что

указанные меры юридической ответственности в той или иной степени могут быть использованы по политическим соображениям. Вместе с тем, поскольку состав правонарушения сформулирован чётко, постольку вопросы политической подоплёки применения мер ответственности лежит за рамками правовой материи.

Более важное значение с точки зрения формирования политического режима, определения формы государства и в целом конституционно-правового механизма разделения властей имеют положения закона, устанавливающие меры политической ответственности органов власти. Основаниями применения таких мер являются не правонарушение и не вина, а «неумелость, опрометчивость, колебания и т.п.»[419]. Такие меры обычно основаны на законе, однако могут применяться с связи с отдельными политическими, экономическими и/или межличностными отношениями властных субъектов. Применительно к политической ответственности также можно использовать теорию несения риска, которая в целом изначально разрабатывалась специалистами в области гражданского права применительно к ответственности без вины[420]. Вместе с тем, следует признать, что такие меры принуждения не являются мерами юридической ответственности, основания которой, приводимые выше, в данном случае отсутствуют. Предпринимаемые попытки указания на исключения из принципа вины, как представляется, не состоятельны. Во-первых, принцип ответственности за вину и исключения из него касаются лишь гражданского права, для которого важно урегулировать случаи безвиновного причинения вреда для соблюдения баланса социальных интересов. Во-вторых, даже в гражданском праве безвиновная ответственность (в случае её признания) всё же предполагает наличие правонарушения.

В качестве примеров политической ответственности в РФ можно привести следующие меры принуждения: отставка Правительства Президентом, в том числе вследствие выражения повторного недоверия Государственной Думой или голосования по вопросу о доверии (статья 117 Конституции РФ); роспуск Президентом Государственной Думы в связи с вопросами (не)доверия Правительству или трёхкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства (часть 4 статьи 111, части 3 и 4 статьи 117 Конституции РФ); отрешение Президентом РФ от должности высшего должностного лица субъекта РФ «за ненадлежащее исполнение своих обязанностей» (подпункт (г) пункта 1, абзац 4 пункта 2 статьи 19 Федерального закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ); удаление главы муниципального образования в отставку вследствие повторной неудовлетворительной оценки его деятельности представительным органом муниципального образования, «допущения ... массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина.», неисполнения им в течение трёх и более месяцев различных обязанностей и полномочий (пункты 2, 3 и 5 части 2 статьи 74.1 ФЗ об МСУ).

Представляется неправильным исключать эти и иные подобные случаи применения мер принуждения при отсутствии формализованного правонарушения из сферы метода конституционного права, поскольку они имеют исключительно важное значение для данной отрасли права. Вместе с тем, их нельзя признавать мерами юридической ответственности в отсутствие формализованных правонарушений и вины субъектов таких мер.

В качестве иллюстрации, право глав субъектов РФ удалять глав муниципальных образований в отставку не только по объективным[421], но и по субъективным основаниям нивелирует их самостоятельность (автономию),

способствует встраиванию муниципалитетов в вертикаль власти, их отдалению от населения, которое не чувствует ответственность местных властей перед собой. Аналогичное мнение высказано и в Заключении Европейского клуба экспертов местного самоуправления: политическую ответственность, ответственность за целесообразность и эффективность своих действий выборное лицо местного самоуправления несёт только перед населением муниципального образования, но не перед государственными органами и организациями[422]. Соображения юридической определённости и стабильности заставляют предложить отменить данную норму как нарушающую принцип организационной самостоятельности местного самоуправления[423], однако реализация такого предложения требует неправового вмешательства.

2) Второй важной группой принудительных мер воздействия в сфере конституционного права являются, используя терминологию общей теории права, санкции ничтожности. Отмена незаконных актов иногда объявлялась видом ответственности, в рамках которого налицо отступление от принципа вины. При этом неблагоприятные последствия выявлялись в том, что «о качествах органа судят, в частности, и по числу отмененных вследствие нарушения закона актов. Это - принудительное возвращение данного органа на покинутую им стезю законности»[424]. Подобная аргументация встречается в большом количестве исследований, в том числе в сфере конституционного права. С другой стороны, отмена акта может дополняться ответственностью за виновные действия (при наличии таковых) как в сфере гражданского права[425], так и, например, трудового права. Сама же по себе отмена акта является реализацией санкции[426]и мерой

429

защиты, но не мерой ответственности , по крайней мере в отношении нормативных актов. При этом отличия «отмены» от «отказа в применении» и т.п. акта в данном теоретическом контексте не имеют значения. В сфере конституционного права достаточно много примеров применения санкции ничтожности в разных вариациях: утрата силы актов, признанных неконституционными (часть 6 статьи 125 Конституции РФ); отмена Правительством актов федеральных органов исполнительной власти (часть 7 статьи 12 ФКЗ о Правительстве[427][428]); отмена Президентом актов Правительства (статья 33 ФКЗ о Правительстве). Следует отметить, что мера отмены незаконных актов является универсальной для правовой системы и как таковая не может рассматриваться как отличительная черта метода конституционного права.

3) Отдельный блок мер принуждения в конституционном праве формируют различные процедурные решения в избирательном процессе по отказу в регистрации кандидатов (их списков), исключения кандидатов из списков, отмены их регистрации, отмены решения об итогах голосования, результатах выборов и т.д. (пункты 24 - 26 статьи 38, статьи 76, 77 и т.д. Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав); иных аналогичных процедурных вопросов, например, по вопросам гражданства, беженцев и т.п.; меры воздействия на общественные объединения (отказ в регистрации, предупреждение, приостановление деятельности, ликвидация, запрет на деятельность) (статьи 23, 42 - 44 Федерального закона об общественных объединениях[429]; статьи 6 - 10 Федерального закона о противодействии экстремистской деятельности[430]; пункт 1 статьи 20, статьи 39 - 42 Федерального закона о политических партиях).

Указанные меры обычно упоминаются совместно и не разделяются по своим юридическим свойствам. Такой подход в целом обоснован с позиций системного изучения закона. При этом могут возникнуть сомнения в юридической квалификации отмены решения о регистрации кандидата, отказа в регистрации кандидата, партии, отмены решения о приобретении гражданства и тому подобных мер. Представляется целесообразным признавать их мерами ответственности в той степени, в которой они установлены за нарушение требований (ограничений) закона, влекут для кандидатов, партий и т.д. негативные последствия по ограничению их прав, применяются лишь при наличии вины[431]. В отличие от отмены нормативных правовых актов, вышеуказанные индивидуальные акты влекут негативные последствия для конкретных лиц и являются реакцией на их деяния. Для сравнения, аннулирование решения избирательной комиссии о регистрации кандидата вследствие снятия им своей кандидатуры, утраты им пассивного избирательного права являются мерами защиты в отсутствие правонарушений.

4) Анализ метода в конституционном праве будет неполным без рассмотрения мер административной и уголовной ответственности за нарушения конституционно-правовых норм. Указанные меры оказывают значительное влияние на конституционно-правовые практики. Пожалуй, наиболее широкий резонанс в российском обществе получило увеличение в 2012 году максимального размера административных штрафов за нарушения в сфере публичных мероприятий примерно в 60 раз до 300 тысяч рублей для граждан[432]. При этом размеры штрафов за иные, смежные составы административных правонарушений (мелкое хулиганство, неповиновение законному распоряжению

или требованию сотрудника полиции и т.п.) не увеличились и по-прежнему исчисляются несколькими тысячами рублей. Новые административные штрафы за нарушения в сфере публичных мероприятий на порядок выше даже многих штрафных санкций, предусмотренных Уголовным кодексом РФ[433]. Кроме того, специально для правонарушений, связанных с публичными мероприятиями, был введён новый вид административного наказания - обязательные работы.[434][435]. В дополнение, через два года в качестве одной из санкций добавился административный арест и уголовная ответственность за неоднократное нарушение установленного порядка организации либо проведения публичных

-437

мероприятий .

Законодательное регулирование административно-правовых и уголовно­правовых норм, как представляется, оказывает серьёзное влияние на реализацию избирательных прав граждан, права на объединение, права на манифестации и т.д. Спор о том, относятся ли данные меры ответственности к сфере административного / уголовного и/или конституционного права, представляется

несколько схоластическим. С практической точки зрения, рассмотрение вопросов административной и уголовной ответственности за нарушения конституционно­правовых норм должно проводиться в том числе в рамках вопроса о методе в конституционном праве, что позволит учитывать реальные правоприменительные практики в догматическом анализе права.

<< | >>
Источник: Прудентов Роман Вадимович. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА МЕТОДА В ПРАВЕ: ОБЩИЕ И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ. Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук. Москва - 2016. 2016

Еще по теме 2. Меры принуждения в сфере конституционного права:

  1. Государство как субъект права
  2. §2. Сущность наложения ареста на имущество как меры процессуального принуждения
  3. § 3. Субъектный состав правоотношений в сфере наложения ареста на имущество в российском уголовном процессе
  4. § 2. Правовая природа и отраслевая принадлежность деятельности по исполнению мер процессуального принуждения
  5. § 2. Исполнение мер пресечения, избираемых решением суда
  6. § 2. Исполнение мер уголовно-процессуального принуждения, применяемых решением суда
  7. §7. Административное право Японии
  8. § 2. Значение деятельности полиции в контексте обеспечения конституционных прав человека
  9. § 2. Этап чрезмерной зависимости полиции от местной власти (1840-1930 гг.): приоритет реализации интересов локальных политических лидеров по отношению к обеспечению конституционных прав человека
  10. § 4. Этап демократизации деятельности полиции (1980 г. – н. вр.): приоритет охраны, защиты и соблюдения конституционных прав всех членов общества
  11. § 5. Понятие, структура и эффективность механизма обеспечения конституционных прав человека в сфере деятельности полиции (на примере США)
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -