<<
>>

Критерії класифікації підзаконних актів. Розмежування підзаконних актів і актів делегованої правотворчості

Якщо проблема класифікації законів знайшла своє гідне відображення в наукових працях, то питанням упорядкування (систематизації) підзаконних актів, які є невід’ємною складовою системи національного законодавства і складають левову його частку, приділялося значно менше уваги, аніж того потребують сьогоденні реалії правотворчої та правозастосовної діяльності всіх суб’єктів правових відносин [315, с.

25]. Як слушно зазначає М. М. Воронов, видова належність правових актів органів державної влади та місцевого самоврядування має не тільки теоретичне, але й практичне значення. Завдяки вирізненню ознак та властивостей кожного виду акта визначається чітка сфера правового регулювання конкретних суспільних відносин, що не дозволяє довільно застосовувати один певний вид акта замість іншого. Крім того, це дає змогу простежити взаємозв’язок правових актів між собою, а також з актами органів судової влади, визначити загальну ієрархію актів держави, що має сприяти зміцненню їх законності й ефективності реалізації [55, с. 11].

Підзаконні нормативно-правові акти можна класифікувати за різними критеріями:

1) за суб’єктами прийняття - акти президента, уряду, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування та ін. Так, якщо говорити про акти Президента України, то варто погодитися з тими правниками, які вважають, що до найважливіших ознак президентських актів належать: а) високе місце цих актів у правовій системі (після Конституції і законів); б) широкий спектр суспільних відносин,

що регулюються актами глави держави у зв’язку з масштабністю його функцій і повноважень; в) загальнообов’язковість виконання указів і розпоряджень Президента на всій території держави; г) одноособовий порядок видання актів глави держави, що поєднується з використанням консультативно-дорадчих процедур їх підготовки і попереднього розгляду; д) відповідність президентських актів Конституції і законам; е) різноманіття змісту актів внаслідок поєднання загальнонормативних, конкретно - регулюючих та оперативних заходів.

Щодо актів уряду, то Кабінет Міністрів України за Конституцією України у межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, що є обов’язковими до виконання (ч. 1 ст. 117 Конституції України). Акти Кабінету Міністрів, що мають нормативний характер, грають важливе значення і видаються у формі постанов. Цим вони відрізняються від розпоряджень, що видані з оперативних або поточних питань, що більшою мірою є індивідуальними актами. В актах Кабінету Міністрів завершується процес конкретизації законів або указів Президента, система законодавства набуває необхідної повноти, а норми права - конкретності і формальної визначеності. Таким чином, зміст урядової правотворчості на сучасному етапі обумовлений вирішенням питань проведення і доведення до логічного кінця державних реформ (правових, економічних, соціальних і т.п.), їх ефективності і якості. Акти Кабінету Міністрів приймаються на основі закону, тобто в межах компетенції, визначеної законом, і на виконання закону, іншими словами, на розвиток його приписів. Розвиток може означати конкретизацію приписів закону або логічне доповнення загальних приписів закону, що слід розглядати як вторинну правотворчість, що має, однак, загальнодержавне значення. Окрім постанов Кабінет Міністрів України видає і розпорядження, які, як правило, мають індивідуальну природу, стосуються конкретних дій, фактів, адресуються певним органам та особам.

Накази міністерств мають такі особливості: 1) вони поступаються за юридичною силою актам Кабінету Міністрів; 2) мають галузевий характер,

оскільки призначені регулювати суспільні відносини в процесі реалізації своїх повноважень у певній сфері управління; 3) відрізняються великим різноманіттям.

Наказ міністерства може бути як нормативним, так і ненормативним за своїм змістом. Нормативним наказом регулюється різна за своїм характером діяльність, їм затверджується, а тим самим і додається відповідна юридична сила іншим нормативним актам, що витікають від того або іншого міністерства. Іншими словами, він має нормотворче значення, виступає актом деталізації постанови уряду.

Накази і розпорядження, що мають разове, розпорядче значення, не містять нормативних приписів, тому нормативно- правовими актами не є;

2) за зовнішньою формою акта - укази, постанови, накази, розпорядження, рішення, статути, правила, регламенти, інструкції та ін. Так, наприклад, регламент представляє собою нормативний правовий акт, прийнятий (виданий) главою держави, органами законодавчої, виконавчої, судової влади, а також органами місцевого самоврядування , який містить в собі сукупність правил, що визначають процедуру діяльності відповідних органів. Інструкція - нормативний правовий акт, який детально визначає зміст і методичні питання регулювання у певній галузі суспільних відносин. Правила - кодифікований нормативний правовий акт, що конкретизує норми більш загального характеру з метою регулювання поведінки суб'єктів суспільних відносин у певних сферах з процедурних питань. Статут (положення) - нормативний правовий акт, що визначає порядок діяльності державного органу (організації), а також порядок діяльності державних службовців та інших осіб у певних сферах діяльності. Наказ - нормативний правовий акт функціонально -галузевого характеру, що видається у відповідній сфері державного управління.

Втім, зміст окремих цих актів не завжди відповідає передбачен ій для них формі. Про це свідчить видання Кабінетом Міністрів України індивідуальних постанов, зокрема, про призначення і звільнення з посад,

визначення персональних складів тих чи інших органів тощо, та нормативних розпоряджень (наприклад, про віднесення посад до категорій посад державних службовців) [391, с. 12];

3) за сферою дії акта

• загальні акти, обов’язкові до виконання на всій території держави (постанови Кабінету Міністрів України);

• міжвідомчі акти - обов'язкові для міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт (накази міністерств, що мають зовнішнє значення);

• відомчі акти, приписи яких поширюються на організації та осіб, що перебувають у системі службового підпорядкування відповідного міністерства, відомства (накази міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, що мають внутрішнє значення);

• місцеві акти, дія яких обмежується територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці (розпорядження голів місцевих державних адміністрацій);

4) за характером нормотворчої компетенції - прийняті в межах власної нормотворчої компетенції (нормативні акти уряду) і прийняті в порядку реалізації делегованих нормотворчих повноважень (деякі нормативні акти органів місцевого самоврядування);

5) за порядком прийняття - акти, прийняті одноособово (наказ міністерства), і колегіально (постанова правління Національного банку України),

6) за кількістю суб’єктів нормотворчості - акти, прийняті одним суб’єктом владних повноважень (укази Президента України) і спільно двома або більше суб’єктами (наказ Міністерства фінансів України і Міністерства економічного розвитку і торгівлі України);

7) за характером відомостей, що містяться у нормативному акті - акти з відкритим доступом і акти з обмеженим доступом (видаються з грифом

«для службового користування», «таємно», «особливої важливості» і містять державну таємницю або відомості, розголошення яких може спричинити шкоду інтересам держави або конкретного відомства);

8) такі, що мають регуляторний характер (нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання [126], і ті, що такого характеру не мають;

9) за характером повноважень - видані на основі постійних повноважень та видані на основі тимчасових повноважень;

10) за правотворчим призначенням - нормовстановлюючі та нормативно-допоміжні;

11) за функціональним призначенням - програмно-цільові,

регламентаційні, статутні, правонаділяючі;

12) за предметом правового регулювання - з питань оподаткування, витрачання фінансових та матеріальних ресурсів; з питань митного регулювання; з ахис ту конкуренції; охорони прав інтелектуальної власності; регулювання підприємницької діяльності - регуляторні акти; оплати праці, грошового утримання, пенсійного забез печення тощо;

13) за юридичними властивостями - суто нормативні та змішані).

Наведена класифікація підзаконних нормативних актів не виключає можливості проведення більш детальної класифікації окремо взятого різновиду підзаконного акту Так, наприклад, в юридичній літературі можна зустріти класифікацію нормативно-правових актів президента в республіках зі змішаною формою правління за різними критеріями: за аксіологічним - правові та неправові; за відповідністю конституції - конституційні та неконституційні; за терміном дії - постійні та тимчасові; за юридичною силою - ті, що мають силу закону (в разі делегованого законодавства та/або статутного права видавати акти законодавчого характеру), й підзаконні нормативні акти; у залежності від компетенції - ті, що видаються з метою

реалізації внутрішніх, й ті, що видаються в цілях реалізації зовнішніх функцій; за функціонально -регулятивним призначенням - що деталізують закони; що реформують інші нормативні акти президента; що затверджують підзаконні акти; за способом прийняття - одноосібні та сумісні [196, c. 11].

Комплексну класифікацію підзаконних правових актів (тобто одночасно за декількома критеріями) пропонує проводити Л.М. Горбунова. Так, вона, виходячи із того, що в основі класифікації має перебувати розподіл підзаконних актів за суб’єктами владних повноважень, які їх видають, пропонує виділяти:

1. Нормативно-правові акти Президента України:

1) за формою — основні (укази) та вторинні (програми, концепції, положення, статути тощо);

2) за юридичною силою — звичайні та видані в порядку реалізації повноважень, передбачених п. 4 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України;

3) за предметною (галузевою) ознакою:

а) у сфері державного будівництва, організації діяльності органів виконавчої влади, проходження державної служби;

б) у сфері національної безпеки і оборони;

в) з питань боротьби із злочинністю, корупцією, правопорушеннями;

г) в економічній сфері;

д) в аграрному секторі;

е) у сфері здійснення зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності;

є) ті, що стосуються забезпечення реалізації конституційних прав і свобод громадян.

2.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України:

1) за формою — основні (постанови) та вторинні (статути, положення, програми, правила, інструкції тощо);

2) за предметною ознакою:

а) у сфері забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України;

б) пов’язані із здійсненням внутрішньої політики держави;

в) щодо організації провадження зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної політики України, реалізації митної справи;

г) у сфері соціального захисту, зайнятості й охорони здоров’я населення;

д) у сфері освіти, науки і культури;

е) щодо проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики;

є) в галузі охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

ж) відносно створення рівних умов для розвитку різних форм власності, підприємництва, управління об’єктами державної власності;

і) пов’язані із забезпеченням обороноздатності й національної безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

k) щодо спрямування і координації діяльності міністерств та інших органів виконавчої влади.

з) акти, які приймаються в порядку реалізації власної компетенції Уряду, і ті, які видаються при виконанні делегованих повноважень, коли Кабінет Міністрів України на це спеціально уповноважують положення законів і указів Президента України.

4) за територією дії — ті, які діють в межах усієї території України, та акти, регулятивний вплив яких поширюєть ся лише на окремі адміністративно-територіальні одиниці (регіони).

3. Нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади:

l) за видами центральних органів виконавчої влади, які їх видають, — це нормативно-правові акти міністерств, державних комітетів і центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом;

2) за формою — основні (накази) та вторинні (правила, інструкції, положення тощо);

3) за сферою дії — загальнообов’язкові й обов’язкові в системі лише окремого відомства;

4) акти, які видаються з метою реалізації власної компетенції центральних органів виконавчої влади, і в порядку делегованої нормотворчої діяльності (про необхідність урегулювання того чи іншого питання відомством може прямо вказуватися в законі, акті Президента або Кабінету Міністрів України);

5) акти, які видаються окремим міністерством, державним комітетом чи спеціальним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, та спільні їх акти.

4. Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій:

1) за організаційно-правовим рівнем місцевих органів виконавчої влади, які їх видають, — нормативно-правові акти обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; нормативно -правові акти районних в областях і районних у містах Києві та Севастополі місцевих державних адміністрацій;

2) за формою:

а) розпорядження голів місцевих державних адміністрацій;

6) накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій;

3) за предметною ознакою:

а) з питань забезпечення законності у відповідній адміністративно-територіальній одиниці, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

б) з питань соціально-економічного розвитку територій;

в) у сфері місцевих бюджетів, фінансів і обліку;

г) щодо управління державним майном на відповідній території, приватизації та підприємництва;

д) з питань розвитку економіки і промисловості регіону;

е) з питань сільського господарства;

є) у сфері транспорту і зв’язку;

ж) у галузі освіти, науки і культури;

4) акти, що приймаються з метою реалізації власних повноважень цих органів державної влади, та акти, що приймаються для реалізації делегованих повноважень, у тому числі й органів місцевого самоврядування;

5. Нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування:

1) за юридичною силою:

а) акти, які приймаються на місцевих референдумах;

б) акти, які приймаються місцевими радами;

в) акти, які приймаються виконавчими органами місцевих рад;

2) за способом прийняття — колегіальним шляхом (на сесіях рад, засіданнях виконкомів), в одноосібному порядку (міським, селищним, сільським головою, керівниками управлінь, відділів виконкомів);

з) акти, які видаються з власних для органів місцевого самоврядування питань відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»;

4) акти, які видаються з метою реалізації делегованих повноважень органів виконавчої влади [78, c. 92-93].

Від підзаконних актів слід відрізняти акти делегованої правотворчості. Класичними зразками делегування правотворчих повноважень в юридичній літературі називають акі країни, як Франція (ст. 38 Конституції), Італія (ст. 76 Конституції), Іспанія (ст. 82-85 Конституції). Так, відповідно до ст. 38 Конституції Французької республіки уряд для виконання своєї програми за дозволом парламенту може протягом обмеженого строку видавати ордонанси з питань, що зазвичай регламентуються законом. При цьому ордонанси приймаються після їх розгляду Державною радою і втрачають силу, якщо законопроект щодо їх затвердження не внесений до парламенту у відповідний строк. В конституціях Іспанії та Італії міститься застереження, що

делегування допускається лише за умови визначення керівних принципів і критеріїв, лише на обмежений строк і щодо певних питань. Особливістю делегування в Румунії є те, що в спеціальному законі про делегування парламент може зобов’язати уряд вносити ордонанси до парламенту для затвердження згідно із законодавчою процедурою до спливу строку делегованих повноважень . Крім того, делегована правотворчість може здійснюватися не лише органам виконавчої влади, а й нижчими представницькими органами. Так, відповідно до ст. 71 Основного Закону ФРН випливає, що землям може передаватися право на законодавство у сфері виняткової компетенції шляхом прийняття відповідного закону [5, p. 85; 6, p. 456].

Делегована правотворчість у традиційному значенні, коли повноваження передавались від парламенту до уряду, виникла у Великій Британії у XVII ст., проте отримала розвиток наприкінці XIX - на початку XX ст. Після Першої світової війни, коли від уряду вимагалося оперативне регулювання суспільних відносин, у багатьох країнах простежувалася тенденція інтенсифікації діяльності уряду під час здійснення ним делегованих законодавчих повноважень. У зв'язку з цим для англійських теоретиків та практиків характерна схожа з вітчизняною позиція у розумінні делегованої правотворчості як делегування правотворчих повноважень вищестоящого органу держави нижчестоящому. Крім того, делегована правотворчість може асоціюватися з правотворчістю, яка здійснюється "субординованими" органами на підставі повноважень, що передаються не тільки від парламенту, а й інших представницьких органів. Наприклад, у США - це легіслатури штатів, у Канаді - легіслатури провінцій тощо. До " субординованих" органів можуть належати не тільки уряд, а й президент, окремо визначені та уповноважені інші органи влади та посадові особи.

Однією з основних причин появи та швидкого поширення делегованої правотворчості є її мобільність та оперативність, порівняно з парламентською право-творчістю. Крім того, у випадку непередбачених обставин, коли

необхідно терміново прийняти нормативно -правовий акт, може бути здійснено делегування правотворчого повноваження без очікування чергової сесії парламенту та закінчення повної процедури парламентського нормотворчого процесу. До інших переваг делегованої правотворчості необхідно віднести: відносну гнучкість процедури прийняття нормативно - правових актів, їх здатність значно швидше реагувати на життєві обставини. Не останню роль у процесі застосування делегованої правотворчості та посилення її впливу на суспільні відносини відіграють фактори, які впливають на процес внесення змін та доповнень до змісту. Наприклад, стан та рівень розвитку інвестиційної діяльності потребують сприяння в регулюванні реалізації інвестиційних проектів та програм; низький рівень надходжень до бюджетів відповідного рівня вимагає постійного моніторингу та прийняття своєчасних рішень для збалансування доходної та видаткової частин бюджету, створення умов для належного функціонування митних органів та сприяння їх діяльності.

Істотним фактором є і ускладнення суспільних відносин та недостатність професійних здібностей парламентарів для розробки та прийняття усіх необхідних

В Україні прикладами делегованої правотворчості можна вважати: по-перше, Укази Президента України, що були прийняті в межах дії п. 4 Розділу XV «Перехідні положення», відповідно до якого Президент України протягом трьох років після набуття чинності Конституцією України має право видавати схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем'єр - міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Верховної Ради України;

по-друге, декрети Кабінету Міністрів України, що видавалися на підставі Закону України «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання» від 18 листопада 1992 року № 2796-XII [132].

Необхідно звернути увагу на те, що термін «делегована законотворчість», який досить широко використовується в юридичній літературі, реально не відображає ні законотворчих приписів, ні практики їх реалізації. По -перше, суб’єкти, яким делегують відповідні правотворчі повноваження, видають не закони, а нормативно-правові акти (ордонанси (Франція, Румунія), тимчасові постанови (Італія), постанови (ФРН), законодавчі декрети (Іспанія)), які прирівнюються до законів за юридичною силою. По-друге, у самих конституціях, де закріплено порядок правотворчого делегування, термін «делегована законотворчість» не вживається, натомість, як правило, зазначається, що нормативно-правовий акт, що приймається в результаті делегованої правотворчості, лише прирівнюється за юридичною силою до закону. Що ж до підзаконної правотворчості, то особливості, характерні для конкретних правових систем типу, є доволі значними. Водночас спільними є тенденції до збільшення кола суб’єктів підзаконної правотворчості, зростання питомої ваги підзаконних актів, що переобтяжує систему та знижує ефективність правового регулювання [360, c. 114-115].

1.3.2.

<< | >>
Источник: РОМАНОВ ЯРОСЛАВ ВАДИМОВИЧ. Підзаконні акти: загальнотеоретична характеристика. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Харків - 2015. 2015

Еще по теме Критерії класифікації підзаконних актів. Розмежування підзаконних актів і актів делегованої правотворчості:

  1. ЗМІСТ
  2. Критерії класифікації підзаконних актів. Розмежування підзаконних актів і актів делегованої правотворчості
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -