<<
>>

§ 2.3. Деятельность контрольно-надзорных органов по обеспечению качества закона и прав человека

Важное место в системе обеспечения качества закона и прав человека зани­мают контрольно-надзорные органы. Следует отметить, что это направление еще не достаточно полно исследовано в теории государства и права применительно к правам человека.

По мнению Ю.В. Анохина, «контрольно-надзорные мероприятия представ­ляют собой деятельность уполномоченных субъектов, направленную на выявле­ние и предотвращение фактов нарушения прав и свобод граждан, а также приня­тие необходимых мер к их устранению со стороны соответствующих органов и должностных лиц»[292].

В юридической литературе тема разграничения понятий «контроль» и «надзор» всегда находится в центре внимания исследователей. Но, несмотря на их многообразие, существенного новшества в решение проблемы не привнесено. К примеру, Л.А. Николаева полагает, что критериями разграничения контроля и надзора являются «основная задача, для решения которой создан тот или иной ор­ган на определенном этапе государственного строительства; характер полномочий

соответствующих органов контроля и надзора; положение, занимаемое каждым из них в системе органов государства»[293]. Аналогичной точки зрения придерживаются и другие авторы, отмечая, что «сущность прокуратуры и ее отличие от других ор­ганов государства в том, что, во-первых, она не имеет ни законодательных, ни ад­министративных, ни судебных функций, во-вторых, не вмешивается непосред­ственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор, и, в-третьих, не подвер­гает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения практической целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, долж­ностные лица и граждане не допускали нарушений закона»[294].

По мнению В.Д.

Даева и М.Н. Маршунова, надзор в отличие от контроля всегда осуществляется извне, по отношению к объектам иных систем, тогда как контроль может осуществляться внутри системы (не может быть самонадзора, но может быть самоконтроль). Надзор предполагает наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности, тогда как сфера контроля не ограничена; предметом надзора может быть и деятельность самих контролирующих органов, обратное же исключено. Поэтому с точки зрения авторов, в отличие от контроли­рующих органов, проверяющих не только законность, но и целесообразность дея­тельности, надзор осуществляется только с позиции законности. В ряде работ термин «контроль» трактуется объемнее, полнее термина «надзор», поскольку включает в себя и возможность соответствующего вышестоящего и контролиру­ющего органа не только надзирать, т.е. наблюдать за законностью и ставить во­прос об устранении нарушений, но и устранять их своей властью[295].

По убеждению А.М. Тарасова, в целом контроль не что иное, как осуществ­ление функции управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление[296].

Контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля[297]. Вместе с тем, контроль яв­ляется и самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, кото­рые объект получил от управляющего органа или должностного лица[298].

На основе проведенного анализа следует, что контроль представляет собой деятельность по выявлению и анализу фактического положения дел и сопоставле­ния этого положения с намеченными целями и задачами, а также принятию мер по устранению вскрытых недостатков и недопущению их в будущем.

Надзор следует рассматривать в качестве составного элемента контроля, направленного на выявление фактов нарушения законности и принятия необхо­димых мер к их устранению со стороны соответствующих органов и должност­ных лиц.

Специфика контрольно-надзорной деятельности в обеспечении прав чело­века состоит в том, что она осуществляется большим кругом субъектов. Класси­фикация органов, ее осуществляющих, может быть определена по различным направлениям. В.Е. Чиркин говорит, что следует различать «с точки зрения пред­мета контроля органы надзора за конституционностью (например, конституцион­ные советы) и эффективностью, целесообразностью деятельности предприятия, учреждения (например, генеральный контролер). По методам деятельности разли­чаются органы, осуществляющие свои полномочия путем судебного процесса (например, конституционные суды), и органы, которые проводят проверки и рас­следования (омбудсмены). По составу и процедуре принятия решения можно вы­делить единоличные и коллегиальные органы. Возможны и другие классифика­

ции, причем в зависимости от основания деления один и тот же орган может ока­заться в различных классификационных группах»[299].

В советский период некоторые авторы различали следующие основные ви­ды субъектов, осуществляющих контроль: государство, общественные организа­ции (в том числе самодеятельные), трудовые коллективы, граждане[300]. По мнению А.М. Тарасова, в современных условиях разделения властей в Российской Феде­рации субъекты, осуществляющие контроль изменились. В зависимости от того, о каком субъекте идет речь, можно, по мнению автора, разделить контроль на госу­дарственный, общественный и частный. Государственный контроль осуществля­ют государственные органы, организации, учреждения; общественный - всевоз­можные общественные организации, трудовые коллективы, отдельные граждане, частный - контролирующие структуры (специальные юридические и физические лица), например различные негосударственные аудиторские фирмы (компании). С этой позицией автора можно согласиться лишь частично, так как вряд ли стоит говорить о кардинальном изменении субъектов контроля, скорее всего можно указать на изменения внутреннего содержания контрольной деятельности субъек­тов.

Следует отметить, что качество контрольной деятельности во многом зави­сит от того, насколько правильно выбраны формы, методы и цели при проведении контрольного мероприятия. Правильный выбор позволяет добиться концентрации усилий и сосредоточиться на решении фундаментальных вопросов. Форма кон­троля зависит от сущности и ситуации проверки, а также от лиц, ее осуществля-

3

ющих[301].

Исходя из того, что цели и характер, а также организационные формы осу­ществления деятельности по обеспечению прав и свобод личности многообразны, то многообразен и контроль над ними. Это, несомненно, дает широкие возможно­сти для классификации. В зависимости от научных и практических задач класси­

фикация контроля над качеством закона и обеспечением прав личности может быть основана на различных критериях. Эти критерии универсальные и могут распространяться на всю систему контрольно-надзорных органов по обеспечению прав и свобод личности. Таковыми являются: субъекты контроля; задачи и содер­жание контрольной деятельности; характер контрольных полномочий и т.д.

Вопрос о формах контрольной деятельности как основы контрольной вла­сти исследован в недостаточной мере. Понятие формы контроля можно, по мне­ниюА.С. Бурмистрова[302], определить как способ конкретного выражения и органи­зации контрольных действий, направленных на выполнение функций контроля.

В большинстве государств контрольная власть представлена государствен­ными органами особого рода: конституционными судами, счетными палатами. О том, что конституционные (уставные) суды в России - органы контрольной вла­сти, писал Ю.Л. Шульженко[303].

Контроль как особый вид деятельности может быть классифицирован по различным основаниям, например по органам, его осуществляющим, объему кон­трольных функций, периодичности проведения и иным.

Так, по периодичности проведения выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. По субъектам выделяют президентский[304], парламент­

ский[305], конституционный[306], судебный[307], судебно-конституционный[308], федеральный контроль[309].

А вот вопрос о перечне форм контроля за обеспечением качества закона ис­следуется применительно к каждому виду контроля. Так, формами реализации контрольных полномочий по обеспечению качества закона являются, прежде все­го, заседания парламента, палаты, комитетов и комиссий, иных его рабочих орга­нов. В процессе проведения перечисленных мероприятий по вопросам обеспече­ния качества закона могут приглашаться должностные лица органов исполни­тельной власти, заслушиваться доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности, задаваться вопросы («правительственный час»), проводиться парламентские (депутатские) слушания, расследования, вноситься парламентские (депутатские) запросы, создаваться специальные временные комиссии.

И только закрепленная в законе четкая правовая модель контрольного ме­роприятия, определяющая права и обязанности субъектов, основания и порядок его осуществления, позволит органам государственной власти действовать со знанием допустимых границ своего поведения и одновременно с уверенностью в обоснованности и правовой защите полученных результатов контроля. Для под­контрольных организаций деятельность контролера, основанная на законе, будет главной и действенной гарантией соблюдения их прав[310].

При определении системы контрольно-надзорных органов по обеспечению качества закона в более крупном масштабе следует исходить из направленности

контроля. В соответствии с данным критерием следует выделить внешний и внут­ренний контроль за обеспечением качества закона. Внутренний предполагает кон­троль, осуществляемый самим органом публичной власти посредством закрепле­ния контрольных полномочий за конкретными структурными подразделениями или лицами данного органа, и контроль внешний, функции которого возлагаются либо на вышестоящие, либо на специально создаваемые для этих целей органы, хотя в литературе внутренний контроль представлен как внутриведомственный, а внешний - как надведомственный[311].

С нашей точки зрения, с таким подходом в масштабах общей системы кон­трольно-надзорной деятельности за обеспечением качества закона применительно обеспечения прав человека согласиться трудно, так как не охватывается всего круга задействованных субъектов этой деятельности.

Полагаем, что относительно системы контрольно-надзорных органов за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности внешним следу­ет считать международный контроль, осуществляемый в отношении организаци­онно не подчиненных объектов, а внутренним - государственный контроль, осу­ществляемый в отношении органов одной системы.

Международный контроль представляет собой систему контроля за претво­рением в жизнь юридических обязательств, закрепленных в национальном зако­нодательстве, взятых на себя государствами в области обеспечения прав человека.

Первым в истории международных отношений многосторонним договором является Устав ООН, который заложил основы широкого развития сотрудниче­ства государств по правам человека. Создание ООН как ответной реакции на агрессию и преступления против человечества, совершенные фашизмом в годы Второй мировой войны, и принятие Устава ООН положили начало качественно новому этапу межгосударственных отношений в этой области[312].

Наряду с деятельностью ООН все большее значение для защиты прав и сво­бод личности на международном уровне приобретает функционирование конвен­

ционных органов, учрежденных на основании ряда международных соглашений по правам человека, принятых после создания ООН.

Одним из первых контрольных органов, созданных на основании междуна­родных конвенций в этой области, был Комитет по правам человека. В настоящее время функции контроля за соблюдением международных договоров по правам человека выполняют: Комитет по расовой дискриминации (1970 г.), Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (1982 г.), Комитет по экономи­ческим, социальным и культурным правам (1985 г.), Комитет против пыток (1988 г.), Комитет по правам ребенка (1990 г.).

Международный контроль за обеспечением качества закона в области прав человека как институт коллективного контрольного механизма для наблюдения за выполнением государствами взятых на себя обязательств образовался и начал ак­тивно действовать после Второй мировой войны. По мнению В.А. Карташкина, его создание и функционирование являются наиболее значительным достижением в международном регулировании прав человека второй половины текущего сто- летия[313]. Важной особенностью деятельности контрольного механизма по правам человека является активное участие в этом процессе международных организаций (универсальных и региональных) и созданных под их эгидой контрольных орга­нов, а также контрольных органов, действующих в рамках межгосударственных договоров по правам человека.

Среди международных механизмов обеспечения качества закона по защите прав человека особое место занимает контрольный механизм Организации Объ­единенных Наций. По мнению профессора Г.В. Игнатенко, механизм реализации норм международного права представляет собой совокупность нормативных и институционных организационно-правовых средств, используемых субъектами международного права на международном и национальном уровнях с целью реа­лизации норм[314].

Международный контроль за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности создан с целью гарантирования выполнения взятых на себя государствами обязательств в области защиты прав и свобод личности. Выступая в качестве средства обеспечения исполнения международных норм, контроль за­ключается в действии субъектов международного права по установлению факти­ческого положения и его оценке с точки зрения соответствия нормативным пред­писаниям, разрабатываемым на международном уровне.

Одна из основных задач органов контроля за обеспечением качества закона заключается в оказании помощи и содействия государствам в выполнении ими международных обязательств путем принятия соответствующих решений и реко­мендаций.

Главную ответственность за выполнение функций Организации по содей­ствию всеобщему уважению и соблюдению основных прав и свобод человека, со­гласно ст. 60 Устава ООН, несет Генеральная Ассамблея ООН и под ее руковод­ством Экономический и Социальный Совет. Полномочия Генеральной Ассамблеи ООН в области прав человека определены в ст. 13 Устава ООН следующим обра­зом: «Генеральная Ассамблея организует исследования и делает рекомендации в целях... содействия международному сотрудничеству в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и содействия в осуществле­нии прав человека и основных свобод для всех без различия расы, пола, языка и религии».

Важную роль в рассмотрении вопросов, относящихся к правам человека, играет Третий Комитет Ассамблеи (социальные и гуманитарные вопросы), при этом некоторые проблемы могут обсуждаться и в других комитетах. Согласно Уставу ООН решения Генеральной Ассамблеи по важным вопросам принимаются большинством в 2/3 присутствующих и участвующих в голосовании членов Ас­самблеи (п. 2 ст. 18). Решения по другим вопросам принимаются простым боль­шинством. Хотя Устав ООН не включает в число важных вопросов права челове­ка, Генеральная Ассамблея может простым большинством голосов расширить та­

кую категорию (п. 3 ст. 18). В отношении прав человека Генеральная Ассамблея такого общего универсального решения никогда не принимала.

Принимаемые Генеральной Ассамблеей рекомендации по обеспечению ка­чества закона как в области прав человека, так и по другим вопросам, согласно Уставу ООН, не являются юридически обязательными для государств-членов ООН. Следует иметь в виду, что, оценивая юридический характер резолюций Ге­неральной Ассамблеи согласно ст.ст. 55 и 56 Устава ООН, государства-члены ООН взяли на себя обязательства предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с Организацией в целях развития всеобщего уважения к правам человека и их соблюдения.

Помимо Генеральной Ассамблеи, функции Организации в области обеспе­чения качества закона по защите прав человека выполняет Экономический и Со­циальный Совет (ЭКОСОС), который работает непосредственно под руковод­ством Ассамблеи. Он уполномочен Уставом ООН «делать рекомендации в целях поощрения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех» (п. 2 ст. 62), а также «подготавливать для представления Генеральной Ассамблее проекты конвенций» (п. 3 ст. 62), что непосредственно направлено на обеспечение каче­ства закона.

В соответствии со ст. 68 Устава ООН ЭКОСОС для выполнения возложен­ных на него функций создает специальные комиссии. На основе этого были обра­зованы Комиссия по правам человека, Комиссия по положению женщин и Под­комиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, работа ко­торых сосредоточена исключительно на вопросах, относящихся к правам челове­ка.

Комиссия ЭКОСОС по правам человека обладает значительными полномо­чиями в сфере контрольной деятельности ООН, предпринимаемой в целях осу­ществления международных актов о правах человека. В отличие от договорных контрольных органов, образованных в соответствии с некоторыми соглашениями о правах человека, Комиссия представляет собой структурное подразделение

ООН и состоит из представителей государств, а не из экспертов, выступающих в личном качестве.

В рамках Комиссии рассматриваются ситуации с правами человека в раз­личных странах, изучаются случаи массовых и грубых нарушений прав человека, характерные для целого ряда государств или регионов, при этом используются специальные процедуры в виде деятельности рабочих групп или специальных до­кладчиков.

Эффективность действия (Европейской) Конвенции о защите прав человека и основных свобод была определена созданием специальных международно­правовых органов защиты прав и свобод человека - Европейской Комиссии по правам человека и Европейского Суда по правам человека в Страсбурге. В основе функционирования этих органов заложено закрепленное в ст. 25 Конвенции право «каждого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы лиц» подавать в Комиссию жалобы на нарушение прав, содержащихся в Конвенции, тем или иным государством-участником Конвенции, равно как и пра­во любого государства-участника Конвенции подавать аналогичные жалобы на нарушения прав человека любым государством, также являющимся участником этой Конвенции.

Следует сразу же оговориться, в настоящее время Европейский Суд по пра­вам человека является единым контрольным органом, так как с января 1998 г. Ев­ропейская Комиссия по правам человека не действует.

Европейский Суд как самостоятельный независимый контрольный орган по Конвенции был образован в сентябре 1958 года.

Как отмечается в Докладе Уполномоченного по правам человека за 2009 год: «За без малого двенадцать лет, прошедших с момента присоединения России к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в Европейский Суд по правам человека поступило около 70 тыс. «российских» жалоб. По состоянию на 1 января 2010 года 36 тыс. таких жалоб были отклонены без рассмотрения по су­ществу. Решения приняты по 862 жалобам против России. При этом в 815 случаях

эти решения оказались в пользу заявителей и в 47 случаях - в пользу России. Около 34 тыс. жалоб находятся в процессе рассмотрения»[315].

Уровень соблюдаемости норм международного права в области защиты прав человека, по мнению американского ученого Фридмана, «зависит во многом от социальной и политической природы государств-участников международных актов о правах человека, от суда»[316]. Далее автор делает вывод о том, что более эф­фективными будут международные соглашения регионального характера, объ­единяющие государства со сходными социальными и политическими системами. В подтверждение изложенной позиции можно привести пример учреждения Ев­ропейского Суда по правам человека, которое стало возможным в значительной степени благодаря близости политических систем, схожести исторического опыта и сопоставимости уровня социально-экономического развития стран Европы, чего нельзя сказать о других государствах мира.

Государственный контроль за обеспечением качества закона по защите прав человека представляет собой систему органов, организаций, общественных объ­единений и должностных лиц, деятельность которых основана и регламентирова­на Основным законом государства и иными нормативными правовыми актами в целях создания условий по реализации определенных требований.

Согласно ч. 1 ст. 11 Конституции государственная власть в Российской Фе­дерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собра­ние, Правительство и суды Российской Федерации. В соответствии с конституци­онным принципом разделения властей на федеральном уровне различаются сле­дующие виды государственного контроля: президентский контроль, контроль ор­ганов законодательной (представительной) власти, контроль органов исполни­тельной власти, контроль органов судебной власти[317].

Исходя из принципа разделения властей, действительно можно согласиться с представленной системой государственного контроля в сфере обеспечения прав

личности, если при этом учесть, что в Основном законе нашего государства нет перечня контрольных органов.

Наряду с общей положительной оценкой системы государственного кон­троля полагаем, что ее иерархическое построение находится в зависимости от со­циальной и правовой значимости субъекта контроля. С этих позиций систему гос­ударственного контроля за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности можно представить следующим образом:

- конституционный контроль (Конституционный Суд);

- судебный контроль (органы судебной власти страны);

- прокурорский надзор (прокуратура);

- общественный контроль;

- ведомственный контроль.

В системе контрольно-надзорных органов государственно-правового обес­печения качества закона по защите прав личности одно из ведущих мест принад­лежит институту конституционного контроля. Как особый государственно­правовой институт он возник в условиях буржуазного государства при наличии писаной Конституции. Его зарождение связано с принятием в США Конституции, когда Верховный Суд страны, основываясь на теории одного из отцов Конститу­ции - А. Гамильтона - о функциях судебной власти, обосновал свое право осу­ществлять толкование Конституции и оценивать законодательный акт на предмет соответствия ей[318].

Относительно понятия как конституционного контроля в целом, так и при­менительно обеспечения качества закона в российской юридической литературе традиционно господствовали ограниченные толкования этого понятия. Так, Ю.Л. Шульженко определяет его как «деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нор­мативных актов Конституции, законам, в ходе которой данные органы полномоч­

ны отменять обнаруженные несоответствия»[319]. Существуют и более широкие под­ходы к определению исследуемого понятия. В частности, С.А. Авакьян отмечает, что «конституционный контроль в генеральном плане служит охране всех поли­тических, экономических, социальных и моральных ценностей соответствующего общества. Но более нацелено он способствует (наряду с другими средствами) со­хранению и действию («воспроизводству») тех из них, которые не просто оформ­лены правом, но и восходят к высшему юридическому источнику - Конституции, то есть благодаря ей приобрели также характер государственно-правовых катего- рий»[320].

С учетом изложенного под конституционным контролем за обеспечением качества закона следует понимать специальный вид государственной деятельно­сти, направленный на создание условий для правильного применения Конститу­ции РФ и обусловленных ею законов, на защиту закрепленного в них конституци­онного строя государства, а, следовательно, на защиту прав и свобод граждан.

В России вопрос о правовой природе Конституционного Суда как органа государственной власти, в том числе и по обеспечению качества закона, во мно­гом остается дискуссионным. Действующее российское законодательство рас­сматривает Конституционный Суд как судебный орган конституционного кон­троля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства (ст. 1 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Признавая судебный характер этого органа, многие российские ученые все же указывают на особую правовую природу его деятель­ности. К примеру, Е.В. Колесников считает, что Конституционный Суд - это но­вый, неизвестный советской государственности, специализированный властный институт, призванный разрешать дела в целях обеспечения верховенства россий­ского Основного закона, защиты конституционного строя, прав и свобод челове­ка. Данный авторитетный государственный орган самостоятельно и независимо от кого-либо осуществляет свои задачи и функции в форме конституционного су­

допроизводства[321]. А вот Ж.И. Овсепян отмечает, что судебный контроль - компо­нент механизма судебной власти независимо от способов его локализации в кон­ституционной структуре власти. Но его нельзя отождествлять в полной мере с традиционными судебными функциями, так как это одновременно и политическая деятельность, осуществляемая в юрисдикционной форме[322]. По мнению Б.С. Эбзее­ва, Конституционный Суд является федеральным органом государственной вла­сти и в этом качестве стоит в одном ряду со всеми высшими органами государ­ства - Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, ибо компетенция Конституционного Суда непосредственно определена Конституцией, что сближа­ет его с вышеупомянутыми органами власти и, наоборот, в известной степени ди­станцирует от Верховного и Высшего Арбитражного Судов, сфера компетенции которых урегулирована в основном лишь текущим законодательством[323]. Далее ав­тор делает вывод, с которым следует согласиться, о том, что «не только доктрина, но и практика конституционного контроля в различных государствах, сам Закон о Конституционном Суде не дают оснований рассматривать его деятельность как чисто судебную, но судебная деятельность может и должна рассматриваться как преобладающая для Конституционного Суда»[324].

Обеспечение качества закона, прав и свобод человека и гражданина состав­ляет одно из приоритетных направлений деятельности Конституционного Суда РФ, которое в ценностном отношении вообще следует поставить на первое место, так как значение всех остальных направлений (обеспечение соблюдения консти­туционных принципов федерализма, разделения властей и т.д.), в конечном счете, замыкается на положении, закрепленном в ст. 2 Конституции Российской Феде­рации.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью - это главное, с точки зрения Основного закона, мерило любой государственной деятельности. Как верно отмечает И.А. Ледях, «защита Конституции и защита прав и свобод не­отделимы и неразрывны»[325], поэтому противопоставление этих задач является со­вершенно неуместным игнорированием сложившейся системы правовых ценно­стей.

Важное значение в обеспечении качества закона по защите прав личности имеет закрепленное в ст. 33 Конституции положение, согласно которому граж­дане Российской Федерации имеют право направлять индивидуальные и коллек­тивные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В статье 46 предусматривается возможность обжалования в суде решений и дей­ствий (или бездействия) органов государственной власти, местного самоуправле­ния, общественных объединений, должностных лиц. Согласно ч. 4 ст. 125 Кон­ституции одним из судебных органов, управомоченных рассматривать жалобы, подаваемые гражданами с целью защиты их основных прав и свобод, является Конституционный Суд Российской Федерации.

Лишь с принятием Конституции 1993 г. и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»[326] существенно измени­лись многие положения, касающиеся права индивида на обращение в Конститу­ционный Суд и условий, при соблюдении которых их жалобы могут быть призна­ны допустимыми. Теперь граждане вправе оспаривать в судебном органе консти­туционного контроля конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ), т.е. насколько он качественно защищает права человека.

При этом положения Федерального конституционного закона «О Конститу­ционном Суде Российской Федерации» также должны отвечать требованиям ка­чества закона и не содержать противоречивых, неоднозначных формулировок.

Однако в соответствии с ч. 1 ст. 96 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» правом на обращение с жалобой в судебный орган конституционного контроля обладают, прежде всего, «граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле». Изло­женное нормативное положение следует понимать так, что индивиды могут об­ращаться в Конституционный Суд только в том случае, если это связано с защи­той прав самого заявителя. Однако в данном случае возникает проблема обеспе­чения прав несовершеннолетних и лиц, которые неспособны самостоятельно об­ратиться в Конституционный Суд с жалобой в силу того, что страдают психиче­скими расстройствами здоровья. Следует полагать, что в подобных ситуациях должно быть предоставлено право родителям, опекунам, попечителям обращаться с жалобами в защиту прав своих несовершеннолетних детей и подопечных. Кроме того, это положение полностью согласуется с гражданским и семейным законода­тельством. Видимо, следует признать правильным в данной ситуации положение, согласно которому правом на подачу жалобы должны обладать и иные лица, яв­ляющиеся законными представителями гражданина-заявителя в конституционном производстве (например, адвокаты). Вместе с тем, в юридической литературе пы­таются придать расширительное толкование исследуемой норме Федерального конституционного закона, полагая, что законодатель четко не определил тех субъектов, которые обладают правом подачи жалобы, из чего вытекает возмож­ность обращения индивида в защиту интересов «третьих лиц»[327].

Важное значение в контрольной деятельности Конституционного Суда по обеспечению качества закона по защите прав личности имеет вопрос о том, под­лежат ли проверке конституционности, помимо законов, основанные на них под­законные акты.

Немаловажное значение в контрольной деятельности Конституционного Суда по обеспечению качества закона имеет вопрос о правомочности рассмотре­ния им жалоб о нарушении прав человека в процессе правоприменения.

В соответствии со ст. 97 Закона о Конституционном Суде жалоба должна удовлетворять следующим условиям:

- оспариваться должна конституционность закона, затрагивающего права и свободы гражданина;

- речь должна идти только о законе, подлежащем применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, при­меняющем закон.

Специфика полномочий Конституционного Суда в том и состоит, что Суд рассматривает и дает оценку именно соответствия Конституции обжалуемого за­кона. Выявление фактов нарушений прав человека в правоприменительной дея­тельности тех или иных органов и установление фактических обстоятельств дела не должны входить в компетенцию Конституционного Суда, так как это прерога­тива других судов. В ст. 3 Закона «О Конституционном Суде Российской Федера­ции» изложено положение, согласно которому требование, содержащееся в жало­бе, подаваемой в Конституционный Суд, должно носить исключительно правовой характер и не касаться установления фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других органов.

Поэтому при поступлении жалоб, где ставятся под сомнение установленные фактические данные, Конституционный Суд отклоняет их с указанием на то, что рассмотрение подобных обращений неподведомственно Конституционному Суду, который не может выполнять функции высшей надзорной инстанции. Однако в некоторых случаях для уяснения действительного смысла той или иной нормы Конституционный Суд может принимать меры к установлению фактических об­стоятельств, связанных с соблюдением порядка ее принятия, особенностями тол­кования этой нормы правоприменителями[328].

Кроме того, исходя из смысла ч. 2 ст. 74 Закона «О Конституционном Суде в Российской Федерации» следует, что судебный орган конституционного кон­троля принимает решение по делу, оценивая буквальный смысл, придаваемый ему

сложившейся правоприменительной практикой, которая также анализируется в ходе судебного процесса.

Таким образом, следует отметить, что в условиях становления в Российской Федерации основ демократического правового государства деятельность по осу­ществлению конституционного контроля за обеспечением качества закона по за­щите прав и свобод личности Конституционным Судом РФ является доминиру­ющей ценностью. Рассматривая обеспечение качества закона по защите прав и свобод как ключевую функцию Конституционного Суда, по которому он оцени­вает соответствие законов и иных нормативных актов Конституции РФ, необхо­димо отметить важное правозащитное направление деятельности этого органа. Поэтому главная цель Конституционного Суда состоит в том, чтобы нарушенные права и свободы были восстановлены, чтобы каждый человек чувствовал себя за­щищенным качественными законами в этом обществе.

Надежное обеспечение прав и свобод личности признается одной из основ­ных функций судебной власти. Сегодня наиболее действенным способом защиты прав и свобод человека и гражданина принято считать судебный контроль, гаран­тированный Конституцией Российской Федерации. В государстве, стремящемся стать правовым, именно суд должен быть авторитетной и самостоятельной вла­стью, функционирующей на подлинно независимой основе. Для личности судеб­ная власть должна олицетворять реального проводника их прав, надежного за­щитника их интересов.

Необходимость выделения контрольной функции судов обусловлена в первую очередь разделением государственной власти на три ее составляющие, каждая из которых действует самостоятельно (ст. 10 Конституции РФ). В свою очередь, критерием самостоятельности и независимости судебной власти является ее способность обеспечить реальную безопасность личной свободы граждан, осуществить эффективную судебную защиту их прав и свобод от различного рода посягательств.

Судебный контроль за обеспечением качества закона по защите прав и сво­бод личности продиктован и нормами международного права в области прав че­

ловека и гражданина. Вступление России в Совет Европы требует выполнения та­ких общепризнанных международно-правовых актов в области прав человека, как «Хартия прав человека: Всеобщая декларация прав человека», принятая Гене­ральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Европейская Конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обраще­ния или наказания, Международный пакт о гражданских и политических правах.

Как отмечает Уполномоченный по правам человека в Российской Федера­ции В.П. Лукин, «по данным МИД России, до 40% поступающих в Европейский Суд "российских" жалоб подаются в связи с неисполнением решений российских судов. Чуть меньшая доля жалоб посвящена волоките при рассмотрении дел опять-таки в российских судах. Разве не в интересах России, чтобы ее суды стали лучше, чтобы их решения своевременно исполнялись? Другое дело, что сотруд­ничество России с Европейским Судом могло бы быть куда более эффективным, чем сейчас»[329].

Судебный контроль за обеспечением качества закона по защите прав и сво­бод личности следует сегодня рассматривать как необходимое условие формиро­вания в России самостоятельной, независимой и эффективной судебной власти.

Конституция Российской Федерации определяет следующие основополага­ющие принципы судебного контроля: каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность; арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускается только на основании судебного решения, до принятия которого лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ст. 22); каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграф­ных и иных сообщений, ограничение которых допускается исключительно на ос­нове судебного решения (ст. 23); никто не вправе проникать в жилище против во­ли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным за­коном, или на основании судебного решения (ст. 25).

Судебная защита человека, прежде всего, предполагает судебный контроль за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности, осуществля­емый путем рассмотрения и разрешения вопросов, отнесенных к ведению судов. Судебный контроль за органами предварительного расследования существовал и прежде, но контрольные функции суд реализовывал только после того, как уго­ловное дело поступало в судебные стадии процесса. Наделение суда правом кон­троля за обеспечением качества закона по защите прав человека при производстве предварительного расследования уже на первоначальном его этапе способствует предотвращению, устранению допущенных нарушений закона по передаче дела на рассмотрение в суд, когда речь идет о нарушении основных прав и свобод лич­ности.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому право на непри­косновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, неприкосновенность жилища. Это право подкреплено запретом на сбор, хранение, использование и распространение информации, касающейся частной жизни лица и членов его семьи, его близких и родственников.

Неприкосновенность частной жизни предоставляет возможность контроли­ровать информацию о самом себе, не допуская разглашения сведений личного, интимного и иного характера. Личная тайна представляет собой конфиденциаль­ные сведения, касающиеся одного лица, а семейная - затрагивает интересы чле­нов семьи и иных родственников[330].

Неприкосновенность частной жизни означает запрет для государства, его органов и должностных лиц на вмешательство в личную жизнь граждан, право последних на свои личные и семейные тайны, наличие правовых механизмов и гарантий защиты своей чести и достоинства от всех посягательств на указанные социальные блага.

Вместе с тем, данные права могут быть ограничены на законных основани­ях в случае проведения оперативно-розыскной деятельности. По общему правилу

оперативно-розыскные мероприятия могут производиться до возбуждения уго­ловного дела. Исключения составляют лишь мероприятия, проводимые в отноше­нии судьи, поскольку согласно ст. 16 Федерального закона «О статусе судей в Российской Федерации» проникновением в жилище или служебное помещение судьи, в личный или используемый транспорт, производство там досмотра, обыс­ка или выемки, прослушивание его телефонных переговоров, личный досмотр, изъятие и выемка его корреспонденции, принадлежащих ему имущества и доку­ментов должны производиться с соблюдением Конституции РФ, федеральных за­конов и только в связи с производством по уголовному делу в отношении этого судьи.

Проблема судебного контроля за законностью и обоснованностью, а также обеспечением качества закона по защите прав человека при проведении опера­тивно-розыскных мероприятий нашла свое освещение в публикациях ученых и практиков[331].

От совершенства правового регулирования оперативно-розыскной деятель­ности и установления судебного контроля в значительной мере зависят защита жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, обеспечение безопасности общества и государства от преступных посягательств.

Первым значительным шагом по созданию механизма реализации консти­туционных положений, закрепленных в ст. 23 и ст. 25, в части регламентации су­дебного порядка выдачи разрешений на проведение оперативно-розыскных меро­приятий, ограничивающих конституционные права граждан, стал Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (в ред. от 25.12.2008 № 280-ФЗ) «Об опера­тивно-розыскной деятельности»[332] (далее - Закон об ОРД).

Тем самым предпринята реальная попытка создания действенного механиз­ма судебного контроля за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности, включающего в себя основания и порядок рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно­розыскных мероприятий.

Основанием для решения судьей вопроса о проведении оперативно­розыскного мероприятия, ограничивающего перечисленные права личности, яв­ляется мотивированное постановление одного из руководителей органа, осу­ществляющего оперативно-розыскную деятельность, которое направляется в суд (ч. 2 ст. 9 Закона об ОРД).

По результатам рассмотрения ходатайства судья разрешает проведение со­ответствующего оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего права граждан либо отказывает в его проведении, о чем выносит мотивированное по­становление. Срок действия вынесенного судьей постановления исчисляется в сутках со дня его вынесения и не может превышать шести месяцев, если иное не указано в самом постановлении. При этом течение срока не прерывается. При необходимости продления срока действия постановления судья выносит судебное решение на основании вновь представленных материалов.

Важной гарантией обеспечения прав личности выступает закрепленное в статьях 2 и 8 Закона об ОРД положение, допускающее осуществление оператив­но-розыскной деятельности до возбуждения уголовного дела для выявления и предупреждения преступления при наличии признаков подготавливаемого пре­ступления. И хотя закон не предусматривает процессуальной формы для проведе­ния оперативно-розыскных мероприятий, вместе с тем, его положения направле­ны на предотвращение противоправных деяний, кроме того, законодатель допус­кает использование полученных таким путем данных в качестве доказательств по уголовному делу после их проверки в ходе следствия или в суде.

Исходя из значимости судебного контроля за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности при проведении оперативно-розыскных меро­приятий, полагаем целесообразным предусмотреть уведомление суда о проведе­

нии таких мероприятий, ограничивающих права граждан, и возможности провер­ки законности и обоснованности их производства.

Закон об ОРД в ч. 3 ст. 8 закрепляет положение о том, что в случаях, не тер­пящих отлагательств и могущих привести к совершению тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу государ­ственной, военной, экономической и экологической безопасности Российской Федерации, возможно проведение оперативно-розыскного мероприятия, ограни­чивающего конституционные права граждан, на основании мотивированного по­становления одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно­розыскную деятельность, с обязательным уведомлением судьи в течение 24 часов. В течение 48 часов с момента начала проведения оперативно-розыскного меро­приятия орган, его осуществляющий, обязан получить судебное решение о прове­дении такого оперативно-розыскного мероприятия либо прекратить его проведе­ние. Однако Закон об ОРД в ч. 8 ст. 8 устанавливает исключение из указанного правила, допуская проведение без решения суда оперативно-розыскных меропри­ятий, ограничивающих права граждан, в целях обеспечения безопасности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, при наличии согласия гражданина в письменной форме.

При этом полагаем, что для обеспечения качества закона по защите прав и свобод личности в уголовно-процессуальном законе необходимо предусмотреть возможность регламентации проведения оперативно-розыскных мероприятий в случаях, не терпящих отлагательств, но с обязательным уведомлением суда для проверки законности их проведения. В случае если проведение оперативно­розыскного мероприятия не завершено, то следует получить соответствующее разрешение.

В целом следует отметить, что судебный контроль в настоящее время пока­зал свою значимость и необходимость в обеспечении качества закона по защите прав и свобод граждан. Хотя его место в общей системе контрольно-надзорных органов пока еще до конца не выкристаллизовалось, требуется достичь большей оперативности в судебном разрешении вопросов, тем не менее это действенные

шаги к дальнейшему развитию институтов гражданского общества и правового государства.

Наиболее эффективной формой государственного контроля и существен­ным элементом контрольной функции государства за обеспечением качества за­кона по защите прав и свобод личности является прокурорский надзор.

Роль прокуратуры в становлении и развитии демократического правового государства в России определяется тем, что она представляет собой необходимый и надежно работающий элемент системы обеспечения разделения и взаимодей­ствия ветвей государственной власти. При этом, конечно же, прокуратура не должна подменять другие государственные органы, а осуществлять надзор за тем, как эти органы и их должностные лица сами выполняют возложенные на них обя­занности по обеспечению прав личности и контролю за исполнением норматив­ных правовых актов всеми органами, должностными лицами и гражданами, на ко­торые распространяется их компетенция.

Только прокуратура как единая централизованная, независимая система ор­ганов при осуществлении своих полномочий способна успешно выполнять надзорную функцию. В соответствии со ст. 129 Конституции РФ прокуратура со­ставляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих проку­роров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Полно­мочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (в ред. Федерального закона от 01.07.2010 № 132-ФЗ)[333] прио­ритеты деятельности прокуратуры направлены, прежде всего, на защиту прав и свобод человека и гражданина. Место прокуратуры в механизме государственно­правового обеспечения прав личности находит свое предметное воплощение в ре­ализуемых ею функциях, которые представляют собой основные направления де­

ятельности прокуратуры, осуществляемой с использованием специфических форм и методов в рамках точно очерченных полномочий (компетенции)[334].

В содержание деятельности прокуратуры законодатель заложил надзор как главную функцию, определяющую предназначение прокуратуры в государстве. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор:

- за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответ­ствием законам издаваемых ими правовых актов;

- за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными ми­нистерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и испол­нительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного са­моуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно­розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- за исполнением законов администрациями органов и учреждений, испол­няющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Прокуратура в силу специфики своей деятельности и структуры осуществ­ляет надзор за обеспечением качества законов по защите прав и свобод личности, действующих на территории России, что особенно актуально в настоящее время, когда в стране увеличилось количество издаваемых законов.

Надзирая в рамках своей компетенции за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности в деятельности правоприменительных органов,

она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них, очищению государственного ап­парата от недобросовестных и коррумпированных чиновников.

Прокуратура является единственным органом, для которого надзор за обес­печением качества закона по защите прав и свобод личности составляет смысл, сущность и основу деятельности. Особая роль прокурорского надзора в обеспече­нии прав человека в Российской Федерации состоит в том, что прокуратура при­звана осуществлять независимый контроль, не связанный с интересами регио­нальных, национальных, ведомственных органов, политических партий и движе­ний, социальных групп.

В государственном механизме именно прокуратура является тем органом, который обеспечивает качество закона и защиту прав личности, осуществляет не­зависимый социально необходимый надзор за исполнением законов в сфере госу­дарственного управления, экономической деятельности и охраны прав и свобод граждан; за исполнением законов органами дознания и предварительного след­ствия; за соответствием закону судебных актов; за исполнением законов в местах содержания задержанных и предварительного заключения, при исполнении нака­заний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом; за исполнени­ем законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями.

Характерно, что в Законе о прокуратуре надзор за исполнением законов распределяется на два направления, то есть надзор за принятием и исполнением законов соответствующими государственными органами и их должностными ли­цами и надзор за обеспечением прав человека и гражданина органами местного самоуправления.

Одним из важнейших направлений надзорной деятельности прокуратуры по праву считается надзор за качеством правовых актов в сфере обеспечения прав человека.

Прокуратура призвана обеспечивать надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных актов субъектов Российской Федера­ции, а также уставов муниципальных образований Конституции РФ и федераль­

ным законам. При этом прокуратура исходит из установленного принципа рас­пределения компетенции между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления. На выявленные незаконные правовые акты прокурор по своему усмотрению приносит протесты либо обраща­ется по этому поводу непосредственно в суд. То есть в случае отклонения орга­ном власти субъекта Российской Федерации протеста на противоречащий Кон­ституции РФ акт или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, все материалы с необходимым обоснованием незамедлительно направляются в Генеральную прокуратуру. А в случае отклонения иных протестов органы проку­ратуры добиваются отмены противоречащих Основному закону нормативных ак­тов путем обращения в суды общей юрисдикции, военные или арбитражные суды.

При этом прокуратура осуществляет постоянный надзор за исполнением действующих на всей территории государства законов. О наиболее существенных нарушениях законности и прав человека при осуществлении прокурорского надзора информируется Генеральная прокуратура.

Исходя из того, что представительные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации обладают правом осуществлять правовое регулирование на своей территории посредством принятия законов и иных нормативных актов, их правотворческая деятельность должна осуществляться в рамках правомочий, предоставленных Конституцией Российской Федерации и федеральными закона­ми. При этом следует отметить, что надзор за соответствием принимаемых зако­нов возложен на прокуратуру. В соответствии со ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура должна пресекать любые отступления от требований российского законодательства. Необходимо отметить, что определен­ная работа прокуратурой в этом направлении проводится.

Предметом надзора за обеспечением качества закона по защите прав и сво­бод личности, согласно ст. 26 Закона о прокуратуре, является деятельность феде­ральных министерств и ведомств, представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов во­енного управления, органов контроля и их должностных лиц, а также органов

управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Это подтверждает всеобъемлющий характер надзора прокуратуры за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности.

Надзор за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности по праву считается одним из основных направлений надзорной деятельности про­куратуры. Главная задача прокуратуры состоит в том, чтобы ни в коей мере не подменять деятельность судебных органов, органов исполнительной власти, кон­тролирующих органов, а максимально эффективно использовать специальные полномочия прокурора для оперативного пресечения нарушений прав и свобод различных категорий личности (трудовых коллективов, репрессированных, мало­численных народов и т.д.), а также тех категорий граждан, которые нуждаются в особой поддержке со стороны государства. Прокуратурой были предприняты ре­альные шаги в защиту большого числа населения нашей страны, широко исполь­зуя при этом меры судебного и внесудебного характера.

Взаимосвязь прокурорского надзора и судебного контроля во многом обу­словлена тем, что сферы распространения компетенции суда и прокуратуры в контроле (надзоре) за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности по объектам их осуществления в значительной степени совпадают. Про­курорский надзор и судебный контроль - это две взаимосвязанные формы осу­ществления контрольной деятельности государства, осуществляемые разными ор­ганами государственной власти и в разных организационно-правовых формах, эффективность осуществления которых во многом обусловлена их взаимосвязью и взаимозависимостью. Механизм судебного контроля эффективен при иниции­ровании судебных дел прокуратурой и активном участии прокурора в судебном процессе, а результативность прокурорского надзора обусловлена результатами рассмотрения дел.

И хотя институт прокурорского надзора требует своего дальнейшего совер­шенствования, возможно связанного с пересмотром самого предмета надзора, необходимо отметить, что в целях обеспечения качества закона нельзя противо­поставлять неразрывно связанные звенья одной цепи, то есть защиту прав и сво­

бод личности, с одной стороны, обеспечению интересов государства и общества - с другой.

Таким образом, обеспечение прав и свобод личности в настоящее время представляет собой специально выделенную в законодательстве функцию проку­рорского надзора в Российской Федерации.

Одной из задач Российского государства в вопросах обеспечения качества закона по защите прав и свобод личности является сближение и укрепление взаи­модействия всех его органов с институтами гражданского общества. Особое место в этом процессе принадлежит вопросам исключения злоупотребления властью, защиты прав и свобод человека и гражданина, согласования общественно значи­мых интересов общества, его индивидов и государства. Важную роль в обеспече­нии качества закона по защите прав и свобод личности в сфере конституционного регулирования различных сфер государственной деятельности путем обществен­ного контроля, а также в формировании гражданского общества в России сыграло принятие Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (в ред. от 23.07.2010 № 177-ФЗ) «Об Общественной палате Российской Федерации»[335].

Создание Общественной палаты стало своего рода итогом и закономерно­стью процесса социализации российского государства и развития институтов гражданского общества. Благодаря этим институтам конфронтационный тип от­ношений «государство - гражданин» может и должен быть заменен отношениями сотрудничества.

Модель диалога общества с властью должна основываться на принципах открытости, прозрачности, подконтрольности и ответственности органов государ­ственной власти и местного самоуправления перед населением, а также широкой информированности граждан о принимаемых ими решениях и участии в их об­суждении. Создание механизма поддержания постоянного диалога между пред­ставителями гражданского общества и органами власти способно существенно повысить возможности их взаимодействия. В этой связи закрепление правового статуса Общественной палаты Российской Федерации именно на уровне феде­

рального закона означает важный шаг в развитии общественных институтов, при­званных оказывать влияние на властные решения, в том числе если речь идет об уровне принятия властных решений в виде законов и иных нормативных право­вых актов. Поэтому демократия, провозглашенная как основа российской госу­дарственности, подразумевает активное участие граждан не только в политике и в государственном управлении, но и в обеспечении качества закона по защите прав и свобод личности. В связи с этим общественный контроль за обеспечением каче­ства закона по защите прав и свобод личности в деятельности органов государ­ственной власти представляет собой целенаправленную деятельность Обществен­ной палаты Российской Федерации, в ходе которой выявляются допущенные под­контрольными субъектами отклонения от нормативно заданных параметров, опре­деляются причины и условия, приведшие и способствовавшие подобному положе­нию, вырабатываются пути преодоления и исключения их в будущем.

Участие граждан в контроле за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности в деятельности органов исполнительной власти - это форма реализации суверенитета народа в осуществлении важнейшего вида госу­дарственной власти. Поэтому привлечение населения в процесс контроля за обес­печением качества закона по защите прав и свобод личности в сфере государ­ственного управления на основе публичности, открытости, взаимодействия с де­мократическими институтами, ориентации на общественную поддержку, предот­вращения конфликтов в общественных отношениях и др. всегда рассматривается как важнейшая составляющая активного правового статуса гражданина, предо­ставляющего ему возможность оказывать помощь и содействие государству.

Осуществление общественного контроля за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности в деятельности Правительства Российской Фе­дерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления закреплено в ст. 2 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации».

Смысл контроля, исходя из цели Общественной палаты РФ, - способство­вать разрешению назревших проблем и противоречий, согласованию общественно

значимых интересов, сбору надлежащей информации, обосновывать необходи­мость реагирования на нее и продвигать эту информацию в инстанции, которые по своему статусу обязаны принимать соответствующие решения.

Исходя из вышеизложенного, общественный контроль представляет собой целенаправленную деятельность Общественной палаты Российской Федерации, в ходе которой выявляются допущенные Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в ходе их деятельности нарушения, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, а также причины и условия подобных нарушений.

Кроме того, одной из задач Общественной палаты является проведение об­щественной экспертизы нормативных правовых актов Правительства и федераль­ных органов исполнительной власти.

В рамках осуществления общественного контроля Общественная палата также проводит общественную экспертизу проектов федеральных законов и про­ектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проек­тов правовых актов органов местного самоуправления.

Федеральный закон «Об Общественной палате РФ» в ст. 19 наиболее де­тально развивает положение об экспертизе нормативных правовых актов Обще­ственной палатой РФ. При этом положения закона прямо указывают на то, что за­ключения Общественной палаты РФ по всем проектам нормативных актов зако­нодательного и подзаконного характера, хотя носят рекомендательный характер, все же обязательно должны быть рассмотрены в тех органах государственной власти и местного самоуправления, которые полномочны рассмотреть и принять сам нормативный или законодательный акт.

Таким образом, общее предназначение общественного контроля - с одной стороны, исключить возможность утверждения власти над обществом, а с другой - согласовать общественно значимые интересы граждан России, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправле­

ния для решения жизненно важных для страны вопросов на основе обеспечения качества закона по защите прав и свобод граждан.

Ведомственный контроль за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности является составной частью государственного контроля и необ­ходимым условием для решения важнейших задач эффективного функциониро­вания государственного аппарата, установления недостатков в деятельности орга­низаций, а также своевременного выявления, предотвращения и пресечения нарушений действующего законодательства и злоупотреблений в профессиональ­ной сфере деятельности подконтрольных субъектов в целях обеспечения прав че­ловека.

Ведомственный контроль осуществляется службами, создаваемыми феде­ральными органами государственной власти, государственными органами, учре­ждениями и организациями. С этой целью в большинстве государственных орга­нов и организаций созданы самостоятельные контрольные органы (например, ве­домственные контрольно-ревизионные управления).

Основными функциями ведомственных контрольных подразделений за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности являются:

- организация и проведение проверок оперативно-служебной деятельности подчиненных организаций, в т.ч. по решениям (постановлениям, определениям, письменным обращениям) органов уголовного преследования и судов;

- проведение проверок финансово-хозяйственной деятельности подчинен­ных организаций;

- выявление неиспользуемых резервов повышения эффективности деятель­ности подчиненных организаций;

- оказание методической и практической помощи в целях повышения эф­фективности деятельности подчиненных организаций;

- взаимодействие с другими контролирующими органами по вопросам орга­низации и проведения проверок;

- координация деятельности структурных подразделений федеральных ор­ганов и подчиненных организаций при осуществлении ведомственного контроля;

- принятие мер по устранению выявленных в ходе проведения проверок нарушений и недостатков;

- обеспечение учета проведенных проверок, их результатов и принятых по ним мер;

- разработка предложений по выявлению, предотвращению и пресечению нарушений, а также по внесению изменений в нормативные правовые акты, регу­лирующие определенный вид правоотношений;

- принятие мер по совершенствованию форм и методов осуществления ве­домственного контроля в соответствующих органах.

По форме осуществления все виды ведомственного контроля схожи, так как имеют одну и ту же цель - способствовать тому, чтобы фактически получаемые результаты были как можно ближе к требуемым. Различаются они только по вре­мени осуществления. В соответствии с данным критерием следует выделить предварительный, текущий и заключительный контроли.

Предварительный контроль осуществляется до фактического начала работ, предшествует непосредственным действиям и направлен на документальное установление общей готовности учреждения или его структурного подразделения к проведению проверочных мероприятий. При проведении предварительного кон­троля акцентируется внимание на качестве подготовленных нормативных право­вых актов, регламентирующих определенные сферы деятельности подконтроль­ных ведомств, предупреждение нарушений законности, а также обеспечение прав и свобод граждан.

Текущий контроль осуществляется на стадии происходящего процесса дея­тельности и проводится вышестоящими звеньями. Регулярная проверка работы нижестоящих уровней, обсуждение возникающих проблем и предложений по усовершенствованию работы - все это позволяет исключить отклонения от пла­нов и заданий. Если же дать возможность этим отклонениям развиться, они могут перерасти в серьезные трудности как для конкретной организации, так и для всей системы. Поэтому задача текущего контроля - оперативное выявление нарушений

законодательства, а также своевременное пресечение недостатков и отклонений в системе нормативного регулирования общественных отношений.

Текущий контроль не проводится одновременно с выполнением самой правотворческой работы. Он базируется на проверке фактических результатов, полученных после проведения работы по разработке нормативного правового ак­та, направленной на достижение желаемой цели. Для того чтобы осуществить те­кущий контроль, необходима обратная связь.

Системы обратной связи позволяют выявить множество различных проблем и скорректировать линию поведения так, чтобы избежать отклонений в деятель­ности подконтрольного объекта от наиболее эффективного пути следования к по­ставленным целям. Все системы с обратной связью имеют цели, используют внешние ресурсы, преобразуют их для внутреннего использования, следят за от­клонениями от намеченных целей и корректируют эти отклонения для того, чтобы обеспечить достижение целей.

Заключительный контроль за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности осуществляется после того, как работа выполнена. Фактически полученные результаты сравниваются с предусмотренными требованиями. Целью этого вида контроля является установление правильности, законности и целесо­образности применения закона, вскрытие недостатков и упущений.

Заключительный контроль за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности дает информацию для учета принятых и действующих норма­тивных правовых актов на период контрольной проверки, если аналогичная рабо­та повторяется в будущем. Эта же информация используется для мотивации слу­жебной деятельности сотрудников.

Важно подчеркнуть, что система контроля за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности должна строиться на основе ряда принципов:

- ответственности - каждый субъект контроля за выполнение контрольных функций несет юридическую ответственность;

- сбалансированности - субъекту нельзя предписывать контрольные функ­ции, не обеспеченные средствами для их выполнения;

- подконтрольности каждого субъекта контроля - в должностных инструк­циях необходимо предусматривать следующее условие: выполнение контрольных функций каждого субъекта должно быть подконтрольно на предмет качества дру­гому субъекту контроля;

- своевременности контроля - информация об отклонениях должна быть представлена лицам, уполномоченным принимать решения по соответствующим отклонениям в максимально короткие сроки;

- адекватной реакции на контроль - необходимо создавать условия, при ко­торых любые отклонения ставят отдельное лицо или подразделение организации в невыгодное положение и побуждают их к урегулированию «узких мест»;

- интеграции - любой элемент управления не может существовать обособ­ленно. Контроль необходимо рассматривать во взаимодействии с другими эле­ментами в едином контуре процесса управления.

Только четкое и неукоснительное выполнение принципов гарантирует каче­ственные и объективные результаты контроля.

Проведенный анализ позволяет нам констатировать, что в настоящее время в России функционирует отлаженная система органов, осуществляющих кон­трольно-надзорную деятельность за обеспечением качества закона по защите прав и свобод личности. Вместе с тем, положительно характеризуя каждый орган от­дельно, нельзя не отметить, что в рамках существующей системы эти органы не взаимодействуют и не помогают друг другу. И не надо создавать дополнительные государственные органы по координации взаимодействия контрольно-надзорных органов, нужно всего лишь предусмотреть в каждом из них направление по обме­ну результатами, в том числе о фактах выявленных нарушений.

<< | >>
Источник: ВОРОБЬЕВА Светлана Анатольевна. КАЧЕСТВО ЗАКОНА И ЕГО РОЛЬ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА (теоретико-правовой аспект). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Омск - 2014. 2014

Еще по теме § 2.3. Деятельность контрольно-надзорных органов по обеспечению качества закона и прав человека:

  1. §1. Некоторые теоретические аспекты контрольного механизма по защите прав человека.
  2. §2. Функции и полномочия международных органов по защите прав человека (система Организации Объединенных Наций и органы, созданные на основе многосторонних конвенций).
  3. §2 Право на индивидуальное обращение в межгосударственные контрольные органы по защите прав человека: вопросы универсального механизма.
  4. 2.1. Функции главных и вспомогательных органов ООН по защите прав человека[60]
  5. ГЛАВА III КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫЕ ГАРАНТИИ ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ ОСУЖДЕННЫХ К ЛИШЕНИЮ СВОБОДЫ
  6. § 4. Деятельность Уполномоченного по правам человека в сфере обеспечения правовой защиты осужденных
  7. § 2. Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации
  8. § 4. Административно-правовой режим обеспечения правопорядка в сфере экономики и экономической стабильности
  9. ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ЗНАЧЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В СФЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ
  10. § 2. Значение деятельности полиции в контексте обеспечения конституционных прав человека
  11. ГЛАВА 2. ФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В СФЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ США И ЕГО СТРУКТУРА
  12. § 2. Этап чрезмерной зависимости полиции от местной власти (1840-1930 гг.): приоритет реализации интересов локальных политических лидеров по отношению к обеспечению конституционных прав человека
  13. § 3. Этап профессионализации деятельности полиции (1930–1980 гг.): приоритет подавления преступности по отношению к соблюдению конституционных прав человека
  14. § 5. Понятие, структура и эффективность механизма обеспечения конституционных прав человека в сфере деятельности полиции (на примере США)
  15. 1.2. Формы выражения деятельного раскаяния и их отражение в уголовном законе
  16. ОГЛАВЛЕНИЕ
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -