2.1. Поняття та ознаки правоохоронної діяльності

Сучасна держава виконує значний комплекс завдань. Сприяння розвитку економічних відносин, науки, гарантування свободи політичної діяльності, забезпечення екологічної та інформаційної безпеки, підтримання обороноздатності та охорона державної безпеки – це лише невелика частина різнобічної діяльності держави.

Одним з основних напрямів діяльності держави є охорона прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, державних та громадських підприємств, установ, організацій, створення умов для ефективного використання фізичними та юридичними особами своїх прав. Стаття 3 Конституції України – Основного закону нашої держави – проголошує: „Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави” [74].

Як зазначають деякі науковці “визнання державою прав людини шляхом закріплення їх у Конституції та інших законодавчих актах розглядається лише як перший крок до їх утвердження й реалізації. Держава повинна докладати всіх зусиль для гарантування, охорони й захисту прав людини, що визначає головний напрям гуманізації державної діяльності, цивілізовані риси правового демократичного устрою суспільства” [92, с. 6].

Таким чином, виконання завдань щодо захисту прав і свобод людини і громадянина, охорони законності та правопорядку має здійснюватися всіма органами державної влади та державними організаціями. Однак, як зазначають Ю.А. Ведєрніков, В.К. Шкарупа, В.П. Карпунчев „для більшості державних органів їх виконання (йдеться про виконання завдань щодо захисту прав і свобод людини, охорони законності та правопорядку. – А.М.) є важливою, але не основною й тим більше не єдиною функцією.

Тому, для реалізації цього важливого напряму діяльності держави – охорона прав і свобод людини і громадянина, забезпечення законності та правопорядку – створюються спеціальні органи й організації, які отримали назву правоохоронних, а діяльність, що ними здійснюється йменується правоохоронною. Однак, це зовсім не означає, що самі громадяни позбавляються можливості захищати в будь-який законний спосіб свої права та свободи, активно домагатися виконання державними органами покладених на них завдань та сприяти їм у цьому. Більш того, одним з головних напрямів державної політики в Україні є широке залучення громадськості до участі в державних справах взагалі та в правоохоронній діяльності, зокрема. „Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, посадові особи цих органів, керівники підприємств, установ, організацій у межах своєї компетенції, а також громадяни сприяють громадським формуванням в охороні громадського порядку і державного кордону” – зазначено в ст. 15 Закону України „Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” [93]. А відповідно до Указу Президента України

№ 650/99 від 16 червня 1999 р. „Про додаткові заходи щодо поліпшення діяльності органів внутрішніх справ та громадських формувань з охорони громадського порядку” відповідні органи зобов’язані були „ужити заходів щодо відновлення роботи громадських пунктів охорони порядку, вирішити питання про повернення їм приміщень, що раніше вони займали, або виділення інших, забезпечити утворення громадських пунктів охорони порядку там, де їх немає...” [94].

Зазначимо, за кількістю суб’єктів і значенням у державі правоохоронна діяльність посідає значне місце, а тому перебуває в центрі уваги органів влади, політичних партій, громадських організацій, засобів масової інформації та окремих громадян.

Чинне законодавство не містить визначення правоохоронної діяльності. Тому щодо дефініції цього поняття висловлюються різні думки й, відповідно, тривають активні суперечки, про те, які органи слід віднести до правоохоронних.

Визначаючи правоохоронну діяльність, слід, перш за все, визначити її сутність, встановити співвідношення з такими категоріями теорії держави та права як „правоохоронна система”, „охоронна функція права”, „система правоохоронних органів”. Одночасно треба враховувати також різноманітність підходів до трактування самого поняття права та правоохоронної функції держави. До того ж, слід розрізняти зміст зв’язку понять права та охорони. Варіантами такого зв’язку, як вказує

О.Д. Тихомиров, є 1) діяльність з охорони права; 2) охоронна діяльність з використанням права; 3) охорона права з використанням права; 4) охоронна діяльність, врегульована правом [95, с. 111].

Цілком слушною є думка Ю.В. Степаненко про те, що „проблема дослідження правоохоронної діяльності витікає з проблем функцій права, функцій держави та її органів, а також форм їхнього здійснення; правоохоронної системи, юридичної діяльності, реалізації права” [96, с. 20].

Тому, передусім, з’ясуємо зміст правоохоронної функції держави. Однак, зауважимо, в теорії держави та права не склалося єдиного підходу до визначення поняття цього напрямку діяльності держави. Навіть питання про віднесення до функцій держави саме правоохоронної функції залишається невирішеним [97, с. 37]. Так, Ю.В. Степаненко зазначає, що для одних учених це очевидний, невикликаючий сумнівів факт (Ю.Є. Аврутін,

О.Г. Братко, І.М. Зубов, І.І. Мушкет, Г.А. Туманов, М.В. Черноголовкін,

Є.Б. Чубів). Інші дослідники охоронну функцію не виділяють як самостійну функцію держави, а виділяють її самостійні функції... Третя група вчених, виокремлюючи функцію охоронної спрямованості, уникає йменувати її охоронною, воліючи позначати в ній конкретні охоронювані об’єкти [96, с.

Однак, розглядаючи сучасну державу, в якій відсутня чітка стратифікація суспільства, коли „народи Об’єднаних Націй підтвердили в Статуті свою віру в основні права людини, у гідність і цінність людської особистості й у рівноправність чоловіків і жінок і вирішили сприяти соціальному прогресу і поліпшенню умов життя при більшій волі” [98] можна стверджувати те, що однією з основних функцій держави є саме правоохоронна. Без цього напряму державної діяльності буде неможливим цивілізоване існування суспільства, не зможуть бути реалізовані інші функції держави. Саме необхідність в правоохороні (мається на увазі охорона об’єктивного права) сприяла виникненню держави, й саме завдяки змісту правоохоронної функції можна визначити сутність держави. Адже завдяки функції правоохорони відбувається охорона прав і свобод людини і громадянина, охорона прав власності, забезпечення законності та правопорядку. Так, С.П. Коталейчук зазначає, що сутністю охоронної функції держави є захист прав і свобод громадян, дотримання режиму законності та правопорядку, забезпечення охорони всіх суспільних відносин, що встановлюються та регулюються правом [99, с. 76].

Розглядаючи державу рабовласницького та феодального типів, можна констатувати, що державні органи та законодавство, що існували в них захищали права відповідно рабовласників та феодалів. Основним методом регулювання суспільних відносин був примус. Закон носив виражений антидемократичний характер, не відповідав вимогам права, був „неправовим”. Так, Ф. Енгельс писав, що „антична держава була, насамперед, державою рабовласників для придушення рабів, феодальна держава – органом дворянства для придушення кріпосних і залежних селян” [100, с. 197]. Тому, на нашу думку, діяльність органів, що забезпечували реалізацію вимог законодавства, мала більшим чином каральний, ніж правоохоронний характер.

Для капіталістичного (буржуазного) типу держави характерним є наділення правами не лише представників правлячого класу, а й широких верств населення.

О.Ф. Скакун зазначає: „Лише тоді рівноправність з ідеальної категорії почала втілюватися у реальну діяльність, набувши конституційного або іншого законодавчого оформлення” [56, с. 170]. Саме в цей період починає зароджуватися правоохорона як діяльність в сфері захисту прав та свобод людини та громадянина. Однак, суб’єктом здійснення цієї діяльності була лише держава в особі уповноважених державних органів, оскільки саме вона визнавалася правотворцем.

Інший стан суспільних відносин характерний для сучасного типу держави. „Сучасні держави в найбільш розвинутих суспільствах забезпечують задоволення загальнолюдських потреб, реальне здійснення і захист основних прав людини...” [101, с. 28]. Цей тип держави харатеризується залученням населення до управління державними справами, закріпленням, забезпеченням та охороною основних прав, свобод та законних інтересів громадян, спрямуванням на розвиток громадянського суспільства та правової держави. „Змінюються пріоритети, форми і методи роботи державних установ та громадських організацій... Поширюється використання принципів самоврядування, залучення до участі в управлінні різними сферами суспільного життя громадськості” [102, с. 38]. Однак, прогрес суспільства супроводжується, на жаль, й таким негативним явищем як розвиток злочинності, яка набуває все більше організованої форми. Всі ці фактори й зумовлюють вихід на перший план в сучасній державі правоохоронної функції, розвиток та удосконалення правоохоронної діяльності.

Отже, підсумовуючи все вищезазначене, можна погодитись з наступним визначенням правоохоронної функції, запропонованим

І.В. Сажнєвим: „Правоохоронна функція – це напрямок діяльності держави, що виражає її сутність на даному історичному етапі, спрямований на вирішення основних завдань по забезпеченню охорони конституційного ладу, прав та свобод громадян, законності та правопорядку, усіх врегульованих правом суспільних відносин, і здійснюється у відповідних формах та особливими методами” [103, с.

Функції держави реалізуються у відповідних формах, які можна класифікувати на правові та неправові. Правоохоронна функція держави, як й інші, реалізується, переважно, в правових формах. Хоча, останні неможливі без фактичної, організаційної діяльності. Тому правові форми завжди є організаційними, однак, не всі організаційні є правовими.

Таким чином, не можна ототожнювати функції держави з формами їх реалізації. Зазначимо, до основних правових форм здійснення функцій держави відносяться: правотворча, правозастосовна, правоохоронна, установча, контрольно-наглядова [56, с. 49].

Саме тому слід розрізняти правоохоронну функцію держави та правоохоронну діяльність. Функція держави – це основний напрямок її діяльності, який визначає діяльність всіх державних органів. Вище ми вказували, що охорона прав і свобод людини і громадянина, правопорядку в державі здійснюється, так чи інакше, всіма органами державної влади та державними організаціями. А правоохоронна діяльність – це лише одна, хоча й основна, з форм реалізації правоохоронної функції держави. Зауважимо, в науковій юридичній літературі правоохоронну діяльність розглядають, в більшості випадках, як складову частину правозастосовчої діяльності [17]. Однак, правозастосування характерне для всіх державних органів та й недержавних організацій, адже стаття 19 Конституції України проголошує: „Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України” [74]. А тому термін „правозастосування”, на нашу думку, коли його використовують для характеристики правової форми реалізації функції правоохорони не може повністю поглинати правоохоронну діяльність – яка виступає безпосередньою, основною правовою формою реалізації правоохоронного напрямку діяльності держави, – й не відображає належним чином саме сутності реалізаційної форми. Тому можна погодитися з думкою

Н.В. Сібільової та В.М. Хотенець про те, що „правоохоронна діяльність є засобом реалізації правоохоронної функції держави” [104, с. 344]. До того ж, заслуговує на увагу думка В. Тертишника про те, що „попри всю привабливість і красоту класичної моделі розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову, в реальності існує, а, отже, має отримати чітку концептуальну розробку і законодавче визначення, правоохоронна влада, очолити яку має прокуратура” [105, с. 15].

Появу терміну „правоохоронна діяльність” в радянській юридичній науці небезпідставно пов’язують з ім’ям І.С. Самощенка [106]. За час свого існування цей термін набув широкого поширення не лише в законодавстві, науці, а й в засобах масової інформації. Однак, констатувати той факт, що проблематика правоохоронної діяльності є повністю вирішеною ми не можемо. Не вироблено, як було вже зазначено, навіть, єдиного підходу до питання визначення цього виду діяльності, до його ознак тощо. „Досить часто зазначеним поняттям (йдеться про поняття „правоохоронна діяльність”. – А.М.) оперують без якої-небудь аргументації... Чіткості використання досліджуваного поняття не спостерігається й в офіційних джерелах, особливо у відомчих нормативних правових актах” [96, с. 22].

Загалом, цілком правильно зазначають деякі правознавці, що для одних авторів правоохоронна діяльність – це лише діяльність компетентних державних органів у сфері боротьби зі злочинами. Іншими словами ставиться знак рівності між поняттям правоохоронної діяльності і поняттям боротьби зі злочинністю. Для других – це боротьба зі злочинами й іншими правопорушеннями (в основному тими, що їх прийнято називати адміністративними проступками). Для третіх – це діяльність щодо підтримання суспільного порядку (патрулювання в громадських місцях, при проведенні масових заходів – демонстрацій, мітингів, пікетувань та ін.) [107, с. 6].

Однак, такий одноаспектний підхід до вирішення питання дефініції правоохоронної діяльності не можна визнати правильним, бо він істотно викривляє її сутність, приводить до неправильного визначення кола правоохоронних органів, що істотно впливає на стан правопорядку в державі.

До того ж, не можна заперечувати той факт, що сфера охорони права значно ширша за сферу боротьби зі злочинністю. Право повинно охоронятися й від інших проявів його порушення, так недопустимими є факти зловживання правом. Важливими є також профілактика порушень норм права, діяльність щодо забезпечення обумовленого соціальними, економічними, моральними, культурними, історичними та іншими чинниками закріпленого Конституцією та законами України, іншими нормативно-правовими актами порядку життя і діяльності громадян України та інших осіб, що проживають в Україні, а також інтересів суспільства та держави. „Якби діяльність держави щодо правоохорони проявлялася тільки з моменту правопорушення або його виявлення й зводилася б лише до впливу на порушників, то її соціальна цінність була б значно меншою. Зміст і призначення правоохорони полягає насамперед у тім, щоб забезпечити перетворення вимог норм права в життя, не допускаючи їхнього порушення”, – вказує М.Е. Андріанов [108, с. 31].

Саме тому найбільш вдалим, на нашу думку, є визначення правоохоронної діяльності, запропоноване О.В. Негодченком: “це така владна діяльність, яка здійснюється уповноваженими державою органами на підставі закону й у встановленому ним порядку з метою охорони й захисту прав та законних інтересів громадян, державних і громадських формувань шляхом застосування правових заходів впливу” [109, с. 14].

Отже, для вирішення питання визначення діяльності, що розглядається, слід встановити її ознаки. Однак, перед тим як перейти до розгляду цих ознак, зауважимо, правоохоронну діяльність можна розглядати, по-перше, як різновид суспільної діяльності, що здійснюється в суспільстві і спрямована на суспільство. „Дії та їх результати суб’єктів правоохоронної діяльності, – вказує І. Бондаренко, – спрямовані не на себе, а на інші суб’єкти, створюючи, змінюючи, підтверджуючи, або припиняючи права і обов’язки останніх” [110, с. 19]. Більш того, діяльність суб’єктів правоохоронної діяльності позитивно впливає на людину, стимулюючи її правомірний спосіб поведінки, адже спрямованість правоохоронної діяльності проти небажаних соціальних явищ має конструктивний характер, й тому, цілком природно, є соціально корисною. „Природа і сутність людини та спосіб спільної життєдіяльності людей значною мірою детермінують глибинну природу і сутність правоохоронної діяльності як діяльності суто людської (курсив наш. – А.М.)”, – зазначає О. Новік [111, с. 122].

По-друге, – як різновид державної діяльності, що здійснюється за дорученням держави спеціально уповноваженими суб’єктами й спрямована на регулювання суспільних відносин таким чином, щоб „стимулювати виникнення й розвиток одних, стримувати динаміку інших, усувати причини виникнення третіх, шкідливих для державного інтересу відносин, а вже якщо такі всеодно виникають, то розв’язувати конфлікт інтересів винятково на правовій основі, на основі правового регулювання процесу застосування державного примусу”[112, с. 145]. Тому правоохоронна діяльність має, певним чином, владний, управлінський характер приписуючи громадянам суспільно визнану модель поведінки. Через це протидія правоохоронній діяльності є небажаною, а в певних випадках, передбачених законом, неприпустимою. Так, О.П. Герасимов вказує, що „в основі цієї діяльності лежать принципи управління щодо збурювання й відхилення, або, що є тим самим, функції нейтралізації й адаптації негативних впливів на правопорядок” [113, с. 12]. Хоч, як зазначають О.Д. Тихомиров та

Ю.А. Ведєрніков правоохоронну діяльність важко віднести до власно управління, бо „за своєю сутністю вона має не організуючий, а дезорганізуючий характер, справляючи дестабілізуючий, руйнівний вплив на злочинність як системне, самоорганізуюче соціальне явище” [114, с. 170]. Врахування обох цих положень дозволяє всебічно проаналізувати правоохоронну діяльність та встановити її ознаки.

Першою суттєвою ознакою правоохорони є те, що ця діяльність спрямована на охорону прав та свобод громадян, законності та правопорядку, усіх врегульованих правом суспільних відносин. Так, О.В. Тюріна вказує, що „загальною рисою чисельних визначень правоохоронної діяльності є визнання її головним завданням та функціональним призначенням охорони права, а відповідно до цього – охорони прав і свобод громадян” [115, с.175].

Саме ця ознака й зумовила назву розглядуваної діяльності – правоохоронна та слугує критерієм визначення її об’єкта. Слід зауважити, що питанню визначення об’єкта правоохоронної діяльності „досі не приділялося належної уваги” [116, с. 15]. Вже сама назва цього виду діяльності вказує, що безпосереднім об’єктом правоохорони виступає право, норми права. А, оскільки, втілення правових норм в життя відбувається шляхом реалізації суб’єктивних прав або виконання юридичних обов’язків, що можливе як в межах правовідносин так і поза ними [117, с. 31], то опосередкованим об’єктом правоохорони будуть права та свободи людини і громадянина, а не правові відносини як це зазначає Ю.В. Степаненко [96, с. 23]. Цей об’єкт визначений статтею 3 Основного закону нашої держави. Тому загалом можна погодитись з О.Ф. Фрицьким, який зазначає, що об’єктом правоохоронної діяльності в Україні є людина [118, с. 8].

Саме завдяки охороні цього об’єкту забезпечуються інтереси суспільства та держави. Це положення має суттєве значення для виділення серед інститутів держави та громадянського суспільства суб’єктів правоохоронної діяльності. Так, керуючись ним можна стверджувати про недоцільність віднесення до правоохоронних органів рибоохорони, державної лісової охорони як це зроблено в статті 2 Закону України „Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів” [6]. Адже цілком природно, що об’єктом діяльності вказаних органів є охорона об’єктів рослинного чи тваринного світу, а не людини. Тобто це природоохоронні органи й, відповідно, здійснюють вони природоохоронну діяльність. До речі, цей термін досить часто використовується в чинному законодавстві [119-120].

Деякі науковці розрізняють об’єкт правоохоронної діяльності та предмет її впливу, так О.В. Тюріна зазначає, що „особливості правоохоронної діяльності, на відміну від інших видів державної діяльності, полягають у тому, що вона впливає на ті суспільні відносини, які мають суспільно-небезпечний характер – протиправні діяння. А тому безпосереднім предметом правоохоронної діяльності є правопорушення та інші явища, що їх обумовлюють, а об’єктом захисту та охорони – ті суспільні відносини, на які вони посягають” [121, с. 9].

Притаманність правоохоронній діяльності цієї ознаки дозволяє зробити наступний висновок: правоохорона виходить за межі охоронних норм права та охоронних правовідносин. В теорії держави та права правоохоронні відносини розглядаються як „різновид правового відношення, появу якого закон пов’язує з правопорушенням і яке має на меті відновлення порушеного права, притягнення порушника до певного виду юридичної відповідальності” [122, с. 57]. Прибічником такого підходу до охоронних правовідносин був відомий правознавець С.С. Алексєєв, він зазначав, що правоохоронні відносини „виникають на основі протиправних дій, відображають відому аномалію в процесі правового регулювання” [123, с. 108]. Хоч, дійсно, в більшості випадках діяльність суб’єктів правоохорони пов’язана з припиненням правопорушення та притягненням винних до юридичної відповідальності, основним напрямом їх діяльності має бути профілактика протиправної поведінки особи, що не може бути обмежена лише правоохоронними відносинами. Так, наприклад, метою охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки в громадських місцях є створення обстановки, що унеможливлює чи затрудняє вчинення правопорушень, тому цей напрям діяльності можна віднести до однієї з форм профілактичної роботи.

Ця ознака значно розширює традиційний підхід до змісту правоохорони при якому лише держава в особі уповноважених органів виступає суб’єктом охорони права та, відповідно, прав і свобод громадян, оскільки тільки держава визнавалась монопольним правотворцем.

Оскільки правоохоронна діяльність пов’язана з охороною права, то, цілком природно, що й сама діяльність має здійснюватися відповідно до вимог, встановлених законодавством. Тому другою ознакою діяльності, що розглядається є те, що вона реалізується на підставі та відповідно до закону і, переважно, у відповідній процесуальній формі.

Сутність правоохорони полягає в тому, що вона є способом діяльності уповноваженого органу, який позбавлений права діяти інакше, ніж на підставі закону або виходити за межі наданих повноважень. На обов’язковість цієї ознаки вказує, зокрема, уже згадувана нами стаття 19 Конституції України. Саме тому діяльність суб’єктів правоохоронної діяльності регулюється відповідними законами, що їх деякі науковці йменують статусними [44, с. 19], або відповідними кодексами, наприклад, Кримінально-процесуальним, Цивільно-процесуальним тощо. Так, відповідно до статті 18 Кримінально-процесуального кодексу України: „При здійсненні правосуддя в кримінальних справах судді і народні засідателі незалежні і підкоряються тільки законові. Судді і народні засідателі вирішують кримінальні справи на основі закону, в умовах, що виключають сторонній вплив на суддів” [78].

Усі процедурні питання розглядуваної діяльності є формально визначеними. Так, процедури звернення громадян до державних органів з питань захисту власного права, з питань притягнення до кримінальної відповідальності в порядку приватного обвинувачення, з вирішення трудових спорів, доставлення порушника для складання протоколу про адміністративне правопорушення тощо детально описано у відповідних законах, настановах, інструкціях. До того ж, процесуальні дії (допит, затримання підозрюваного, обшук, пред’явлення обвинувачення та ін.) мають бути належним чином запротокольовані. Порушення вимог закону, що вчинене при здійсненні правоохоронної діяльності, є правопорушенням й повинно тягти за собою дисциплінарну, адміністративну чи кримінальну відповідальність, а рішення, що прийняте при порушенні процесуальних норм – його скасування. Так, наприклад, стаття 365 Кримінального кодексу України передбачає відповідальність за перевищення влади або службових повноважень [80], а відповідно до статті 367 Кримінально-процесуального кодексу України істотне порушення кримінально-процесуального закону та неправильне застосування кримінального закону є підставами для скасування або зміни вироку чи постанови суду [78]. Отже, ця ознака правоохоронної діяльності вказує на її формальну визначеність та неприпустимість порушення вимог законодавства при її здійсненні.

В нашій державі відповідно до Конституції утверджується принцип взаємовідносин державних органів та громадян, згідно з яким ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законом, а державні органи та їх посадові особи зобов’язані діяти лише в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Цей принцип забезпечить неможливість з боку правоохоронних органів під приводом боротьби зі злочинністю посилювати фіскально-силовий тиск на комерційні структури, впроваджувати тотальні форми контролю за життям громадян, тобто звужувати захист прав людини. Особливо це стосується сучасного стану розвитку державності, коли поступово розширюється вплив правоохоронної діяльності на фінансово-банківську сферу, на стан різних галузей господарства, зокрема на паливно-енергетичний комплекс, транспортні перевезення, управління підприємствами, у статутному фонді яких є частка державних коштів. Однак, зміст впливу правоохорони має на меті лише доповнити економічні, фінансові та технічні рішення у процесі соціального управління, але не замінити їх.

Зауважимо, стаття 32 Конституції України зазначає, що ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини [74].

Ця ознака вказує на демократичний характер правоохоронної діяльності, оскільки саме в демократичній правовій державі не дозволяється, крім виняткових випадків, чітко визначених законодавством, втручання в сферу особистого життя людини, що, знову ж таки, пов’язано з певним розмежуванням держави та громадянського суспільства.

Приналежність цієї ознаки й дозволяє назвати розглядувану діяльність саме правоохоронною. Так, коли проаналізувати практичну роботу суду, прокуратури, органів внутрішніх справ (ці органи традиційно розглядалися як правоохоронні) Радянського Союзу, то можна зробити висновок про те, що їх діяльність не можна повноцінно назвати правоохоронною. Історія розвитку суспільства свідчить, що необґрунтоване та тотальне втручання суб’єктів правоохорони в сферу життя особистості є небезпечною справою. „За допомогою органів Народного комісаріату внутрішніх справ – Міністерства державної безпеки СРСР в Україні проводилася небезпечна антинародна діяльність, яку з історико-правової точки зору не можна визнати правоохоронною” [39, с. 39]. До того ж, в умовах кризи правової моралі та падіння авторитету влади у масовій свідомості, необмежене посилення правоохоронних структур і впровадження недемократичних процедур стає причиною неприйняття громадськістю діяльності суб’єктів правоохорони.

Наступною ознакою правоохоронної діяльності є те, що при її здійсненні застосовуються, як правило, правові засоби. „У процесі правоохоронної діяльності можуть бути використані лише офіційні (офіційна інформація) і правомірні (правомірним шляхом встановлені факти тощо) засоби впливу на юридичну або фізичну особу стосовно рухомого або нерухомого майна чи немайнових прав, які їм належать” [39, с. 10].

Цілком природно, що в сфері охорони права неможливо обійтися без таких засобів, які так чи інакше пов’язані з правом та виконують роль основного інструментарія у реалізації повноважень суб’єктів правоохоронної діяльності. Такими засобами можна вважати норми права, правові відносини, правову свідомість, права та обов’язки, юридично значущі документи та вчинки, індивідуально-правові вказівки, розпорядження, акти реалізації тощо. Неправові засоби хоча й використовуються при здійсненні правоохоронної діяльності, але вони є супутніми, виконують допоміжну щодо правових засобів роль. В процесі правоохоронної діяльності можуть застосовуватися юридичні заходи впливу, що також є правовим засобом. До таких заходів впливу прийнято відносити заходи державного примусу і стягнення, що передбачені законодавством. Наприклад, якщо скоєно злочин, то може бути призначено покарання чи інші заходи впливу, встановлені законом; якщо пошкоджено майно, то на винну особу може бути покладено обов’язок відшкодувати завдані збитки тощо [124, с. 66]. Однак, слід наголосити, що основа правоохоронної діяльності – не покарання, а відновлення порушеного права, відшкодування завданої шкоди, адже покарання – це лише один із засобів загальної та спеціальної превенції. До того ж, наслідком правоохоронної діяльності далеко не завжди є застосування державного примусу. Серед засобів юридичного впливу важливе місце належить також заходам попередження протиправних дій, їх профілактиці. Тому, на нашу думку, не досить правильно називати суб’єктів правоохоронної діяльності каральними органами, визнаючи при цьому їх фактичну незалежність від „інших органів держави або, принаймні, їх автономність”, обов’язок „керуватися лише законом та вищими інтересами держави” та той факт, що ці органи „в демократичній державі орієнтовані на захист інтересів суспільства, в якому вони функціонують” [125, с. 64], або ж „силовими структурами” [126, с. 3].

Зауважимо, в деяких працях як ознака правоохоронної діяльності вказується те, що „вона може здійснюватися не будь-яким способом, а лише шляхом: а) розгляду юридично значущих справ і, у деяких випадках, застосування до правопорушників примусових заходів і стягнень; б) виявлення правопорушень і осіб, винних у їх вчиненні; в) обвинувачення у вчиненні правопорушення; г) представництва і захисту порушених прав і законних інтересів; г) нагляду за додержанням законів” [107, с. 8]. Однак, на нашу думку, наведений перелік – це неповне перерахування аспектів змісту правоохоронної діяльності. Але зміст правоохорони не є категорією сталою, він змінюється, залежно від економічних, релігійних, політичних та інших факторів. А тому не досить вірно вводити змістовний аспект правоохорони в категорію її ознак.

Четверта ознака правоохоронної діяльності проявляється в тому, що ця діяльність здійснюється не будь-якими особами, а спеціально уповноваженими державою суб’єктами на професійній основі.

Враховуючи важливість цього виду діяльності, до осіб, які її здійснюють, ставляться певні вимоги до особистих, ділових та моральних якостей, освітнього рівня, необхідним, в більшості випадках, є стаж роботи за спеціальністю юриста тощо. До того ж, цим особам, переважно, заборонено обіймати будь-яку іншу посаду або займатися іншою діяльністю, крім наукової та творчої, й делегувати свої повноваження іншій особі. Й це цілком природно, адже здійснювати заходи з охорони права, відновлення порушеного права, підтримання правопорядку має лише компетентна, незалежна, спеціально уповноважена на це державою особа. Зважаючи на це, в свою чергу, суб’єкти правоохоронної діяльності підлягають посиленому правовому захисту. Так, наприклад, стаття 343 Кримінального кодексу України передбачає відповідальність за втручання в діяльність працівника правоохоронного органу, а стаття 342 – за опір працівникові правоохоронного органу [80]. „Правоохоронну діяльність можуть здійснювати лише особи, які перебувають на службі у правоохоронних органах, мають спеціальну, зазвичай юридичну підготовку” – вказує

О.В. Негодченко [127, с. 22].

Розглядувана ознака вимагає чіткого розмежування у повноваженнях суб’єктів правоохорони їх характер, обсяг та межу здійснення. Характер компетенції у кожного суб’єкта правоохоронної діяльності визначається предметом його професійних завдань та передбачає систему прав та обов’язків посадової особи щодо виконування правоохоронної діяльності. У зв’язку з цим цілком можна погодитися з думкою, що „призначення правоохоронної діяльності склалося історично, воно функціонально визначено межами компетенції правоохоронних органів та посадових осіб. Залежно від цього розрізняють види компетенції (загальну, територіальну та відомчу). Відповідно до меж своєї компетенції посадові особи видають відповідні акти” [39, с. 13].

Значне місце у здійсненні правоохоронної діяльності належить державним органам. Однак, поряд з ними „створюються й діють недержавні організації й об'єднання, що активно беруть участь у здійсненні охорони права” [34, с. 7]. Як відомо, теорія держави та права розділяє громадянське суспільство та державу, при цьому держава виражає політичну сутність, а громадянське суспільство – сутність свободи індивіда. Ці категорії є відносно самостійними, а тому можливістю здійснення охорони права мають наділятися не лише інститути держави, а й громадянського суспільства.

Саме ця ознака дозволяє відокремити суб’єктів правоохоронної діяльності від осіб, які вчинюють окремі акти, спрямовані на охорону права або тих, що залучаються до виконання окремих завдань правоохоронної діяльності. Правоохорона здійснюється професійно, постійно. Саме тому, це – діяльність. Так, в тлумачному словнику української мови вказано, що діяльність – це „праця, дії людей у якій-небудь галузі” [83, с. 559], а акт – це „окремий прояв якої-небудь діяльності, дія, подія, вчинок” [83, с. 23].

Слід зауважити, вказані ознаки правоохоронної діяльності слід розглядати в їх сукупності й лише тоді, коли вони всі притаманні певному виду діяльності цю діяльність можна вважати правоохоронною.

На нашу думку, враховуючи все зазначене вище, а також здобутки юридичної науки, до ознак правоохоронної діяльності слід віднести:

1) спрямованість на охорону прав та свобод громадян, законності та правопорядку, усіх врегульованих правом суспільних відносин;

2) реалізується на підставі та відповідно до закону і, переважно, у відповідній процесуальній формі;

3) при її здійсненні застосовуються, як правило, правові засоби;

4) здійснюється спеціально уповноваженими суб’єктами на професійній основі.

Сукупність вказаних ознак розширює традиційний підхід до змісту правоохорони при якому лише держава в особі державних органів виступає суб’єктом охорони права та, відповідно, прав і свобод громадян. При цьому під правоохоронною діяльністю слід розуміти професійну діяльність спеціально уповноважених державою органів та організацій, що здійснюється на підставі та відповідно до закону, а у випадках встановлених законом – у відповідній процесуальній формі із застосуванням правових засобів й спрямована на охорону прав та свобод людини і громадянина, законності та правопорядку, усіх врегульованих правом суспільних відносин.

2.2.