<<
>>

§ 1. Категория «общественный контроль» в науке информационного права и информационном законодательстве

Проблема контроля едва ли не наиболее актуальная и ответственная в комплексе глобальных проблем современности. Это объясняется широким внедрением и использованием контроля во всех сферах жизни общества.

Используемое в современном русском языке понятие «контроль»

имеет французские корни. Оно произошло от французского слова

«controle», применявшегося для обозначения встречной, вторично записи с целью проверки первой. В русской речи данное понятие стало активно использоваться в XVIII веке, во времена франко-русского двуязычия. Первоначально в официальных кругах данное понятие использовали в качестве синонима понятия «проверка», но с течением времени значение слова «контроль» дистанцировалось от своего первоначального

значения, приобретя несколько иной смысл4.

Сложность понятия «контроль» состоит, прежде всего, в том, что в нормативных правовых актах Российской Федерации не закреплено его легальное определение. Законодатель, широко применяет данное понятие, но не поясняет, в чем заключается его содержание. Но, первый взгляд, вполне очевидный для понимания термин содержит в себе скрытые угрозы, без учѐта которых его использование может нанести вред как контролирующей инстанции, так и подконтрольной.

Контроль является довольно широкой и объѐмной правовой

категорией. Он рассматривается как один из способов обеспечения

4 Курныкина О. В., Система контроля в кредитной организации и еѐ модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун -т. – Оренбург: ОГУ, 2010. - С. 35.

законности. Он не ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний – законов и других нормативных актов, но и проверяет целесообразность деятельности, включает в себя корректировку действий5.

Эффективность контроля в существенной степени определяется

состоянием его теории. Положение усугубляется тем, что в современных условиях всѐ больший вес приобретают сложные объекты, контроль которых не вписывается в рамки сложившихся методологических представлений. Ошибки контроля таких объектов приводят к серьѐзным моральным и материальным потерям общества6. Это напрямую относится к общественному контролю. Для пос троения целостной картины требуется проанализировать сложившиеся определения контроля, его основные признаки и свойства. Это поможет выстроить систему общественного контроля с его особенностями, но при этом попробовать сохранить рассуждения в рамках общепр изнанной теории.

Для начала обратимся к различным определениям понятия

«контроль», сформулированным рядом специалистов.

Достаточно широкий спектр понятий, используемых для определения сущности контроля, подчѐркивает его особую важность, многогранность и сложность, а также неопределѐнность подходов в разграничении сущности контроля и других форм специфической активности человека в какой-либо области.

Кроме того, множество разработанных точек зрения на определение

сущности понятия «контроль» и наличие определѐнной

5 Косаренко Н.

Н., Хутинаев И. Д. Государственный контроль в системе управления. Монография. – М.: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2009. – С. 32.

6 Болычевцев А. Д. Элементы общей теории технического контроля [Текст]:

монография / А. Д. Болычевцев, Л. А. Болычевцев; Курск. гос. техн. ун -т. Курск,

2010. – С. 4.

противоречивости в подходах привели к появлению точки зрения, что не может быть общего определения этого понятия7.

Например, Мельник М. В. считает, что говорить о контроле вообще невозможно. Существует различные виды контроля, каждый из которых характеризуется такими элементами как субъект контроля; субъект, принимающий решение; объект контроля; предмет контроля; цель контроля; задачи контроля; принципы контроля; методы, техника и технологи контроля, а также его процесс8. Очевидно, что здесь произошло совмещение понятий контроля и деятельности по его проведению.

В научной литературе «контроль» определяется как проверка, наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений9; как проверка деятельности кого или чего - либо, наблюдение за кем или чем-либо с целью проверки; как механизм, обеспечивающий соблюдение определѐнных условий, нарушение которых приносит ущерб социальной системе10; как целостная система социальных регуляторов (государственных институтов, права, морали, обычаев, установок)11; как совокупность процессов в социальной системе, посредством которых обеспечивается следование определѐнным образцам деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на

функционировании системы12.

7 Курныкина О. В., Система контроля в кредитной организации и еѐ модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун -т. – Оренбург: ОГУ, 2010. – С. 37.

8 Мельник М. В., Пантелеев А. С., Звездин А. Л., Ревизия и контроль, Учебное

пособие, М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2004. – С. 13.

9 Социальное управление: Словарь / [А. Н. Аверин и др.]; Под ред. В. И. Добренькова, И. М. Слепенкова. М.: Изд-во МГУ, 1994. - С. 74.

10 Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юрид. лит., 1975. – С. 136.

11 Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций. Т. 1. Свердловск, 1972. – С.

69.

12 Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1968. – С. 43.

В сознании современного общества слово «контроль» приобрело более широкое значение, чем просто проверка или наблюдение с целью таковой13. Контроль всѐ чаще понимается не только как проверка кого или чего-либо, но и некоторую подотчѐтность, ограничение в действиях.

Понятие «контроль» используется в различных сферах человеческой деятельности.

Новиков А. В. рассматривает контроль в широком и узком смыслах.

В широком смысле слова контроль – это совокупность политических, экономических и идеологических процессов и методов, призванных обеспечить стабильность общества и государственного строя, соблюдение социального порядка, влияние на массовое и индивидуальное сознание. В узком смысле слова контроль – это проверка решений вышестоящих организаций, решений, распоряжений различных уровней управленческой системы данной организации, соблюдение технических, экономических, организационных нормативов, выполнение плановых мероприятий, заданий, соблюдение трудовой

дисциплины, правовых норм и т.д.14

Страшун Б. А. рассматривает контроль как одну из неотъемлемых функций управления, позволяющую сопоставить фактический результат управленческой деятельности с желаемым, выявить недостатки и их причины15.

В технических науках также широко представлено рассматриваемое

понятие. Контроль есть определение того, чьѐ действительное значение измеряемой величины находится между предельными еѐ значениями или

13 Курныкина О. В. Система контроля в кредитной организации и еѐ модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун-т. – Оренбург: ОГУ, 2010. - С. 35.

14 Новиков А. В. Контроль в социально-политической системе российского общества: [монографи я] / А. В. Новиков, М.: Соврем. Экономика и право, 2005. – С.

7.

15 Страшун Б. А. Конституционное право зарубежных стран : Учебни к. М.: Изд-во

БЕК, 1996. – С. 304.

вне них16. В самом широком смысле контроль есть опытная процедура, устанавливающая, обладает или не обладает контролируемый объект требуемым качеством17. Однако специфика его (контроля) построения и исследования зависит не столько от сферы его приложения, сколько от его методики и природы контролируемых объектов18. Контроль – это опытная процедура, устанавливающая, обладает или не обладает контролируемый объект требуемым качеством19.

А. Файоль выделяет контроль в особый элемент управления, отмечая, что элементами управления являются предвидение, организация, распорядительство, координирование и контроль. Контроль же состоит в проверке, всѐ ли происходит согласно принятой программе, данным показаниям, установленным принципам. Его целью является отменить ошибки и заблуждения, чтобы можно было их исправить и

избежать повторения20.

Советские учѐные сформулировали ряд рекомендаций, относ ящихся к проблемам содержания и понятия контроля. В самом общем виде контроль представляли как систему мер, направленных на реализацию требований общества или каких-то социальных групп в целях

регулирования общественных отношений21.

Белобжецкий И. А. конкретизирует определение сущности контроля, как одной из функций управления. Контроль у него

представляет систему наблюдения и проверки процесса

16 Коротков В. П. Основы методологии и точности механизмов приборов [Текст] / В. П. Коротков, Б. А. Тайц; под общ. ред. Б. А. Тайца. М.: Машгиз, 1961. – С. 40.

17 Болычевцев А. Д. Элементы общей теории технического контроля [Текст]:

монография / А. Д. Болычевцев, Л. А. Болычевцев; Курск. гос. техн. ун -т. Курск,

2010. – С. 14.

18 Там же, С. 15

19 ГОСТ 16504-81. Система государственных испытаний продукции. Испытания и контроль качества продукции. Основные термины и определения [Текст]. Введѐн

1982-01-01. М.: Изд-во Моск. гос. ун-та, 1983. – С. 18.

20 Файоль А. Общее и промы шленное управление / Пер. с фр. Б. В. Бабина. – Л.: Изд-

во товарищество «Книга», 1924. – С. 55.

21 Филиппова Н. А., Ефремова Т. А., Повы шение результативности на логового контроля: теория и практи ка. – Саранск, Р узаевский печатник, 2010. – С. 6.

функционирования и фактического состояния управляемого объекта с целью обоснованности и эффективности принятия управленческих решений и результатов их выполнения, выявление отклонений от требований этих решений, устранения неблагоприятных явлений и сигнализации о них компетентным органам22.

Афанасьев В. А. представляет контроль в качестве системы наблюдения и проверки соответствия функционирования объекта принятым управленческим решениям: законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д., выявления допущенных отклонений и определения путей их устранения23.

Лазарева Н. В.24 определяет контроль как систему наблюдения,

сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого субъекта с целью оценки обоснованности и эффективности принимаемых и принятых управленческих решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных параметров и нормативных предписаний и принятия решений по их ликвидации25.

Суть контроля это адекватная оценка ситуации и выявление

отклонений для их ограничения через реагирование на несоответствие. Контроль – это совокупность действий, обеспечивающая соответствие объекта установленным для него эталонам и стандартам. Определение сущности контроля должно быть константным, то есть оно не зависит ни от вида контролируемой деятельности, условий внешней среды, объектов, субъектов контроля, времени проведения или каких-либо

других факторов. Контроль выявляет отклонения фактического

22 Белобжецкий И. А., Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. / И. А. Белобжец кий. – М.: Финансы и статистика, 1989. – С. 34.

23 Афанасьев В. А., Финансовый контроль / В. А. Афанасьев. – М.: Финансы, 1966. –

С. 31.

24 Лазарева Н. В., Финансовый контроль как элемент управления финансовыми ресурсами территории. Ростов н/Д.: Рост. гос. экон. акад. 2000. – С. 51.

25 Косаренко Н. Н., Хутинаев И. Д. Государственный кон троль в системе управления. Монография. – М.: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2009. – С. 29.

состояния объекта от заранее установленного и отграничивает возможность возникновения таких отклонений, не выявляя причинно - следственных связей возникновения отклонений, так как анализ является прерогативой субъекта, инициировавшего контроль и определяющего его цели, что относится к деятельности по осуществлению контроля26.

Сущность контроля состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица27.

Но в определении сущности контроля среди учѐных нет единства. Учѐные определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие,

регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие и т.д. 28

Развѐрнутую характеристику сущности контроля как функции управления даѐт профессор РАГС при Президенте РФ В. И. Лукьяненко, представляющую контроль как проверку качества управленчес кой деятельности сопоставления фактически достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного решениями, постановлениями, нормами и другими нормативными

правовыми актами29.

Зарубежные учѐные подчѐркивают, например, такую сущностную сторону контроля, представляющую его как необходимость для обнаружения и разрешения возникающих проблем раньше, чем они

станут необратимыми30.

26 Курныкина О. В., Система контроля в кредитной организации и еѐ модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун -т. – Оренбург: ОГУ, 2010. - С. 42.

27 Студеникина М. С., Государственный контроль в сфере управления. М.: Изд-во

Юрид. лит., 1974. – С. 7.

28 Козлов А. И., Парламентский контроль в Российской Федерации и государствах

Европы: сравнительно-правовое исследование. – М.: ООО «НИПКЦ Восход-А»,

2011. – С. 7.

29 Лукьяненко В. И. Контроль в системе государственной службы. М.: Изд-во Рос. акад. гос. службы, 1995. – С. 5.

30 Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ./ . М.: Изд-

во «Дело», 1995. – С. 422.

Сущность контроля в том, что субъект управления осуществляет учѐт и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основная цель – блокирование отклонений деятельности от заданной программы, а при обнаружении отклонений – приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов31.

Но существование контроля в управлении не отрицает сам факт

существования контроля как объективно развивающейся категории32. В настоящее время одна из проблем определения сущности контроля состоит в том, что тесная связь между контролем и управлением никем не оспаривается, но нет исследований, находящих грань, разделяющую управление и контроль, при которой они эффективно взаимодействуя, не

заменяют и не дублируют друг друга33.

Так, например, термин «система контроля» всѐ чаще используется в законодательных и иных нормативных правовых актах, однако его смысл, который в него вкладывается, не является идентичным. В одних нормативных актах система контроля отождествляется с совокупностью контрольных органов, в других – с этим понятием охватываются направления контрольной деятельности. В юридической литературе также нет единства по данному вопросу. В некоторых источниках, даже специально посвящѐнных контрольной деятельности, указанный термин

не используется34.

Большинство авторов использует узкое понимание системы контроля, когда оно совпадает с понятием системы контрольных органов, а еѐ содержание раскрывается через компетенцию и

31 Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирован ия государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. – С. 80.

32 Касюк Е. А., Вн утренний контроль: основы теории и методологии: монографи я. –

Омск: Изд-во ОмГТУ, 2010. – С. 8.

33 Курныкина О. В., Система контроля в кредитной организации и еѐ мо дернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун -т. – Оренбург: ОГУ, 2010. – С. 39.

34 Грачев Г. В. Особенности организации системы государственного контроля в

России. Ростов-на-Дону: Антей, 2009. - С. 6.

полномочия отдельных субъектов контроля, формы и методы осуществления ими контрольной деятельности35. Шорина Е. В. выдвинула справедливый тезис о том, что понятие системы контроля намного шире понятия системы контрольных органов36. Однако данное теоретическое положение о широком понимании системы контроля

должного развития в юридической литературе не получило. По мнению Кочерина Е. А., системы контроля должны иметь общие основы и принципы создания и функционирования, которые едины для всех систем контроля, независимо от сферы их применения37. Элементами таких систем являются: структура (объект, субъект, средства контроля), механизм (принципы, цели, методы, технология) и процесс контроля38.

Процесс контроля – это деятельность объединѐнных в определѐнную структуру субъектов контроля, направленная на гарантирование достижения наиболее эффективным способом поставленных целей, путѐм реализации определѐнных задач контроля и применения соответствующих принципов, методов и техники контроля39. Контроль также рассматривается как система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения

отклонений от заданных параметров40.

35 Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственн ый контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. – 303 с. С. 88-91; Тарасов А. М, Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования

// Журнал российского права. 2002, №5, - С. 42-49.

36 Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в

СССР. М.: Наука, 1981. – С. 79.

37 Кочерин Е. А. Основы государственного и управленческого контроля. М.: Филинъ,

2000. – С. 158-159.

38 Грачев Г. В. Особенности организации системы государственного кон троля в

России. Ростов-на-Дону: Антей, 2009. - С. 7.

39 Новиков А. В. Контроль в социально-политической системе российского общества: [монографи я] / А. В. Новиков, М.: Соврем. Экономика и право, 2005. – С.

161.

40 Шугрина Е. С. Контроль за деятельностью и ответственность власти:

муниципальный уровень. Монография / Шугрина Е. С. – М.: Новая юстиция, 2007. – С. 41.

Сомоев Р. Г. писал, что контроль предс тавляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности и целесообразности принимаемых и принятых решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных параметров и нормативных предписаний и принятие решений

по их ликвидации41.

Польский учѐный Старосьцяк Е. утверждал, что контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля42.

Ограниченным, но своеобразным представляется высказывание американского ученого Друкера П. о понятии контроля: «Контроль и определение направления — это синонимы»43. Из этого положения возможен вывод о том, что контроль может рассматриваться не как самостоятельная и обязательная функция, а только как одно из средств

воздействия управляющего субъекта на управляемый субъект (объект контроля)44.

Горшенев В. М. и Шахов И. Б. характеризовали контроль с юридических позиций: «Прежде всего, контроль – такая правовая форма деятельности, юридическая природа которой определяется тем, что соответствующий контрольный орган или его должностное лицо ставятся в условия, когда они должны непосредственно использовать

нормы права для разрешения конкретных юридических задач. Причем в

41 Сомоев Р. Г. Бюджетный контроль в РФ. С Пб.: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов , 1998. - С. 5.

42 Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1965. – С. 197.

43 Drucker P. F. Management: Teats, Responsibilities, Practices. New York : HarperCollins,

1973. – P. 390.

44 Тарасов А. М. Государственный контроль в России. Монография. – М.: ЗАО

«Издательство «КОНТИНЕНТ», 2008. – С. 18.

качестве предмета операций в данном случае выступают одновременно и нормы материального, и нормы процессуального права»45.

Контроль – важнейшая функция любой системы управления46.

Контроль в юридической науке рассматривается в широком и узком аспектах: как функция государственного управления47 или как специфическая деятельность государственных органов48.

Контроль в правовом смысле часто связан с организацией исполнения, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина. Он призван обеспечивать движение принятого решения до его воплощения в жизнь, эффективное функционирование государственных и муниципальных органов власти49.

Контроль призван обеспечивать нормативно урегулированную

деятельность путѐм анализа и проверки реализации законов и иных правовых актов и обоснованности совершаемых действий50. К объектам контроля Тихомиров Ю. А. относит анализ выполнения законов, указов и иных нормативных актов, соблюдение стандартов и других нормативно-технических правил, нормоконтроль, то есть рассмо трение правомерности принятия правовых актов, изучение фактической

ситуации и оценку совершенных действий51.

45 См.: Горшенев В. М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридическая литература, 1987. – С. 48.

46 Выступление Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина на совещании по вопросам контроля и реализации приорите тных

национальных проектов (Москва, Кремль, 7 декабря 2005 года) // Контроль и

реализация приоритетных национальных проектов // [Электронный ресурс] – М.:

2011. - Режим доступа: http://www.niisp.ru/News/Events/art62, свободный – Загл. с

экрана.

47 См., например: Тарасов A. M. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 26.

48 См., например: Акопов Л. В. Контроль в управлении государством: Дисс. … докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2002. - С. 200–202.

49 Пылин В. В., Пылин С. В. Государственный и муниципальный контроль: Учеб. Пособие СПб.: Изд-во Политехн. Ун-та, 2006. – С. 8.

50 Макаров К. В. Государственный контроль. – М.: Известия, 2004. – С. 16

51 Тихомиров Ю. А. Закон – основа стратегии // Президентский контроль. 2002, №8. – С. 3.

Ерицян А. В. определяет контроль как правовую процедуру, направленную на выявление возможных составов правонарушений, состоящую из стадий получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и из стадии принятия решения о применении принудительных мер к подконтрольному объекту52.

В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой

на IX Конгрессе Международной организации высших контрольных органов53, отмечается, что контроль не является самоцелью, а представляет собой ориентированную на вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушении принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причинѐнный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем54.

В числе правовых аспектов контрольной деятельности представляет

интерес разработка вопросов о взаимосвязи контроля и власти как общественного отношения, о властном характере контрольных действий. Подчѐркивая властный характер контрольной деятельности, следует отметить, что «власть контроля» проявляется в наличии у контрольных

органов ряда полномочий, предоставленных законодательно55.

52 Ерицян А. В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002, № 2. – С. 106

53 Лимская декларация руководящи х принципов контроля (1977 г.). Принята IX

Конгрессом Международной организации высших контрольны х органов

(ИНТОСАИ) в 1977 г.

54 Филиппова Н. А., Ефремова Т. А., Повы шение результативности налогового контроля: теория и практи ка. – Саранск, Р узаевский печатник, 2010. – С. 5.

55 Новиков А. В. Контроль в социально-политической системе российского

общества: [монографи я] / А. В. Новиков, М.: Соврем. Экономика и право, 2005. – С.

9.

Важное условие рациональной организации контроля – разработка его научно обоснованной классификации56. Множественность точек зрения по проблеме классификации контроля свидетельствует о еѐ сложности и синтетическом характере. Сегодня ни одна из предложенных в литературе классификаций не учитывает всего многообразия видов контроля и не отвечает принципам системнос ти57.

Контроль может рассматриваться и в аспекте контроля

гражданского общества над деятельностью государственных органов58.

Некоторые авторы59 различают следующие основные виды контроля по субъектам, осуществляющим контрольные функции; государство, общественные организации, трудовые коллективы граждане как частные лица. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что по субъектам контроль подразделяется на такие виды, как государственный и общественный60.

В соответствии со структурой российского общества ко нтроль

подразделяется на государственный и общественный (гражданский). Оба эти вида контроля представляют способ саморегуляции системы, обеспечивающий упорядоченное взаимодействие еѐ составных элементов с помощью нормативного (в том числе правового) регулирования61.

Сущность контроля за деятельностью органов власти заключается в

том, что уполномоченные на то государственные органы и

56 Белобжецкий И. А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. М.: Финансы. 1989. - С. 47.

57 Кришталева Т. И. Теория и методология взаимодействия контроля и

налогообложения: Монография / Т. И. Кри шталева. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К˚», 2008. – С. 11.

58 Там же. С. 124–126.

59 Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в

СССР. М.: Наука, 1981. С. 43.

60 Тарасов А. М., Государственный контроль в России. Монография. – М.: ЗАО

«Издательство «Континент», 2008. – С. 18.

61 Новиков А. В. Контроль в социально-политической системе российского

общества: [монографи я] / А. В. Новиков, М.: Соврем. Экономика и право, 2005. – С.

6.

общественные организации, используя организационно -правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности62, и, если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины63.

Комплексный подход к анализу контроля позволяет учитывать, что

фундаментальной константой демократического правового государства, в котором власть исходит от народа и к нему же должна и возвращаться, не может не быть контроля суверена над органами, обладающими делегированными полномочиями по осуществлению функций

государственной власти и местного самоуправления64.

Таким образом, контроль предполагает осуществление квалифицированного, профессионального наблюдения за тем, чтобы фактическая деятельность государственных органов и должностных лиц строго соответствовала предписаниям, содержащимся в законе, и в максимальной степени обеспечивала бы выполнение ими своих функций, охрану правопорядка, интересы общества, права и свободы граждан. Контроль позволяет получить информацию о состоянии законности в аппарате государственного управления, о содержании и направленности его деятельности, что способствует исполнению нормативных правовых актов, регулирующих те или иные общественные

отношения; с его помощью должна повышаться ответственность

62 Шугрина Е. С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. Монография / Шугрина Е. С. – М.: Новая юстиция, 2007. – С. 41.

63 Административное право Российской Федерации: учебник под ред. Л. Л. Попова. -

3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011. – С. 282.

64 Акопов Л. В. Демократический контроль – комплексный правовой институт в науке конституционного права // Проблемы повышения э ффектив ности

государственной власти и управления в современной России. Вып. 3 Ростов -на-Дону,

1998. - С. 145-146.

управленческого аппарата государства за надлежащее выполнение своих обязанностей; контроль даѐт возможность проверить соответствие актов управления Конституции РФ и законодательству, а, в случае необходимости, принять меры по восстановлению данного соответствия65. Назначение контроля состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он получает от управляющего звена. В процессе такого наблюдения анализируется фактическое положение дел, сопоставляется истинное положение с намеченными целями, оценивается контролируемая деятельность и определяются пути устранения вскрытых недостатков66. Факторами эффективности контроля являются гласность деятельности органов управления, возможность получения гражданами полной и достоверной информации о деятельности государственных и муниципальных органов, включая информацию о самом контроле за их работой, повышение

профессионализма контрольных органов, развитие общественной активности граждан67.

Несмотря на многообразие толкований сущности понятия

«контроль», следует отметить, что в современных условиях он обладает достаточным набором признаков, позволяющих говорить о его автономности и отграничении от иных сходных понятий. Выработка и обоснование предельно общего понятия «контроль», обладающего минимальным содержанием, и фиксирующего минимум признаков осуществляемых действий и при этом отображающее фундаментальные,

наиболее существенные связи и отношения, является необходимым и

65 Тарасов А. М., Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002, № 1, С. 27; Тарасов А. М. Государственный контроль в России. Монография. – М.: ЗАО «Издательство

«КОНТИНЕНТ», 2008. – С. 13.

66 Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. М.: Изд-во Юрид. лит.,

1987. – С. 5.

67 Пылин В. В., Пылин С. В. Государственный и муниципальный контроль: Учеб. Пособие СПб.: Изд-во Политехн. Ун-та, 2006. – С. 10.

первоочередным шагом в разработке теории и концепции построения системы контроля68.

Таким образом, можно обозначить следующие основные признаки любого (в том числе и общественного) контроля.

Властный характер, под которым мы будем пониматься не принадлежность контрольный функций лишь органам власти, а получение права контроля лишь на основании полномочий, предоставленных законами и иными нормативными правовыми актами.

Объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, поэтому ниже будет отмечено, что под общественным контролем будет пониматься проверка соответствия деятельности органов государственной власти и местного самоуправления не нормам законодательства, а общественным интересам; такая расстановка приоритетов позволит охватить и понятие законности, и целесообразности.

Между контролирующей инстанцией и контролируемым существуют отношения подконтрольности; в случае с общественным контролем, такие отношения обозначены в Конституции РФ, где говорится, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и, осуществляя власть через своих представителей в органах государственной власти и местного управления, он сохраняет своѐ право контроля таких представителей и право непосредственно участвовать в управлении делами государства.

Большинство авторов, различия надзор и контроль, выделяют два базовых отличия: надзор осуществляется в отношении неподчинѐнных объектов и контроль подразумевает возможность непосредственно

вмешиваться в деятельность контролируемых органов вплоть до отмены

68 Курныкина О. В., Система контроля в кредитной организации и еѐ модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун -т. – Оренбург: ОГУ, 2010. – С. 37.

незаконных актов, а надзор – лишь наблюдение и опротестование незаконных действий и актов69.

Контроль включает наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку еѐ правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций.70.

Студеникина М. С. пишет, что органы контроля интересуются не только тем, нарушил или нет субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика же административного надзора проявляется в ограничении его компетенции проверкой только законности действий конкретного субъекта. Надзор является разновидностью подведомственного контроля, и представляет собой форму активного наблюдения, сопровождающуюся применением в необходимых случаях мер

административного принуждения71. Надзор возможен только по

отношению к организационно не подчинѐнным субъектам, в то время как контроль осуществляется в отношении как организационно подчинѐнных, так и неподчинѐнных субъектов.

При надзоре речь идѐт о наблюдении за соблюдением формы: проверяются процедуры, порядок, правильность исполнения поручений. Надзор не решает всего комплекса поставленных перед контрольной функцией задач. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией прав в субъективном смысле. Сущность надзора – проверка правильности исполнения, то есть надзор за определѐнной деятельностью, за определѐнными правоотношениями, в ходе которых

происходит реализация права. Фактически надзор осуществляется за

69 Гасанов К. К. Конституционный механизм защиты основных прав человека. М.: ЮНИТИ, 2004. – С. 214.

70 Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н., Административное право:

Учебник для в узов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. - С. 437-438.

71 Студеникина М. С., Государственный контроль в сфере управления. М.: Изд-во

Юрид. лит., 1974. – С. 19.

правильностью реализации правовых норм. При осуществлении надзора не происходит оценки целесообразности существования тех или иных отношений, целесообразности реализации прав.

Зиновьев А. В. выделяет следующие критерии, по которым надзорная деятельность отличается от контрольной: между надзорным органом и поднадзорным нет отношений подчиненности или подведомственности; надзорный орган не имеет права вмешиваться в оперативную, административно-хозяйственную и иную деятельность, давать указания по устранению обнаруженных нарушений; орган надзора не имеет права отменять незаконный акт, ни наказывать нарушителя; объектом надзора является законность, но ни в коей мере целесообразность; надзор не характеризуется плановостью и системностью; в итоге контроля вопрос решается по существу, тогда как надзор ограничивается констатацией соответствия или несоответствия

установлено норме72.

Итак, выделим основные группы различий, по которым надзорная деятельность отличается от контрольной.

Прежде всего, это отношения подчинѐнности. Контрольная деятельность осуществляется в отношении подведомственного органа, а в случае надзора отношения подчинѐнности между поднадзорным и надзирателем отсутствуют.

Право вмешательства в деятельность проверяемого. Контрольный орган в процессе осуществления своей деятельности имеет право не только вмешиваться в оперативную, административно -хозяйственную и иную деятельность, но также давать указания по устранению нарушений и вести за контроль их исполнения. Надзорные органы подобным правом

не обладают.

72 Зиновьев А. В. Конституционное право России /Под общ. Ред. В.П.Сальникова. -

СПб.: Фонд «Университет», 2005. – С. 428 - 429.

Меры воздействия. По результатам контрольной деятельности проверяющий орган имеет право в рамках своей компетенции применять меры воздействия в случае обнаружения нарушений. Сюда можно отнести право отмены незаконного правового акта. Надзорные органы имеют права лишь указывать на выявленные нарушения и рекомендовать процедуры их устранения.

Критерии контроля и надзора. В случае проведения надзора можно говорить о проверке соответствия деятельности поднадзорного требованиям законодательства. Когда мы говорим о контроле, здесь кроме законности мы рассматриваем также и целесообразность действий и решений подконтрольного органа.

Контролю как правовому явлению свойственна информационная природа, что обусловливает организацию приѐма, преобразования, хранения, использования и передачи информации. Информация нигде и никогда не встречается в чистом виде, без материального носителя. Несмотря на то, что в социальных системах на первый план выдвигается семантическая (смысловая) сторона информации, раскрывающая еѐ содержание и представляющая значение и ценность для контрольной деятельности, количество поступающей информации не теряет своего значения: оно может быть измерено и регулируемо. Более того, расширение объѐмов информации может содействовать углублению познания контролируемых процессов, отбирать, с точки зрения положительного воздействия на них, наиболее ценную и существенную

информацию73.

Большинство современных методов и инструментов контроля реализуемы только с помощью информационных технологий и систем,

73 Макаров К. В. Государственный контроль. – М.: Известия, 2004. – С. 11.

особенно в тех случаях, когда сами процессы осуществляются с использованием компьютерной техники и информационных систем74.

Цель контроля – информационная прозрачность объекта контроля для возможности принятия эффективных решений. При этом в понятии информационной прозрачности отражено представление о степени подконтрольности, то есть о том, как обеспечивается поддержание требуемого состояния75.

Рассматривая процедуру контроля, можно отметить, что контроль

состоит в проведении определѐнных действий. Набор этих действий имеет некоторые отличительные особенности, вызванные спецификой целей субъекта и сущностью объекта, но при этом выделяется обязательный системный комплекс действий, тесно взаимосвязанных, повторяющихся и независящих ни от каких факторов, в том числе от целей субъекта, вида объекта, времени, места проведения и других объективных факторов: проведение наблюдения, измерения фактических показателей (фактов и характеристик) и сравнение их с установленными эталонами; определение отклонений фактически полученных данных от

«эталонных»; документирование результатов об этом и доведение их до субъектов контроля76. Суть проведения этих действий состоит в получении контрольной информации об объекте в результате

сопоставления выявляемого и зафиксированного состояния подконтрольного объекта, с предусмотренным заранее или определѐнным нормами состоянием (эталоном состояния объекта).

Таким образом, нам интересен контроль как процесс сбора,

обработки и анализа информации. Направлен он на лиц – обладателей

74 Лобанова А. М. Контроль и информация. Ин формационные системы // PRO- Делопроизводство и СЭД [Электронный ресурс] – М.: 2011. - Режим доступа: http://www.sekretariat.ru/discuss/91272/, свободный – Загл. с экрана.

75 Косаренко Н. Н., Хутинаев И. Д. Государственный контроль в системе управления. Монография. – М.: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2009. – С. 32.

76 Курныкина О. В., Система контроля в кредитной организации и еѐ модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун -т. – Оренбург: ОГУ, 2010. - С. 41.

информации, которая интересует тех, кто осуществляет контрольные мероприятия. От степени доступности такой информации, от готовности ей обладателей идти на сотрудничество в еѐ предоставлении, от чѐткости нормативного правового закрепления контрольных процедур напрямую зависит эффективность любого контроля.

В литературе можно встретить утверждения о существовании информационного контроля. Например, Харитонов А. Н., отмечая информационную нагрузку контроля как процесса, которая присуща контролю по его природе, допускает мысль о существовании информационного контроля. Неверно сводить контроль лишь к получению соответствующей информации, однако в реальности может иметь место ситуация, когда именно отслеживание того или иного явления становится если не единственным, то, по крайней мере, определяющим предназначением контроля. В качестве примера можно упомянуть существующую российскую действительность, где обстановка изучается, анализируется, но соответствующее реагирование

осуществляется вяло, с явным запозданием77.

Данный термин также используется рядом авторов с негативной нагрузкой как обозначение незаконного ограничения права на информацию со стороны государства. Существует мнение, что всѐ большая информатизация мира ведѐт к прямо пропорциональному усилению контроля над людьми, что чревато появлением тоталитарного общества, основанного на электронном (информационном) контроле. В основе информационного контроля лежит важный вопрос

идентификации людей и предметов78.

77 Харитонов А. Н. Государственный контроль над преступностью: (Теоретические и правовые проблемы): Монографи я. – Омск: Юридический институт МВД России,

1997. – С. 8.

78 Самсонов А., Авченко В. Общество информационного контроля // Газета «Дуэль»,

№21, 2002г. [Электронный ресурс] – М.: 2012. - Режим доступа:

http://www.patriotica.ru/actual/samsonov_oik.html, свободный – Загл. с экрана.

Информационный контроль ни в коей мере нельзя отождествлять с цензурой. Так, подобные опасения возникли, после того, как была обнародована концепция «Развитие информационного общества и использование информационных и коммуникационных технологий в Ульяновской области в 2009–2011 годах»79. Опасения заключались в том, что речь идет о тотальном контроле всех и вся, в том числе региональных СМИ. Как выяснилось, к тотальному контролю концепция имеет отношение, но контролю не за журналистами, а в первую очередь за документооборотом, и во вторую – за чиновниками80. Одной из целей Концепции обозначено повышение качества административно-управленческих процессов, совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результатами деятельности исполнительных органов государственной власти.

Однако подчеркнѐм, что понятие «информационный контроль» в отечественном законодательстве не используется.

Рассмотрим использование института контроля в сфере действия информационно-правовых норм.

В Федеральном законе «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»81 статья 23 посвящена контролю использования названной системы. При использовании ГАС

«Выборы» в целом, отдельных еѐ фрагментов, комплексов средств

79 Постановление Правительства Ульяновской области № 27-303-П от 03.08.2009 «Об утверждении областной целевой программы «Развитие информационного общества и использование информационных и коммуникационных технологий в Ульяновской области в 2009-2011 годах» // [Электронный ресурс] – М.: 2012. - Режим доступа: http://law.ulgov.ru/news/4180.html, свободный – Загл. с э крана.

80 Жарков И. Ин формационный контроль за электронным документооборотом //

Аргументы и факты. Ульяновск, 17 (810) – [Электронный ресурс] – М.: 2012. - Режим доступа: http://gazeta.aif.ru/_/online/ul/810/02_06, свободный – Загл. с экрана.

81 Федеральный закон от 10.01.2003 N 20-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «О

Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» // Собрание законодательства РФ, 13.01.2003, N 2, ст. 172.

автоматизации при подготовке и проведении выборов и референдума избирательная комиссия, комиссия референдума образует группу для контроля за использованием ГАС «Выборы». В состав группы контроля входят члены соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса и члены соответствующей комиссии с правом совещательного голоса. Члены группы контроля избирают из своего состава руководителя группы контроля. Гр уппа контроля осуществляет контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о выборах и референдуме, иных нормативных правовых актов, регулирующих использование ГАС «Выборы».

В соответствии со статьей 23 Федерального закона «О персональных данных»82 уполномоченным органом по защите прав субъектов персональных данных является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере информационных технологий и связи. В настоящее

время Уполномоченным органом по защите прав субъектов персональных данных является Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), а именно одно из еѐ управлений – Управление по защите прав субъектов персональных данных. Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, в том числе электронных, и масс овых коммуникаций, информационных технологий и связи, функции по

контролю и надзору за соответствием обработки персональных данных

82 Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «О персональных данных» // Собрание законодательства РФ, 31.07.2006, N 31 (1 ч.), ст. 3451.

требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных83.

Контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в соответствии со статьѐй 24 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»84 осуществляют руководители государственных органов и органов местного самоуправления. Надзор за исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами осуществляют органы

прокуратуры Российской Федерации.

Статья 25 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»85 закрепляет положение о том, что контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности судов осуществляют в пределах своих

полномочий председатели судов, Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, руководители органов Судебного департамента, уполномоченные на осуществление указанного контроля члены органов судейского сообщества.

Закон РФ «О средствах массовой информации»86 в статье 31.6.

закрепляет понятие лицензионного контроля. Лицензионный контроль проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и

83 Постановление Правительства РФ от 16.03.2009 N 228 »О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций» // Собрание законодательства РФ, 23.03.2009, N 12, ст. 1431.

84 Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации

о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ, 16.02.2009, N 7, ст. 776.

85 Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // Собрание

законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6217.

86 Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 «О средствах массовой информации» // Российская газета, N 32, 08.02.1992.

достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Контроль за доставкой обязательного экземпляра обозначен в статье 21 Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов»87. Контроль за доставкой обязательного экземпляра получателям документов возлагается на организации, осуществляющие регистрацию и учѐт соответствующих видов обязательного экземпляра. Сведения о недоставке, несвоевременной и неполной доставке обязательного федерального экземпляра, обязательного экземпляра субъекта Российской Федерации, обязательного экземпляра муниципального образования представляются соответственно в

осуществляющие контроль за представлением обязательного экземпляра федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Порядок осуществления контроля за представлением обязательного экземпляра определяется Правительством Российской Федерации.

Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации»88

в статье 16 закрепляет контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации, который осуществляют федеральные органы государственной власти, в том числе специально

уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный

87 Федеральный закон от 29.12.1994 N 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» // Собрание законодательства РФ, 02.01.1995, N 1, ст. 1.

88 Федеральный закон от 22.10.2004 N 125-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «Об архивном деле

в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 25.10.2004, N 43, ст.

4169.

орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, в пределах своей компетенции, определенной законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Порядок проведения контроля за формированием и использованием государственного банка данных о детях Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»89 относит к ведению Правительства Российской Федерации.

Статья 5 Федерального закона «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами»90 контроль за обеспечением гарантий равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными

телеканалами и радиоканалами осуществляется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации при участии парламентских партий, Общественной палаты Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, и общероссийской организации телерадиовещания, являющейся учредителем и распространителем государственных общедоступных телеканалов и радиоканалов.

Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов

государственной власти в государственных средствах массовой

89 Федеральный закон от 16.04.2001 N 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, остав ши хся без попечения родителей» // Собрание законодательства РФ,

23.04.2001, N 17, ст. 1643.

90 Федеральный закон от 12.05.2009 N 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными

телеканалами и радиоканалами » // Собрание законодательства РФ, 18.05.2009, N 20, ст. 2392.

информации»91 в статье 14 закрепляет положение о том, что контроль за соблюдением органами государственной власти и государственными аудиовизуальными средствами массовой информации требований законодательства Российской Федерации о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации осуществляется Федеральной комиссией по телерадиовещанию в соответствии. Федеральная комиссия по телерадиовещанию осуществляет контрольные полномочия в отношении государственных аудиовизуальных средств массовой информации исключительно путем анализа записей теле - или радиопрограмм после их выхода в эфир.

На обеспечение защиты государственной тайны направлены процедуры как контроля, так и надзора. Закон РФ «О государственной тайне»92 в статье 30 закрепляет контрольные полномочия в этой области за Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Федеральный государственный контроль за обеспечением защиты государственной тайны в соответствии со статьѐй 30.1. осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Статья 31 закрепляет межведомственный и ведомственный контроль в органах государственной власти осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения безопасности, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обороны, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области внешней разведки,

федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области

91 Федеральный закон от 13.01.1995 N 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» // Собрание законодательства РФ, 16.01.1995, N 3, ст. 170.

92 Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 «О государственной тайне» // Собрание

законодательства РФ, 13.10.1997, N 41, с. 8220-8235.

противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, и их территориальные органы, на которые эта функция возложена законодательством Российской Федерации. Контроль за обеспечением защиты государственной тайны в Администрации Президента Российской Федерации, в аппаратах палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации организуется их руководителями. Контроль за обеспечением защиты государственной тайны в судебных органах и органах прокуратуры организуется руководителями этих органов. Надзор за соблюдением законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчинѐнные ему прокуроры.

Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»93 в статье 20 определяет, что государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, осуществляются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Также закрепляется общественный контроль в это сфере. Зарегистрированные в установленном федеральным законом

порядке общественные объединения и иные некоммерческие организации в соответствии с их уставами, а также граждане вправе осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации общественный контроль за соблюдением требований настоящего Федерального закона.

Таким образом, контроль можно рассматривать как процесс сбора

информации об отклонениях контролируемого объекта от

93 Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. N 436 -ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» // Собрание законодательства РФ, 03.01.2011, N 1, ст. 48.

существующей нормы с возможностью воздействия на него в целях устранения выявленных отклонений и ограничения во избежание наступления негативных последствий.

Формирование гражданского общества и правового государства в условиях модернизации общества требует усиления контроля деятельности органов власти. Ни одно государство не может полноценно функционировать без развитой системы общественного контроля. Он проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей, в открытости и доступности государственных органов, в их подотчѐтности всему народу, в их взаимодействии со СМИ, институтами гражданского общества94.

О важности контроля народа говорили великие мыслители

прошлого. Аристотель считал, что контроль народа является одним из условий политической стабильности и процветания государства95. Ш. Монтескье утверждал, что наличие законов даѐт возможность подданым осуществлять контроль действий правительства96. Также имея в виду контроль народа, Гегель подчѐркивал, что пресечение злоупотреления властью должно обеспечиваться контролем сверху, который при его недостаточности, должен дополняться контролем снизу97.

Именно с развитием институтов гражданского общества, призванных уравновешивать власть государства, и вязано совершенствование природы контроля за деятельностью государственных органов. Только экономически и политически свободные граждане и их объединения способны обеспечить

эффективный, независимый, реальный контроль в сфере

94 Новиков А. В. Контроль в социально-политической системе российского общества: [монографи я] / А. В. Новиков, М.: Соврем. Экономика и право, 2005. – С.

23.

95 Аристотель. Политика // Сочинения: в 4 т. М.: Мысль, 1983. Т. 4. - С. 547-548.

96 Монтескье Ш. О духе законов // Избранные произведения. М.: Госполитиздат,

1955. - С. 167.

97 Гегель Г. В. Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990. – С. 335.

государственного управления. Из чего делается вывод о рассмотрении общественного контроля через призму контрольной деятельности институтов гражданского общества и отдельных граждан98.

О месте и роли общественного контроля, а также о его важности для демократического развития правового государства говорит его закрепление в ряде нормативных правовых актов, а также многочисленные научные работы, написанные на этот счѐт.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»99 в статье 28 впервые закрепил такую форму участия населения в осуществлении местного самоуправления как публичные слушания. Они прово дятся не только с целью информирования населения об осуществляемой или планируемой деятельности либо выяснения мнения населения по обсуждаемым вопросам, но и с целью осуществления контроля за принятием и реализацией решений100.

Акопов Л. В. говорит о демократическом контроле за органами государства как одном из способов реализации суверенитета народа там, где его субъектом является народ в целом101.

Неоднократно упоминается негосударственный контроль в формах

независимого аудита и общественного контроля102.

98 Общественный контроль за деятельностью госдарственных органов в условиях модернизации России: Монографи я / Колл. авторов; Отв. ред. д.ю.н. проф. С. М. Зубарев. М.: Финансовый университет, 2011. - С. 9.

99 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общи х принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства

РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

100 Комарова В. В. Институт публичных слушаний – форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9. – С.

18-21.

101 Акопов Л. В. Демократический контроль – комплексный правовой институт в науке конституционного права // Проблемы повышения э ффективности

государственной власти и управления в современной России. Вып. 3 Ростов -на-Дону,

1998. - С. 145-146.

102 Бреславцева Н. А. Учѐт, анализ и контроль: современное состояние и тенденции

развития: монография / [отв. ред. проф. Н. А. Бреславцева]; Южно -Рос. гос. ун-т экономики и сервиса. – Шахты : Изд-во ЮРГУЭС, 2008. – С. 146; Кришталева Т. И.

Если иметь в виду субъекты контроля, Харитонов дифференцирует такие его виды, как государственный и общественный103.

Также достаточно широк спектр предлагаемых определений понятия «общественный контроль».

Общественный контроль – это контроль со стороны многонационального народа и гражданского общества РФ, политических партий и общественных объединений, профсоюзов, средств массовой информации, различных социальных групп и сообществ гражданского общества за деятельностью государственных и муниципальных органов власти104.

Гончаров А. А. определяет общественный (гражданский) контроль как деятельность, осуществляемую неправительственными объединениями и отдельными людьми, направленную на выявление и пресечение нарушений прав и свобод человека со стороны органов власти и их должностных лиц, на защиту людей, пострадавших от таких нарушений, а также на совершенствование государственного управления

и обеспечения справедливости105.

Для устойчивого и сбалансированного функционирования аппарата государственной власти, сформиро ванного при помощи демократических институтов, общество должно располагать современными и эффективными инструментами независимого контроля деятельности органов государственной власти и органов местного

самоуправления.

Теория и методология взаимодействия контроля и налогообложения: Монография / Т. И. Кри шталева. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К˚», 2008. – С.

17.

103 Харитонов А. Н. Государственный контроль над преступностью: (Теоретические и правовые проблемы): Монография. – Омск: Юридический институт МВД России,

1997. – С. 9.

104 Пылин В. В., Пылин С. В. Государственный и муниципальный контроль: Учеб. Пособие СПб.: Изд-во Политехн. Ун-та, 2006. – С. 13.

105 Гончаров А. А. Гражданский контроль над органами власти. – М.: Издательство

«Весь мир», 2010. – С. 13.

Несмотря на отсутствие в Конституции РФ прямого закрепления общественного контроля, конституционной базой для него являются части 1 и 2 статьи 3, часть 4 статьи 29, часть 1 статьи 32, статьи 33. Комплексное толкование этих статей позволяет сделать вывод, что право граждан на непосредственное участие в управлении делами государства в вместе с правом на индивидуальные и коллективные обращения, правом на информацию и презумпцией того, что источником власти в РФ является народ, формирует представление о таком правовом явлении как общественный контроль.

Но для полноценной работы механизмов общественного контроля общество нуждается в нормативных правовых актах, непосредственно посвящѐнных регулированию общественных отношений в сфере общественного контроля. Существует острая необходимость в разработке и принятии на федеральном уровне пакета актов, которые позволили бы расширить рамки общественного контроля , об этом говорят и современные учѐные106.

Достаточно широкий спектр нормативных правовых актов,

принимаемых на самых различных уровнях в отсутствие структурообразующего закона, который регулировал систему общественного контроля, приводит к тому, что принципы общественного контроля, имплицитно воплощенные в федеральном конституционном законодательстве, не всегда получают адекватное отражение в конкретных законах и положениях. Вот почему так важно принятие на федеральном уровне руководящего закона, который бы включил в себя единый понятийный аппарат для законодательства об общественном контроле, единый комплекс принципов, единую

конструкцию законодательства об общественном контроле,

106 Новиков А. В. Контроль в социально-политической системе российского общества: [монографи я] / А. В. Новиков, М.: Соврем. Экономика и право, 2005. – С.

35.

включающую в себя федеральный, региональный и муниципальный уровни.

Как отмечалось в Концепции долгосрочного социально - экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года107, переход к инновационному социально ориентированному типу развития невозможен без формирования институциональной среды, способствующей росту предпринимательской и инновационной активности на основе свободы творчества, самореализации каждого человека. Такая институциональная среда характеризуется, в том числе и общественным контролем за деятельностью государства и бизнеса.

На сегодняшний день уже сформировалась правовая база, свидетельствующая о необходимости и неизбежности общественного контроля в большинстве сфер правового регулирования.

Ряд нормативных актов посвящѐн непосредственно регламентации деятельности субъектов общественного контроля: ФЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», где отмечена не только его роль как прямого участника общественного контроля, но и принципы его взаимодействия с другими субъектами108;

ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»109; Указ

Президента РФ «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека»110, в основные

задачи которого входит содействие разработке механизмов

107 Утв. Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662 -р (ред. от

08.08.2009) // Собрание законодательства РФ,

24.11.2008, N 47, ст. 5489.

108 ст. 36.1, Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от

28.12.2010) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» //

Собрание законодательства РФ, 03.03.1997, N 9, ст. 1011.

109 ст. 1, Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ (ред. от 03.05.2011) «Об

Общественной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ,

11.04.2005, N 15, ст. 1277.

110 Указ Президента РФ от 01.02.2011 N 120 «О Совете при Президенте Российской

Федерации по развитию гражданского общества и правам человека» // Собрание законодательства РФ, 07.02.2011, N 6, ст. 852.

общественного контроля в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

Виды общественного контроля можно классифицировать по сферам его осуществления111.

В сфере защиты окружающей среды ряд нормативных правовых актов свидетельствует о существовании общественного экологического контроля. Здесь можно говорить как о собственно общественном экологическом контроле112, так и о его подвидах. Существует общественный контроль в области обращения с отходами113, общественный контроль за охраной атмосферного воздуха114, общественный контроль за обеспечением радиационной безопасности115.

Здесь же отмечен и общественный земельный контроль, осуществляемый органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка

подготовки и принятия исполнительными органами государственной

111 Следую щая далее систематизация нормативных правовых актов, регулирую щи х общественные отношения в сфере общественного контроля, впервые была опубликована на официальном сайте Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека http://www.president- sovet.ru/chairman/materials/draft_federal_law/index.php, однако, впоследствии была использована Забраловой О. С. в монографии и диссертации без ссылки на первоисточник (Забралова Ольга Сергеевна. Общественный контроль в Российской Федерации. М.: Навигатор, 2011. - 122 с.; Забралова Ольга Сергеевна. Развитие общественного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: диссертация ... кандидата юридически х наук: 12.00.14 [Место защиты : Ин-т государства и права РАН]. М.: 2012 - 162 с.).

112 ст. 68, Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «Об охране окружаю щей среды » // Собрание законодательства РФ, 14.01.2002, N 2, ст. 133.

113 ст. 27, Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «Об отходах

производства и потребления» // Собрание законодательства РФ, N 26, 29.06.1998, ст.

3009.

114 ст. 26, Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «Об охране атмосферного воздуха» // Собрание законодательства РФ, 03.05.1999, N 18, ст. 2222.

115 ст. 12, Федеральный закон от 09.01.1996 N 3-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О

радиационной безопасности населения» // Собрание законодательства РФ,

15.01.1996, N 3, ст. 141.

власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель116.

В целях предупреждения и ликвидации загрязнения поверхностных и подземных вод, почвы и атмосферного воздуха бытовыми отходами и сточными водами, соблюдения санитарных и иных правил содержания земельных участков, относящихся к имуществу общего пользования, садовых, огородных и дачных земельных участков и прилегающих к ним территорий, обеспечения выполнения правил пожарной безопасности при эксплуатации печей, электросетей, электроустановок, средств пожаротушения, а также в целях охраны памятников и объектов природы, истории и культуры на общем собрании членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (собрании уполномоченных) может избираться комиссия такого объединения по контролю за соблюдением законодательства, которая работает под руководством правления такого объединения. Комиссия садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения по контролю за соблюдением законодательства оказывает консультативную помощь членам такого объединения, обеспечивает выполнение садоводами, огородниками и дачниками земельного, природоохранного, лесного, водного законодательства, законодательства о градостроительстве, о санитарно - эпидемиологическом благополучии населения, о пожарной безопасности, составляет акты о нарушениях законодательства и

передает такие акты для принятия мер на рассмотрение правления такого

116 ст. 72, «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136 -ФЗ (ред. от 11.07.2011) // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, N 44, ст. 4147.

объединения, которое вправе представлять их в государственные органы, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства117.

Кроме того, граждане и юридические лица, включая общественные объединения и религиозные организации, участвуют в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания и могут в связи с этим осуществлять общественный контроль118.

Кроме того, отмечается право граждан и юридических лиц на

получение информации в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия119 и право доступа на объекты по хранению химического оружия и объекты по уничтожению химического оружия120.

В сфере здравоохранения и социального развития граждане имеют право осуществлять общественный контроль за выполнением санитарных правил121. Предусмотрен контроль общественных объединений за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании психиатрической помощи122. Кроме того, существует общественный контроль за соблюдением федерального закона «О государственном регулировании производства и оборо та этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». В рамках

подобного контроля могут создаваться консультативно-экспертные

117 ст. 26, Федеральный закон от 15.04.1998 N 66-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «О садоводчески х, огороднически х и дачных некоммерческих объединениях граждан » // Собрание законодательства РФ, 20.04.1998, N 16, ст. 1801.

118 ст. 10, Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О

животном мире» // Собрание законодательства РФ, 24.04.1995, N 17, ст. 1462.

119 ст. 20, Федеральный закон от 02.05.1997 N 76-ФЗ (ред. от 21.04.2011) «Об уничтожении химического оружия» // Собрание законодательства РФ, 05.05.1997, N

18, ст. 2105.

120 ст. 21, Там же.

121 ст. 8, Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О

санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства РФ, 05.04.1999, N 14, ст. 1650.

122 ст. 46, Закон РФ от 02.07.1992 N 3185-1 (ред. от 06.04.2011) «О психиатрической

помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости СНД и ВС РФ,

20.08.1992, N 33, ст. 1913.

советы при федеральных органах законодательной и исполнительной власти, органах законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации123. Но в пункте 3 указанной статьи из-за подконтрольности консультативно-экспертных советов государственным органам власти общественный характер контроля утрачивается. Целесообразно было бы исключить данный пункт, либо перенести его за рамки статьи об общественном контроле.

Так же существует общественный контроль в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, в рамках которого граждане и некоммерческие общественные организации обращаться в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации, для проведения экспертизы информационной продукции.

Общественный контроль за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений осуществляется Общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений124.

Для обеспечения общественного контроля за инвестированием

накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих создан Совет по инвестированию накоплений для жилищного обеспечения125, который

является независимым от государственных и муниципальных органов.

123 ст. 24, Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» // Собрание законодательства РФ,

27.11.1995, N 48, ст. 4553.

124 Федеральный закон от 24.07.2002 N 111-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии

в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, N 30, ст.

3028.

125 ст. 8, Федеральный закон от 20.08.2004 N 117-ФЗ (ред. от 28.06.2011) «О

накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащи х» // Собрание законодательства РФ, 23.08.2004, N 34, ст. 3532.

Также создан общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений для обеспечения общественного контроля за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений126.

В области регулирования трудовых правоотношений положения об общественном контроле появляются непосредственно в Трудовом кодексе РФ. Среди основных направлений государственной политики в области охраны труда отмечается содействие общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области

охраны труда127. В связи с этим работодатель обязан обеспечить

беспрепятственный допуск представителей органов общественного контроля в целях проведения проверок условий и охраны труда и расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных

заболеваний128.

Помимо этого положения об общественном контроле нашли своѐ отражение в законодательстве об обязательном социальном страховании. Так, в число основных принципов осуществления обязательного социального страхования входит обеспечение надзора и общественного контроля129. В рамках контроль за осуществлением обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний общественный контроль за

соблюдением законных прав и интересов застрахованных осуществляют профессиональные союзы или иные уполномоченные застрахованными

представительные органы130. Здесь профсоюзы представлены как

126 Указ Президента РФ от 23.07.2003 N 827 «Об Общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений» // Собрание законодательства РФ,

28.07.2003, N 30, ст. 3047.

127 ст. 210, «Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 01.07.2011) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 3.

128 ст. 212, там же.

129 ст. 4, Федеральный закон от 16.07.1999 N 165-ФЗ (ред. от 29.11.2010) «Об основах обязательного социального страхования» // Собрание законодательства РФ,

19.07.1999, N 29, ст. 3686.

130 ст. 26, Федеральный закон от 24.07.1998 N 125-ФЗ (ред. от 09.12.2010) «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производс тве и

основные субъекты общественного контроля в сфере трудовых правоотношений.

Одним из принципов размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений отмечен принцип прозрачности процесса размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений для органов государственного, общественного надзора и контроля131. Уставом негосударственного пенсионного фонда должно предусматриваться обязательное формирование попечительского совета - коллегиального органа, выполняющего надзорные функции и обеспечивающего общественный контроль за деятельностью фонда132. Попечительский совет как обязательный для фонда орган управления здесь представлен в качестве субъекта общественного контроля.

В сфере образования и науки существует общественный контроль за соблюдением законодательства в области изобретательства и осуществляет его Всесоюзное общество изобретателей и рационализаторов133. Здесь можно наблюдать пример создания специального органа общественного контроля в конкретной сфере.

В Законе РФ «Об образовании»134 механизм общественного

контроля предусмотрен в целях обеспечения соблюдения порядка проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся. Гражданам предоставляется право присутствовать в качестве

общественных наблюдателей при ее проведении.

профессиональных заболеваний» // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3803.

131 ст. 24, Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «О

негосударственных пенсионных фондах» // Собрание законодательства РФ, N 19,

11.05.1998, ст. 2071.

132 ст. 28, там же.

133 ст. 46, Закон СССР от 31.05.1991 N 2213-1 «Об изобретениях в СССР» / Ведомости СНД СССР и ВС СССР, 19.06.1991, N 25, ст. 703.

134 ст. 15, Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 (ред. от 01.07.2011) «Об образовании» // Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, N 3, ст. 150.

Президент отмечал необходимость создания в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях попечительских советов, имея в виду установление общественного контроля за использованием целевых взносов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц на нужды общеобразовательных учреждений135. Следует отметить, что сам по себе институт попечительских советов требует дополнительного правового регулирования и как субъект общественного контроля, и как социальный заказчик образовательных услуг. Кроме того, роль попечительских советов в осуществлении общественного контроля предусмотрена и в других областях. Так для осуществления общественного контроля за деятельностью в сфере похоронного дела при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления могут создаваться попечительские (наблюдательные) советы по вопросам похоронного дела. Порядок их формирования и полномочия определяются органами исполнительной власти субъектов

Российской Федерации и органами местного самоуправления136. Здесь

также на лицо противоречие принципу независимости общественного контроля от государственных и муниципальных органов.

В сфере правоохранительной деятельности и исполнения наказаний существует общественный контроль за деятельностью полиции. Граждане Российской Федерации, общественные объединения осуществляют общественный контроль за деятельностью полиции в соответствии с федеральным законом «О полиции»137. Необходимо

дополнить этот пункт положением «и законодательством об

135 Указ Президента РФ от 31.08.1999 N 1134 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.09.1999, N 36, ст. 4376.

136 ст. 27, Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ (ред. от 25.11.2009) «О

погребении и похоронном деле» // Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, N 3, ст. 146.

137 ст. 50, Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «О полиции»

// Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, N 7, ст. 900.

общественном контроле», чтобы максимально полно очертить полномочия субъектов общественного контроля. Также общественный контроль здесь осуществляет Общественная палата Российской Федерации.

Общественные наблюдательные комиссии и члены этих комиссий осуществляют контроль за обеспечением прав граждан в местах принудительного содержания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, в соответствии с Федеральным законом «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»138.

Кроме того, без специального разрешения посещать учреждения,

исполняющие наказания, и следственные изоляторы для осуществления контроля имеют право члены общественных наблюдательных комиссий, образованных в соответствии с законодательством Российской Федерации, при осуществлении общественного контроля за обеспечением прав человека в пределах соответствующих территорий139.

Также существуют Общественные советы при Министерстве

внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах, одной из основных задач которых является осуществление общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел140.

Помимо этого, образованы комиссии по вопросам помилования,

среди основных задач которых присутствует ос уществление

138 Федеральный закон от 10.06.2008 N 76-ФЗ (ред. от 01.07.2010) «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» / / Собрание законодательства РФ, 16.06.2008, N 24, ст. 2789.

139 ст. 38, Закон РФ от 21.07.1993 N 5473-1 (ред. от 07.02.2011) «Об учреждениях и

органах, исполняю щих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости

СНД и ВС РФ, 19.08.1993, N 33, ст. 1316.

140 Указ Президента РФ от 23.05.2011 N 668 «Об общественных советах при

Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» // Собрание законодательства РФ, 30.05.2011, N 22, ст. 3154.

общественного контроля за своевременным и правильным исполнением на территории субъекта Российской Федерации указов Президента Российской Федерации по вопросам помилования, а также за условиями содержания осужденных141.

В области контроля деятельности государственных и

муниципальных органов, а также противодействия коррупции, можно отметить ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», где среди основных принципов построения и функционирования системы государственной службы отмечена открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю142, что также подчѐркивалось в Федеральной программе

«Реформирование и развитие системы государственной службы

Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»143.

Общественный контроль соблюдения государственными служащими должной морали осуществляется посредством обращения граждан в соответствующие, предусмотренные законом, государственные органы, через политические и другие общественные организации, средства массовой информации144.

Государство в лице федеральных органов государственной власти и

органов государственной власти субъектов Российской Федерации располагает рядом механизмов, позволяющих осуществлять

государственную политику в области развития местного самоуправления

141 Указ Президента РФ от 28.12.2001 N 1500 (ред. от 19.05.2009) «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 31.12.2001, N 53 (ч. 2), ст. 5149.

142 ст. 3, Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ,

02.06.2003, N 22, ст. 2063.

143 Указ Президента РФ от 10.03.2009 N 261 (ред. от 12.01.2010) «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы

Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» // Собрание законодательства РФ,

16.03.2009, N 11, ст. 1277.

144 ст. 9, При каз Ф АС РФ от 25.02.2011 N 139 «Об утверждении этического кодекса

государственных гражданских служащих Федеральной антимонопольной службы » //

документ опубли кован не был.

в Российской Федерации. К таким механизмам относятся информационная поддержка местного самоуправления, в том числе информирование о роли населения в создании системы общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Успешная реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации должна привести к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти. Эффективное функционирование этой системы позволит обеспечить обретение гражданами навыков общественного

контроля за эффективностью их деятельности145.

В ФЗ «О противодействии коррупции» развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции обозначено как мера по профилактике коррупции146, а одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции названо создание механизмов общественного контроля за деятельностью государственных органов147.

В целях организации исполнения Федерального закона «О

противодействии коррупции» и реализации Национальной стратегии противодействия коррупции148 Президент РФ поручил Правительству Российской Федерации совместно со Счетной палатой Российской

Федерации принять меры по усилению общественного контроля за

145 Указ Президента РФ от 15.10.1999 N 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5011.

146 ст. 6, Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии

коррупции» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228.

147 ст. 7, там же.

148 Указ Президента РФ от 13.04.2010 N 460 «О Национальной стратегии

противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на

2010 - 2011 годы» // Собрание законодательства РФ, 19.04.2010, N 16, ст. 1875.

использованием бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

В сфере финансовых правоотношений отмечается среди первоочередных задач государственной политики в области формирования современной рыночной инфраструктуры общественный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации149.

Предполагаются создание ряда авторитетных и представительных

профессиональных (саморегулирующихся) объединений, формирование системы профессиональной аттестации бухгалтеров и аудиторов, присоединение к деятельности соответствующих международных профессиональных организаций, разработка и широкое общественное признание норм профессиональной этики, организация общественного

контроля за профессиональной деятельностью150.

Также предусмотрен и общественный контроль за деятельностью Финансового омбудсмена, в целях осуществления которого формируется Общественный наблюдательный совет Финансового омбудсмена из числа наиболее авторитетных специалистов на финансовом рынке и

представителей профильных государственных органов151. Финансовый

омбудсмен ежегодно представляет Общественному наблюдательному совету Финансового омбудсмена и публикует отчет о своей деятельности. Общественный наблюдательный совет может давать

Финансовому омбудсмену и его Секретариату рекомендации по

149 Указ Президента РФ от 03.07.1995 N 662 (ред. от 16.10.2010) «О мерах по формированию общероссийской телекоммуникационной системы и обеспечению прав собственников при хранении ценных бумаг и расчетах на фондовом рынке Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 10.07.1995, N 28, ст. 2639.

150 Постановление Правительства РФ от 06.03.1998 N 283 «Об утверждении

Программы реформирования бухгалтерского учета в соответствии с

международными стандартами финансовой отчетности» // Собрание законодательства РФ, 16.03.1998, N 11, ст. 1290.

151 ст. 8, «Положение об общественном примирителе на финансовом рынке

(Финансовом омбудсмене)» (утв. Советом АРБ, протокол N 2 от 20.09.2010) // Вестник Ассоциации российских банков, N 18, сентябрь, 2010.

вопросам организации их деятельности, не связанным с существом рассматриваемых заявлений (жалоб) и принимаемых актов, в том числе на основании поступивших обращений финансовых организаций и граждан. Здесь открывается недостаток общественного контроля в части рекомендательного значения его решений, которые на деле остаются без внимания.

Среди основных принципов развития нормативной правовой базы рынка ценных бумаг есть развитие вневедомственного и общественного контроля за достоверностью информации и создание системы независимого общественного контроля деятельности на рынке, развитие общественной инициативы и повышение роли общественных объединений инвесторов и иных профессиональных участников рынка в формировании отвечающего потребностям современного общества

рынка152.

Предусмотрен целый ряд организационных мероприятий по обеспечению прав вкладчиков и акционеров153. К направлениям деятельности федеральных органов государственной власти по обеспечению прав вкладчиков и акционеров относится создание комплексной системы контроля за деятельностью коммерческих организаций на финансовом и фондовом рынках Российской Федерации путем развития системы общественного контроля за деятельностью кредитных организаций и иных коммерческих организаций на финансовом и фондовом рынках Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации обеспечивает привлечение общественных организаций вкладчиков и акционеров и Фонда к

контролю за соблюдением условий хранения и реализации имущества,

152 Указ Президента РФ от 01.07.1996 N 1008 (ред. от 16.10.2000) «Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации» // Собр ание законодательства РФ, 08.07.1996, N 28, ст. 3356.

153 Указ Президента РФ от 21.03.1996 N 408 (ред. от 16.10.2000) «Об утверждении

Комплексной программы мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров» // Собрание законодательства РФ, 25.03.1996, N 13, ст. 1311.

предназначенного для удовлетворения имущественных прав вкладчиков и акционеров, нарушенных в результате противоправных действий на финансовом и фондовом рынках Российской Федерации.

В рамках создания комплексной системы контроля за деятельностью коммерческих организаций на финансовом и фондовом рынках Российской Федерации происходит развитие системы общественного контроля за деятельностью коммерческих организаций на финансовом и фондовом рынках Российской Федерации.

В целях усиления общественного контроля за защитой прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках Российской Федерации необходимо Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации привлекать общественные организации вкладчиков и акционеров к работе Фонда и региональных фондов по защите прав вкладчиков и акционеров и обеспечить работу Общественного совета по делам вкладчиков и акционеров при Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации.

Кроме того, необходимо внесение изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, предусматривающих порядок хранения, управления и реализации арестованного и конфискованного имущества в связи с правонарушениями на финансовом и фондовом рынках Российской Федерации, при котором обеспечивается контроль со стороны общественных объединений, созданных в целях защиты прав вкладчиков и акционеров, в том числе комитетов по защите обманутых вкладчиков и

акционеров154.

154 Указ Президента РФ от 18.11.1995 N 1157 (ред. от 18.07.2008) «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров» // Собрание законодательства РФ,

20.11.1995, N 47, ст. 4501.

Положения об общественном контроле встречаются и нормативных правовых актах других областей. Так в Федеральном законе

«Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»155

отмечено, что внеплановый инспекционный контроль проводится в случае поступления информации о претензиях к безопасности продукции от потребителей, торговых организаций, а также от органов, осуществляющих общественный или государственный контроль за качеством продукции, на которую выдан сертификат.

Кроме того, существует общественный контроль за подготовкой и проведением выборов156.

Государственная политика в сфере региональной информатизации, направленная на обеспечение выравнивания темпов и уровня региональной информатизации, в основе которой лежит принцип обеспечения государственного и общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации по сбору и хранению информации, а также по организации

доступа к ней157.

Что качается ответственности в области общественно го контроля, она представлена единственной статьѐй – Нарушение законодательства

об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах

155 Ст. 147, Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» // Собрание законодательства РФ, 28.07.2008, N 30 (ч. 1), ст. 3579.

156 Федеральный закон от 26.11.1996 N 138-ФЗ (ред. от 09.11.2009) «Об обеспечении

конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (вместе с «Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления») // Собрание законодательства РФ, 02.12.1996, N 49, ст. 5497.

157 Распоряжение Правительства РФ от 17.07.2006 N 1024-р (ред. от 10.03.2009) // Собрание законодательства РФ, 24.07.2006, N 30, ст. 3419.

принудительного содержания158. Видится необходимость в дальнейшем дополнить федеральный закон положениями о нарушении законодательства об общественном контроле в принципе, а не только лишь в отдельной области.

Надзор за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания осуществляет прокуратура Российской Федерации159.

Анализ вышеописанных нормативных правовых актов показал, что повсеместное использование термина «общественный контроль» не подкреплено общим единообразным пониманием и смыслом, который в него вкладывает правоприменитель. Можно сделать вывод о необходимости принятия федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который сможет выстроить единую схему для регулирования осуществления общественного контроля во всех сферах, будет способствовать единообразию правового регулирования и исключению коллизий и пробелов, восполнит информационно-правовые пробелы этого правового института.

Принципы общественного контроля определяют сущность и направления развития всего комплекса правовых норм, в том числе информационно-правовых норм, регулирующих процедуры общественного контроля. Необходимость формирования принципов

общественного контроля как руководящих идей, определяющих

158 ст. 19.32, «Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 04.06.2011) // Собрание

законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.

159 ст. 1, Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 07.02.2011) «О

прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, N 47, ст. 4472.

сущность и направление развития всего комплекса правовых норм, регулирующих процедуры общественного контроля, обусловлена их основополагающим характером в создании базы регулирования общественных отношений в сфере общественного контроля.

Для реального и эффективного создания, сбора, обработки и передачи информации в процедурах общественного контроля деятельность его субъектов должна соответствовать принципам самостоятельности объединений граждан, участвующих в формировании институтов общественного контроля, самостоятельности субъектов общественного контроля, всеохватности общественного контроля, всеобщности общественного контроля, гласности общественного контроля, обязательности общественного контроля, многообразия форм общественного контроля, признания субъектов общественного контроля представителями неопределенного круга лиц, действующих в защиту общественных интересов.

Принцип самостоятельности объединений граждан, участвующих в формировании институтов общественного контроля. Известно, что помимо реальных неправительственных некоммерческих организаций, существуют и псевдо неправительственных некоммерческие организации, то есть псевдонеправительственные организации.

Поле общественного контроля открывает широкие горизонты д ля политического манипулирования общественностью, а через неѐ и органами государственного управления. Механизмы дезинформации, подобные рычагам воздействия общественного контроля, оказавшись доступными для общественных объединений с целями, противными поддержанию единства и демократических основ российского государства, могут нанести существенный урон безопасности и независимости страны.

Можно только приветствовать цивилизованную работу гуманитарных и благотворительных неправительственных организаций.

В том числе, выступающих активными критиками действующих властей. Однако активность «псевдо-неправительственных организаций», других структур, преследующих при поддержке извне цели дестабилизации обстановки в тех или иных странах, недопустима… когда активность неправительственной организации не вырастает из интересов (и ресурсов) каких-то местных социальных групп, а финансируется и

опекается внешними силами160.

Поэтому представляется, что в формировании структур общественного контроля должны принимать участие только действительно независимые структуры гражданского общества, а не созданные искусственно объединения, чьи цели корыстны или далеки от идеи служения общественным интересам.

Кроме того, принцип самостоятельности объединений, участвующих в формировании субъектов общественного контроля, иногда формулируется как свобода общественного объединения и закрепляет основополагающее для обеспечения гражданского контроля право на ассоциацию, не подконтрольную органам власти161.

Принцип самостоятельности субъектов общественного контроля

должен найти своѐ выражение в двух направления: отсутствие отношений соподчиненности между субъектами общественного контроля и создание условий для партнерства между ними для информационного обмена, оказания взаимной помощи и содействия, объединения усилий и ресурсов и т.д.

Необходимо исключить иерархии подчинения при осуществлении процедур общественного контроля по нескольким причинам. Во -первых,

это позволит сохранить его «общественную» сущность и подтвердит

160 Путин В. В. Россия и меняю щийся мир // «Российская газета» - Неделя №5718 (45) [Электронный ресурс] – М.: 2012. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2012/02/27/putin-politika.html, свободный – Загл. с экрана.

161 Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти. – М.: Издательство

«Весь Мир». 2010. - С. 18.

равенство и доступность для всех граждан, желающих принимать участие в процедурах общественного контроля, обеспечит равный доступ всех к информации, составляющей общественный интерес. Во- вторых, иерархические схемы построения структур общественного контроля создадут новые соблазны и возможности коррупционного воздействия и недобросовестного участия в управлении делами государства. Поэтому, говоря о таких институтах общественного контроля как общественные палаты, вполне обоснованно, что региональные и муниципальные общественные палаты не должны находиться в организационном или финансовом подчинении у Общественной палаты РФ.

Кроме того, первостепенную важность здесь обретает степень участия государственных органов и органов местного самоуправления в формировании и функционировании институтов общественного контроля.

Принимая во внимание характер и цели деятельности общественных палат, они никак не могут подчиняться органам государственного управления, на контроль деятельности которых является их прямой задачей. На практике же, к сожалению, в озникают случаю пренебрежения принципом самостоятельности институтов общественного контроля. На региональном уровне в ряде регионов доминирует практика назначения членов палат губернаторами и законодательными собраниями. Такой принцип формирования палат делает их не свободными институтами гражданского общества, а зависимыми исключительно от региональных властей. Опять же подобные примеры противоречат и принципам формирования Общественной палаты РФ. Как известно, при формировании федеральной Общественной палаты ни исполнительная власть, ни

законодательная не участвуют и не вмешиваются в процесс еѐ формирования162.

Также особого внимания заслуживают такие институты общественного контроля как общественные советы при министерствах и ведомствах. Сегодня функционирование общественных советов, учитывая условия их формирования и деятельности, в полной мере соответствующими принципу самостоятельности институтов общественного контроля назвать нельзя. Недопустимо их формирование руководителями соответствующих министерств и ведомств, что, по меньшей мере, подрывает их общественные начала, а, если уже говорить честно, ставит под сомнение цели их создания. На выходе мы имеем сомнительную схему формирования субъекта контроля его же объектом.

Необходимо отказаться от ведомственного подхода к формированию таких советов – их состав должна утверждать, например, Общественная палата РФ, а для региональных органов – соответствующие общественные палаты. Общественные советы должны перестать быть удобными для руководителей ведомств. Надо обеспечить участие в них по-настоящему независимых экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций. Установить состав нормативных актов и программ, которые не могут быть приняты без предварительного и публичного обсуждения на Общественном совете163.

Принцип всеохватности общественного контроля означает

распространение такого контроля не только на деятельность органов

162 Общественники Кузбасса предложили закрепить на уровне федерального законодательства независимость региональных общественных палат от исполнительной власти // Ин формационный центр «Банкфакс», [Электронный ресурс] – М.: 2012. - Режим доступа: http://www.bankfax.ru/page.php?pg=68829, свободный – Загл. с экрана.

163 Путин В. В., Демократия и качество государства // Газета «Коммерсантъ», №20/П

(4805), 06.02.2012 [Электронный ресурс] – М.: 2012. - Режим доступа:

http://kommersant.ru/doc/1866753, свободный – Загл. с экрана.

государственной власти, но и на деятельность органов местного самоуправления, государственных корпораций и учреждений, правоохранительных, надзорных и судебных органов, учреждений исполнения наказания, Вооруженных Сил и спецслужб.

Также актуальным вопросом является распространение системы общественного контроля на деятельность негосударственных учреждений, использующих бюджетные ассигнования или налоговые льготы, а также своей деятельностью затрагивающие в той или иной степени общественные интересы. Ведь именно на данном этапе продвижения бюджетных средств больше возможностей для их перенаправления «в другое русло».

Такая повсеместность внедрения процедур общественного контроля должна быть основана, прежде всего, на общественной значимости деятельности лиц и органов – обладателей информации, затрагивающей общественные интересы.

Принцип всеобщности общественного контроля означает гарантированность возможности участия в процедурах общественного контроля всем граждан, независимо от пола, расы, национальности, социального происхождения и других факторов. Общественный контроль должен быть доступен в равной степени для всех граждан, желающих защищать общественные интересы. Информация, составляющая общественный интерес, должна быть доступна для всех граждан.

Этот принцип напрямую поддержан в статьях 19 и 32 Конституции РФ: граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии,

убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Также эти положения объединяются правом граждан на информацию.

Повышение уровня правовой культуры, прояснение общественного правосознания, борьба с правовым нигилизмом также выступают целями общественного контроля. Ведь для того, чтобы система мер общественного контроля продолжала продуктивно развиваться, не достаточно чѐтко прописанных принципов и норм. Основа всех мер и процедур общественного контроля на любом этапе его осуществления – это, прежде всего, общественность. Именно граждане – носители права на информацию, ясно отдающие себе отчѐт в том, что гражданство это не только отметка в паспорте, для которых гражданская ответственность это не только неблагоприятные последствия, возникающие в виду неисполнения обязательств сторонами по договору.

Принцип гласности общественного контроля, его абсолютная информационная открытость. Изначально идея общественного контроля включает в себя активное и критичное наблюдение за деятельностью органов государственного управления и иными объектами общественного контроля. Но разумно возникновение вопроса: как будет обеспечиваться адекватность, объективность и законность подобных процедур, и кто даст гарантии, что не возникнет злоупотребления и фальсификации со стороны субъектов общественного контроля? Здесь ответ может быть только один – только полная информационная открытость и внутреннее саморегулирование позволит обеспечить все вышеперечисленные особенности общественного контроля. Этого можно добиться путѐм создания Электронного ресурсного центра общественного контроля.

Одной из важнейших гарантий в условиях интенсификации информационных потоков выступает принцип информационной

открытости и транспарентности общества, который обеспечивает внимательное наблюдение и контроль за субъектами государственной власти со стороны общества164.

В этом смысле важно информационное обеспечение общественного контроля, включение в его механизмы информационно- коммуникационных технологий. Именно поэтому предлагается, чтобы все действия и события, связанные с осуществлением общественного контроля, были доступны любому пользователю сети Интернета. Идея подобной интерактивной открытости может быть реализована путѐм создания правовой базы для организации и функционирования специального электронного ресурсного центра общественного контроля. Таким образом, будет создан информационной портал в сети Интернет, где будут отражаться все события и все деятели в сфере общес твенного контроля как гарантия информационной открытости общественного контроля, особенности которого будут рассмотрены ниже.

Возможность получения общественностью полной и достоверной информации о функционировании государства и его органов, за исключением сведений, отнесенных к категориям ограниченного доступа, способствует формированию активного и информированного электората, осуществляющего политический выбор со знанием дела и в меньшей степени подверженному эмоциям и популистским настроениям. Усиливается зависимость государственных органов от населения в силу адекватной оценки их деятельности. Информационная прозрачность деятельности государственных органов с одной стороны подстегнѐт граждан внимательней следить за их деятельностью, с другой стороны, не оставит должностным лицам места для коррупционного

манѐвра или элементарной халатности. Кроме того, при условии

164 Корченкова Н. Ю. Принцип информационной открытости как требование современной демократии // [Электронный ресурс] – М.: 2012. - Режим доступа: http://85.143.0.20/pages/issues/vestnik/9999-0195_West_pravo_2000_1(2)/17.pdf, свободный – Загл. с экрана.

максимальной осведомленности граждане квалифицированно участвуют в общественной жизни и в обсуждении общественно значимых вопросов. Приходит понимание и принятие со стороны населения тех целей, которые ставит власть, что гарантирует легитимность принятых решений. Чем больше информации доступно общественности, тем меньше слухов и подозрений о деятельности власти, тем выше доверие к

ней и поддержка165.

Принцип обязательности общественного контроля это гарантия его эффективности. Для того чтобы общественный контроль возымел своѐ действие, он должен быть повсеместным и обязательным. Причѐм обязательность его должна выражаться в нескольких аспектах. Во - первых, ни государственные, ни муниципальные органы, ни, в некоторых сферах и в некоторых случаях, частные компании, не могут уклоняться от общественного контроля. Проведение контрольных мероприятий в отношении вышеперечисленных объектов не должны встречать никаких необоснованных препятствий и должны повсеместно поддерживаться, при условии, конечно, что одни осуществляются в соответствии с законом. Во-вторых, результаты мероприятий общественного контроля и приведѐнные рекомендации должны быть в обязательном порядке рассмотрены подконтрольными объектами. Кроме того, субъекты общественного контроля должны получить официальное подтверждение такого рассмотрения от подконтрольного объекта в разумные сроки, и отсутствие которого может быть расценено как воспрепятствование к осуществлению общественного контроля и должно быть основанием для применения соответствующих санкций.

При этом необходимо учитывать, что само по себе осуществление процедур общественного контроля не может быть обязанностью его

субъектов. Только добровольность в принятии решения об участии в

165 Shah.,A., The Right to Know. Journal of Malaysian and Comparative Law, Vol13 (1986), p.12.

осуществлении общественного контроля гарантирует беспристрастность и объективность его субъектов.

Принцип многообразия форм общественного контроля должен обеспечиваться возможностью для граждан самим определять форму, структуру и наименование органов общественного контроля. Кроме того, общественный контроль в различных субъектах Федерации может осуществляться с учетом местных национальных, культурных и религиозных обычаев и традиций166.

К основным формам общественного контроля можно отнести:

общественные слушания; общественные обсуждения; общественная экспертиза; общественная проверка; общественное расследование; общественный мониторинг; общественная инициатива как особая форма общественного контроля и иные формы.

Кроме того, следует иметь в виду особенности осуществления общественного контроля в отдельных сферах, имеющих свою специфику. В каждой сфере могут возникать самостоятельно свои формы общественного контроля. Например, в сфере исполнения наказаний уже не первый год существуют и успешно функционируют

общественные наблюдательные комиссии167.

Принцип признания субъектов общественного контроля представителями неопределенного круга лиц, действующими в защиту общественных интересов. Введение в российское право универсального института защиты интересов неопределенного круга лиц (общественного интереса) позволит вооружить граждан прямым и легитимным инструментом влияния на власть. Здесь важно отдельно остановиться на формировании понятия общественных интересов. На данный момент оно

отсутствует в отечественном законодательстве, хотя ссылки на

166 Федотов М. А. Информационно-правовые аспекты общественного контроля. // Всероссийский научный журнал «Вопросы правоведен ия». 2012. №. 2. - С. 57-78.

167 Там же, С. 59.

общественные интересы по тексту нормативных правовых актов встречаются достаточно часто.

Одни предлагают за водораздел частного и общественного интереса взять формальный критерий – принципы разграничения частного (сфера личной жизни) и публичного (сфера деятельности государства и общества) права. Правда, в этом случае сфера частного интереса будет стремиться к нулю, потому как практически все стороны жизни человека формально будут касаться «общественного интереса» (публичного права). Другие в качестве ключевого признака предлагают использовать общественную значимость или общественную опасность (в том числе возможную) сокрытия тех или иных фактов частной жизни лица. И, очевидно, в различных ситуациях применительно к различным категориям людей или отдельным лицам граница между частным и

общественным интересом будет «плавать»168.

В защиту необходимости определения понятия общественного интереса на уровне федерального законодательства, след ует отметить, что пробелы в праве, как то отсутствие определения такого правового явления как общественный интерес, открывают куда большее поле для нарушений закона, чем наличие пусть не идеального, но закрепленного законодательно определения, которое, по крайней мере, будет иметь официальное толкование, что и внесѐт ясность в правоприменение. Поэтому, целесообразно определить общественные интересы как законные интересы граждан, связанные с обеспечением их безопасности

и благополучия, стабильного и устойчивого развития общества.

168 Выборы и журналистское расследование. - М.: «Права человека», 2001. - 216 с. // [Электронный ресурс] – М.: 2012. - Режим доступа: http://www.democracy.ru/library/publications/media/jour_inv/page18.html, свобо дный – Загл. с экрана.

Некоторые исследователи также дополняют приведенный выше набор принципов, включая в него также: справедливость, объективность, доказательность, гражданскую активность, динамичность169.

Мы не приводим в данном перечне принцип независимости самого общественного контроля или осуществляющих его субъектов, так как, в отличие от принципа самостоятельности, независимость подразумевает отсутствие взаимосвязи с какими бы то ни было структурами, способными оказать внешнее воздействие на описываемые процедуры. Причѐм воздействие такое может быть как негативным, так и позитивным. В нашем случае, говоря об общественном контроле, мы учитываем, что он невозможен без сотрудничества общественности с органами государственного управления, содействие ко торых процедурам общественного контроля является их обязательностью. Должен быть гарантирован свободный обмен информацией. Поэтому в данном случае принцип независимости не в полной мере отражает характер правоотношений, возникающих при осуществлении процед ур общественного контроля.

Кроме того, в некоторых случаях и сам общественный контроль обозначен в роли принципа деятельности некоммерческих организаций. Например, в Своде основных принципов деятельности некоммерческих организаций отмечен принцип общественного контроля и участия в управлении: В соответствии со своей миссией и возможностями некоммерческая организация предпринимает меры к совершенствованию законодательства и реализует право общественного контроля. В основе данного обязательства лежит приверженность представлениям о том, что некоммерческая организация отвечают (как и органы власти) за реализацию общественных интересов, в т.ч.

формулированием общественных требований, их продвижением вплоть

169 Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти. – М.: Издательство

«Весь Мир». 2010. - С. 18-19.

до принятия соответствующих законов. Общественный контро ль за социально значимыми процессами и деятельностью, включая деятельность органов власти, – это право, которое граждане реализуют, в том числе, и через некоммерческие организации170.

Неотработанным остаѐтся пока механизм эффективного

реагирования публичных органов на общественный контроль. Это очень сложная проблема, для еѐ успешного решения должен быть снят антагонизм государства и населения171. Выходом здесь может стать не прямая обязанность органов государственной власти и местного самоуправления исполнять требования субъектов общественного контроля, а введение обязательного реагирования на результаты общественного контроля в соответствующих формах и сроки, которые должны быть разумны и достаточны.

<< | >>
Источник: Околѐснова Ольга Алексеевна. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва –2014. 2014

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Категория «общественный контроль» в науке информационного права и информационном законодательстве:

  1. § 2. Российская Федерация как социальное государство
  2. § 1 Понятие теократического государства
  3. Налоговый контроль в системе государственного контроля в налоговой сфере
  4. § 1. Объективные признаки состава преступления, предусмотренного статьей 2431 Уголовного кодекса РФ
  5. § 3. Институционально-правовой статус носителей собственнических интересов.
  6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  7. ЛИТЕРАТУРА
  8. Содержание
  9. Введение
  10. § 1. Категория «общественный контроль» в науке информационного права и информационном законодательстве
  11. § 2. Право на доступ к информации как ключевой элемент общественного контроля
  12. § 1. Роль информационных технологий в обеспечении защиты общественных интересов в процедурах общественного контроля
  13. § 2. Информационно-правовое регулирование общественного контроля в контексте развития новых информационно - коммуникационных технологий
  14. Концептуальные основы судебно-экспертной деятельности негосударственных судебно-экспертных организаций в Российской Федерации