ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного теоретико-практического исследования диссертант пришел к следующим выводам.

1. Существующий понятийный аппарат, в котором отражается природа местного самоуправления, в значительной степени запутан, целый ряд категорий наделен смысловым значением во многом не соответствующим их социальной природе.

Подход, в соответствии с которым самоуправление рассматривается как альтернатива государственному управлению, с одной стороны противоречит сути явления, а с другой - такой подход на практике порождает немало искусственных трудностей, приводит к возникновению ничем не оправданных конфликтов в системе институтов власти, что, в конечном счете, отнюдь не способствует удовлетворению интересов соответствующего социума.

2. К проблеме соотношения публичной власти и государственной власти необходимо подходить с позиций соотношения категорий власти и управления. Публичная власть - это территориальная власть, которая осуществляется в двух формах: самоуправления и управления (государственного управления). Самоуправление на всей территории Российской Федерации осуществляется ее многонациональным народом; на территории субъекта Федерации - населением субъекта федерации; на местном уровне — населением соответствующего административно- территориального образования. Соответственно и государственное управление осуществляется на указанных трех уровнях: на федеральном уровне — органами государственной власти Федерации; на уровне субъекта Федерации - органами государственной власти субъекта Федерации; на местном уровне — местными органами государственной власти.

188

3. По мнению диссертанта, признаки муниципальных правовых актов должны отражать: родовое понятие; субъект принятия; предмет регулирования; содержание; порядок принятия; пределы действия (время, пространство, круг лиц); способ обеспечения.

Существенные признаки муниципальных правовых актов таковы:

- муниципальный правовой акт - это разновидность юридического документа;

- муниципальные правовые акты принимаются уполномоченными субъектами права;

- муниципальные правовые акты имеют особый предмет правового регулирования;

- содержанием муниципального правового акта являются нормативные, индивидуальные и интерпретационные правовые предписания;

- муниципальные правовые акты издаются в определенном процедурном порядке;

- муниципальные правовые акты характеризуются особенностями действия во времени, в пространстве и по кругу лиц;

- муниципальные правовые акты обеспечиваются мерами государственного принуждения.

На основе анализа вышеприведенных признаков в диссертации предложена следующая авторская дефиниция рассматриваемого феномена.

Муниципальный правовой акт — письменный документ, принятый населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обязательный для исполнения всеми субъектами права на территории муниципального образования, устанавливающий либо изменяющий общеобязательные правила или имеющий индивидуальный характер.

189

4. Для комплексной характеристики муниципальных правовых актов существенное значение имеет их классификация по следующим основаниям: характеру правовых предписаний, содержащихся в муниципальных правовых актах; отраслевой принадлежности; содержанию (тематическому признаку); признаку первичности правового регулирования; функциональному назначению; наименованию; форме нормотворчества; инициатору принятия; предметам ведения; порядку принятия; действию во времени, в пространстве и по кругу лиц.

5. Объективно существующее в Российской Федерации многообразие муниципальных образований предопределяет существование в каждом из них относительно самостоятельных систем муниципальных нормативных правовых актов.

6. Анализируя понятие «предметы ведения» в контексте соотношения с иными категориями, автор сформулировал ряд выводов.

Во-первых, неоправданным, как отмечено выше, является противопоставление и тем более разрыв предметов ведения и полномочий. Наличие предметов ведения (вопросов местного значения) предполагает существование определенного объема властных полномочий.

Наиболее конструктивное решение указанной проблемы видится в использовании категории «компетенция», которая синтезирует предметы ведения и полномочиями таким образом снимает отмеченное противоречие.

Во-вторых, властные полномочия по предметам ведения могут быть как исключительными, так и частичными. В первом случае регулирование (осуществление властных полномочий) соответствующих предметов ведения

190 осуществляется органами одного четко определенного уровня публичной власти. Во втором - в регулировании предметов ведения принимают участие органы различных уровней власти.

В-третьих, подавляющее большинство вопросов, регулируемых органами публичной власти, относится к предметам совместного ведения, которые существуют не только в системе «органы государственной власти Российской Федерации - органы государственной власти субъектов Федерации», но и в системах «органы государственной власти Российской Федерации - органы местного самоуправления», «органы государственной власти Российской Федерации - органы государственной власти субъектов Федерации - органы местного самоуправления», «органы государственной власти субъектов Федерации - органы местного самоуправления», «органы местного самоуправления - органы местного самоуправления».

В-четвертых, разграничение полномочий между различными уровнями осуществляется в соответствии с законом.

В-пятых, нижестоящие уровни публичной власти могут наделяться полномочиями двоякого рода: включающими в себя возможность нормативного регулирования соответствующих предметов ведения, и не включающими. В последнем случае органы соответствующего уровня публичной власти осуществляют только правореализационные полномочия.

В-шестых, выделение в структуре предметов ведения местного самоуправления вопросов местного значения и вопросов, по которым они наделяются отдельными государственными полномочиями является весьма условным.

7. Эффективное функционирование любого, в том числе муниципального уровня власти возможно только в том случае, когда полномочия органов местного самоуправления имеют надлежащее финансовое и иное ресурсное обеспечение. К сожалению, это аксиоматичное требование нередко откровенно игнорируется. В основу проблемы разграничения предметов ведения и полномочий должен быть положен

191 принцип обеспеченности ресурсами. Его суть в том, что при разграничении предметов ведения и полномочий должен быть решен вопрос об обеспечении соответствующих органов местного самоуправлении финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий.

«Ресурсы, выделяемые на тот или иной орган власти, должны, без всяких сомнений, соответствовать тем полномочиям, которые возлагаются на тот или иной уровень власти и управления»^[189].

Принцип соответствия ресурсов и полномочий предполагает, что ответственность за ресурсное обеспечение полномочий должна быть консолидированной. Вместе с тем, в соответствии со ст. 18 Федерального закона № 131 «финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

8. Для эффективного решения проблемы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному

192 законодательству могут и должны использоваться четыре основных правовых института:

- институт регистрации муниципальных правовых актов;

- институт прокурорского надзора;

- институт судебного контроля;

- институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Весьма существенное значение имеет проблема разграничения правотворческой компетенции не только между различными уровнями осуществления публичной власти, но и в пределах самого муниципального образования между элементами системы органов местного самоуправления - представительными и исполнительными органами.

Необходим поиск и исследование дополнительных правовых инструментов оперативной защиты прав и законных интересов отдельного гражданина, нарушенных на муниципальном уровне. Так, Конституцией и принятым в соответствии с ней федеральным конституционным- законом введен институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Ждет своего исследования проблема правового опосредования международного «общения» муниципальных образований.

193