<<
>>

§ 4. Юридическая ответственность в системе функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации

В условиях взятого курса государственно-правового развития совре­менной России на дальнейшее упрочение правового государства, граждан­ского общества, дальнейшей эволюции демократических институтов как ос­нов конституционного строя, закрепленных в таком качестве в Конституции РФ, необходимо подробное освещение проблем юридической ответственно­сти в целом и конституционной ответственности, в частности, по отношению не только к разным органам государственной власти, но и к органам государ­ства, относящимся к одной ветви власти.

Именно этот аспект позволяет ска­зать, что выделение только ретроспективной юридической ответственности в виде уголовно-правовой, дисциплинарной, административно-правовой, гражданско-правовой и материально-правовой не отражает российскую пра­вовую действительность и нуждается в дальнейшей теоретической разработ­ке на основе изучения сущности позитивной юридической ответственности. Представляется, что благодаря разработке теории позитивной юридической ответственности должно состояться признание ответственности государ­ственной власти не только на уровне политики, но и в закреплении в нормах права. Ведь позитивная юридическая ответственность органов государствен­ной власти состоит, прежде всего, в неукоснительном соблюдении не только конституционных норм, но и норм всего российского законодательства, а также гарантированности системы прав, свобод человека и гражданина и принципа разделения властей с системой сдержек и противовесов. При этом исполнение позитивной конституционной ответственности зависит от уровня функционирования государственной власти в правотворческой и правопри­менительной деятельности в механизме государства. Автор диссертации раз­деляет мнение В.А. Виноградова о том, что необходим четкий баланс между объемом полномочий и обязанностей субъектов и их ответственностью, то­гда мера власти будет соотносима с мерой ее ответственности[310].

Следует отметить, что позитивная юридическая ответственность орга­нов исполнительной власти Российской Федерации имеет ярко выраженную политическую окраску.

Прежде всего это связано с тем, что органы исполни­тельной власти являются субъектами конституционно-правовой юридиче­ской ответственности, а данный вид ответственности проявляется именно в политической сфере, так как нормы конституционного законодательства ре­гулируют политико-правовые отношения. Как верно замечает профессор С.А. Авакьян, грань между ними не всегда может быть проведена четко[311]. Например, вынесенный Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии со ст. 117 Конституции РФ вотум не­доверия, выступает не только мерой политической ответственности за приня­тие и реализацию (или нереализацию) определенных политических решений, но и мерой ретроспективной конституционной ответственности в том случае, когда Правительство РФ в результате ненадлежащего исполнения своих кон­ституционных обязанностей допустило тенденцию к ухудшению положения в той или иной социальной сфере. Причем поводом наступления конституци­онной - политической ответственности Правительства РФ перед парламентом может служить политическое основание, а санкция будет носить юридиче­ский характер и порождать неблагоприятные последствия для Правительства РФ в виде отставки или выражения вотума недоверия. Подтверждением дан­ного тезиса выступает научная точка зрения А.С. Сергеева, заключающаяся в том, что ввиду идентификации политической и конституционной ответствен­ности по основаниям их возникновения меры ретроспективной ответственно­сти одновременно могут выступать и как политическая санкция, и как кон­ституционно-правовая. Примером может служить возможная отставка члена Правительства РФ по Указу Президента РФ, которая в случае нарушения конституционно-правовых норм представляет собой меру ретроспективной

конституционной ответственности, а в иных случаях - политической ответ­ственности[312].

Очень важно понимать всю сложность структурного состава позитив­ной юридической ответственности и формы ее выражения в системе испол­нительных органов власти, так как сведение конструкции ответственности к одному или двум ее элементам приведет к потере смысла ответственности как процесса с целью возложения на ее субъекта, совершившего то или иное деяние, позитивных или негативных санкций.

Итогом всего процесса приме­нения ответственности и должна стать санкция, выражаемая в одобрении или неодобрении деятельности исполнительных органов власти.

Сам процесс реализации позитивной юридической ответственности ор­ганов исполнительной власти включает разнообразные элементы: условия, акты и процедуры, которые закрепляются нормативно. По существу, при по­мощи этих элементов происходит анализ совершенного действия (поведения) органов исполнительной власти, устанавливается его соответствие или несо­ответствие юридическим нормам. Зачастую требуется установление соответ­ствия деяния моральным и общественным нормам, а также социальным ин­тересам общества и государства. Итак, на первый план выходит позитивная составляющая конституционно-правовой ответственности органов исполни­тельной власти. Кроме того, процесс применения этой ответственности дол­жен включать и анализ мотивов, целей, задач, планируемых результатов и объективные последствия принятых и реализованных решений данных орга­нов. Именно при таком всестороннем рассмотрении возможно вести речь об объективном подходе к применению позитивной ответственности, а также сформировать критерии, характеризующие ее отличия в рамках подвида кон­ституционной ответственности.

Такое представление о позитивной юридической ответственности ос­новывается на том, что для субъекта, участвующего в данном процессе, а

именно органа исполнительной власти, отвечать - значит отдавать полный отчет в своих действиях не только себе самому, но и другим субъектам - участникам данного процесса, то есть обосновывать и аргументировать свое поведение, принятое решение, поступок, планы, концепцию и так далее, а также уметь отстоять их правильность в одних случаях или согласиться с до­казательствами своей неправоты - в других. Однако последнее, допустим, не является основанием для принятия Президентом РФ решения об отставке Правительства РФ без «заслушивания доводов в свое оправдание».

Итогом данного рассуждения должен стать тезис о развитии позитив­ной ответственности органов исполнительной власти через призму ее воз­можностей, способности активно защищать свои решения, поступки, дей­ствия, аргументировано оправдывать себя перед народом, обществом или государственным органом.

Добиваться позитивных санкций своего поведе­ния, активно и публично обосновывать свои действия - вот к чему должна стремиться исполнительная власть в стране.

Необходимо подчеркнуть, что, возможно, следует вести речь о пози­тивной ответственности как юридической категории с позиции деления ее на субъективно-психологическую и институциональную (объективную).

Первый вид позитивной ответственности характеризуется ответствен­ностью должностного лица как индивида перед собой и своей совестью, хотя неблагоприятных санкций к нему не было применено. Например, не были приняты должные меры по установлению карантина, что привело к массо­вым отравлениям, или был совершен террористический акт, в результате ко­торого погибли люди. В этом случае возможно вести речь о так называемой автосанкции, то есть санкции, которую должностное лицо налагает само на себя - осуждает себя, контролирует и оценивает вплоть до принятия решения об уходе в отставку. Это проявление именно субъективно-психологической составляющей позитивной юридической ответственности.

Институциональная составляющая позитивной юридической ответ­ственности выражается в форме определенных общественных отношений

между субъектом (допустим, Правительством РФ) и инстанцией, которая может быть Парламентом или Президентом РФ, а также судебным органом - Конституционным Судом РФ. В этом случае ответственность выступает как внешний по отношению к каждому отдельному субъекту процесс с заранее обусловленными элементами и формами, с регламентированными посред­ством норм права политическим и правовым, порядком и стадиями развития, возникающими при наличии определенных факторов, оснований, предпосы­лок, условий. Однако, как верно указывает В.Н. Савин, нельзя игнорировать и моральную ответственность органов власти и их должностных лиц за не­правомерно принятые решения, а в ряде случаев - аморальное поведение конкретных должностных лиц, которые своими действиями дискредитируют органы власти в глазах людей и общества в целом[313]. Автор также солидари­зируется с позицией С.С. Алексеева, который полагает, что в цивилизован­ном обществе содержание морали самым непосредственным образом сосре­доточено на долге, обязанностях, ответственности людей за свои деяния[314].

Позитивная юридическая ответственность органов исполнительной власти нашла нормативное закрепление в Конституции РФ 1993 года. Такая постановка вопроса вытекает из принципа правового государства, который в последние десятилетия возведен на конституционный уровень во многих странах, вставших на путь демократического развития.

В Конституции России и принятых на ее основе конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации появились институты Главы государства, высших должностных лиц и сопровождающие их механизмы ответственно­сти в виде досрочного прекращения полномочий, неприкосновенности, им­мунитета представительной власти. Развиваются институты парламентской ответственности, статуса должностных лиц, в рамках которых также прояв­ляются меры принуждения, применяемые за невыполнение обязанностей в рамках установленного правового статуса. В российском конституционном

законодательстве выделилась целая группа норм, предусматривающих меры принуждения, применяемые к субъектам конституционного статуса за нару­шение режима, предусмотренного этим статусом.

Субъекты конституционно-правовой ответственности, в том числе и органы исполнительной власти, наделены конституционным статусом. Воз­можность применения к таким субъектам мер конституционно-правовой от­ветственности включена в их конституционный статус как необходимый элемент. Характер деликтов как оснований негативной конституционной от­ветственности зависит от содержания конституционного статуса субъектов конституционно-правовых отношений. Большинство из них представляют собой действия или бездействие, непосредственно связанные с нарушением или невыполнением обязанностей (запретов), полномочий, составляющих основу этого статуса.

В данном случае нельзя не согласиться с мнением, высказанным в со­временной юридической литературе относительно конституционно­правового статуса субъекта, рассматривающим конституционно-правовую ответственность как правовой механизм, закладывающий отношение дол­женствования в правовое регулирование конституционного статуса того или иного субъекта[315]. Поэтому субъект, приобретая общий (конституционно- правовой) статус, наделяется обязанностями, добросовестное выполнение ко­торых и есть реализация позитивной конституционно-правовой ответствен­ности. Невыполнение предписаний, наполняющих конституционно-правовой статус, может стать основанием применения негативной конституционно­правовой ответственности.

Таким образом, основанием позитивной конституционно-правовой от­ветственности служит приобретение субъектом конституционно-правового

статуса, а точнее, обязанностей, из него вытекающих. Непосредственным ос­нованием негативной конституционно-правовой ответственности выступает деликт, вытекающий из конституционно-правового статуса субъекта[316]. Так, например, глава муниципального образования подлежит ретроспективной уголовной ответственности в виде отставки, если его решения, действия или бездействие повлекли за собой нарушение норм конституционного и муни­ципального законодательства, в частности, нецелевое расходование бюджет­ных средств, при этом правонарушение должно быть установлено судом[317].

Примером проявления позитивной юридической ответственности мо­жет стать факт, когда Президент РФ, формирующий Правительство РФ в условиях президентской формы правления, наделяется правом отправлять в отставку как Правительство РФ в целом, так и любого назначаемого им ми­нистра (ст. 83 Конституции РФ). Именно такими действиями реализуется принудительное прекращение конституционного статуса органа либо долж­ностного лица. Однако мотивы таких действий Президента РФ могут быть разными, в том числе и политическими, они напрямую не связываются Кон­ституцией РФ с какими-либо правонарушениями отправляемых в отставку субъектов и тем более с выявлением их вины за нарушение правовых норм. В этом случае субъекты ответственности будут претерпевать меры позитивной конституционно-пр ав OB ой отв етств енности.

Рассмотрим в качестве примера ответственности исполнительных ор­ганов власти на федеральном уровне парламентскую ответственность Прави­тельства РФ.

Анализируя такой вид ответственности как форму конституционной ответ­ственности, можно сделать вывод, что парламентская ответственность является сложной субстанцией, включающей в себя различные аспекты - объективные и субъективные, общественные и индивидуальные, позитивные и негативные, поли­

тические и юридические, концептуальные и общие. Она является необходимым условием слаженного и эффективного функционирования всего аппарата государ­ства, взаимодействия между парламентом, Правительством, Президентом и сво­дится к тому, что Правительство является ответственным де-факто, что означает его обязанность, во-первых, добросовестно, аккуратно, точно выполнять все, что предписано правом, законами государства, основанного на законе актами Главы государства; во-вторых, не совершать противоправных действий, не нарушать пра­вовые запреты; в-третьих, быть способным к юридической оценке своих действий в той или иной определенной законом форме, принимать на себя ответственность за последствия своих поступков.

В ходе научного анализа позитивной ответственности автором были сфор­мулированы следующие выводы.

1. Предлагается ввести в научный оборот понятие «парламентская ответ­ственность Правительства», под которой понимаются разновидность конституци­онно-правовой ответственности, определяемой нормами конституционного права, реализация которых направлена на обеспечение конституционной законности, включающих совокупность мер конституционно-правового характера, в ходе применения которых к должностным лицам (Правительству РФ, членам Прави­тельства РФ), совершившим деликт, применяются неблагоприятные послед­ствия (санкции) со стороны Главы государства по инициативе Парламента РФ, в результате чего субъекты такого воздействия испытывают неблагоприятные последствия в виде ограничений функционального характера.

Сам процесс реализации позитивной ответственности Правительства перед парламентом включает разнообразные элементы: условия, акты и про­цедуры, анализ мотивов, целей, задач, планируемых результатов и объектив­ные последствия принятых и реализованных решений, которые закрепляются нормативно. Именно при таком всестороннем анализе, возможно вести речь об объективном подходе к применению парламентской ответственности.

2. Если исходить из предложенного выше тезиса, предполагающего, что парламентская ответственность представляет собой всегда процесс, то

возникает необходимость разделения парламентской ответственности на субъективно-психологическую и институциональную (объективную). Первая возникает, когда должностное лицо как индивид отвечает перед собой и сво­ей совестью. Вторая выражается в форме определенных функциональных взаимоотношений между Правительством и парламентом или Президентом РФ, а также, в некоторых случаях, - с участием Конституционного Суда РФ.

3. Аргументацией в пользу выделения позитивной ответственности прави­тельства перед парламентом как самостоятельной разновидности конституционно­правовой ответственности является тот факт, что в структуру позитивной ответ­ственности входят такие элементы, как: основания наступления подобной ответ­ственности, специфика субъектов позитивной ответственности, механизм реализа­ции позитивной ответственности, характер конституционных предписаний; осо­бый предмет принудительного обеспечения воздействия позитивной ответственно­сти; специфический источник закрепления конституционных санкций в виде норм Конституции РФ.

4. Позитивная ответственность Правительства РФ перед парламентом пред­ставляет собой отдельный вид конституционно-правовой ответственности в силу того, что: ддя нее характерен особый субъектный состав; по отношению к субъекту позитивной ответственности применяется особый механизм санкций; в-третьих, в нормах конституционного законодательства закреплен весь процесс и конечный результат применения такого вида конституционно-правовой ответственности.

5. Обстоятельства совершения действий, за которые Правительство РФ отве­чает, а также пределы ответственности должны быть строго установлены: нельзя отвечать за все и в равной мере. По нашему мнению, Правительство РФ ответ­ственно настолько, насколько распространяются его реальная компетенция и сфера ведения, а также полномочия должностных лиц своими действиями направлять и изменять те или иные события, принимать те или иные решения. Таким образом, то, что лежит вне сферы реальных возможностей (полномочий), не может и не должно быть вменено как предмет ответственности Правительства.

6. Возможно выдвинуть классификацию видов санкции, применимых к по­зитивной ответственности правительства перед парламентом, которая выглядит следующим образом: во-первых, неудовлетворительная оценка деятельности ор­ганов исполнительной власти установленными в Конституции РФ субъекта­ми права, в первую очередь Государственной Думой Федерального Собрания РФ, по результатам ежегодного отчета о результатах деятельности Прави­тельства РФ, иного органа исполнительной власти; во-вторых, освобождение Президентом РФ от должности председателя Правительства РФ, отставка как всего Правительства РФ, так и отдельных его членов (нормы ч. 4 ст. 117 Кон­ституции РФ); в-третьих, выражение вотума недоверия Правительству РФ Государственной Думой Федерального Собрания РФ; в-четвертых, отказ Пра­вительству РФ в доверии Государственной Думой Федерального Собрания РФ; в- пятых, отмена или приостановление действия правовых актов, изданных Пра­вительством РФ; в-шестых, принудительное исполнение конституционной обя­занности.

7. Позитивная юридическая ответственность органов исполнительной власти прослеживается и через структуру конкретного субъектного вида от­ветственности, например парламентской. Итак, сам феномен структуры пар­ламентской ответственности в России в юридической литературе не разрабатывался. Однако мы предпримем попытку выделить структуру парламентской ответственно­сти Правительства как органа исполнительной государственной власти, понимая тот факт, что данная структура содержит в себе большое количество элементов, требующих внимательного изучения.

Выделение компонентов происходит в большей мере в теории конституци­онной ответственности, и о характеристике каждого из них имеются разнополярные точки зрения. Вместе с тем юридическая составляющая структуры позитивной от­ветственности правительства перед парламентом в российском законодательстве почти не прописана, а имеет лишь закрепление фрагментарного характера в Главе 6 Конституции РФ и в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что структуру позитивной ответственности Правительства

возможно рассматривать в контексте двух диаметрально противоположных состав­ляющих: во-первых, с позиции теории ответственности в целом. Во-вторых, C пози­ции правовых норм и предписании, которые выступают в довольно рельефной фор­ме. Применительно к первой составляющей возможно констатировать, что структу­ра конституционной ответственности в теории, а также категориальный аппарат только формируется. Состояние второй составляющей также не очень разработано, ибо законодатель сознательно игнорирует правовые основы парламентской ответ­ственности Правительства РФ, относя их к политической практике, сложившейся в результате закрепления формы правления в виде президентской республики.

Для того чтобы понять структуру позитивной ответственности Правительства РФ, следует в первую очередь разобраться с понятийным аппаратом. Оговоримся сразу: ни в теории, ни в практике понятия «структура позитивной ответственности Правительства» нет. Однако в науке высказаны всего два мнения в отношении по­нятия «структура юридической ответственности». Так, А.И. Петелин понимает под структурой юридической ответственности «совокупность и взаимодействие от­дельных ее видов и мер, применение которых обеспечивает ее оптимальный эф­фект в преодолении правонарушений при наименьших затратах государственного принуждения»[318]. По мнению Р.Л. Хачатурова, «структура тесным образом связана с системой юридической ответственности - это совокупность и взаимодействие норм и институтов права, соблюдение которых обеспечивает правопорядок, а применение их при совершении правонарушения восстанавливает правопорядок. Системное единство юридической ответственности обеспечивается предметом и методом правового регулирования, едиными принципами юридической ответ­ственности»[319]. На наш взгляд, нельзя видеть в ответственности лишь инстру­мент для приведения в действие карательного и компенсационного механиз­ма за нарушение нормы права. Прежде чем вступить в правовые отношения, субъект права обязан соизмерить свое поведение с управомочивающими и

запрещающими нормами права. Уже при выборе поведения и в правомерном поведении существует юридическая ответственность, основанная на охрани­тельной функции права. При неправомерном поведении включаются кара­тельные и компенсационные механизмы, с помощью принуждения государ­ство устраняет факты, дестабилизирующие социальные отношения. Важным признаком юридической ответственности является то, что она определяется государством, - отмечал В.Н. Хропанюк[320].

По нашему убеждению, под структурой позитивной ответственности Прави­тельства с учетом правовой составляющей следует понимать законодательно за­крепленные и юридически связанные компоненты, реализация которых направлена на обеспечение конституционной законности и восстановление политического правопорядка в целях предупреждения правонарушений или применения наказа­ния в отношении субъектов органов исполнительной власти. Особо подчеркнем, что данное понятие является универсальным и может быть применено не только к Правительству РФ, но и к органам исполнительной власти субъектов РФ, которые, как известно, совместно с Правительством РФ составляют в совокупности единую исполнительную ветвь власти.

Начнем с того, что как органы государственной власти, так и должностные лица, принимающие решения и оказывающие своими решениями на обществен­ную жизнь то или иное влияние, должны являться субъектами ответственности - Правительство РФ в лице Председателя Правительства РФ, его заместителей и фе­деральных министров, а также руководители иных федеральных органов исполни­тельной власти и те лица, которые по своим функциональным обязанностям могут присутствовать на заседаниях Правительства РФ (Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека в России, председатель Счетной палаты РФ и др. органы государства и иные должностные лица). Инстанцией в процессе пози­тивной ответственности Правительства РФ может выступать широкий круг субъ­ектов, воплощающих в себе права и наделенных властью.

В рамках позитивной ответственности Правительства взаимоотношения между субъектами ответственности строго регламентированы, а их действия четко предписаны нормами законов и являются строго обязательными. Следует отме­тить, что при позитивной ответственности Правительство РФ само является субъ­ектом ответственности, отвечая за свои действия перед законодательным органом власти - парламентом, одновременно являясь субъектом властных полномочий по отношению к иным органам исполнительной власти в соответствии с принципом демократического централизма. Так, агентства и службы несут позитивную и ре­троспективную ответственность перед министерствами, главы министерств и ве­домств - перед Председателем Правительства РФ и Президентом РФ, а все в целом несут наряду с позитивной юридической ответственностью еще политическую и морально-нравственную ответственность за свои деяния перед народом и обще­ством.

Однако в реальности процесс применения мер позитивной ответственности по отношению к Правительству РФ осуществляется с определенными сложностя­ми. Так, по мнению В.А. Виноградова, «важнейшим является вопрос об инстанции (субъекте юрисдикции): кто должен констатировать наступление конституционно­правовой ответственности в отношении соответствующего субъекта. Если инстан­ция ответственности (субъект юрисдикции) не установлена - нет и самой ответ­ственности. В связи с этим при закреплении конституционно-правовой ответствен­ности должны быть четко указаны не только субъекты ответственности, основания, меры воздействия, но и обязательно - инстанция»[321].

Особенность позитивной юридической ответственности исполнительных органов власти проявляется как в ее коллективном, так и в индивидуальном харак­тере. На наш взгляд, к субъектам коллективной позитивной юридической ответ­ственности в числе органов исполнительной власти возможно причислить: Прави­тельство РФ; все органы исполнительной власти (министерства, службы, ведом­ства); подведомственные Правительству РФ или федеральным органам исполни­

тельной власти учреждения или организации; органы исполнительной власти субъ­ектов РФ. К индивидуальным субъектам позитивной ответственности можно отне­сти: Председателя и заместителя Председателя Правительства РФ; федеральных министров, руководителей остальных федеральных органов исполнительной вла­сти и подведомственных организаций и учреждений Правительства РФ; руково­дителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его заместителей, региональных министров и руко­водителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Требуют особого внимания к себе такие сложные и неоднозначные вопросы, как: отвечает ли, в частности, Правительство в РФ за свои действия или за отноше­ние к собственным действиям, должно ли Правительство в РФ отвечать только за решения, принятые коллегиально (коллективно), или также за действия должност­ных лиц, входящих в состав Правительства в РФ? Отвечая на эти вопросы, можно дать те или иные ответы в зависимости от того, о какой ответственности идет речь: юридической и ее видах: конституционной, уголовной, гражданской, администра­тивной или даже о подвидах, как, например, парламентской, политической, выпол­няющей функции юридико-публичного политико-правового воздействия на субъ­ект ответственности, допустивший те или иные конституционные деликты, или же вообще моральной, «в которой деление на перспективную и ретроспективную, по­зитивную и негативную не имеет большого значения.

Нравственному осуждению подлежит как тот, кто совершил неблаговидный поступок, так и тот, кто мог и готов был его совершить, но по какой-либо внешней причине, например, из страха, отказался от своего намерения. В отличие от юриди­ческой ответственности предмет моральной ответственности неограничен только отклоняющимися от нормы действиями, но включает в себя осуждаемые обще­ственной средой моральные качества, установки, позиции, убеждения»[322]. Нельзя не согласиться со справедливым мнением Г.В. Мальцева, который в своей фунда­ментальной работе «Нравственные основания права» обосновывает тезис о том, что «в этом раскрывается еще одна особенность моральной ответственности, поз­

воляющая говорить об институциональном характере последней. Она выражает соотносимость совести с внешним моральным авторитетом, социальной средой, нравственным сознанием общества, от которого, собственно, исходит моральная норма. Вследствие этой соотносимости моральная ответственности выступает как социальное явление, которое выходит далеко за рамки внутренних нравственных переживаний»[323].

Субъект права, - как утверждает Г.В. Мальцев, - планируя и совершая юри­дический поступок, может полностью абстрагироваться от моральных, политиче­ских, религиозных и иных соображений, но в таком случае он многим рискует, не видит, не слышит, не воспринимает то, что может его уберечь от выбора неверного по содержанию поступка. Кроме того, необходимость рассматривать правовое дей­ствие в моральном, политическом, религиозном измерении усиливается по мере того, как растет стремление субъекта придать ему общесоциальную значимость, достичь определенного ценностного результата[324].

Так как Правительство в России - орган коллегиальный, то при опреде­лении степени ответственности есть определенные сложности, которые свя­заны с проблемой разграничения таковой за те или иные принятые решения между главой Правительства, его заместителями и министрами, а также от­ветственности всего органа исполнительной власти. Практика свидетельству­ет, что недовольство парламента в отношении отдельных министров (отстав­ка руководителей всего силового блока в июне 1995 г.) зачастую сопряжена с неудовлетворенностью деятельностью председателя Правительства, который определяет правительственную политику.

То, что субъектом позитивной ответственности Правительства РФ, пи­шет Д.Ю. Приймак, является Председатель Правительства РФ, определяет тот факт, что коллективная ответственность в виде отставки Правительства РФ не означает индивидуальной отставки министров, но всегда предполагает смену главы Правительства РФ. Президент страны, отправляя в отставку

Правительство, имеет право самостоятельно назначать членов кабинета ми­нистров, а следовательно, может оставить на своих постах прежних мини­стров, за исключением Премьер-министра, в противном случае факт отставки не состоится де-юре и де-факто[325][326]. Данное положение находит свое подтвер­ждение в нормах Конституции РФ, где в случае отстранения от должности главы Правительства РФ весь состав Правительства также уходит в отставку по решению Президента РФ без каких-либо объяснений, в любое время и по его собственному желанию (ч. 2 ст. 117 Конституции), то есть в отставку принудительную, и, следовательно, такая отставка порождает в основном по­литическую ответственность, хотя не исключена и юридическая, как мы уже писали, - зависит от оснований. Такую отставку следует отличать от приня­того добровольного коллективного решения всего Правительства (такая от­ставка предусматривается ч. 1 ст. 117 Конституции РФ).

Не менее важной проблемой, по мнению многих юрисгов-правоведов, следует считать «распределение» позитивной ответственности между членами Правитель­ства, принимающими коллективное решение. Если исходить из того, что вотум не­доверия или отказ в доверии Правительству РФ можно представить в виде коллек­тивной меры ретроспективной ответственности, то ее меры в виде неблагоприятных последствий должны отражаться на всех его членах. Однако, как известно, члены Правительства РФ, даже не согласные с принимаемым решением, не имеют права не подчиниться коллективному решению в силу принципа демократического соци­ализма. Поэтому с точки зрения морально-нравственных догм отставка всех членов Правительства представляется фундаментальной и основополагающей пробле- МОИ .

Между тем решение проблемы распределения бремени ответственности было найдено и использовано в отношении английского правительства еще в 1988 г. При­ведем мнение английского ученого Майкла Доуэрти по упомянутому поводу: «Док­

трина ответственности министров в общем и целом подразделяется на инди­видуальную и коллективную ответственность. Под коллективной ответствен­ностью подразумевается то обстоятельство, что правительство, не имеющее должной поддержки парламента, должно уйти в отставку. Для сегодняшнего дня большее значение имеет идея о том, что правительству следовало бы практиковать общее единогласие; министры не должны публично высказы­вать свое несогласие с линией правительства; любой министр, не желающий разделить ответственность за политику правительства, должен уйти в отставку. Премьер-министр может потребовать отставки несогласного, и если это ока­жется необходимым, требование может быть обращено главе государства с целью реализации его прерогативного полномочия по удалению министра от должности (в нашем случае - силовых министров, назначаемых и снимаемых Президентом страны). Предание обществу сути возникшего разногласия раз­решается только после отставки. Система публичного единогласия привлека­тельна для правительства, так как она позволяет ему работать согласованно. Внутри самого Кабинета утверждается, что обсуждение, согласованная поли­тика и ее реализация представляют собой систему, в которой точки зрения его членов могут быть выражены без опасности предания их гласности. Часть ука­занной доктрины состоит в том, что министры не должны раскрывать детали кабинетных дискуссий, и это ограничение применимо к ним до той поры, пока они не покинут свои должности»[327].

Таким образом, весь комплекс вопросов и недопонимания в отношении неопределенности применения коллективной или индивидуальной ответ­ственности к Правительству РФ или его членам в рамках предложенной док­трины, на наш взгляд, полностью исчерпан. Здесь необходимо уяснить тот факт, что любой член Правительства в РФ, и в первую очередь министры как субъекты позитивной ответственности, должны нести ответственность за соб­ственные действия и изданные правовые акты в рамках отведенной им компе­

тенции. На наш взгляд, необходимо при инициировании коллективной ответ­ственности Правительства в РФ устанавливать степень участия каждого ми­нистра или члена Правительства в совершении противоправного даяния с це­лью сохранения деловой репутации, некоего «доброго имени» невиновных, а также справедливого наказания виноватых. В будущем при наличии оценки степени участия каждого из членов Правительства (положительной или отри­цательной) возможно вести речь о вхождении такого министра в новый состав правительства или о занятии данным субъектом другой государственной или выборной должности.

Основанием применения юридической ответственности к органам ис­полнительной власти и должностным лицам служат акты применения мер статутной юридической ответственности, как позитивной, так и негативной (ретроспективной). Меры позитивной ответственности можно классифици­ровать в зависимости от разновидностей субъектов, наделенных правом при­нимать акты поощрения. В качестве субъектов, осуществляющих меры пози­тивной ответственности в виде поощрения, могут выступать: Президент РФ, Правительство РФ, центральные органы исполнительной власти специальной компетенции, президенты республик, губернаторы, главы территориальных округов. Исключительной компетенцией Президента РФ является награжде­ние государственными наградами и присуждение государственных премий. Формой награждения является издание специального Указа Президента (акта применения позитивной юридической ответственности)[328]. Некоторые акты применения позитивной ответственности возлагают на субъект дополнитель­ные блага, а некоторые сокращают или исключают дополнительные обреме­нения. Следовательно, акты применения позитивной юридической ответ­ственности можно классифицировать на возлагающие дополнительные блага и льготы и сокращающие (исключающие) дополнительные обременения[329].

Поэтому верно отмечено в юридической литературе, что акты применения позитивной ответственности могут распространяться на индивидуальных и коллективных субъектов. Можно классифицировать акты применения пози­тивной ответственности в зависимости от уровня их возникновения. Акты применения мер поощрения могут издаваться на федеральном уровне, уровне субъекта Федерации, органов местного самоуправления и конкретного пред­приятия (организации, учреждения)[330].

Акты применения юридической ответственности в виде негативной оценки деятельности Правительства РФ, принимаемые высшим законода­тельным органом, существуют в виде постановления «О выдвижении обви­нения против Президента РФ», принимаемого Государственной Думой. Од­нако сложность этого акта применения права заключается в дальнейшей про­цедуре его утверждения. Поэтому этот акт нельзя признать принимаемым только Государственной Думой ФС РФ. Поэтому небезосновательно в юри­дической литературе высказано мнение, что в сфере конституционной ответ­ственности законодательные органы выполняют функции, которые им в принципе не свойственны, а именно выносят акты применения юридической ответственности, так как эта функция в большей степени характерна для ор­ганов судебной и исполнительной власти[331].

Переходя к ответственности отдельных министров и иных членов Прави­тельства РФ, отметим, что эти субъекты наряду с коллективной несут и персо­нальную ответственность. Для того чтобы член Правительства имел возможность нести конституционную ответственность, он должен обладать деликтоспособ- ностью, которая возникает с момента их назначения и утверждения в соответ­ствующем статусе и заканчивается с момента прекращения ими полномочий в виде отставки, связанной с отставкой всего Правительства, или индивидуаль­ной отставки как по собственному желанию, так и по иным основаниям. Сле­дует сказать, что ответственность Правительства РФ перед Государственной Ду­

мой является безусловно коллективной, министры несут ответственность инди­видуальную перед Главой государства или Председателем Правительства РФ, что не позволяет Государственной Думе участвовать в процедуре привлечения их к ответственности. В науке высказано мнение, что такое положение может быть расценено двояко. C одной стороны, это ограничивает полномочия Думы и ее возможность контролировать исполнение федеральных законов, но с другой - здесь работает логика государственного управления. Согласно ей, если Прави­тельство персонально формируется Президентом по представлению Председа­теля Правительства, то и решать вопрос об ответственности членов Правитель­ства должны именно эти лица[332].

Здесь и возникает одна из ключевых проблем юридической ответственно­сти членов Правительства, и связана она с отсутствием четких оснований привле­чения данных субъектов к персональной ответственности. Мы поддерживаем вы­сказанную в литературе точку зрения, что сейчас зачастую доминирует подход в государственном управлении, когда персональные поручения начинают домини­ровать над нормативными источниками функций и полномочий высших долж­ностных лиц исполнительной власти. Принципы правовой государственности все больше и больше начинают отступать перед принципом управленческого единоначалия с естественным укреплением управленческой вертикали[333].

Негативным свидетельством складывающейся ситуации могут быть заяв­ления Президента страны, который неоднократно говорил о неисполнении его поручений не только Правительством РФ, но и иными органами исполнитель­ной власти. «А некоторые члены Правительства эти поручения вообще игнори­руют, публично заявляя об их неисполнимости», - заявлял Президент РФ. При этом никто никакой ответственности за происходящее не несет.

Принципиальное значение в структуре не только парламентской, но и всякой иной позитивной юридической ответственности имеет ее мера, которая весьма по­

движна и непосредственно определяется обстоятельствами совершения действии, за которые субъект отвечает. Подробно о мере позитивной юридической ответ­ственности в своей монографии пишут такие теоретики права, как Д.А. Липинский, Р.Л. Хачатуров и А.Г. Шишкин[334]. Авторы исследуют видовое многообразие мер как негативной, так и позитивной юридической ответственности. Опираясь на ряд высказанных в данной монографии теоретических выводов, хотелось бы отметить, что пределы как индивидуальной, так и коллективной ответственности должны быть строго установлены: нельзя отвечать за все и в равной мере. Таким образом, Правительство РФ ответственно настолько, насколько распространяется его реаль­ная компетенция и сфера ведения, а также полномочия должностных лиц своими действиями направлять и изменять юридические факты, принимать те или иные решения.

Таким образом, то, что не лежит в сфере реальных возможностей (полномо­чий), не может и не должно быть вменено как предмет ответственности, причем данный предмет не распространяется на юридически закрепленные в Конституции РФ и законодательстве обязанности или, вернее сказать, возможности, в ходе реа­лизации которых возникают те или иные правоотношения, способные стать объек­том применения юридической ответственности.

В связи с этим весьма оригинальной, но, к сожалению, мало распространен­ной является точка зрения профессора Ж.И. Овсепян о том, что в основе примене­ния мер ретроспективной конституционно-правовой ответственности органов гос­ударственной власти, находится особый специфический правовой феномен, кото­рый назван «конституционной неадекватностью» [335]. Данный термин означает несоответствие органа, должностного лица публичной власти (по критерию содер­жания, социальной результативности его деятельности) предоставленному ему конституционному статусу, неспособность субъектов конституционных отноше­ний, наделенных сферой (предметами) ведения либо компетенцией, к эффективно­

му осуществлению возложенных на них функции государственной власти. По сути дела, «конституционная неадекватность» тесно связана именно с позитивной сто­роной юридической ответственности как органов исполнительной власти, так и си­стемой органов власти Российской Федерации в целом.

Если ретроспективная конституционно-правовая ответственность наступает за правонарушения, то особенностью политической ответственности является не санкция, а отрицательная оценка деятельности государственного органа или должностного лица, заключенная в исполнении «властно­организационных мер», сущность которых заключается «не в факте наличия конституционных правонарушений, а в имеющихся недостатках при осуществ­лении публично-правовых, политических функций или отсутствии должной управляемости процессов реализации государственной власти»[336].

Данная аргументация основана на убеждении диссертанта в том, что от­ставка исполнительного органа может быть лишь мерой политической ответ­ственности для лиц, входящих в состав Правительства РФ, и его Председате­ля, такая ответственность соотносится с правовыми процедурами для разре­шения сложившегося в стране политического кризиса[337]. По мнению автора работы, для современной России парламентская ответственность Правитель­ства в большей степени является политической ответственностью, что во многом обусловливается ее сущностными чертами, целями реализации, субъ­ектами воздействия и применения такого воздействия, а так- же процедурами и механизмом ее реализации.

По мнению диссертанта, в российской юридической практике возмож­но использовать изложенные случаи ответственности министров в Австра­лии, изложенные Барбарой Пейч[338] в виде следующей классификации осно­

ваний причин отставки: 1) «Министерские акты» (недобросовестное ведение дел, различные злоупотребления при осуществлении министерских полномо­чий); 2) «Министерское качество» (политико-правовые ошибки министров); 3) «Частное качество» (нарушение министрами морально-этических норм, лич­ное несоответствие удаленного от должности лица высокому званию мини­стра). Автор диссертации разделяет мнение А.Л. Сергеева о возможности ис­пользования подобной классификации «при создании конструкций составов конституционных правонарушений, совершенных министрами»[339].

Российский опыт ответственности министров основывается, начиная с имперской России, по принципу персональной ответственности, который ре­ализуется как в позитивном, так и в негативном аспектах. Как неоднократно указывалось, для реализации негативной ответственности в отношении должностных лиц, в том числе и членов Правительства РФ, основанием явля­ется правонарушение. Наоборот, для реализации позитивной ответственно­сти в отношении должностных лиц в государственном управлении необхо­димо добросовестное исполнение служебных обязанностей, вследствие чего их компетенция должна быть четко определена. «Персональная ответствен­ность должностных лиц в государственном управлении - это совокупность их обязанностей, исполнение которых подвергается официальной оценке компе­тентным государственным органом, и в случае отрицательной оценки кон­кретное должностное лицо претерпевает неблагоприятные последствия. Воз­растание персональной ответственности руководителей, осуществляющих управление в исполнительной власти, объясняется тем, что решения, прини­маемые такими руководителями, затрагивают жизнь и деятельность всей страны»[340].

Среди субъектов позитивной ответственности Правительства в РФ возможно выделить такую группу, как «министры без портфеля» и другие лица, входящие в состав органов исполнительной власти. «Министром без портфеля» в России называют всех тех, кто входит по должности в состав Правительства, например, Генеральный прокурор РФ, уполномоченный представитель при Европейском суде по правам человека, Председатели Счетной палаты и Центрального банка России, полномочные представители Правительства РФ в законодательных и судебных органах и некоторые дру­гие. Однако это не является верным, так как данные лица могут участвовать только в заседаниях Правительства РФ.

«Министр без портфеля», как правило, является членом Правительства, который не руководит министерством или иным органом исполнительной власти, но имеет право голоса на заседаниях Правительства РФ, а также вы­полняет отдельные поручения его председателя. Данный статус для совре­менной России является новеллой.

В России в разное время такими министрами были Р.Г. Абдулатипов; Н.П. Травкин; Е.Г. Ясин; В.В. Елагин; В.Н. Путилин, назначенный 20 марта 2006 г. на должность Директора департамента экономики программ обороны и безопасности Минэкономразвития России, и назначенный 21 мая 2012 г. М.А. Абызов, который отвечает за организацию работы Правительственной комиссии по координации деятельности «Открытого правительства». Статус министра без портфеля в отечественной юридической науке обычно анализи­руется лишь применительно к зарубежному опыту. Профессор В.Е. Чиркин определяет министров без портфеля как лиц, которые не руководят каким-либо ведомством, но на заседаниях Правительства имеют право решающего голоса. Иногда они выполняют отдельные поручения Премьер-министра, координиру­ют работу группы министерств[341].

Министр без портфеля не является руководителем какого-либо конкрет­ного министерства, службы или агентства, а выполняет функции по обеспече­нию решения той или иной социально значимой проблемы или вопроса. Пра­вом назначения такого лица обладает Президент РФ, который по собственной инициативе решает вопрос о введении должности федерального министра, не яв­ляющегося руководителем федерального министерства. Особо отметим, что действующее законодательство, а именно Конституция РФ и ФКЗ «О Прави­тельстве Российской Федерации» не предусматривают должность члена Прави­тельства РФ «без портфеля». Возникает вопрос не только о юридической со­ставляющей такого назначения, но и о статусе, а главное - об ответственности, которую несет такое лицо. В этой связи верно замечает М.К.Топоркова, что ми­нистр без портфеля в отличие от любого лица, возведенного в ранг министра, имеет не административный, а конституционно-правовой статус. В отличие от конституционно-правового административный статус вполне может присваи­ваться в упрощенном порядке, то есть без соответствующего представления Председателя Правительства РФ, как это предусмотрено для любого федераль­ного министра, в том числе министра без портфеля[342].

Таким образом, сфера ведения министров без портфеля позволяет сде­лать вывод о том, что их деятельность в отличие от деятельности федеральных министров в большей степени имеет координационную функцию. Ответствен­ность они несут, как и все члены Правительства, коллективную, но во врученной им сфере ведения они несут также персональную ответственность. Отвечают данные лица перед теми, кто их назначил: если Указом Президента Российской Федерации - то перед Президентом РФ, а если Постановлением Правительства Российской Федерации - то перед Правительством РФ. В случае сложения полномочий Правительства РФ или же его отставки министр без портфеля тоже прекращает свои полномочия. По нашему мнению, данное лицо должно иметь право отвечать на вопросы депутатов Государственной Думы Феде-

рального Собрания РФ, а особенности этой должности требуют уточнения ее правового статуса в законодательстве и определения рамок ответственности, ко­торые с ней сопряжены.

Те же лица, которые имеют право присутствовать на заседании Прави­тельства РФ (Генпрокурор, Председатели Счетной палаты и Центробанка и др.), не несут никакой коллективной ответственности совместно с Прави­тельством, в случае отставки или сложения полномочий Правительства РФ они своих должностей не покидают. Ответственность их устанавливается в специальных законах, регламентирующих их правовой статус, и может осу­ществляться как перед законодательными органами власти, так и перед Гла­вой государства. Данные лица и их конституционно-правовой статус, а также ответственность в рамки нашего диссертационного исследования не входят, и поэтому рассматривать их конституционную ответственность мы не будем.

Таким образом, проанализировав институт позитивной ответственности в системе деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, ав­тор пришел к следующим выводам.

1. Выступая разновидностью конституционной ответственности, парла­ментская ответственность Правительства в России имеет свою структуру, под которой понимаются законодательно закрепленные и юридически связанные ком­поненты, реализация которых направлена на обеспечение конституционной закон­ности и восстановление политического правопорядка в целях предупреждения правонарушений или применение наказания в отношении субъектов органов ис­полнительной власти. Особо подчеркнем, что данное понятие является универ­сальным и может быть применено не только к Правительству РФ, но и к органам исполнительной власти субъектов РФ, которые, как известно, совместно с Прави­тельством РФ составляют в совокупности единую исполнительную ветвь власти.

2. Подробно проанализировав отношения Правительства РФ, Прези­дента РФ, Федерального Собрания РФ, региональных органов власти, автор приходит к выводу, что для современной России парламентская ответствен­ность Правительства в большей степени является политической ответствен­

ностью, что во многом обусловливается ее сущностными чертами, целями реализации, субъектами воздействия и применения такого воздействия, а также процедурами и механизмом ее реализации.

3. Исследование конституционно-правового статуса «министров без портфеля» позволяет сделать вывод о том, что их деятельность в отличие от деятельности федеральных министров в большей степени имеет координацион­ную функцию. Ответственность они несут, как и все члены Правительства, кол­лективную, но во врученной им сфере ведения они несут также персональную ответственность. Отвечают данные лица перед теми, кто их назначил: указом Президента Российской Федерации - перед Президентом РФ, постановлением Правительства Российской Федерации - перед Правительством РФ. В случае сложения полномочий Правительства РФ или его отставки министр без портфеля тоже прекращает свои полномочия.

4. Классификация позитивной юридической ответственности на кон­ститутивную, функциональную и персональную наиболее четко прослежива­ется в деятельности исполнительных органов государственной власти Рос­сийской Федерации, отражая сущность позитивной стороны конституцион­но-правовой ответственности в целом.

<< | >>
Источник: ЧЕПУС АЛЕКСЕЙ ВИКТОРОВИЧ. ТЕОРИЯ ПОЗИТИВНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва-2016. 2016

Еще по теме § 4. Юридическая ответственность в системе функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации:

  1. 3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
  2. Председатель Правительства Российской Федерации: самостоятельность конституционно-правового статуса
  3. Назначение Председателя Правительства Российской Федерации: специфика российской модели
  4. Полномочия Председателя Правительства Российской Федерации
  5. Проблемы ответственности Председателя Правительства Российской Федерации
  6. § 1. Конституционная модель распределения законодательной компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации
  7. § 2. Нормативная модель публично-правовой ответственности
  8. § 3. Юридическая ответственность в механизме правового регулирования
  9. § 2.2 Административно-правовая регламентация взаимодействия МВД России и федеральных органов исполнительной власти при применении информационных ресурсов в сфере миграции
  10. § 1. Генезис дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации.
  11. § 3. Правовая основа дисциплинарного производства в органах внутренних дел Российской Федерации
  12. Государственные органы власти и управления общей и специальной компетенции в области охраны окружающей среды при радиационном загрязнении
  13. § 1. Методологические основы позитивной юридической ответственности органов исполнительной власти
  14. § 4. Юридическая ответственность в системе функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации