<<
>>

§ 3. Юридическая ответственность органов исполнительной власти на региональном уровне

При последующем рассмотрении вопросов позитивной ответственно­сти Правительства РФ, включая ее комплексную характеристику, невозмож­но обойти вниманием и региональные аспекты позитивной юридической от­ветственности, прежде всего конституционно-правовой ответственности ор­ганов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

Поскольку региональные органы исполнительной власти являются частью единой си­стемы, российской государственности, постольку обладают ценным практи­ческим опытом осуществления позитивной юридической ответственности в России и отдельных ее видов, таких как, например, конституционная ответ­ственность.

Анализируя опыт ответственности органов исполнительной власти на региональном уровне, следует помнить и об особом механизме реализации такой ответственности, связанной в первую очередь со спецификой правово­го положения субъектов данных правоотношений. К особенностям такого правового положения можно отнести:

- институт прекращения полномочий главы региона или исполнитель­ной власти. Прекращение полномочий связано с законодательным закрепле­нием разнообразных видов деликтов, приводящих к реализации ответствен­ности (в позитивном и негативном планах);

- вопросы финансового контроля, регламентированные региональным и федеральным законодательством;

- институт передачи полномочий, в том числе и в сфере правотворче­ской, что неизбежно должно вести к контролю со стороны федерации;

- разнообразие конституционно-правового статуса региональных орга­нов исполнительной власти в системе федеральных и региональных органов государственной власти;

- реализацию принципа сдержек и противовесов в системеразделения властей;

- а также многие другие специфические признаки, подлежащие раскры­тию в рамках данного параграфа.

В ч. 1 ст. 77 Конституции РФ закреплено, что способ формирования органов государственной власти республик, краев, областей, городов феде­рального значения, автономной области, автономных округов устанавливает­ся субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с осно­вами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

При этом следует подчерк­нуть, что норма ч. 2 ст. 117 Конституции РФ носит достаточно размытую, не конкретную юридическую формулировку, из которой следует, что федераль­ные и региональные органы исполнительной власти составляют единую вер­тикаль власти, основы и принципы которой заложены в федеральном законе.

Вопросы организации территориальных органов исполнительной вла­сти, которые в соответствии с ч. 1 ст. 78могут формировать федеральные ор­ганы исполнительной власти для исполнения собственных полномочий, в настоящее время на конституционном уровне практически не урегулированы. Что же касается ответственности органов исполнительной власти в регионах, то прямого указания на реализацию данного института действующая Консти­туция РФ не содержит вовсе, за исключением ч. 4 ст. 78, в которой содержит­ся норма о том, что Президент Российской Федерации и Правительство Рос­

сийской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

При этом подобная правовая неопределенность уже привела к попытке выхода отдельных республик под руководством глав региональных органов исполнительной власти из состава Российской Федерации в 90-х гг. XX в. Они объявили себя независимыми и суверенными государствами, принимая противоречащие федеральному законодательству и Конституции РФ право­вые акты, создавая территориальные границы, вводя свое гражданство, фор­мируя отдельную от федеральных органов исполнительной власти систему такой власти у себя на местах. Эти и многие другие негативные проявления могли привести к суверенизации отдельных территорий Российской Федера­ции.

Причины сложившегося процесса децентрализации, по нашему глубо­кому убеждению, кроются в отсутствии закрепленного на конституционном уровне механизма ответственности органов исполнительной власти регионов и глав данных органов. Хотя в последнее время описанные выше негативные проявления и были нивелированы нормами Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции»[456] (далее - Закон № 184-ФЗ), все же целесообразнее урегулировать дан­ные вопросы в Конституции РФ, поместив их в отдельный пункт ст.

78 Кон­ституции.

C учетом вышесказанного заслуживает внимания позиция Н.В.Витрука, который считает, что общественные отношения, участниками которых выступают органы исполнительной власти, по своей природе долж­ны строится на основе принципов конституционно-правовой ответственности и, следовательно, требуют адекватной правовой формы опосредования не

ниже уровня федерального конституционного закона. Поэтому, продолжает Н.В. Витрук, введение новых правовых институтов в области позитивной конституционной ответственности региональных органов законодательной и исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации перед соответствующими федеральными органами в нормах федерального, а не федерального конституционного закона нарушает ст.1 Конституции РФ, определяющей Россию как демократическое правовое государство (ст. 1 Конституции Российской Федерации)[457].

Содержащееся не только в Конституции РФ, но и в федеральном[458] и региональном[459] законодательстве понятие «органы исполнительной власти»

не имеет юридически закрепленной дефиниции, что порождает немало про­блемных моментов при использовании данного термина. Однако именно в отраслевых науках (конституционном и административном праве) разработа­ны теоретические основы института «органов исполнительной власти», в том числе и на региональном уровне. Так, по определениюсД.В.Шахова,сорганы исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляют со- бой«самостоятельные структурные единицы в системе исполнительной вла­сти, реализующие функции государственного управления в пределах предо­ставленных им полномочий в определенной сфере государственной вла­сти»[460]. Е.И.Козлова и О.Е. Кутафин при характеристике органа исполнитель­ной власти считают, что органы - это прежде всего группа людей, коллектив, реализующий функции по государственному управлению в той или иной сфе­рах[461]. Специалисты в области административного права, наоборот, указыва­ют на различия государственного органа как более общей категории в структуре государственной власти и органов исполнительной власти, являющихся, по мне­нию Д.Н.

Бахраха, государственным органом, осуществляющим исполнительно­распорядительную деятельность и наделенным оперативной самостоятельно­стью. Органы исполнительной власти, по его мнению, как правило, имеют по­стоянные штаты сотрудников, такие органы образуются вышестоящими органа­ми и им же подотчетны и подконтрольны, а их образование, структура, порядок де­ятельности в основном регламентируются нормами административного пра- ва.[462]0н упоминает высшие, центральные, территориальные федеральные органы исполнительной власти.

C таким определением можно согласиться лишь частично. Органы исполни­тельной власти на региональном уровне согласно ст. 11 Конституции РФ являются органами государственной власти, но их статус и правовое положение отличны от тех признаков, которые, по мнению Д.Н. Бахраха, выступают составной частью определения органа исполнительной власти. Кроме того, основной отличительной чертой региональных органов исполнительной власти является особая позитивная ответственность, к которой такие органы привлекаются за правонарушения в области собственной деятельности, прежде всего перед населением субъекта Российской Федерации, а также перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и органами федеральной государственной власти.

Согласно ст. п. 4 ст. 17, Закона 184-ФЗ структура исполнительных ор­ганов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководите­лем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации). К ним возможно отнести: высший исполнительный ор­ган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные образуе­мые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федера­ции органы исполнительной власти, в состав которых входят: 1) региональ­ные органы государственной власти; 2) администрации возглавляемые гла­вой субъекта, состоящие из министерств, служб и агентств 3) различные управления, комитеты, комиссии, отделы и иные службы, имеющие ярко вы­раженную вертикальную подчиненность; 4) органы администрации, находя­щиеся в «двойном подчинении» по отношению к высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации; 5) террито­риальные органы, созданные по инициативе главы субъекта или главы ис­полнительной власти, так как часто данные должности полностью совпадают в одном лице - губернатора или главы региона.

Данная законодательная формулировка наделяет значительной свобо­дой высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в определе­

нии структуры органов исполнительной власти. Это позволяет избирать оп­тимальную и эффективную модель организации управления в субъекте Рос­сийской Федерации.

Остановимся на существующих моделях организации органов испол­нительной власти и той ответственности, которую несут органы исполни­тельной власти в субъектах РФ, а также проанализируем нормативные акты данных регионов, реализующих те или иные модели.

Первая модель, где орган исполнительной власти часто именуется Пра­вительством, которое несет ответственность перед главой региона (губерна­тором) и законодательным (представительным) органом власти региона, при этом Правительство обладает довольно обширной собственной компетенци­ей и властными полномочиями. Формирование Правительства часто проис­ходит при совместном участии губернатора и законодательного органа реги­она, так же, как и отставка, на которую могут повлиять законодательные ор­ганы региона. В данной модели реализуется разграничение полномочий меж­ду главой региона и правительством, соответственно, происходит разграни­чение по вопросам ответственности, поскольку на органы исполнительной власти возлагаются функции исполнительно-распорядительного характера, за которые данный орган и входящие в него должностные лица несут правовую ответственность. Примером реализации данной модели могут служить Уста­вы Ростовской области (глава 5)[463], Свердловской области (глава 5)[464], Крас­ноярского края (главаб)[465], Конституция Республики Бурятия (глава б)[466] и др.

Вторая модель связана с созданием одновременно двух органов испол­нительной власти, при этом правительство может являться составной частью

администрации, возглавляемой главой субъекта. В данной модели правитель­ство ответственно только перед губернатором (мэром) и достаточно зависит от него в вопросах своей компетенции, решая только те вопросы, которые за­трагивают управление субъектом РФ.

Примером реализации данной модели является глава 6 Устава г. Санкт-Петербурга[467]и ст. 50 и 54 Устава г. Москвы, устанавливающие соответственно статус мэрии Москвы и Правительства Москвы[468].

В третьей модели упоминание о правительстве как органе исполни­тельной власти в региональном законодательстве отсутствует, а исполни­тельная власть реализуется администрацией соответствующего субъекта, причем ответственность в данной модели несет администрация, глава кото­рой (губернатор) руководит деятельностью данного органа исполнительной власти. В данной модели администрация является высшим коллегиальным органом в единой системе органов исполнительной власти, ответственность лиц, входящих в данный орган, реализуется только перед главой админи­страции - губернатором. Пример: Уставы Смоленской области (глава 5)[469], Липецкой области (глава 5)[470], Курской области (глава IO)[471]и другие.

Таким образом, реализуемая в региональном законодательстве взятая за основу одна из трех вышеперечисленных моделей дает нам возможность говорить об особенностях и специфике реализации ответственности испол­нительной власти в том или ином регионе, о том, перед кем и как несет от­ветственность правительство, какие вопросы решает и в каком взаимодей­ствии находится с законодательной властью. Как верно замечает В.Е. Чир­

кин, «конкретная модель, взятая за основу в субъекте Российской Федерации, существенным образом влияет как на особенности реализации той или иной системы организации власти, так и на специфику ответственности, устанав­ливаемой в отношении ее отдельных элементов»[472].

Согласно трем вышеописанным моделям орган исполнительной власти зачастую возглавляет высшее должностное лицо субъекта РФ (Закон № 184- ФЗ.Ст.17).Поскольку высшее должностное лицо (губернатор) имеется в по­давляющем большинстве регионов (за исключением республик), следует ска­зать, что губернатор (глава региона) одновременно возглавляет и правительство субъекта РФ как орган исполнительной власти субъекта РФ. В этом качестве со­гласно нормам Закона № 184-ФЗ (ст. 19) он может нести ответственность.

Таким образом, к первой группе мер ответственности, которая может быть применена к высшему должностному лицу субъекта РФ, возглавляющему орган исполнительной власти, можно отнести:

1) отрешение его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) ор­ганом государственной власти субъекта Российской Федерации;

2) отрешение его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежа­щее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотрен­ных Законом № 184-ФЗ. При этом основанием для утраты доверия Президен­та РФ является выявление в отношении высшего должностного лица субъек­та РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной вла­сти субъекта РФ) фактов коррупции или неурегулированного конфликта ин­тересов, предусмотренного нормами Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[473], либо установление в отношении данного лица фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения

наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, располо­женных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность;

3) вступление в законную силу в отношении данного лица обвинитель­ного приговора суда;

4) выезд данного лица за пределы Российской Федерации на постоян­ное место жительства;

5) отзыв его избирателями, зарегистрированными на территории субъ­екта Российской Федерации, на основании и в порядке, установленных зако­ном субъекта Российской Федерации.

Первая мера ответственности в отношении высшего должностного ли­ца субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть осуществлена только законодательным (представительным) органом государ­ственной власти субъекта РФ в случаях:

- издания таким лицом актов, противоречащих Конституции Россий­ской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации. Данные противоречия должны быть уста­новлены судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в те­чение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

- установленного судом однократного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Россий­ской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, кон­ституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это по­влекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

- ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей, в том числе и как руководителя

высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Россий­ской Федерации.

Важен и тот факт, что отличительной особенностью реализации ответ­ственности в виде вынесения вотума недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ в отличие от подобной процедуры в отношении Правительства РФ выступают конкретные основания юридической ответственности или деликты, прежде всего в виде нарушения норм федерального законодательства, что, на наш взгляд, соответствует принципу обязательности соблюдения федерального зако­нодательства на территории Российской Федерации.

Решение законодательного (представительного) органа государствен­ной власти субъекта Российской Федерации о вынесении вотума недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководите­лю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации) принимается квалифицированным большинством голо­сов - двумя третями (в отличие от законодательно закрепленной нормы тре­бования абсолютного большинства голосов в случае вынесения вотума недо­верия Правительству РФ палатами парламента РФ), по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов. В двухпалатном[474] законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Фе­дерации решение о недоверии высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при­нимается также квалифицированным большинством голосов в две трети го­лосов от общего числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной правом инициирова­ния вопроса о выражении недоверия. Повышенные требования к региональ­ному законодательству в вопросах недоверия главе органа исполнительной

власти, на наш взгляд, ничем не обусловлены, а только свидетельствуют о нарушении правовых основ и принципов построения вертикали власти и ра­венства в регулировании аналогичных правоотношений.

Второй мерой ответственности может являться возможность отстране- нияот должности главы органа исполнительной власти напрямую Президен­том РФ в связи с утратой доверия, влекущего за собой отставку и правитель­ства субъекта РФ. Как замечает А.Н.Шеян, «из института внутрисубъектного недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ переросло в институт феде­рального вмешательства (принуждения), что выдает усиление централизованных начал организации и функционирования Российской Федерации»[475]. Отметим, что столь крайняя мера ответственности в отношении главы региона (органа испол­нительной власти) применялась на практике несколько раз: в 2005 г. в отношении В.А. Логинова; в 2006 г,- А.В. Баринова; в 2007 г. - Л.В. Короткова; в 2010 г. - Ю.М. Лужкова; в 2014 г. - Ю.А. Юрченко; в 2015 г. - А.В. Хорошавина; в том же 2015-м - В.М. Гейзера. Применение к главе исполнительной власти субъекта РФ подобных мер ретроспективной конституционно-правовой ответственности пред­ставляет собой прерогативу Президента РФ, которой он может воспользоваться или нет[476].

Следует отметить, что такое основание досрочного отстранения руково­дителя органа исполнительной власти субъекта РФ, как вступление в закон­ную силу обвинительного приговора суда согласно пи. «ж» и. 1ст. 19 Закона № 184-ФЗ на практике еще ни разу не применялась. Применение данной нор­мы не вызывает сложностей в отношении ее реализации, так как глава региона (органа исполнительной власти) не обладает специальным правовым статусом - иммунитетом и, соответственно, создания правового механизма снятия тако­го статуса не требуется. Однако на практике имеются правовые коллизии, свя­

занные с иммунитетом высших должностных лиц регионов, о которых мы по­говорим в следующем параграфе.

Следующая мера ответственности связана с отставкой руководителя ор­гана исполнительной власти в связи с его выездом на постоянное место жи­тельство за рубеж. Также оговоримся, что на практике данная мера ответ­ственности ни разу не применялась. Документальное оформление выезда на постоянное место жительство за пределы РФ оформляется путем прохожде­ния достаточно сложной процедуры, в результате которой проставляется от­метка о снятии с регистрации (выписке) в обычный паспорт, а в загранпас­порт ставится штамп о выезде на постоянное место жительства. Также требу­ется обязательное согласия органов, ведающих вопросами выдачи вида на жительства (консульских учреждений) о постановки лица на учет в том госу­дарстве, куда данное лицо направляется для постоянного проживания.

Лицо снимается с учета в органах Государственной миграционной службы и становится на учет Министерства внутренних дел другого государ­ства, получает все необходимые документы и проводит их легализацию пу­тем проставления апостиля. Выезд и все действия заграницей осуществляют­ся только по загранпаспорту, в котором ставится отметка «Для проживания за границей», а так отметка «С регистрационного учета не снят» или «С реги­страционного учета снят». Требование обязательной выписки может быть одним из условий принимающей стороны. В таком случае это будет оговоре­но в письме из посольства, сопровождающем «Решение о приеме».

Таким образом, на основании только этих отметок в загранпаспорте и письма из посольства с положительным решением о приеме для постоянного места жительства на территории другого государства или выдачи вида на жи­тельства, можно ставить вопрос о досрочном прекращении полномочий ру­ководителя органа исполнительной власти, связанного с его выездом за рубеж на постоянное место жительства. В случае если речь идет о преимуществен­

ном проживании согласно ст. 20 Гражданского кодекса РФ[477], вопрос о до­срочном прекращении полномочий ставиться не может.

В итоге при применении пи. «ж» и «з» и. 1ст. 19 Закона № 184-ФЗ сле­дует вести речь о юридической ответственности в отношении высшего долж­ностного лица органа исполнительной власти, так как деликт, с которым свя­зано наступление неблагоприятных последствий, выражается в совершении действий, неблагоприятно сказывающихся на высшем должностном лице. Причем действия, связанные с переселением на постоянное место жительства в другие государства, являются проявлением санкции только в отношении ограниченного круга лиц, а именно: государственных служащих, высших должностных лиц государства, сотрудников правоохранительных органов и органов государственной безопасности. Теперь к этому перечню, который устанавливается в специальных законах, добавились и руководители органов исполнительной власти в регионах.

Последняя, пятая мера ответственности в первой группе мер ответ­ственности органов исполнительной власти связана с отзывом избирателями. Согласно закону отзыв высшего должностного лица возможен по одному из следующих оснований: а) нарушение законодательства Российской Федера­ции и (или) законодательства субъекта Российской Федерации, факт совер­шения которого установлен соответствующим судом. Причем отзыв по дан­ному основанию не освобождает такое лицо от иной ретроспективной ответ­ственности, предусмотренной федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации; б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом своих обязанностей, факт кото­рого устанавливается соответствующим судом.

Таким образом, одной из положительных тенденций формирования ин­ститута позитивной ответственности органов исполнительной власти в реги­онах стала юридически закрепленная возможность применения мер консти­

туционной ответственности к высшему должностному лицу органов испол­нительной власти. Особо подчеркнем, что отзыв избирателей высшего долж­ностного лица органов исполнительной власти является мерой конституци­онной ответственности, а не политической, так как, во-первых, в Законе № 184-ФЗ содержатся четкие правовые основания, а также прописаны сроки, процедура и механизм отзыва избирателями; во-вторых, в Законе № 184-ФЗ содержится ряд гарантий, не позволяющих недобросовестно использовать данный институт с целью злоупотребления нарушением принципов демокра­тии и народовластия.

К таким гарантиям можно отнести:

- гарантию возможности для отзываемого лица дать объяснения по по­воду обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва;

- гарантию пользования, в том числе через суд, правом на защиту чести и достоинства, гражданских прав и свобод;

- гарантию процедуры голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнитель­ного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), кото­рая может быть начата не ранее чем по истечении одного года со дня вступ­ления его в должность;

- количество подписей за проведение отзыва, хоть и определяется зако­ном субъекта РФ, но должно составлять не менее одной четверти от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ. Такое количе­ство подписей соответствует всем мировым стандартам проведения процеду­ры отзыва в иностранных государствах. В Законе особо говорится о подписях избирателей, зарегистрированных на территории субъекта, а не проживаю­щих в нем избирателей;

- проведение процедуры отзыва высшего должностного лица регио­нального органа исполнительной власти всегда осуществляется избиратель­ной комиссией субъекта Российской Федерации, действующей в качестве комиссии по отзыву;

- основания отзыва могут быть только предусмотренные п. 7.2 ст. 19 Закона № 184-ФЗ, никаких расширительных и дополнительных оснований законодательством субъекта не может быть предусмотрено;

- гарантия доказательства любого факта нарушения (и. 7.2 ст. 19), а именно факта неправомерной, противоправной деятельности, который уста­навливается высшим судом субъекта РФ, решения которого могут быть так­же обжалованы;

- гарантия обязательного участия в голосовании по отзыву законода­тельного (представительного) органа государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации, решение которого принимается не позднее 60 дней со дня принятия решения о назначении голосования по отзыву;

- возможность реализации права населения проводить агитацию как за, так и против выражения недоверия;

- отзыв признается состоявшимся в случае голосования за него абсо­лютным большинством голосов от общего числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву отзываемого лица.

Таким образом, данные меры ответственности в отношении высшего должностного лица - главы исполнительной власти не сводится только к применению ретроспективной ответственности. Главной целью реализации ст. 19 Закона № 184-ФЗ является стимулирование исполнения позитивной ответ­ственности со стороны как должностного лица, так и органа исполнительной вла­сти, им возглавляемого. Возможно также вести речь и о предупреждающем харак­тере вышеописанной нормы закона, носящей предостерегающий характер наступ­ления отрицательных последствий ддя нарушителя, имеющей целью лишь в край­нем случае сменить одного руководителя другим. Поэтому набора конститу­ционно-правовых санкций, предусмотренных статьей 19 закона № 184-ФЗ, в принципе достаточно для восстановления конституционного порядка в любой ситуации.

Следующей мерой ответственности, закрепленной в ч. 2 ст. 243акона № 184-ФЗ, является выражение вотума недоверия руководителю органа испол­

нительной власти субъекта Российской Федерации, если в его назначении принимал участие законодательный (представительный) орган государствен­ной власти субъекта РФ. Данная мера ответственности носит характер как юридической, так и политической ответственности. Выражение недоверия является мерой юридической ответственности в том случае, если будет уста­новлено «нарушение конституции, общегосударственных законов, невыпол­нение судебных решений; нарушение общегосударственных интересов, прав и свобод человека и гражданина; невыполнение (ненадлежащее выполнение) возложенных обязанностей (функций); неспособность субъекта Федерации обеспечить действие собственного конституционного механизма; неконсти­туционная сецессия; нарушение финансовой дисциплины (невыполнение фи­нансовых обязательств»)[478], то есть все те виды конституционных деликтов, которые, по мнению В.А. Виноградова, приводят к нарушению в сфере фе­деративных отношений.

Позитивная юридическая ответственность, по мнению Н.П. Колосовой, представляет собой ответственность публичной власти перед обществом за выполнение принятых на себя обязательств, обещаний и программ. Поэтому ее мерой может считаться отстранение от власти тех лиц, кто недолжным об­разом исполнял свои юридические обязанности[479]. Кроме того, позитивная юридическая ответственность проявляется в том, что законодательному (представительному) органу субъекта РФ в Законе 184-ФЗ предоставлено право, но не обязанность выражать вотум недоверия руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации во всех случаях, предусмотренных законодательством субъекта Федерации РФ. Важным явля­ется необходимость законодательного закрепления в конституции или уставе субъекта РФ возможности для законодательного (представительного) органа государственной власти принимать участие в назначении на должность главы

исполнительной власти субъекта РФ, в противном случае не приходится го­ворить о применении этой меры ответственности.

Применение мер ретроспективной юридической ответственности в ви­де выражения вотума недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ из-за принятия им акта, противоречащего акту принятого исполнительным органом власти субъекта, не может быть реализовано законодательным орга­ном власти субъекта. Такие разногласия должны быть устранены самостоя­тельно в рамках административных процедур во взаимодействии между дан­ными органами, то есть внутри одной ветви власти.

Таким образом, в Законе № 184-ФЗ содержится две нормы, регулиру­ющие один и тот же вопрос - меру ответственности в виде выражения вотума недоверия со стороны законодательного (представительного) органа государ­ственной власти субъекта РФ в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (ч. 2 ст. 19) и просто руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 24). В первом случае ответственность будет нести высшее должностное лицо субъекта РФ, сочетающее в себе двойной статус - главы региона и главы исполнительной власти в регионе.

Основания выражения недоверия содержатся в Законе № 184-ФЗ и сво­дятся к изданию актов, противоречащих Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, что должно быть установлено соответ­ствующим судом; осуществлению действия, связанного с грубым нарушени­ем законодательства, как федерального, так и регионального, повлекшего за собой массовое нарушение прав и свобод граждан и установленного судом; ненадлежащему исполнению высшим должностным лицом своих обязанно­стей. При ситуации выражения недоверия со стороны законодательного (представительного) органа высшее должностное лицо лишается права быть как главой региона, так и главой исполнительной власти в регионе и должен покинуть свой пост.

Во втором случае согласно ч. 2 ст. 24 при выражении недоверия ответ­ственность будет нести только руководитель органа исполнительной власти, даже если это лицо является и высшим должностным лицом субъекта РФ. Основания выражения недоверия по ст. 24 могут содержаться в региональ­ном законодательстве (конституция, устав). Причем, выразив недоверие ру­ководителю органа исполнительной власти субъекта РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не может требовать смещения с занимаемой должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если высшее должностное лицо в субъекте Российской Федерации и руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации является одним и тем же человеком.

Исходя из смысла Постановления Конституционного Суда РФ № 3- П[480], которым была сформулирована позиция Конституционного Суда, сво­дящаяся к тому, что «само по себе право законодателя как один из элементов системы сдержек и противовесов, дающий ему возможность влиять на ис­полнительную власть, не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Важно, как эта возможность конкретизируется в за­конодательстве субъектов. Назначение и освобождение (это цитата, хорошо бы проверить) от должности руководителей исполнительных органов лишает высший исполнительный орган субъекта Федерации возможности действо­вать в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти в условиях принципа разделения властей, а соответственно, следует вести речь о противоречии данного института с нормами Конституции РФ (статья 10)».

Таким образом, законодательные (представительные) органы государ­ственной власти субъекта Российской Федерации обладают законодательно закрепленной возможностью вынесения двойного вотума недоверия (при

наличии закрепленной возможности в региональном законодательстве) и мо­гут воспользоваться либо ч. 2 ст. 19 или ч. 2 ст. 24 Закона № 184-ФЗ. Однако проблема заключается в том, что если глава исполнительной власти и глава региона совпадают в одном лице, то после выражения недоверия главе ис­полнительной власти со стороны законодательного органа государственной власти и освобождения его от занимаемой должности, он все равно продол­жает осуществлять свои полномочия как высшее должностное лицо субъекта РФ. Причем закрепленная в региональном законодательстве одна из трех выше перечисленных моделей организации государственной власти чаще всего сводится к совпадению (то есть третья модель) в одном лице главы ре­гиона и главы исполнительной власти. Получается, что, выразив недоверие руководителю органа исполнительной власти и освободив его от занимаемой должности, структура исполнительных органов государственной власти определяется руководителем региона, который назначит себя вновь руково­дителем (органа исполнительной власти) правительства соответствующего региона. Получается, что норма ст. 24 Закона № 184-ФЗ может действовать только в отношении первой модели организации органов государственной власти, так как вторая модель тоже подразумевает ответственность исполни­тельной власти только перед губернатором (мэром). Лишь реализация первой модели организации органов исполнительной власти субъекта РФ даст воз­можность полностью использовать механизм ответственности в отношении главы исполнительной власти и будет свидетельствовать о сильной законода­тельной (представительной) власти в регионе, но, к большому сожалению, реализация данной модели в регионах почти не развита.

Следующая мера ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ, связанная с приостановлением или отменой незаконного акта органа исполнительной власти субъекта РФ или акта руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Феде­рации, регламентируется ст. 29 Закона № 184-ФЗ. В соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ и ст. 29 Закона № 184-ФЗ Президент Российской Федерации

вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Консти­туции Российской Федерации и федеральным законам, международным обя­зательствам Российской Федерации или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Однако Конституция РФ и Федеральный закон № 184-ФЗ не содержат норм о том, какой конкретно суд - суд субъекта РФ, Верховный Суд РФ или Кон­ституционный Суд РФ - имеет правоу станавливать несоответствие закона субъекта Российской Федерации федеральному закону. При этом в Поста­новлении Конституционного Суда РФ № 6-П[481] устанавливалось, что соот­ветствие федеральному закону законов субъектов Российской Федерации возможнотолько в том случае, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности, проверяется судами общей юрисдикции, которые гаран­тируют верховенство федеральных законов в правоприменительной деятель­ности, основываясь на положениях ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 5 и ч. 5-6 ст. 76 Консти­туции Российской Федерации. Впоследствии, забыв о данном Постановле­нии, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 04.04.2002 № 8-П[482] ука­зывает, что использование судебного механизма при применении федераль­ного воздействия по смыслу и. 4 ст. 9 Закона № 184-ФЗ предполагает, что со­блюдение конституционных гарантий правосудия требует участия именно того суда, к компетенции которого это отнесено Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. В силу ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 и 85 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»

окончательное установление соответствия актов субъектов Российской Фе­дерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам осу­ществляется только Конституционным Судом Российской Федерации.

Таким образом, очередное неразрешимое противоречие двух постанов­лений было порождено Конституционным Судом РФ, запутавшим и без того неясную ситуацию в отношении вопроса приостановления актов органов ис­полнительной власти и их проверки соответствующим судом РФ. Необходи­мо отметить, что Президент РФ не обладает абсолютным правом приостанов­ления актов органов исполнительной власти субъектов РФ, это лишь временная мера с целью избежать нарушения прав и свобод граждан, а также иных кон­ституционных нарушений, связанных с изданием противоречивых актов ор­ганом исполнительной власти. Как отмечалось в юридической литературе, с 1993 по 2016 г. приостановления актов органов исполнительной власти при­менялась около 30 раз, но при этом ни разу Президент Российской Федера­ции одновременно с приостановлением действия акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации не обращался в соответствующий суд для установления данного несоответствия[483].

Следующая мера ответственности связана с применением положений ст. 29.1 Закона № 184-ФЗ, которая напрямую регламентирует позитивную и ретроспективную ответственность должностных лиц органов исполнитель­ной власти субъектов РФ. Отчасти данная статья дублирует нормы ст. 19 это­го же Закона в отношении высшего должностного лица органов исполни­тельной власти и выражения ему недоверия. Поэтому не будем подробно останавливаться на данной мере ответственности, отметим лишь то различие, что основанием отрешения от должности главы исполнительного органа власти субъекта РФ является решение Президента РФ, связанное с конституционны­ми деликтами[484], установленными соответствующим судом, при условии вынесе­

ния предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ Президентом РФ. Важно то обстоятельство, что эта норма не содержит права выбора Прези­дента РФ отрешить или не отрешать от должности главу исполнительного органа, в отличие от той ситуации, когда Президент РФ имеет возможность выбора в процедуре отрешения от должности по основаниям, связанным с утратой доверия. Следует также помнить и о том, что отрешение от должности главы исполнительной власти субъекта РФ влечет за собой отставку возглавля­емого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Итак, Президент РФ имеет право как отрешить главу субъекта от должно­сти в связи с утратой доверия, так и воспользоваться весьма сложной и долгой процедурой отрешения от должности руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ. Это и есть проявление позитивного характера юридиче­ской ответственности. Вот почему востребованность норм ч. 2-3 ст. 29.1 За­кона № 184-ФЗ на практике отпадает, поскольку Президенту РФ гораздо проще отрешить главу субъекта от должности по недоверию, нежели прибегать к проце­дуре, прописанной в статье 29.1. Об этом свидетельствует и практика применения статьи 29.1, которая почти сведена к нулю. В 2000 - 2014 гг. Главой государства лишь несколько раз была инициирована процедура вынесения предупреждения высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, но ни разу -

руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, тем более Президент РФ не воспользовался процедурой отрешения в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа гос­ударственной власти субъекта Российской Федерации) за все это время.

Аналогичной мерой вышеописанной ответственности, применяемой Президентом РФ в отношении руководителя органа исполнительной власти, является отрешение от должности в случае неисполнения им решения Кон­ституционного Суда Российской Федерации, принятого в отношении норма­тивного правового акта руководителя высшего исполнительного органа госу­дарственной власти. Причем данное решение должно быть не исполнено в течение одного месяца со дня его вступления в силу или в иной указанный в решении срок.

Следует сказать и о такой мере ответственности, применяемой Прези­дентом РФ по представлению Генерального прокурора Российской Федера­ции, как временное отстранение руководителя высшего исполнительного ор­гана государственной власти субъекта РФ от исполнения его обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступле­ния. Такое решение о временном отстранении руководителя высшего испол­нительного органа государственной власти субъекта РФ от исполнения обя­занностей регламентируется нормами уголовно-процессуального законода­тельства, а именно ч. 5 ст. 114 УПК РФ[485], которой предусматривается, что в случае привлечения в качестве обвиняемого руководителя высшего исполни­тельного органа государственной власти субъекта РФ, а также в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого пре­ступления Генеральный прокурор Российской Федерации в обязательном по­рядке направляет Президенту РФ представление о временном отстранении от должности указанного лица. Президент РФ в течение 48 часов с момента по­

ступления представления принимает решение о временном отстранении ука­занного лица от должности либо об отказе в этом.

Таким образом, отказ Президента РФ в представлении Генерального прокурора РФ о временном отстранении указанного лица фактически ниве­лирует возможность привлечения к уголовной ответственности такого лица и влечет приостановление всех следственных действий. Также возникает во­прос, что делать, если руководитель исполнительного органа власти субъекта РФ совершил преступление небольшой или средней тяжести, предусмотрен­ное Уголовным кодексом РФ[486]? Практика показывает, что в этом случае Глава государства пользуется правом отрешения такого руководителя в связи с утратой доверия.

Сказанное заставляет полагать, что установление вышеперечисленных мер ответственности, которые были рассмотрены нами согласно нормам Закона № 184-ФЗ, заложило правовой фундамент верховенства федерального законо­дательства, нивелировало центробежные процессы суверенизации субъектов РФ, ограничило вседозволенность руководителей исполнительных органов вла­сти в принятии незаконных решений. Кроме того, Конституционным Судом РФ было признано не противоречащим Конституции РФ развитие норм федераль­ного законодательства в региональном законодательстве, а именно то, что та­кая деятельность законодательных органов субъектов РФ «не препятствует конкретизации регулирования соответствующих отношений в конституциях, уставах и законах субъектов Российской Федерации»[487].

Анализ положений федерального законодательства, закладывающего основы ответственности органов исполнительной власти на региональном

уровне, нашли свое развернутое закрепление в конституционном (уставном) законодательстве субъектов РФ. Инкорпорируя нормы Закона № 184-ФЗ и адаптируя его к своим особенностям, в законодательстве субъектов получили особое развитие такие группы правоотношений, как регламентация статуса органов исполнительной власти, порядок их формирования, взаимодействие с законодательными органами власти, их деятельность, контрольные функ­ции и отчетность, а также ответственность. Остановимся более подробно на анализе законодательства субъектов РФ, которое предусматривает разнооб­разную степень участия законодательных (представительных) органов как в назначении должностных лиц исполнительных органов государственной вла­сти, так и в их ответственности, что подразумевает возможность вести речь о разном объеме полномочий по привлечению к ответственности этих долж­ностных лиц.

В ряде республик - Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Тыве, Мари Эл и некоторых других процедура выражения недоверия главе исполни­тельной власти копируется по аналогии с выражением недоверия Правительству РФ Государственной Думой. В Кабардино-Балкарской республике выражение недоверия парламента может реализовываться в двух формах: выражение не­доверия всему Правительству республики и выражение недоверия председа­телю Правительства Республики (ст. 111). Процедура выражения недоверия по законодательству Кабардино-Балкарской республики - что Председателю Правительства, что всему Правительству - совершенно одинаковая и полно­стью дублирует Конституцию РФ. Парламент большинством голосов депута­тов выражает недоверие Правительству (его Председателю) в виде вынесен­ного постановления, с которым глава республики соглашается и объявляет об отставке Правительства (или его Председателя) или не соглашается с реше­нием Парламента. В случае, если парламент республики большинством голо­сов в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству (его Председателю), то глава республики обязан в течение месяца объявить об от­ставке Правительства или его главы. Причем в законодательстве Кабардино­

Балкарской республики при наличии двух форм выражения недоверия Пред­седателю Правительства и всему Правительству создается правовая неопре­деленность в том, что Правительство может осуществлять свою деятельность без своего главы (так как ему выражено недоверие, и он отправлен в отстав­ку), а также и глава Правительства республики может остаться в должности после выражения недоверия и дальнейшей отставки его кабинета.

В Дагестане согласно ст. 91 Конституции республики Председатель Правительства или его члены могут подать в добровольную отставку, кото­рая принимается или нет главой республики. Законодательный орган (Народное Собрание) вправе выразить недоверие Председателю Правитель­ства республики, после чего глава республики вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Народного Собрания. В слу­чае, если Народное Собрание в течение трех месяцев повторно выразит недо­верие Председателю Правительства, то глава Республики Дагестан объявляет об отставке Правительства Республики Дагестан. Отличие такого выражения недоверия от закрепленного в ст. 117 Конституции РФ в том, что глава рес­публики Дагестан не имеет права распустить Народное Собрание, а обязан отправить в отставку Правительство Республики, что создает действенные рычаги влияния на исполнительную власть со стороны законодательной. Аналогичный порядок выражения недоверия председателю правительства существует в Республике Ингушетия (ст. 86), Северной Осетии - Алании (ст. 93), Чувашской Республики (ст. 91).

В Конституции Республики Мордовия процедура выражения недоверия не прописана, однако в ней содержится норма о возможности парламента республики выразить недоверие Председателю Правительства, его замести­телю. Однако детализация данных полномочий Государственного Собрания Мордовии в региональном законодательстве не нашла своего отражения, также, как и вопрос о возможности выражения недоверия остальным членам правительства Республики Мордовия (ч. 3 ст. 97). Подобным же образом Государственный Совет Республики Татарстан может выразить недоверие

главе правительства, его заместителю, что влечет их отставку (ч. 4 ст. 101). Похожая ситуация складывается и в Республике Саха (Якутия), где Прави­тельство, не получившее доверия Государственного Собрания (Ил Тумэн), уходит в отставку, а право внесения вопросов о доверии Правительству Рес­публики Саха (Якутия) принадлежит не только Президенту Республики Саха (Якутия), но и Государственному Собранию (Ил Тумэн) (ст. 83).

В Удмуртской республике согласно статье 6 Закона Удмуртской рес­публики «О Правительстве Удмуртской Республики»[488] Председатель Прави­тельства может быть освобожден от должности только Президентом респуб­лики. В случае же принятия Государственным Советом Удмуртской Респуб­лики решения о выражении недоверия Председателю Правительства Удмурт­ской Республики Президент Удмуртской Республики обязан немедленно освободить Председателя Правительства Удмуртской Республики от долж­ности.

Некоторые особенности процедуры отстранения Премьер-министра и членов Правительства содержатся в статье 90 Конституции Адыгеи. Так, Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея имеет право выразить своим постановлением недоверие любому должностному лицу органов ис­полнительной власти, в назначении на должность которого он принимал уча­стие. В этом случае Глава республики в течение месяца со дня вступления в силу постановления о выражении недоверия обязан освободить от должности указанного в нем лица или направить в Государственный Совет мотивиро­ванное предложение об отмене такого постановления. Несогласие Государ­ственного Совета с предложением главы республики об отмене постановле­ния влечет немедленное освобождение членов Правительства от занимаемой должности.

Похожий порядок отстранения членов правительства регламентируется законодательством Алтайской республики: Государственное Собрание - Эл

Курултай Республики Алтай вправе выразить вотум недоверия руководите­лям органов исполнительной власти Республики Алтай, в назначении кото­рых оно принимало участие (ст. 120); в Республике Карелия Законодательное Собрание вправе выразить недоверие первым заместителям Главы Республи­ки, министру финансов, министру социально-экономического развития (ст. 64.1).

Отличительная особенность таких республик, как Башкортостан, Буря­тия, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Карелия, Коми, Тыва, Хакасия и Чечен­ская Республика, состоит в том, что законодательный (представительный) орган вообще не наделен правом инициировать отставку исполнительного органа власти (Правительства). А в таких республиках, как Бурятия, Карелия, Коми, Тыва, Хакасия, Чечня, глава региона совмещает должность главы пра­вительства (органов исполнительной власти) и возглавляет их. Соответ­ственно, вести речь о какой-либо ответственности главы исполнительной власти перед парламентом в данных республиках невозможно. Таким обра­зом, вся система власти в данных республиках функционирует через его гла­ву, а парламент не обладает контрольными функциями в отношении испол­нительной власти и никоим образом повлиять на отставку правительства не может так же, как и на отставку его отдельных членов. В вышеперечислен­ных регионах члены правительства полностью ответственны перед главой региона и несут ответственность перед ним.

Исследовав уставное законодательство субъектов РФ в вопросе ответ­ственности исполнительной власти перед парламентами субъектов РФ, мож­но провести разграничение по двум основным критериям.

1. Парламент обладает возможностью применять ответственность в ви­де выражения недоверия с дальнейшей отставкой должностных лиц исполни­тельной власти, которыми, как правило, являются вице-губернатор, мини­стры финансов, социального, экономического развития или иные ключевые фигуры, назначение которых проходит совместно с губернатором и Законо­дательным собранием (Думой) соответствующего региона. Например, Кам­

чатский край (ст. 22); Амурская область (ст. 55); Новосибирская область; Ставропольский край (ст. 37); Тамбовская область (ст. 85); Белгородская об­ласть (ст. 36) и ряд других субъектов. Другой пример, Сахалинская областная Дума в составе не менее одной трети от общего числа депутатов вправе вне­сти мотивированное предложение о выражении недоверия первому замести­телю Губернатора Сахалинской области или (и) первому заместителю пред­седателя Правительства Сахалинской области (ст. 32). В Тамбовской области возможно выражение не только одному должностному лицу - заместителю губернатора, а целому ряду руководителей исполнительных органов госу­дарственной власти.

2. Парламент не обладает правом инициировать отставку главы испол­нительной власти по каким-либо основаниям, вынести главе исполнительной власти недоверие, связанное с проводимой политикой или по иным основа­ниям, за исключением тех, которые содержатся в федеральном законодатель­стве (Закон № 184-ФЗ) и связаны с изданием правовых актов, противореча­щих законодательству РФ, также грубое нарушение законодательства РФ, повлекшее нарушение прав и свобод граждан, а также ненадлежащее испол­нение своих обязанностей. Кроме того, законодательные органы не имеют права инициировать недоверие и членам правительства (органов исполни­тельной власти) или высшим должностным лицам, входящим в администра­цию соответствующего субъекта, так как данные лица несут персональную ответственность только перед главой Правительства (исполнительной вла­стью) в субъекте, который по должности является главой региона, то есть гу­бернатором. Примером может служить Забайкальский край (ст. 43); Красно­дарский край (ст. 39); Астраханская область (ст. 26) Ростовская область, Тверская область, Нижегородская, Омская, Рязанская и многие другие субъ­екты Российской Федерации, которых по отношению к первой группе боль­шинство.

Стоит отметить, что почти во всех конституциях (уставах) субъектов РФ высшее должностное лицо (губернатор) субъекта РФ наделен правом самостоя­

тельно принимать решения об отставке высшего регионального органа исполни­тельной власти (правительства, администрации). Вместе с тем ни одним законо­дательным актом субъекта РФ не установлен порядок, основания и причины принятия такого решения со стороны главы региона. Как верно замечает Е.В.Ионова, «это связано с тем, что должности руководителя высшего исполни­тельного органа государственной власти субъекта и высшего должностного лица совмещаются. Поэтому принятие решения об отставке правительства, опреде­ление оснований этого находится исключительно в компетенции главы»[489].

Подводя некоторые итоги, следует отметить, что дублирование конституци­онных норм ст. 117 некоторыми субъектами (в основном республиками) с целью копирования на уровне государственной власти теории разделения властей и реа­лизации принципа сдержек и противовесов не соответствует такой теории и инсти­туту парламентской ответственности. Это связано с отсутствием прописанной в за­конодательстве субъектов возможности роспуска парламента главой региона. Наличие такой возможности (которая содержится в ст. 117 Конституции РФ) гово­рит о реализации принципа сдержек и противовесов и наличии механизма парла­ментской ответственности не только правительства, но и парламентов субъектов РФ. Содержащиеся формулировки, по которым может быть вынесено недоверие правительству парламентом субъекта РФ, в основном являются размытыми и не­четкими и сводятся к совершению «противоправных действий», что дает возмож­ность оказывать влияние на исполнительную власть и работу правительства в субъекте РФ.

Реализация нормативных требований парламентской ответственности ор­ганов исполнительной власти в регионах возможна через детальную регламента­цию института конституционно-правовой ответственности исполнительной власти в регионах в нормах специального федерального закона. Как верно за­мечает В.А. Виноградов, региональный парламент обладает правом примене­ния мер ретроспективной конституционной ответственности по отношению к

органам исполнительной власти, при этом законодатель субъекта РФ должен установить четкие основания, то есть обстоятельства, в соответствии с кото­рыми она наступает[490]. Однако никакого детального описания на законода­тельном уровне, не только на федеральном, но и на региональном уровне де­ликтов, за совершение которых возможно выражение вотума недоверия ре­гиональным парламентом должностным лицам исполнительной власти[491].

Принятие такого закона в научной литературе обосновывается довольно давно. Еще в 2000 г. профессором С.А. Авакьяном и другими авторами был раз­работан проект федерального закона «О федеральном вмешательстве» и концеп­ция к нему[492]. Следует заметить, что данный проект довольно развернуто воспро­изводит перечень конституционных деликтов в федеративных отношениях, а также содержится перечень конституционно-правовых санкций в отношении парламента и правительства, хотя некоторые из них явно преувеличены и не мо­гут являться таковыми. Однако шансов на принятие данного законопроекта довольно мало.

Резюмируя вышеизложенное, автор считает:

1. Необходимо на уровне всех субъектов РФ принять специальные за­коны с довольно четкой детализацией применения института ответственно­сти органов исполнительной власти (правительств, администраций), привле­чения к ответственности отдельных должностных лиц, осуществляющих управленческую деятельность, и прописать ответственность законодательной власти (парламентов) в случае их злоупотребления своими правами с целью недопущения вмешательства в деятельность исполнительной власти.

2. На законодательном уровне следует разрешить вопросы персонифи­цированной ответственности должностных лиц, отвечающих за ту или иную сферу жизни общества, а не всего исполнительного органа субъекта РФ.

3. Следующим вопросом должно стать исключение ситуаций через четко прописанные в законодательстве деликты, за которые можно нести от­ветственность должностному лицу, с целью исключения необоснованного применения региональными парламентами института выражения недоверия должностным лицам, которые осуществляют свои полномочия должным об­разом. Также следует расширить перечень должностных лиц, которым может быть вынесено недоверие парламента, связанное с совершением того или иного содержащегося в законодательстве деликта. Однако многие проблемы проистекают из-за отсутствия нормативного определения таких понятий, как «ненадлежащее исполнение своих обязанностей должностными лицами», «мас­совые нарушения прав и свобод граждан», «грубое нарушение Конституции РФ, федерального и регионального законодательства» и др.

4. Полагаю возможным использовать при процедуре выражения недо­верия главе исполнительной власти или входящим в нее должностным лицам критерии оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденные Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции»[493], и разработанного на основании данного Указа Постановления Прави­тельства РФ «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации»[494]. Использование дан­

ных показателей позволит избежать политических злоупотреблений и кризис­ных ситуаций в отношениях парламент - правительство в российских регионах. Так как особенности реализации ответственности органов исполнительной власти в субъектах обусловлены теми или иными характерными чертами (национальными, культурными, историческими, политическими, экономиче­скими и другими) самого субъекта ответственности.

5. По мнению диссертанта, законодательным (представительным) ор­ганам государственной власти субъектов РФ необходимо принять специаль­ные законы с четкой детализацией процедуры применения института ответ­ственности органов исполнительной власти (правительств, администраций), привлечения к ответственности отдельных должностных лиц, осуществляю­щих управленческую деятельность, и прописать ответственность законода­тельной власти (парламентов) в случае злоупотреблений своими правами с целью недопущения вмешательства в деятельность исполнительной власти.

6. По мнению диссертанта, для повышения эффективности позитивного характера юридической ответственности, а именно парламентской ответ­ственности органов исполнительной власти на региональном уровне требует­ся внести изменения в ФЗ «Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а именно:

во-первых, разрешить вопросы персонифицированной ответственности должностных лиц;

во-вторых, законодательно закрепить деликты, за которые должностное лицо привлекается к ответственности, с целью исключения необоснованного применения региональными парламентами института выражения недоверия должностным лицам, осуществляющим свои полномочия должным образом;

в-третьих, следует расширить перечень должностных лиц (заместители главы региона, региональные министры, руководители администраций реги­онов), которым может быть вынесено недоверие парламента, связанное с нарушением того или иного содержащегося в законодательстве деликта.

<< | >>
Источник: ЧЕПУС АЛЕКСЕЙ ВИКТОРОВИЧ. ТЕОРИЯ ПОЗИТИВНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва-2016. 2016

Еще по теме § 3. Юридическая ответственность органов исполнительной власти на региональном уровне:

  1. Средства обеспечения соответствия муниципальных правовых ак­тов нормативным актам более высокой юридической силы
  2. § 1 Особенности организации управления уголовно-исполнительными инспекциями
  3. § 3. Сопутствующие элементы теоретической модели взаимосвязи нормы права, правоотношения и юридического факта
  4. § 2. Административная ответственность как средство обеспечения законности в сфере экономики
  5. § 4. Должностные лица органов внутренних дел как субъекты дисциплинарного производства
  6. § 2. Место института административной ответственности в обеспечении законности в сфере таможенного дела Российской Федерации.
  7. История развития института специальной дисциплинарной ответственности в РФ
  8. Государственные органы власти и управления общей и специальной компетенции в области охраны окружающей среды при радиационном загрязнении
  9. § 4. Полномочия органов общей и специальной компетенции в сфере управления землями поселений
  10. § 4. Юридическая ответственность в системе функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации
  11. § 2. Современное состояние российского законодательства в контексте позитивной юридической ответственности органов исполнительной власти
  12. § 3. Юридическая ответственность органов исполнительной власти на региональном уровне
  13. § 5. Перспективы развития парламентской ответственности Правительства в России и совершенствование российского законодательства
  14. § 2. Сравнительный анализ ответственности органов исполнительной власти перед парламентом наАмериканском континенте
  15. Политическая и юридическая природа местного самоуправления
  16. 3.1 Разграничение нормотворческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления
  17. § 1 Место подзаконных правовых актов в системе юридических актов
  18. § 2. Реализация федеральных и региональных подзаконных правовых актов