<<
>>

Введение

Актуальность темы диссертационного исследования. Практика многих современных государств сегодня свидетельствует о том, что государственно­частное партнерство (ГЧП) рассматривается как универсальный и эффективный инструмент, позволяющий решать социально-экономические задачи при объективной ограниченности публичных ресурсов.

Находясь в прямой зависимости от уровня социально-экономического развития государства и от характера политических процессов, государственно-частное партнерство в каждой конкретной ситуации выступает как механизм решения стратегических и тактических задач, удовлетворения интересов государства, как специфическая форма его взаимодействия с бизнесом. Государственно-частное партнерство не является новым институтом, в той или иной форме оно сопровождает все исторические периоды развития государства, но на современном этапе приобретает особое значение. В государственно-частном партнерстве сегодня видится средство решения застарелых экономических проблем, механизм роста производства, инструмент для управления группами интересов, эффективная форма взаимодействия публичной власти и бизнеса. В условиях развивающегося глобального финансового кризиса государственно-частное партнерство представляет собой способ сглаживать негативные последствия экономического спада.

Россия имеет сравнительно небольшой опыт использования механизма государственно-частного партнерства в тех сферах, которые отнесены законом либо к предметам ведения государства, либо к вопросам местного значения. При этом развитие государственно-частного партнерства позиционируется как одна из стратегических задач современной экономической и правовой политики в России.

Еще в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2011­2013 гг. ставилась задача использования государственно-частного партнерства в тех сферах, за которые традиционно отвечает государство[1].

В Бюджетном

послании 2014-2016 гг. государственно-частное партнерство уже названо в числе основных резервов экономического развития[2].

Президент РФ Владимир Путин 13 июля 2015 года подписал Федеральный закон от № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально­частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который определяет выработанные государством к настоящему времени общие параметры развития системы государственно-частного партнерства в России. Документ вступил в силу с 1 января 2016 г., однако говорить о завершении процессов формирования правовой формы государственно-частного партнерства в России, на наш взгляд, преждевременно. Множественность правового регулирования не устранена, не определены направления развития регионального законодательства о государственно-частном партнерстве. Наконец, не сформирована общая стратегия развития соответствующих отношений. Вряд ли такая ситуация может удовлетворять потребностям успешного социально-экономического развития, а следовательно, насущной выступает необходимость активного исследования государственно-частного партнерства в различных аспектах этого явления.

Сегодня государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» создан

консультационный центр по государственно-частному партнерству, который отказывает информационные и консультационные услуги потенциальным участникам проектов. Центр стратегических разработок (г. Москва) проводит различные мероприятия по продвижению государственно - частного партнерства в отдельные сектора экономики. Федеральный институт развития образования, Высшая школа экономики при Правительстве Российской Федерации и некоторые другие образовательные учреждения ввели спецкурсы по государственно-частному партнерству. Во всех федеральных округах России

функционируют разного рода дискуссионные площадки, посвященные соответствующим проблемам.

Однако, анализируя общую направленность дискуссии, продолжающейся в настоящее время, можно сказать, что она ведется по вопросам тактического характера.

Обсуждаются правовые формы партнерства, возможности оптимизации финансовых режимов, статус участников соглашений, эффективность реализации конкретных проектов. Но до настоящего времени мало исследованным остается вопрос о системной связи государственно-частного партнерства и функций государства как основных направлений его деятельности. Исследования в этом направлении, на наш взгляд, позволят определить объективные пределы развития соответствующих отношений, возможности применения инструментов государственно-частного партнерства для реализации конкретных суверенных полномочий государства, сформировать основы методики оценки эффективности государственно-частного партнерства в системе средств реализации функций государства.

Степень научной разработанности темы исследования. Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что, как правило, проблемы соотношения государственно-частного партнерства и функций государства исследуются применительно к характеристикам экономической функции государства (Т. Барнеков, А.П. Берестов, Р. Бойл, В.Г. Варнавский, М.В. Виллисов, С. Грив, М.Б. Джеррар, Е.Р. Ескомб, Д.Б. Матвеев, Т. Дж. Мерфи, С. Осборн, Б. Харзберг, М. Хенслей, Дж. А. Ходж).

Общие проблемы правового регулирования отношений государственно-частного партнерства рассматривались в монографических исследованиях А. А. Алпатова, А.В. Белицкой, P.M. Джапаридзе, Ю.С. Емельянова, Н.А. Игнатюк, В. А. Кабашкина, В.В. Максимова, Д.Б. Матвеева, А.В. Пушкина, В.Е. Сазонова, О. А. Ястребова.

Среди работ, посвященных исследованию соотношения государственно­частного партнерства и функций государства в целом, следует назвать диссертационное исследование И.А. Губанова «Государственно-частное

партнерство в реализации функций Российского государства (вопросы теории и практики)» [3]. Высоко оценивая результаты, полученные этим автором, тем не менее, отметим, что тема исследования обозначена им широко, однако роль государственно-частного партнерства раскрыта лишь в отношении функции государственной поддержки науки, образования и культуры.

Иные функции государства, общие принципы соотношения его функций и государственно­частного партнерства автором не рассматривались.

Характеризуя степень теоретической разработанности проблемы, необходимо отметить, что ее нельзя отнести к числу хорошо изученных, несмотря на значительное число работ в этой области. Основное внимание исследователей сосредоточено либо на проблеме оценки экономической эффективности государственно-частного партнерства, либо на аспектах политического взаимодействия публичных и частных субъектов. Комплексных исследований, в которых бы государственно-частное партнерство рассматривалось в аспектах соотношения с социальным назначением, сущностью государства, его целями в конкретный исторический период развития, явно недостаточно. Актуальными и мало исследованными остаются вопросы об общих пределах использования различных моделей государственно-частного партнерства для реализации основных направлений деятельности государства, о соотношении государственно­частного партнерства и форм реализации функций государства.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является разработка теоретической модели оценки возможностей использования механизма государственно-частного партнерства для реализации отдельных функций государства в системном взаимодействии с правовыми и организационными средствами их реализации.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

- выявить факторы, влияющие на многозначность понятия «государственно­частное партнерство»;

- определить влияние типа экономической системы на правовую форму государственно-частного партнерства;

- выделить этапы эволюции института государственно-частного партнерства;

- провести и обосновать авторскую классификацию моделей государственно-частного партнерства во взаимосвязи с характеристиками публичного интереса;

- охарактеризовать взаимозависимость государственно-частного

партнерства и суверенных полномочий государства;

- определить объективные пределы использования государственно-частного партнерства для реализации функций государства;

- разработать теоретические основы методики оценки эффективности использования моделей государственно-частного партнерства для реализации функций государства;

- соотнести государственно-частное партнерство и формы осуществления функций государства - договорная и организационная;

- сформулировать предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, формирующиеся в процессе взаимодействия публичных и частных субъектов в целях удовлетворения публичного интереса, осуществляемого в форме государственно-частного партнерства.

Предмет исследования - процессы становления, развития и реализации моделей государственно-частного партнерства, возможности их использования для реализации функций государства.

Методологическая основа исследования. При изучении всего комплекса проблем, поставленных в диссертации, наряду с диалектическим методом, составившим основу исследования, были использованы приемы, способы и методы познания, апробированные юридической наукой: общенаучные (системный, исторический, структурно-функциональный, анализ, синтез,

обобщение, абстрагирование, сравнение, аналогия, моделирование и др.) и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой,

статистический, конкретизация, толкование и др.).

В частности, исторический метод применялся при анализе эволюции института государственно-частного партнерства. Сравнительно-правовой метод использовался для сравнения особенностей реализации моделей государственно­частного партнерства в России и других странах. Формально-логический метод применялся при исследовании теоретических оснований государственно-частного партнерства как явления, при выработке научных понятий (категорий). Системный подход был использован в процессе исследования функций государства, форм их осуществления во взаимодействии с публичными и частными интересами. Представление о государственно-частном партнерства как системе правовых и организационных отношений позволило сформулировать положения диссертационного исследования о роли государства в регулировании общественных отношений разного типа, о факторах, влияющих на выбор модели государственно-частного партнерства. Статистический метод применялся при анализе официальных данных Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ, что позволило сделать выводы о динамике и эффективности проектов государственно-частного партнерства в различных сферах.

Выводы и предложения, сформулированные в процессе работы, соотнесены с позициями, суждениями, оценками известных российских и зарубежных ученых, подкреплены анализом нормативно-правового материала и правоприменительной практики. В исследовании применялись методы индукции и дедукции, сравнения, в том числе сравнения с моделями явлений и процессов.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты федеральных органов

исполнительной власти, акты органов местного самоуправления, нормативно­правовые акты зарубежных государств.

Эмпирической основой исследования выступили фактические данные о реализации проектов государственно-частного партнерства в России и зарубежных государствах, в том числе представленные в информационно­телекоммуникационной сети Интернет[4]. В исследовании использованы материалы рабочих групп подготовки Стратегии социально-экономического развития страны до 2020 г. (Стратегии 2020) [5].

Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании современного теоретико-концептуального подхода к институту государственно-частного партнерства как к универсальному способу осуществления внутренних функций государства, что позволило выработать методику оценки возможности и эффективности использования моделей государственно-частного партнерства для решения конкретных социально­экономических задач. Сформулированные в работе положения о понятии государственно-частного партнерства, зависимости его форм от системы взаимодействия государства и экономики, этапах развития государственно­частного партнерства, соотношении государственно-частного партнерства и механизма осуществления функций государства позволили на основе системно­целостного исследования нормативной основы и практики реализации государственно-частного партнерства выявить возможные перспективы развития данного института, обозначить препятствия и объективные пределы в его реализации в современных государствах.

В диссертации сформулированы и обоснованы следующие положения и предложения, выносимые на защиту.

1. Многозначность понятия «государственно-частное партнерство» определяют следующие факторы: 1) содержание понятий, лежащих в его основе; 2) тип взаимодействия государства и экономической системы, сформировавшийся

в конкретно-исторических условиях; 3) предметно-методологический подход к определению понятия.

2. Правовая форма отношений государственно-частного партнерства - это комплекс правовых средств, создаваемых и реализуемых государством, в связи с необходимостью достижения целей государства посредством сотрудничества с частными субъектами.

Специфика средств выражения отношений государственно-частного партнерства определяется типом экономической системы, сформировавшейся в обществе.

3. В зависимости от целей, определяющих формирование и использование института государственно-частного партнерства, можно выделить три этапа его эволюции. Первый этап. Формирование и развитие системы откупов и государственных регалий. Второй этап. Формирование системы концессий. Третий, современный этап. Развитие правовых форм переноса публичных расходов в частную сферу.

4. Классификация моделей государственно-частного партнерства - теоретический прием, используемый для обобщенной характеристики комплекса правовых средств, используемых для оформления отношений сотрудничества между государством и частным субъектом, в связи с чем необходимо отказаться от практики нормативного закрепления классификаций государственно-частного партнерства в нормативно-правовых актах. Также не соответствует природе и назначению государственно-частного партнерства использование приема формирования открытых перечней видов партнерства, предлагаемых в региональных нормативно-правовых актах.

5. Необходимо выделять модели государственно-частного партнерства в зависимости от интереса, лежащего в его основе. Первая модель - государственно-частное партнерство, реализуемое в собственно публичном интересе, то есть в тех сферах, которые воспринимаются всеми социальными субъектами как способные удовлетворять их потребности. Вторая модель - государственно-частное партнерство, осуществляемое в интересе, которому

государство придает публичный характер и гарантирует публично-правовую защиту.

6. Возможность использования государственно-частного партнерства для реализации конкретных функций государства имеет объективные пределы, определяемые задачами государства, фактическими объемами его ресурсов и характером общего типа его взаимодействия с обществом («генеральная функция»). Государственно-частное партнерство не применяется в тех направлениях деятельности, в которых государство на конкретном историческом этапе своего развития заинтересовано в сохранении исключительности суверенных полномочий и не создает гарантии для частных субъектов.

7. Теоретическую основу механизма оценки перспектив использования государственно-частного партнерства для реализации конкретной функции государства составляют принципы оценки интереса: 1) частного партнера - в быстром и гарантированном получении прибыли; 2) публичного субъекта - в реальной передаче возможностей контроля за той или иной сферой общественных отношений.

8. В зависимости от формы осуществления функций государства необходимо выделить две модели реализации государственно-частного партнерства: договорную и организационную. К договорной - относятся концессионные договоры, соглашения о разделе продукции, соглашения о государственно-частном партнерстве, инвестиционные договоры, к организационной - особые экономические зоны, венчурные компании, инновационные центры.

9. Особенностью российской практики государственно-частного партнерства является создание квазичастных образований, выполняющих функции партнера государства в реализации соответствующих проектов. Под квазичастным образованием необходимо понимать юридическое лицо, наделенное публичными полномочиями, правосубъектность которого возникает на основе норм частного права, но по инициативе и за счет публичного субъекта.

Научная и практическая значимость исследования. В диссертационной работе на основе анализа отечественного и зарубежного опыта выявлены причинно-следственные связи процессов развития государства, его целей и функций и государственно-частного партнерства, разработан механизм исследования пределов использования государственно-частного партнерства для реализации отдельных функций государства, предложена авторская классификация государственно-частного партнерства в зависимости от типа интереса, лежащего в его основе, проанализировано соотношение государственно-частного партнерства и форм реализации функций государства.

Результаты исследования применимы в перспективе при изучении теории функций государства, политической системы общества. Полученные выводы могут быть использованы в качестве практических рекомендаций для органов власти и управления, для организаций, участвующих в проектах государственно­частного партнерства. Предложенный в работе механизм исследования пределов использования государственно-частного партнерства для реализации отдельных функций государства, авторская классификация моделей государственно­частного партнерства в зависимости от интереса, лежащего в его основе, могут быть использованы при разработке стратегий и прогнозов социально­экономического развития государства.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории и философии права Самарского государственного экономического университета. Основные теоретические и практические аспекты проведенного исследования, выводы и предложения автора, обоснованные в проведенном исследовании и выносимые на защиту, изложены в 15 публикациях.

Результаты исследования использованы автором в учебном процессе Самарского государственного экономического университета при подготовке курсов лекций по магистерским программам «Корпоративный юрист», «Правовое обеспечение финансово-бюджетной деятельности и налогообложения», в работе со студентами на заседаниях научно-исследовательского семинара кафедры теории и истории государства и права, внедрены в практику Палаты адвокатов

Самарской области, используются в деятельности Общества с ограниченной ответственностью «Инновационные технологии в образовании».

Структура диссертации: в работу входят введение, три главы текста, разделенные на параграфы, заключение, список использованных нормативных актов и научной литературы.

1

<< | >>
Источник: Черномырдина Елена Владимировна. Государственно-частное партнерство в механизме реализации функций современного государства. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Самара - 2016. 2016

Еще по теме Введение:

  1. ВВЕДЕНИЕ
  2. Введение
  3. ВВЕДЕНИЕ
  4. ВВЕДЕНИЕ
  5. Введение
  6. Введение
  7. Введение
  8. ВВЕДЕНИЕ
  9. ВВЕДЕНИЕ
  10. Введение
  11. ВВЕДЕНИЕ
  12. ВВЕДЕНИЕ
  13. Введение
  14. Введение
  15. ВВЕДЕНИЕ
  16. ВВЕДЕНИЕ
  17. ВВЕДЕНИЕ
  18. ВВЕДЕНИЕ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
  19. ВВЕДЕНИЕ