§ 1. Теория парламентской ответственности Правительства в Российской Федерации

В теории государства и права в первых теоретических исследованиях о позитивной юридической ответственности основное внимание уделялось та­кому ее свойству, как необходимость субъекта ответственности дать отчет в своих действиях (бездействии).

По мнению Ф.Н. Фаткуллина, разновидностью позитивной ответствен­ности выступает обязанность органов исполнительной власти давать отчет в своих действиях, так как сущность позитивной юридической ответственно­сти заключена в способности субъекта права не только осознавать послед­ствия собственных деяний, но и верно исполнять предписанные правила по­ведения в системе действующего законодательства, отвечать за них перед носителем суверенитета и соответствующими органами государственной власти^[344].

Автор диссертации разделяет научную позицию Н.В. Витрука, утвер­ждавшего, что «общим для двух видов юридической ответственности - нега­тивной и позитивной - является то, что субъект права дает отчет своему по­ведению, как правомерному, так и неправомерному. C этих позиций юриди­

ческая ответственность есть установленная законом обязанность субъекта права дать отчет в своих действиях»^[346].

Парламентская ответственность органов исполнительной власти в це­лом и Правительства РФ, в частности, как разновидность позитивной консти­туционной ответственности нуждается в нормативно-правовом закреплении и характеристике юридического содержания. Как верно замечает Л.А. Моро­зова, «в Российской Федерации вопросы конституционной ответственности (...) в федеральных органах исполнительной власти Конституцией РФ решаются настолько неполно и противоречиво, что перевод этой ответственности из сфе­ры формально-юридической в сферу практическую является проблематичным и фактически нереальным»^[347].

Данный тезис лишний раз подчеркивает актуальность настоящего дис­сертационного исследования. Поскольку теоретическим вопросам, а также анализу разнообразных научных концепций по исследуемой проблеме, как в целом юридической ответственности, так и ее отдельного вида - конституци­онной ответственности, нами было уделено пристальное внимание в главе второй данного исследования, то в дальнейшем речь пойдет о позитивной от­ветственности исполнительной власти как разновидности статутной юридиче­ской ответственности.

На взгляд автора диссертации, позитивный характер юридической от­ветственности наиболее ярко и контрастно проявляется в таком ее виде, как парламентская ответственность Правительства РФ. Некоторые ученые и по­литические деятели считают, что ее нет либо она имеет размытые контуры, не проявляясь в конкретных мероприятиях Правительства. Мы считаем ина­че, и чтобы доказать тезис о ее существовании и нормативном закреплении в Российской Федерации, подробно проанализируем процедуру назначения Правительства РФ и его отставки.

Процедура формирования российского Правительства одновременно регламентируется нормами Конституции РФ (ст. 111-112), ФКЗ «О Прави­тельстве Российской Федерации»^[348] (ст. 7, 9), а также положениями главы 17 Регламента Государственной Думы ФС РФ^[349]. Следует вести речь о двух вза­имосвязанных этапах формирования Правительства.

1) Правительство полностью зависит от воли Президента, несет перед ним как юридическую, так и политическую ответственность и находится в тесном взаимодействии с ним. В свою очередь, Президент РФ может «защи­тить» даже еще не назначенного Председателя Правительства, в будущем и весь состав Правительства, от любых нападок любых органов и должностных лиц, в том числе и выбранных народом 450 депутатов. Как нам кажется, в этом случае наиболее наглядно проявляется позитивный характер юридиче­ской ответственности, поскольку эта ответственность имеет прежде всего

морально-нравственную окраску и не всегда регламентируется нормами за­конодательства.

2) Как и более ста лет назад (в период действия Государственной думы всех четырех созывов), современная Государственная Дума Федерального Собрания РФ может быть распущена только Главой государства, до револю­ции - императором, кроме того, инициатором такого роспуска может стать Председатель Правительства, как в 1907 г. - П.А.Столыпин. В этом просле­живаются определенные российские традиции в области государственного управления, а также стабильность российской власти во взглядах на те или иные взаимоотношения. Данная «наследственность» не является чем-то нега­тивным, а подчеркивает самобытность и особый путь развития нашей стра­ны.

По своей сущности, конституционные правонарушения (деликты) не подпадают под типичные признаки иных отраслевых составов преступлений и проступков. Об этом говорит анализ правоприменительной практики выс­ших отечественных судебных инстанций и содержание ряда литературных источников. Прежде всего, самостоятельность конституционной ответствен­ности поддерживает Конституционный Суд РФ, занявший принципиальную позицию. Вместе с тем отличительная черта конституционной ответственно­сти состоит в том, что нет легально закрепленного понятия конституционно­го правонарушения и его признаков, отсутствует перечень соответствующих деликтов. Это существенно препятствует реальному наказанию должностных лиц различного уровня, допустивших серьезные проступки в своей деятель­ности, - депутатов Федерального Собрания РФ, министров и членов Прави­тельства^[350].

Однако возвратимся к вопросу формирования Правительства РФ. В со­ответствии с нормами ст. Ill Конституции РФ после инаугурации или от­ставки состава Правительства РФ Президент РФ в течение двух недель пред­

ставляет кандидата на пост Председателя Правительства РФ на обсуждение депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ, которые обя­заны принять решение о назначении или об отклонении предложенной кан­дидатуры в течение недели со дня внесения предложения о ней. При этом Президент РФ ограничен недельным сроком представления кандидатуры Председателя Правительства РФ в Государственную Думу.

Одним из проблемных моментов при назначении на должность руково­дителя исполнительной власти становится отсутствие закрепленного Консти­туцией РФ срока роспуска Государственной Думы после трехкратного от­клонения предложенных кандидатов на соответствующую должность. C од­ной стороны, к положительным последствиям завершения работы Государ­ственной Думы можно отнести, например, принятие амнистии, внесение из­менений в бюджет РФ, парламентские расследования, назначение государ­ственных органов (Уполномоченный по правам человека) или должностных лиц (Председатель Центрального банка РФ). C другой стороны, можно вести речь и о негативных моментах, вытекающих из создавшейся ситуации, а именно: о «подвешенном состоянии» законодательного органа и манипули­ровании данным состоянием как Президентом, так и назначенным главой ис­полнительной власти.

Можно к негативным тенденциям отнести и скоротечность процесса роспуска Государственной Думы, которая исключает возможность достиже­ния компромиссного решения, имеющего целью недопущение парламентско­го роспуска. Также следует упомянуть и о таком пробеле в законодательстве: если Президент РФ вообще не распустит Государственную Думу Федераль­ного Собрания РФ, то есть даст ей некий карт-бланш в отношениях с Прави­тельством, выразить недоверие последнему станет просто невозможно из-за правомочности Президента РФ распустить Г осу дарственную Думу, не дожи­даясь каких-либо действий с ее стороны (часть 4 статьи Ill Конституции РФ). Кроме того, при такой ситуации обращение за разъяснениями в Консти­туционный Суд РФ участникам данных правоотношений становится просто

невыгодным. Президенту РФ невыгодно из-за того, что неопределенность си­туации дает ему возможность воспользоваться правом роспуска Думы в лю­бой момент и при любых обстоятельствах, сославшись на трехкратное откло­нение представленной кандидатуры Председателя Правительства РФ, пусть даже и год назад. Государственной Думе Федерального Собрания РФ также неинтересно возможное решение Конституционного Суда РФ, который мо­жет назвать довольно четкие и короткие сроки ее роспуска. Депутатов Госу­дарственной Думы нет большой потребности, обращаться с запросом в Кон­ституционный Суд РФ, для целей разъяснений ч. 4 ст. Ill Конституции РФ, так как роспуск Думы повлечет за собой участие в избирательном процессе, а их избрание может и не состояться. Правительство РФ вообще не является заинтересованной стороной в данном вопросе, и обращаться в Конституци­онный Суд РФ не имеет права.

Подтверждением выдвинутого тезиса о том, что формирование Прави­тельства РФ проходит в два этапа, служат нормы Регламента Государствен­ной Думы РФ, определяющие процедуру дачи согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ в качестве самостоятельной парламентской процедуры. Доказательством служит ст. 144 Регламента, устанавливающая порядок извещения Председателем Государственной Думы депутатского корпуса о внесении на рассмотрение кандидатуры Председате­ля Правительства РФ. Кандидатура представляется официально, либо лично Президентом РФ или Полномочным представителем Президента РФ в Госу­дарственной Думе, либо специальным письмом от имени Президента РФ на имя Председателя Государственной Думы, которое им зачитывается на пле­нарном заседании, либо посредствам телефонного звонка от Президента РФ спикеру Государственной Думы (такая практика использовалась во время президентства Б.Н. Ельцина).

При осуществлении парламентской процедуры перед голосованием де­путаты имеют право задавать вопросы кандидату на должность премьер- министра, который обязан отвечать на них в течение ограниченного Регла­

ментом времени - до тридцати минут. ПО итогам выступления кандидата на должность депутаты-представители думских фракций высказываются по его кандидатуре либо положительно, либо отрицательно. Стоит обратить внима­ние на тот факт, что представление Государственной Думе кандидатом на должность Председателя Правительства программы своей дальнейшей дея­тельности вызывает неоднозначную реакцию у экспертов в юридической ли­тературе. Например, Д.М. Степаненко считает, что в Регламенте Государ­ственной Думы закреплена материальная конституционная норма, что свиде­тельствует о том, что нарушено общее правило правотворчества, определя­ющее, что принцип сдержек и противовесов может быть установлен только законодательными нормами^[351]. Напротив, Д.Ю. Приймак расценивает данное требование регламента положительно, указывая, что регламентация подоб­ной процедуры выступления кандидата на пост Председателя Правительства РФ с программой и ответы на вопросы депутатов Государственной Думы позволяют лучше оценить личностные характеристики и перспективы внут­ренней и внешней политики будущего Правительства РФ^[352].

Мы же считаем, что данное требование регламента сложилось в виде конституционного обычая, обличенного именно в регламентную форму. Данный конституционный обычай был заложен В.С. Черномырдиным еще в 1992 г., когда он был избран Председателем Совета Министров - Правитель­ства Российской Федерации на VII Съезде народных депутатов РФ. Впослед­ствии он также в 1996 и 1998 гг. выступал со своей программой перед Госу­дарственной Думой РФ, такой же практике последовали и С.В. Кириенко в 1998 г., Е.М. Примаков в том же 1998 г., С.В. Степашин и В.В. Путин в 1999 г., М.М. Касьянов в 2000 г. В 2004 году М.Е. Фрадковым внесено в Государ­ственную Думу предложение о реорганизации исполнительной власти в виде образования трех уровней: министерства, службы, агентства, которые впо­

следствии были реализованы на практике. В то же время форма, предъявляе­мая к данной программе, нигде не определена и может выражаться в виде де­кларативной программы ключевых вопросов, на решение которых будет направлена деятельность сформированного в будущем Правительства. Ко­нечно же, никакой ответственности (конституционной или политической) за несоблюдение данных декларативных программных норм в отношении лица, их декларировавшего, не может быть применено.

На взгляд автора диссертации, конституционный обычай, наименее ха­рактерный в качестве источника права для правовой системы Российской Федерации, по своей сути имеет важное теоретическое значение для понима­ния сущности позитивной юридической ответственности в целом и позитив­ной ответственности исполнительной власти в РФ.

Традиционно в юридической литературе под обычаем понимают сло­жившееся правило поведения, которое существует и применяется длительное время и выступает регулятором общественных отношений^[353]. Конституцион­ный обычай выступает в качестве источника конституционного права. Кон­ституционно-правовой обычай складывается чаще всего в парламентской практике. Некоторые из таких обычаев получают законодательное закрепле­ние, имея особую значимость.

Дореволюционный российский юрист Г.Ф. Шершеневич исходил из того, что «обычным правом называют нормы, которые устанавливаются са­мою средой путем постоянного, однообразного соблюдения правил поведе­ния»^[354]. Российские теоретики права дореволюционного периода различали такие категории, как «обычное право», «заведенный порядок» и «обряды». Современное законодательство и наука возвращаются именно к этой тради­ции. В данном случае обычное право можно сравнить с позитивной ответ­ственностью, приводя в качестве доказательства слова Г.Ф.Шершеневича: «В области своего применения обычное право имеет такую же силу, как и закон.

Обычаям, как и актам законодательства, нравственность презюмируется. В то же время ни императивные, ни позитивные нормы не могут подменяться обычным правом, так как только при полном отсутствии положений закона действует обычное право, выполняя функцию дополнения»^[355]. Проводя ана­логию с понятием позитивной юридической ответственности, можно конста­тировать, что нравственные основания любой ответственности находятся в ее позитивной составляющей. Ни уголовная, ни административная, ни граждан­ско-правовая ответственность не могут подменяться позитивной (нравствен­ной) ответственностью, но так как она не закреплена в нормах законодатель­ства, ее довольно сложно связать с конкретной нормой, но возможно просле­дить в поступке или действиях субъекта права.

Решение депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ по поводу кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ может приниматься не только путем тайного голосования (бюллетени), но и с использованием электронной системы подсчета голосов, а также открытым голосованием. Решение о процедуре проведения голосования депутатским корпусом принимается простым большинством голосов от общего числа де­путатов Государственной Думы. В соответствии с положениями ст. 146 Ре­гламента Государственной Думы кандидатура на пост Председателя Прави­тельства РФ считается одобренной при условии абсолютного большинства голосов (226 депутатов), оформленного Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В случае же неодобрения Президент РФ должен внести предложение о кандидатуре на пост премьер-министра в тече­ние недели со дня отклонения предыдущей кандидатуры. По той же парла­ментской процедуре осуществляется голосование за или против предложен­ного кандидата. В случае повторного отклонения представленной Президен­том РФ кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ Глава государства в течение недели со дня второго голосования имеет право в тре­

тий раз предложить кандидата на этот пост, при этом процедура голосования проводится по тем же правилам, что и в первых двух случаях.

Дальнейшие действия Государственной Думы четко не прописаны в ее регламенте, в нем также отсутствует конституционная формулировка ч. 4 ст. Ill Конституции РФ, закрепляющая процедуру роспуска законодательного органа. А данная формулировка вызвала и до сих пор вызывает немалые де­баты. По мнению В.Б. Исакова, в ст.111 Конституции РФ заложена «мина за­медленного действия», заключающаяся в том, что Президент РФ в любом случае сможет назначить выбранного кандидата, так как если депутаты в тре­тий раз отклонят предложенную кандидатуру, они сознательно обрекут Гос­ударственную Думу Федерального Собрания РФ на досрочный роспуск. По­добная норма Конституции РФ свидетельствует о наличии в качестве отдель­ной и доминирующей власти Президента РФ над законодательной (предста­вительной) властью, а следовательно, о нарушении необходимого баланса ветвей государственной власти^[356]. С.А. Авакьян отмечает, что «представляет­ся абсолютно нелогичным трехкратное предложение Президентом одной и той же кандидатуры, неприемлемой для Государственной Думы. Такая ситуация оче­видно говорит о том, что Президент либо оказывает давление на Думу, пытается подчинить ее своей воле, либо не желает сотрудничать с данной Государственной Думой, сознательно идет на конфликт с ней и провоцирует ее роспуск»^[357]. Исхо­дя из простого смысла нормы Конституции РФ, логично предположить, что на обсуждение Государственной Думы Президент РФ обязан предложить раз­личные кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, тогда право на роспуск Государственной Думы Главой государства после трехкратного от­клонения будет оправданным и даже необходимым для обеспечения неуклонного позитивного государственно-правового развития страны^[358].

Интересна и крайне важна научная позиция Н.М.Колосовой, заключающая­ся в признании процедуры роспуска Государственной Думы на основании ч. 4 ст. Ill Конституции РФ мерой положительной конституционной ответственности на том основании, что палата Федерального Собрания РФ не исполняет своих конституционных полномочий надлежащим образом по формированию Прави­тельства РФ как исполнительной власти в стране^[359]. Прямо противоположной точки зрения придерживается Д.Ю.Приймак, определяющий роспуск Госу­дарственной Думы из-за неодобрения кандидатуры Председателя Правитель­ства как единственно возможный шаг в целях предотвращения коллапса гос­ударственной власти, поскольку только законодательная власть имеет право участвовать в формировании исполнительной, что в случае отрицательного голосования и невозможно^[360].

В этой связи имеет смысл обратиться к правовой позиции органа кон­ституционного контроля, единственного имеющего право толковать Консти­туцию РФ. В 1998 г. по запросу депутатов Государственной Думы Федераль­ного Собрания РФ было издано Постановление Конституционного Суда Рос­сийской Федерации^[361], в соответствии с которым Президент РФ имеет право предложить на обсуждение депутатскому корпусу как одну и ту же кандида­туру дважды или трижды, так и каждый раз нового кандидата в случае не- прохождения предыдущего кандидата. При этом как в первом, так и во вто­ром случае после трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур на должность Председателя Правительства РФ Государственная Дума должна быть распущена. По мнению Конституционного Суда РФ, толь­ко так, не только распуская Государственную Думу, но и одновременно назначая выборы ее нового состава, возможно обеспечить гарантированность сохранения

основ конституционного строя России как демократического правового государ­ства.

В связи с этим позиция Н.М. Колосовой является вполне обоснованной и логичной, так как конституционная ответственность Государственной Ду­мы очевидна. Кроме того, при дальнейшем взаимодействии Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ по формированию ис­полнительной власти в стране возможно создание отдельного конституцион­но-правового обычая по каждому из возможных вариантов, допускаемых ч. 4 ст. Ill Конституции РФ, для достижения стабильного функционирования консти­туционного строя с учетом исторических реалий, а именно «своевременного формирования Правительства РФ или, соответственно, продолжение функ­ционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопре­ки недоверию, выраженному Правительству Государственной Думой»^[362].

Анализируя государственно-правовую практику и нормативные право­вые акты, мы приходим к выводу, что выбор кандидатуры Председателя Правительства РФ, представляемой в Государственную Думу для одобрения (неодобрения), представляет собой прерогативу Президента РФ, самостоя­тельно принимающего решение о количестве предоставляемых кандидатур на должность Председателя Правительства РФ в случае отклонения первого или второго кандидата на этот пост депутатами Государственной Думы. По нашему мнению, в силу того, что Президент РФ, являясь гарантом Конститу­ции РФ, имеет право после отказа депутатского корпуса в одобрении канди­дата на пост Председателя Правительства РФ самостоятельно назначить со­вершенно иного Председателя Правительства, так сказать, четвертую канди­датуру, причем не из тех трех кандидатур, которые были представлены до этого Государственной Думе. При этом данный вариант свидетельствует об уважении мнения Государственной Думы, которая фактически понесла кон­ституционную ответственность в виде своего роспуска, но не согласилась с

неприемлемой, по ее мнению, кандидатурой или кандидатурами, предлагае­мыми Президентом РФ.

Конституция РФ прямо не закрепляет возможность более активного участия Государственной Думы в данной процедуре в виде проведения пред­варительных консультаций с депутатами или партиями, представленными в Государственной Думе. Эти подразумеваемые процедуры, к сожалению, не используются на практике, хотя могли бы стать конституционным обычаем, разрешив, наверное, все противоречия, возникающие в процессе формирова­ния Правительства РФ, кроме того, повторимся, за такой вариант Конститу­ционный Суд РФ высказывался одобрительно.

Резюмируя произведенный нами анализ первого этапа формирования Правительства РФ, завершающегося назначением Председателя Правитель­ства РФ, отметим, что этот процесс происходит независимо от мнения Госу­дарственной Думы и подчас идет вразрез с ним.

Второй этап формирования Правительства РФ связан с назначением членов Правительства, которое согласно ст. ПО Конституции РФ состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров. В соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции РФ обязанность по формированию Правительства РФ возложена на Председателя Правительства и Президента РФ, за которым остается последнее слово. Так, после своего назначения премьер-министр обязан в течение недели представить на утверждение Главе государства предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Со­гласно официальному толкованию ч. 1 ст. 112 Конституции РФ структура федеральных органов исполнительной власти представляет собой не только перечень этих органов, но и персональный состав их руководителей, предла­гаемых для назначения Президента РФ, с целью обеспечения функциониро­вания федеральной исполнительной власти. Изменение и дополнение данной структуры осуществляется на основании Указов Президента РФ^[363].

На сегодняшний день структура федеральных органов исполнительной власти установлена Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 02.02.2016)^[364]hвключает в себя министерства, федеральные службы и феде­ральные агентства. Кроме того, в Указе определено, что Председатель Пра­вительства РФ имеет восемь заместителей, в том числе одного первого заме­стителя, и Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации в качестве отдельного заместителя Председателя Правительства РФ. Состав членов Правительства РФ и заместителей Председателя Правительства меня­ется каждый раз вместе с вновь избранным главой правительства. Сделано это для более четкого структурирования количественного и качественного состава Правительства РФ, так как до этого состав Правительства мог транс­формироваться и видоизменяться. Например, в 1999 г. было установлено, что у Председателя Правительства РФ будет пять заместителей, в том числе два первых.

Из соответствующих норм Конституции и законодательства однозначно следует, что Правительство не является единоличным органом исполнительной власти, а выступает как коллегиальный и коллективный орган. И только с дан­ных позиций Правительство РФ следует рассматривать в дальнейшем. Как от­мечают ряд авторов, появление в составе российского Правительства так назы­ваемых министров без портфеля, которые, не являясь руководителями феде­рального органа исполнительной власти, тем не менее, обладали рангом мини­стра. В истории Правительства новых времен существовали две категории таких министров. Первая - это руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации. Вторая - это лицо, входящее в состав Правительства в ранге «мини­стра без портфеля», которое, однако, выполняло общие стратегические функ­ции, но никаким федеральным органом исполнительной власти не руководило и

его не возглавляло^[365]. Совмещать должность заместителя Председателя Прави­тельства РФ, федерального министра с должностью полномочного предста­вителя Президента РФ в каком-либо из федеральных округов в российском Правительстве стало возможным с 2010 г. на основании указа Президента РФ.

В Конституции РФ - ни в ст. 112, ни в Главе VI- не содержится перечня требований к кандидатурам в члены Правительства РФ. В Федеральном кон­ституционной законе «О Правительстве РФ» установлены в крайне общем виде основные требования к кандидатам, запрещающие членам Правитель­ства только совмещать данную должность с другими выборными или назна­чаемыми должностями в органах государственной власти (за исключением полпредов в федеральных округах) и органах местного самоуправления, а также заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе участво­вать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организаци­онно-правовой формы, или другой оплачиваемой деятельностью, кроме пре­подавательской, научной и иной творческой. В этой связи новеллой^[366] явля­ется то, что с 2013 г. для членов Правительства РФ и их семей введен запрет на открытие и сохранение прежних счетов (вкладов), хранение наличных де­нежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пре­делами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иными иностранными финансовыми инструментами.

В конституциях многих иностранных государств для занятия должно­сти члена правительства к кандидатам на должность предъявляется, напри­мер, требование о наличии гражданства страны (Мексика, Швеция) (в России также существует данное требование (ст. 9 ФКЗ «О Правительстве РФ»), су­ществуют ограничения по возрасту (Бразилия, Мексика, Норвегия, Польша),

сроку пребывания в должности члена правительства (Китай), вероисповеда­нию (Норвегия, Швеция) и др.^[367]

Обратим внимание (хотя об этом мы упоминали ранее) на наличие в соста­ве Правительства особой группы министров, составляющей силовой блок, кото­рый полностью подчинен Президенту России как Верховному Главнокоманду­ющему. Данные силовые министры и руководители силовых служб (Главное разведывательное управление Генерального штаба Вооруженных сил РФ; Служба внешней разведки РФ; Федеральная служба безопасности РФ; Феде­ральная служба охраны РФ; Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков РФ; Федеральная служба исполнения наказаний РФ), как верно за­мечено, даже без президентской поддержки обладают столь значимыми и властными полномочиями, которые сразу же выделяют их из числа всех других министров и других силовых структур органов исполнительной власти^[368]. Вы­шеперечисленные силовые органы в своей деятельности в основном опираются на Президента и его Администрацию и потому весьма косвенно участвуют в работе Правительства, тем более, если это прямо не затрагивает их интересов.

Подводя итоги анализа института формирования российского прави­тельства, отметим, что на всех этапах формирования органа исполнительной власти Президент является ключевой и доминирующей фигурой, любые кон­фронтации и несогласие с решениями Главы государства сразу же приводят к последствиям политической, а в некоторых ситуациях - и конституционной ответственности. Даже кандидаты, представленные на должности в Прави­тельство РФ, рассматриваются, отбираются и назначаются Президентом РФ, причем данный процесс происходит не публично. Конечно же, в случае диа­метрального несогласия с проводимой политикой заместители Председателя и федеральные министры могут подать в отставку, которая, однако, практи­чески не повлияет на существование и работу самого Правительства РФ в от­

личие от отставки его Председателя, освобождение которого от должности влечет автоматическую отставку всего кабинета. Все это еще раз подчерки­вает особый конституционно-правовой статус органа исполнительной власти в России и функционирование института ответственности через призму по­литического влияния Президента страны.

Пожалуй, не будет преувеличением отметить, что одним из наиболее распространенных, часто употребляемых в науке и практике конституцион­ного права понятий является понятие отставки. Вместе с тем вряд ли мы по­грешим против истины, если будем утверждать, что институт отставки Пра­вительства РФ в России крайне противоречив и является ^сформировав­шимся с точки зрения содержания, оснований, субъектного состава, послед­ствий, а также научного наполнения.

Заметим, что с принятием Конституции РФ определился четкий субъ­ектный состав, в отношении которого может быть реализована процедура от­ставки, а именно: Президент РФ, Правительство РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, высший исполнительный орган субъекта РФ, судьи, госу­дарственные служащие. Само понятие отставки в большом юридическом сло­варе определяется как «сложение полномочий правительства, его членов или отдельных министров в связи с вынесением вотума недоверия или порицания, внутренними разногласиями в правительстве, по состоянию здоровья, по до­стижению установленного законодательством возраста»^[369].

Не вызывает сомнения, что такие понятия, как «сложение полномочий» и «отставка», все же неравнозначны. Понятие «сложение полномочий» приме­няется Конституцией РФ в ст. 116 только, когда состав Правительства РФ прекращает свои полномочия в связи со вступлением в должность «нового» Президента РФ. В остальных же случаях Правительство РФ отправляется в от­ставку Президентом РФ, как это прямо установлено Конституцией РФ. Таким образом, «сложение полномочий и отставка Правительства РФ» имеют в сво­

ей основе разные юридические факты, а следовательно, и разную правовую подоплеку. Можно смело утверждать, что сложение полномочий Правитель­ства РФ перед вновь избранным Президентом РФ не может трактоваться как мера конституционной ретроспективной ответственности, а является объек­тивным результатом демократического процесса смены Главы государства через институт выборов как позитивной юридической ответственности. Напротив, отставка Правительства РФ всегда связана с ответственностью, политической или конституционной. Поэтому особое внимание необходимо уделить анализу содержания ст. 117 Конституции РФ.

Исходя из содержания ст. 117 Конституции РФ, процедура отставки Правительства РФ начинается по факту наступления следующих обстоятель­ств:

- ч. 1 ст. 117 Конституции РФ - собственное желание членов Правитель­ства РФ;

- ч. 2 ст. 117 Конституции РФ - решение Президента РФ об отставке все­го состава Правительства РФ;

- ч. 3 ст. 117 Конституции РФ - решение Президента РФ в соответствии с высказанным Государственной Думой вотумом недоверия;

- ч. 4 ст. 117 Конституции РФ - решение Президента РФ в связи с отка­зом Государственной Думы в доверии Правительству РФ;

- и. 2 ст. 7 ФЗ «О Правительстве Российской Федерации» - в связи с освобождением Президентом РФ от должности Председателя Правительства РФ.

При этом первое и последнее основания прекращения полномочий Правительства РФ, по мнению Г.С. Кильдиной, может быть отнесено к «пре­кращению исполнения полномочий по желанию самого субъекта отставки»^[370], то есть к понятию «добровольной отставки» Правительства РФ, в то время как все другие основания представляют собой «прекращение исполнения полномочий

вне зависимости от желания самого субъекта отставки, по решению соответ­ствующего государственного органа или должностного лица»^[371], то есть прину­дительную форму отставки.

В отношении первого основания, регламентированного ч. 1 ст. 117 Конституции РФ, Правительство как коллегиальный и коллективный орган должно принимать совместное решение об отставке на своем заседании при участии всех членов, за исключением тех лиц, которые входят в Правитель­ство РФ по должности, - Генпрокурора, Уполномоченного по правам челове­ка и др. Отставка на данных лицах никоим образом не отразится, и, соответ­ственно, принимать участие в голосовании по данному вопросу они не могут.

Однако существует точка зрения, согласно которой «решение об отстав­ке Правительства может принять единолично его Председатель, так как кроме него, остальные члены Правительства назначаются и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председа­теля»^[372]. Вместе с тем такой вариант вполне допустим, но реализация его ре­гламентирована ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Так, Председатель Правительства РФ имеет право добровольно подать в отстав­ку, решение о которой принимается исключительно Президентом РФ; в слу­чае принятия добровольной отставки главы Правительства всё Правительство РФ в целом уходит в отставку. Установленная в указанном случае зависимость отставки всего состава Правительства РФ от отставки Председателя Прави­тельства РФ согласно ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», объясняется статусом Председателя, а также его обязанностями и ответ­ственностью за организацию работы и определение основных направлений деятельности Правительства и конституционной схемой (в два этапа) форми­рования Правительства РФ.

Отметим, что в отличие от назначения на должность Председателя Пра­вительства РФ решение о досрочном прекращении полномочий Председателя

Правительства Президент РФ принимает без участия депутатов Государствен­ной Думы РФ, за исключением того факта, что Президент РФ обязан уведо­мить палаты Федерального Собрания РФ в день принятия решения об отставке. Солидаризируясь с Г. С. Киль диной, автор утверждает, что это нарушает демо­кратические основы государственно-правового развития страны, нарушает принцип разделения властей и усиливает роль Президента РФ в механизме государства, поэтому необходимо предусмотреть возможность участия депу­татского корпуса в процедуре прекращения полномочий Председателя Прави­тельства РФ^[373].

Еще раз подчеркнем, что каких-либо существенных правовых различий в основаниях отставки, закрепленных в ч. 1 ст. 117 Конституции РФ и ч. 2 ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» для разных его членов, нами не выделяется. Даже в случае, если Председатель Правительства РФ выразит свое личное желание уйти в отставку от имени всего Правительства на основании ч. 1 ст. 117 Конституции РФ, не посоветовавшись с членами Правительства РФ, их неведение никоим образом не повлияет на правовые последствия такой отставки. Мнение любого члена Правительства, даже вхо­дящего в силовой блок, Председатель Правительства РФ имеет право вообще не учитывать при принятии решения об отставке по основаниям ч. 1 ст. 117 Конституции РФ. Таким образом, нормы ч.1 ст. 117 Конституции РФ и ч.2 ст. 9 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» совершенно одинаковы по своим юридическим последствиям для всего состава Правительства РФ.

В то же время Правительство РФ до сих пор не воспользовалось преду­смотренной конституционной возможностью добровольно уйти в отставку, хотя политических оснований для этого было достаточно: критика Прави­тельства РФ со стороны общества за неудачи во внутренней политике госу­дарства, со стороны Государственной Думы РФ как органа представительной власти или конфронтации с Президентом РФ. Из этого следует вывод о том,

что позитивная ответственность в виде исполнения долга перед населением страны и государством не имеет для большинства членов Правительства РФ значимой морально-нравственной оценки, в силу чего Президент РФ как га­рант прав и свобод человека и гражданина обязан работать «на опережение», применяя меры ретроспективной ответственности по отношению к Прави­тельству РФ за неисполнение позитивной ответственности^[374].

В зарубежной конституционной практике институт добровольной отстав­ки правительства в случае критики со стороны парламента или общества, может быть реализована, как меры позитивной юридической ответственности, выра­жавшейся в осознании ответственности за проводимую исполнительной вла­стью внешнюю и внутреннюю политику. Примерами этого являются: добро­вольная отставка правительства Романо Проди в 2008 г. из-за политического кризиса, к которому привела политика, осуществляемая правительством; добровольная отставка Правительства Йоргосу Папандреу в Греции в конце 2011 г., связанная с затянувшимся многомесячным экономическим кризисом; события на Украине, вызвавшие добровольную отставку всего Правительства в феврале 2014 г.

Данный список стран можно продолжать, однако для России добро­вольная отставка Правительства - несвойственное явление, что, безусловно, связано с ее историческими и политическими особенностями. Следует особо отметить, что норма ст. 117 Конституции РФ дает Правительству РФ право, но не устанавливает обязанности подать в отставку, а также не обязывает Главу государства принять ее, даже если Правительство в полном составе все-таки захочет добровольно сложить с себя полномочия. Принудительная отставка Правительства возможна в трех случаях: 1) отставка Правительства по реше­нию Президента; 2) отставка вследствие выражения вотума недоверия Прави­тельству РФ Государственной Думой; 3) отказ в доверии Правительству РФ со стороны Государственной Думы.

Отставка Правительства по решению Главы государства закрепляется ч. 2 ст. 117 Конституции РФ, в которой говорится, что Президент РФ может принять решение об отставке Правительства. Однако, по справедливому за­мечанию Г. С. Киль диной, никаких специальных условий для отставки Пра­вительства по инициативе Президента РФ в тексте Конституции РФ не предусмотрено. Исходя из содержания статей Основного Закона, получается, что Президент РФ, не объясняя причин парламенту страны, имеет право от­править в отставку Председателя РФ, а следовательно, все Правительство РФ в целом. При этом такое решение не подлежит обжалованию^[375].

Обращу внимание на хронологию отставок Правительства России и ос­нования, по которым проходили те или иные отставки в период становления современной российской государственности. Отставка Правительства В.С.Черномырдина была связана со «стремлением придать экономическим реформам больше энергии и эффективности, дать им дополнительный тол­чок, новый импульс», чего не мог сделать, по мнению Президента РФ Б.Н. Ельцина, отстраненный глава Правительства^[376]. Отставка Правительства С.В. Кириенко была связана, по словам Главы государства, с «законотворческим тупиком при принятии антикризисной программы», при этом Президент РФ отметил, что органами исполнительной власти должен руководить «тяжело­вес» по умолчанию В.С. Черномырдин ^[377]. Отставку Правительства Е.М.Примакова Глава государства связал с «полностью выполненной по­ставленной перед Правительством РФ тактической задачей. Однако ситуация в экономике по-прежнему не улучшается. (...) Уверен, что новый премьер

способен придать работе кабинета необходимую динамику и энергию»^[378]. Основанием для отставки Правительства С.В. Степашина послужило заявле­ние Б.Н. Ельцина, гласящее, что «ровно через год будут президентские выбо­ры. И сейчас я решил назвать человека, который способен консолидировать общество... Россияне будут иметь возможность оценить деловые и человече­ские качества Путина»^[379].

Таким образом, нами были отмечены именно отставки Правительства во время сложных в политическом и экономическом плане периодов развития нашей страны. Решения Президента об отставке Правительства РФ имели под со­бой конкретные основания, как правило, выражавшиеся в неэффективной дея­тельности Правительства РФ, в основном в экономической сфере. Следует отме­тить, что постепенное изменение ситуации, произошедшее после 2002-2003 гг., и стабилизация в сфере экономики, управления, социальной и политической сфе­рах привели к снятию напряжения и отсутствию предпосылок для реализации неограниченного права Президента РФ на отставку Правительства РФ. Поэто­му со звучавшими мнениями, такими как «если Президент РФ злоупотребляет своим правом принятия решения об отставке Правительства РФ, закрепленно­го в ч. 2 ст. 117 Конституции РФ, то это право может быть ограничено на срок до 6 месяцев с момента признания Верховным Судом РФ факта злоупотребле­ния этим правом. Злоупотреблением следует признавать систематическое принятие решений об отставке Правительства РФ (более чем 1 раз в течение 6 месяцев) либо отставку Правительства РФ при отсутствии в деятельности Правительства РФ законодательно закрепленных оснований для такой отстав­ки»^[380] многих исследователей вопросов ответственности, в том числе и прави­тельственной, согласиться в настоящий период не представляется возможным.

Спорность данных позиций связана и с тем обстоятельством, что затяги­вание или ограничение по срокам процесса отставки Правительства РФ будут способствовать дестабилизации обстановки, так как, глава Правительства бу­дет уверен в своей «безнаказанности» то есть в отсутствии возможности быть отстраненным в ближайшие шесть месяцев. Кроме того, предложение о внесе­нии в Конституцию РФ понятия «злоупотребление правом отставки» и введе­нии дополнительного субъекта - Верховного Суда РФ, оценивающего «факт злоупотребления правом Президента в отношении отставки», является де­структивным, поскольку приведет к углублению кризисных ситуаций в стране, размытости ответственности в принятии решений, искажению заложенного Конституцией принципа разделения властей и ко многим другим негативным последствиям.

Показательным в этом плане является суждение А.А.Шеяна, который отмечает, что Президент РФ не должен объяснять причины принимаемых реше­ний, в том числе и в связи с отставкой Правительства РФ, что верно с точки зрения сложившейся практики взаимоотношений Главы государства, парламента и Пра­вительства^[381]. Кроме того, даже зарубежный опыт отставок правительств не подразумевает каких-либо законодательных ограничений временного или ино­го толка в отношении принимаемого Главой государства решения.

Следующие два основания отставки Правительства РФ являются реа­лизаций позитивной юридической ответственности в виде парламентской от­ветственности Правительства РФ в полном юридическом проявлении и сво­дятся к парламентскому доверию (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ) и парламент­скому недоверию (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). Вотум недоверия, по мне­нию многих ученых, выглядит самым мощным политическим инструментом влияния Государственной Думы на Правительство РФ, кроме того, данный ин­струмент выступает формой парламентского контроля со стороны законода­тельной власти за властью исполнительной.

Последствия парламентской ответственности в вышеописанных нор­мах Конституции РФ (ч.Зи 4 ст. 117) в случае своего логического завершения сводятся или к роспуску Парламента, или к отставке Правительства, осу­ществляемой исключительно Президентом РФ. Различие этих форм состоит в субъектном составе, инициирующем доверие или недоверие Правительству. Так, недоверие высказывается сугубо Государственной Думой по собственной инициативе, отказ же в доверии или недоверие Правительству РФ со стороны депутатского корпуса диктуется инициативой самого федерального органа исполнительной власти, который ставит вопрос о доверии перед палатой Фе­дерального Собрания РФ.

Исходя из смысла ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить вотум недоверия Правительству РФ, принимая специальное постановление большинством голосов от общего числа депутатов Государ­ственной Думы, но окончательное решение принимает только Президент РФ. Здесь мы также наблюдаем ситуацию, в которой Президент РФ играет клю­чевую роль, соглашаясь или не соглашаясь с решениями парламента. Реше­ние Государственной Думы о недоверии Правительству РФ не означает его скорейшую отставку, так как определяющую роль играет мнение Главы гос­ударства, который может принять ту или иную сторону. В случае повторного выражения в течение трех месяцев Государственной Думы вотума недоверия Правительству РФ Глава государства или принимает отставку Правитель­ства, или распускает Государственную Думу, одновременно назначая выборы нового состава. Здесь также присутствует усмотрение Президента РФ по раз­решению данной конфликтной ситуации.

В Регламенте Государственной Думы подробно описывается парламентская процедура выражения вотума недоверия, который может быть инициирован группой депутатов в составе не менее l∕5oτ общего числа депутатов Государ­ственной Думы и должен быть мотивированным. Однако ни в одном источ­нике не установлены основания вотума недоверия, однако чаще всего такими мотивами могут стать критика работы Правительства РФ и негативная ситу­

ация в стране в социально-экономической сфере. По справедливому замеча­нию В.Е. Чиркина, «политическая ответственность правительства и мини­стров имеет важную особенность - она возможна не только за правонаруше­ния, но и без таковых, что чаще всего и бывает. Парламент выражает недове­рие правительству и министрам за недостатки в работе, упущения, считая по­литическую линию правительства или министра неверной, нередко в связи с грубым нарушением этических норм»^[382].

Обсуждение вотума недоверия заканчивается в случае высказанного предложения о прекращении дискуссии по этому поводу, одобренного боль­шинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании. Председа­тель Правительства Российской Федерации или его заместитель имеют право участвовать в данной процедуре, но выступают последними, перед итоговым голосованием. Однако инициаторы вотума недоверия, депутаты Государ­ственной Думы, имеют право отзыва своих подписей, и в этом случае вопрос о выражении недоверия Правительству РФ исключается из порядка работы палаты без дополнительного голосования. Постановление о вотуме недове­рия принимается абсолютным большинством голосов. Голосование может проходить открыто или тайно в зависимости от решения Государственной Думы. Очевидно, что российская модель исходит из деконструктивного вотума недоверия, то есть не требует от Президента РФ решения вопроса о выдвижении и голосовании в парламенте по новой кандидатуре Председателя Правительства, как это происходит, например, в Германии.

Принятый Государственной Думой вотум недоверия Правительству РФ данную процедуру не завершает. В случае, если Президент РФ согласится с решением Государственной Думы о недоверии Правительству РФ и объявит отставку Правительства, то только тогда и наступит момент конституцион­ной ответственности Правительства РФ. Однако, как следует из практики, только в случае повторного вотума недоверия Государственной Думы в тече­

ние трех месяцев Президент РФ обязан принять решение по применению мер ретроспективной ответственности по отношению либо к Государственной Ду­ме, либо к Правительству РФ. Хотя, если Президент РФ полагает правильным, он имеет право принять решение о применении ретроспективной ответствен­ности уже после первого выражения вотума недоверия^[383]. Мы разделяем научную позицию современных конституционалистов о праве, а не обязан­ности Президента РФ объявить либо об отставке Правительства РФ, либо о ро­спуске Государственной Думы РФ, поэтому если Глава государства не отправ­ляет в отставку Правительство, то это не означает одновременное обязательное решение о роспуске Государственной Думы РФ^[384]. Данное обстоятельство объясняется пробелом в тексте ст. 117 Конституции РФ о сроках, в которые Президент РФ обязан принять решение в случае повторного выражения во­тума недоверия. Таким образом, Глава государства формально может прини­мать решение в течение неограниченного периода времени^[385]. В данной ар­гументации имеется логика, однако такая ситуация порождает неопределен­ность в правовом регулировании.

Анализируя парламентскую ответственность Правительства, многие исследователи утверждают, что она является не чем иным как неким идеа­лом, представляющим собой, пользуясь выражением И. Канта, «максимум совершенства, недостижимого на практике, но служащего путеводной звез­дой». Поэтому нам довольно близка точка зрения, высказанная в диссертаци­онном исследовании Г.С. Кильдиной, отмечающей, что в отношениях Госу­дарственной Думы РФ с Президентом России и Правительством РФ вотум не­доверия не играет роли противовеса, так как инициатива Государственной Думы может быть обращена Президентом РФ против нее же самой. Поэтому в случае инициирования Государственной Думой процедуры отставки Пра­

вительства России оно сохраняет независимое положение, так как напрямую Государственная Дума не может его отправить в отставку ввиду того, что дея­тельность исполнительной власти не зависит от оценки ее деятельности пала­той Федерального Собрания РФ^[386].

Подводя итог рассмотрению проблематики и рассуждениям по вопро­сам выражения вотума недоверия, отметим, что практика реализации ч. 3 ст. 117 Конституции РФ является весьма несущественной и практически нереа­лизуемой. Связано это не со сложностью процедуры или нечеткостью кон­ституционных предписаний данного института.

Следующей формой парламентского доверия (недоверия) Правитель­ству РФ в конституционном законодательстве России служит норма ч. 4 ст. 117 Конституции РФ «Председатель Правительства РФ может поставить пе­ред Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. Если Гос­ударственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов».

Механизм реализации парламентского доверия со стороны Государ­ственной Думы (будем называть данную процедуру именно так), ничем не отличается от аналогичной процедуры выражения недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы, описанной нами выше. Однако все же обратим внимание на некоторые особенности процедуры доверия Прави­тельству РФ, определенной в Регламенте Государственной Думы.

1. Вопрос о доверии законодательной власти к исполнительной всегда ставит Председатель Правительства РФ, который предоставляет мотивиро­ванное представление, подлежащее распространению среди депутатского корпуса Государственной Думы. На самом деле возникает резонный интерес: почему именно Председатель Правительства РФ ставит этот вопрос, а не все Правительство РФ, то есть входящие в него члены? Ранее в работе упомина­лось о коллегиальности и коллективности данного органа, анализировалась ч.

1 ст. 117 Конституции РФ, где специально указано, что все Правительство РФ может подать в отставку и это решение принимается на заседании колле­гиально, однако теперь данным правом стал обладать только Председатель Правительства РФ. Поэтому налицо противоречие конституционных форму­лировок и логики института вопросов парламентского доверия Правитель­ства РФ, которая отчасти нарушена. Соответственно разрешение этого казуса нам видится или в конституционных изменениях ст. 117 в части постановки вопроса о доверии не Председателем Правительства РФ, а всем Правитель­ством РФ, или во внесении изменений в нормы ст. 37 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», также регламентирующие данное положение.

2. Вопрос о доверии Правительству РФ рассматривается во внеочеред­ном порядке, при этом Совет Государственной Думы самостоятельно опре­деляет срок, в течение которого проводится правовая экспертиза и изучаются фактические обстоятельства дела, послужившие основанием для постановки вопроса о доверии Правительству РФ.

3. В случае, если одновременно в Государственную Думу РФ вносится вопрос о доверии к Правительству РФ, инициированный Председателем Пра­вительства РФ, а депутаты Государственной Думы уже рассматривают пред­ложение о выражении недоверия Правительству РФ или данное предложение только проходит стадию выдвижения, то первым по времени на парламент­ском заседании выносится предложение депутатов Государственной Думы о выражении недоверия Правительству РФ.

Поскольку институт выражения недоверия в рамках ч. 3 ст. 117 Конституции РФ и отказ в доверии со стороны государственной Думы (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ) формально юридически представляются независимыми друг от друга госу­дарственными органами, это не запрещает Председателю Правительства РФ при инициировании вопроса о недоверии Государственной Думы Правитель­ству РФ поставить вопрос о доверии своему Правительству. Вот почему поста­новка вопроса о доверии Правительству РФ многими в России расценивается не в качестве демократического института, а как возможность блокировать выдвину-

тую парламентом инициативу недоверия Правительству РФ и тем самым свести на нет действенность института вотума недоверия. И действительно, такая ситуация в истории российского парламентаризма один раз наблюдалась. Связывалась она с уже описанными нами выше событиями вотума недоверия, выдвинутого Прави­тельству В.С. Черномырдина 21 июня 1995 г. Разрешение данной ситуации было найдено именно в консультационных процедурах парламента - Правительства - Президента и в отставке ряда силовых министров. Впрочем, вслед за выдвинутым Государственной Думой 21 июня1995 г. вотумом недоверия Правительству РФ в Государственную Думу 22 июня 1995 г. поступил запрос от председателя Прави­тельства РФ в порядке ч.4 ст.117 Конституции о парламентском доверии. Цель такого запроса была в блокировании и дальнейшем срыве процедуры выра­жения недоверия Правительству РФ. Причем этого не скрывал и сам Предсе­датель Правительства РФ, указывая в запросе, что на заседании Правитель­ства «посоветовался с коллегами - что делать в данной ситуации. Единоглас­но принято следующее решение: в соответствии с Конституцией самим по­ставить вопрос о доверии перед Государственной Думой. Мы сознательно идем на это, чтобы добиться ясности и определенности. Другого пути избе­жать страшного ущерба для страны я не вижу. Убежден, что Государственная Дума не уклонится от рассмотрения этого вопроса и поставит его на обсуж­дение в ближайшее время во внеочередном порядке, как того требует Кон­ституция и Регламент Думы (...) Подтверждая готовность и стремление к та­кому взаимодействию со стороны Правительства, я ставлю вопрос о дове­рии»^[387].

В письме на имя Председателя Государственной Думы Председатель Правительства РФ приводил аргументы в пользу принятого решения, кото­рые он связывал с «неопределенностью положения Правительства в связи с выраженным ему Государственной Думой недоверием, что чревато резким ухудшением социально-экономической ситуации, срывом бюджета на 1996 г., разрушением взаимодействия исполнительной и законодательной власти и

возможностью возникновения политической дестабилизации, а также за­труднением международно-правовых действий Правительства России, чем создается реальная угроза стабильному функционированию государственной власти в стране» ^[388]. После достижения договоренностей 1 июля 1995 г. В.С.Черномырдин отказался от постановки вопроса о доверии Правительству РФ, о чем сделал соответствующее заявление, которое он попросил присоеди­нить к протоколу заседания Государственной Думы^[389]. Из-за отсутствия правового регулирования этой процедуры впоследствии в Регламент Государственной Думы были внесены поправки, в соответствии с которыми в ситуации так называемого в науке встречного иска со стороны Правительства РФ предпо­чтение отдается институту вотума недоверия, инициированному Государ­ственной Думой.

Подводя итог рассмотрению коллизии, позволим себе не согласиться как с нормами Регламента Государственной Думы, так и с мнением некото­рых видных практиков и политических деятелей, полагающих, что «некон­ституционно ставить вопрос, доверяет ли Государственная Дума Правительству РФ, которому не доверяет»^[390]. Более близкой нам представляется позиция И.А.Узловой, которая полагает, что поправки «в Регламенте Думы не вос­полняют тот правовой пробел, который имеет место в Конституции РФ, по­скольку регламент работы Думы не может рассматриваться как обязательный для Президента и Председателя Правительства, действующих в рамках своих конституционных полномочий»^[391]. По нашему мнению, институт парламент­ского доверия юридически сугубо самостоятелен, о чем свидетельствует Гла­ва 18 Регламента Государственной Думы, содержащая указание об отнесении вопросов о доверии Правительству РФ к разновидностям парламентских

процедур. Кроме того, данный институт зафиксирован в Конституции РФ, поэтому парламентское доверие (недоверие), судя по Конституции РФ и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», может быть реализовано в любое время, без соблюдения трехмесячного или иного сроков. Причем институт доверия (недоверия) Правительству РФ и интересы Государственной Думы никоим образом не нарушаются. Если Государственная Дума откажет Прави­тельству РФ в доверии, то последнее и самое весомое слово всегда останется за Главой государства. В случае голосования абсолютным числом голосов отказ в доверии оформляется Постановлением Государственной Думы Феде­рального Собрания РФ. «Если решение Государственной Думы о доверии не принимается, то непонятно, зачем еще голосовать вопрос об отказе в доверии, отрицательное решение Госдумы по доверию и означает отказ Правительству в доверии. Ситуация, когда Дума может не принять решение об оказании Прави­тельству доверия или отказе в доверии, выглядит парадоксальной и на деле блокирует конституционное право Правительства добиваться парламентского доверия»^[392]. Поэтому, как отмечает Е.А. Игнатов, «Дума может и не выразить доверие Правительству РФ, и не отказать в нем»^[393].

Обобщая проанализированный материал, автор диссертации приходит к следующим выводам.

1. Процедуры формирования и отставки Правительства, выносимое ему доверие или недоверие со стороны парламента в российском праве урегули­рованы не в полном объеме. Все эти пробелы в основном связаны с полити­ческими особенностями и временем написания и принятия Конституции РФ. Кроме того, особая преемственность в отношении управленческих традиций Российской империи, формировавшихся веками, имеет место и отражается на политической жизни современной России, что проиллюстрировано нами ра­нее несколькими аналогиями. Особое отношение к парламенту, как Прези­

дента РФ, так и Правительства РФ нарушает систему сдержек и противовесов нечетко регламентированной процедурой отставки Правительства РФ в соот­ветствии с решением Президента РФ.

Итак, будучи коллективным субъектом конституционной ответствен­ности, Правительство РФ всячески сдерживает законодательные инициативы по конкретизации такой ответственности, а также механизма отставки Пра­вительства, вотума недоверия, сроков и оснований наступления конституци­онной ответственности, что сводит на нет весь парламентский контроль в от­ношении данного органа, создает иллюзорное представление о парламент­ской ответственности Правительства РФ. Только путем внесения изменений в Конституцию РФ и законодательство, а также через конституционные пре­цеденты, конституционную практику и консультационные процедуры воз­можно создать действенный институт парламентской ответственности Пра­вительства.

2. Анализируя процедуру формирования российского Правительства, отметим, что на всех этапах формирования органа исполнительной власти Президент является ключевой и доминирующей фигурой, любые конфронта­ции и несогласие с решениями Главы государства сразу же приводят к по­следствиям политическим, а в некоторых ситуациях - и к наступлению кон­ституционной ответственности. Даже кандидаты, представленные на долж­ности в Правительство РФ, рассматриваются, отбираются и назначаются Президентом РФ, причем данный процесс происходит не публично. Конечно же, в случае диаметрального несогласия с проводимой политикой за замести­телями Председателя и федеральными министрами сохраняется право подать в отставку, которая практически не повлияет на существование и работу са­мого Правительства РФ, в отличие от отставки его Председателя, освобожде­ние которого от должности влечет автоматическую отставку всего кабинета. Все это еще раз подчеркивает особый конституционно-правовой статус орга­на исполнительной власти в России и функционирование института позитив­

ной юридической ответственности через призму политического влияния Пре­зидента страны.

3. Анализ парламентской ответственности Правительства РФ как нель­зя лучше показывает юридический характер позитивной ответственности. В данном случае позитивная юридическая ответственность - это регулируемая правом дополнительная обязанность субъекта (Правительства РФ) дать отчет в своих действиях за надлежащее выполнение своих основных обязанностей по закону. Она стимулирует правомерное, социально активное поведение членов Правительства и играет организующую и мобилизующую роль в до­стижении целей Российского государства и права. Для нее характерны доб­ровольное и инициативное выполнение обязанностей, высокое самосознание, правовая культура и политическая активность, направленные на достижение поставленных перед Правительством задач.