<<
>>

§ 2. Современное состояние российского законодательства в контексте позитивной юридической ответственности органов исполнительной власти

Обращаясь к анализу правоотношений, возникающих в процессе реа­лизации позитивной юридической ответственности органов исполнительной власти в России, необходимо обратить внимание не только на теорию данной проблематики, о которой автор писал выше, но и на состояние действующего законодательства, регулирующего статутную юридическую ответственность Правительства Российской Федерации.

Правовой анализ законодательства России показывает, что позитивная ответственность предусмотрена действующими нормативными правовыми актами.

В самой Конституции РФ, в переходных положениях Раздела 2 в и. 4 установлено, что Совет Министров - Правительство Российской Федерации со дня вступления в силу настоящей Конституции приобретает права, обя­занности и ответственность Правительства Российской Федерации, установ-

ленные Конституцией Российской Федерации. Кроме того, в ст. 19 Закона «О средствах массовой информации»[394] отмечается, что главный редактор несет ответственность за выполнение требований, предъявляемых к деятельности средств массовой информации. Подобные правовые положения имеются и в кодексах Российской Федерации. По ст. 152 Уголовно-процессуального ко­декса РФ[395] судьи несут ответственность перед теми, кто их избрал, за пра­вильное исполнение своих обязанностей. По ст. 127 следователь несет ответ­ственность за законное осуществление следственных действий.

Как верно указывается в юридической литературе, роль статутной юридической ответственности в механизме правового регулирования обще­ственных отношений сводится к регулированию и поддержанию обществен­ного и правового порядка. При этом позитивная ответственность обладает прежде всего созидательным характером и играет первоочередную роль, в то время как ретроспективная ответственность временное явление, поскольку возникает в связи с нарушениями требований социальных норм и влечет за собой негативные последствия[396]. Как отмечает С.С. Алексеев, позитивная и ретроспективная ответственность представляют собой единую систему ста­тутной ответственности, хотя позитивная ответственность это всегда актив­ный элемент, основывающийся на строгом осуществлении социальных обя­занностей, относящийся в силу этого к правосознанию, правопорядку, закон­ности. Именно нравственно-психическая характеристика поведения людей является связующим звеном между ней и ретроспективной (негативной) от­ветственностью[397].

Основным документом, определяющим процесс взаимодействия зако­нодательной, исполнительной и судебной властей, а также Президента в Poc-

сии, является Конституция РФ, в которой содержатся основные и важнейшие направления такого взаимодействия. В ст. 10 и 11 Конституции РФ закрепля­ется всемирно известная теория разделения властей и принцип ее функцио­нирования. Однако на практике реализация данных статей наталкивается на проблему несбалансированности взаимодействия законодательной и испол­нительной ветвей власти и особой роли Президента РФ в данных отношени­ях. Согласно ч. 1 ст. 11 Конституции РФ государственная власть осуществля­ется перечисленными в ней федеральными органами государственной власти. Однако Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти, что подтвержда­ет его статус Главы государства. C учетом предусмотренных ст. 83, 84, 86, 87, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ полномочий и возможности влиять на иные ветви власти, и в первую очередь на исполнительную власть в лице Прави­тельство РФ и иных органов исполнительной власти, получается, что баланс «сдержек и противовесов», содержащийся в ст.

10 Конституции РФ, перерас­пределен в пользу Президента РФ.

Определяясь с правовым положением органов исполнительной власти с позиции методологии, необходимо определиться с вопросом соотношения гос­ударственного управления и исполнительной власти. После конституционных преобразований, связанных с заменой терминов «управление», «государ­ственное управление», «орган государственного управления» на понятие «исполнительная власть» (официально - после принятия Конституции 1993г.), произошло автоматическое изъятие из нормативной практики вышеназван­ных понятий. Существовавшее в науке объяснение данного феномена связано с тем, что в «стремлении уйти от системы глобального государственного воз­действия на развитие экономики в условиях преобладания государственной собственности в системе национальной экономики законодатель отказался от административно-правового и социального понимания термина «управление» (administration) и принял его толкование в узком гражданско-правовом поня­тии применительно к сфере государственной собственности» (п. «д» ст.71 и

п. «г» ст. 114 Конституции РФ)»[398]. Данная точка зрения обоснована отчасти, так как изменения самой формы правления и экономические преобразования объясняют отход от ранее существовавшей терминологии и включение в Конституцию РФ более точных понятий для системы публичной власти. По­этому все органы государственного управления (разных уровней) стали име­новаться «органами исполнительной власти».

Исполнительная власть - это родовое понятие, которое призвано раскрыть не только наименование, но и содержание системы публичной власти, а так­же определить место органа (или системы органов) в системе разделения властей. Это понятие имеет прежде всего функциональное значение, «когда определяется соотношение органов самого высокого ранга»[399]. Находясь в непосредственном подчинении Правительству РФ, иные органы исполнитель­ной власти подведомственны ему, и их задачи - осуществление исполнитель­но-распорядительной деятельности по реализации предписаний Парламента или Правительства РФ.

Поэтому в юридической литературе существует мнение, что представля­ется юридически ошибочным определять органы исполнительной власти тако­выми. Как указывает Ю.М. Козлов, наделение таких органов (но не Правитель­ства) властными полномочиями не может служить основанием для такого подхода. «Выступая как звено управленческой иерархии, они непостоянны и изменяемы, а по своей сути они представляют лишь ту или иную степень оснащенности субъектов исполнительной власти «рабочим механизмом», поз­воляющим обеспечивать процесс исполнения с учетом отраслевых, межот­раслевых и иных особенностей»[400].

В рамках данного подхода получается, что исполнительная власть не тождественна системе государственного управления. В институциональном

плане последняя намного шире. Вместе с тем субъект исполнительной власти, так называемые органы, осуществляют государственное управление преиму­щественно по отношению к нижестоящим органам. Это, в свою очередь, по смыслу вышеназванного административно-правового подхода к исполнитель­ной власти вполне допустимо. Учитывая государственно-правовое происхож­дение института исполнительной власти (из теории и практики разделения властей), принципиально важно определить границы исключительных дей­ствий субъекта этой власти и закрепить это законодательно.

Исходя из всего высказанного, сформулируем определение субъекта ис­полнительной власти, под которым возможно понимать постоянно действую­щий государственный орган, обладающий властными полномочиями, компе­тенцией и сферой ведения, статус которого закреплен в правовых актах (в том числе и в Конституции РФ), деятельность которого распространяется на те или иные объекты управления.

Солидаризируясь с И.А.Полянским, следует отметить, что исполни­тельная власть - это государственная власть, которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управ­ления общей компетенции), деятельность которых направлена на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной (представитель­ной) власти в целях регулирования различных сторон общественной жиз­ни[401].

Дальнейший анализ норм Конституции РФ, регламентирующих пози­тивную юридическую ответственность органов исполнительной власти в це­лом и Правительства РФ, в частности, связан с главой 6. Согласно ст. ПО Конституции РФ Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Более подробно данные нормы раскрываются в Фе­деральном конституционном законе от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правитель­

стве Российской Федерации»[402], где в ст. 1 Правительство РФ наделяется ста­тусом высшего исполнительного органа государственной власти в России.

Вместе с тем, если проводить анализ статей 10-11 Конституции РФ в совокупности, то остается непонятным, какой конкретно орган государствен­ной власти является олицетворением исполнительной власти в стране. C од­ной стороны, в ст. 10 Конституции РФ презюмируется разделение государ­ственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а с дру­гой стороны - при перечислении субъектов, осуществляющих государствен­ную власть, в ст. 11 Конституции РФ кроме органов государственной власти (Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ), олицетворяющих три ветви власти, указывается и Президент РФ. Отсюда возникает резонный вопрос о центре принятия власт­ных решений в исполнительной ветви власти, а соответственно и о юридиче­ской ответственности в ее позитивном либо ретроспективном характере. Данный вопрос остается открытым в Конституции РФ.

Вместе с тем в соответствии с частью 3 ст. 80 Конституции РФ Прези­дентом РФ определяются основные направления внутренней и внешней по­литики государства, а Правительство лишь обеспечивает отдельные направ­ления государственной политики России, которые перечислены в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Отметим, что Правительство РФ не является единственным органом исполнительной власти, так как органы исполнительной власти в России имеют достаточно разветвленный аппарат, задача которого заключается в исполнении правовых актов и иных организационных мероприятиях. Осу­ществляя власть через развитую систему государственного аппарата, Прави­тельство РФ является коллегиальным органом и осуществляет исполнитель­но-распорядительные функции. Исполнительные функции Правительства РФ

часто увязывают с правоприменительной деятельностью данного органа, а распорядительные функции - с деятельностью по управлению подотчетных министерств, служб, агентств. Наряду с вышеперечисленными функциями Правительство РФ осуществляет организационные и нормоустановительные или правотворческие функции подзаконного характера, в которые входит из­дание постановлений и распоряжений.

Правительство РФ как орган, представляющий одну из ветвей государ­ственной власти, обладает весьма широкими полномочиями в регулировании различных сторон общественной жизни. Как следует из ст. 4 ФКЗ «О Прави­тельстве Российской Федерации»[403], Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение системы законодательства России, включая Конституцию Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; осуществляет систематический контроль за их ис­полнением всей системой федеральных и региональных органов исполни­тельной власти; принимает меры по устранению нарушений законодатель­ства Российской Федерации. Кроме того, в главе 3 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» содержится детальный перечень полномочий по не­скольким направлениям деятельности, в общей сложности включающий око­ло 80 позиций; все эти полномочия распределены между органами исполни­тельной власти, за которые они несут юридическую ответственность и за принимаемые решения в сфере их ведения.

Остановлюсь на правовых нормах тех мер юридического воздействия, которые могут применяться к органам исполнительной власти, и в первую очередь к Правительству РФ, в контексте позитивной юридической ответ­ственности. Очевидно, что без однозначного закрепления конституционной ответственности исполнительной власти в нормативных правовых актах крайне затруднится реализация всей теории позитивной юридической ответ­

ственности и практическое ее применение согласно нормам конституционно­го законодательства.

В Конституции РФ контроль за деятельностью Правительства РФ воз­можен исключительносо стороны Государственной Думы Федерального Со­брания РФ и Президента РФ. Так, согласно ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Гос­ударственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации или отказать в доверии, инициированном Председателем Прави­тельства РФ, приняв соответствующие постановления абсолютным большин­ством голосов. И в первом, и во втором случае окончательное решение оста­ется за Президентом РФ, который вправе объявить об отставке Правитель­ства РФ либо не согласиться с решением Государственной Думы, а в случае отказа Государственной Думы в доверии Президент РФ обязан в течение се­ми дней принять решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Гос­ударственной Думы с одновременным назначением новых выборов.

Таким образом, у Государственной Думы нет безусловного рычага для отставки Правительства РФ даже при вынесении двух вотумов недоверия, так как она сама может быть распущена. Кроме того, вотум недоверия только тогда имеет юридическое значение, когда в соответствии с нормами Консти­туции РФ он вынесен дважды в течение трех месяцев. В ином случае такой вотум считается недействительным и не повлечет каких-либо юридически значимых действий, а соответственно, и возникновения позитивной юриди­ческой ответственности.

Однако позитивная юридическая ответственность Правительства РФ перед Парламентом РФ имеет место быть на практике, но она достаточно ограничена. Так, Правительство РФ не несет никакой ответственности перед Советом Федерации, который не вправе участвовать в процедуре вотума не­доверия Правительству РФ, инициируемого Государственной Думой, а также ставить вопрос перед кем-либо о недоверии Совета Федерации политике, проводимой Правительством РФ.

Третьим основанием, согласно ч. 2 ст. 117 Конституции РФ, является принятое решения об отставке Правительства РФ Президентом РФ, который по своей инициативе отправляет все Правительство в отставку, что фактиче­ски означает отставку Председателя и всех министров с занимаемых должно­стей. Как правило, это форма крайнего воздействия Президента РФ на ис­полнительную власть в стране. Эта же мера является и формой ответственно­сти Правительства перед страной за свои действия и исполнение законов, так как отставку инициирует Президент РФ, который является гарантом Консти­туции РФ. Даже если в отставку направлен только Председатель Правитель­ства РФ, это означает, что в отставку уходят все руководители высшего звена органов исполнительной власти - министры.

В соответствии со статьей 35 ФКЗ «О Правительстве Российской Феде­рации» Президент РФ вправе принять решение об отставке Правительства РФ, тем самым ответственность перед Президентом РФ имеет абсолютный и бесспорный характер, то есть следует вести речь именно о позитивной юри­дической ответственности Правительства РФ и всех органов исполнительной власти. Президент вправе отправить в отставку Правительство РФ в любой момент без обоснования причин такой отставки, не связывая действия Пра­вительства РФ и органов исполнительной власти с позитивными или нега­тивными результатами их работы, причем решение об отставке принимается по усмотрению Президента РФ вне связи с каким-то нарушением, что еще раз подчеркивает, по мнению диссертанта, позитивный характер юридиче­ской ответственности всей исполнительной власти в России, реализация ко­торой зависит полностью от Главы государства. Данная практика позитивной юридической ответственности Правительства РФ перед Президентом РФ применялась довольно часто Президентом России Б.Н. Ельциным.

Президент России не может инициировать коллективную отставку Правительства РФ в полном составе, поскольку Конституцией РФ такая от­ставка не предусмотрена, в то время как в конституциях некоторых ино­странных государств ретроспективная ответственность за неисполнение по­

зитивной ответственности предусмотрена как коллективная ответственность Правительства за проводимую политику, так и индивидуальная ответствен­ность каждого министра за состояние дел в определенной сфере государ­ственной и общественной жизни. В то время как в Конституции РФ подоб­ные прерогативы существуют только в отношении назначения и освобожде­ния от должности состава Правительства РФ в соответствии с и. «в» ст. 83 Конституции РФ. Кроме того, ни одна из палат Федерального Собрания РФ не может инициировать вопрос о выражении вотума недоверия конкретному министру, а только в соответствии со ст. 117 Конституции РФ - Правитель­ству РФ в целом, «что осуществить гораздо сложнее, так как Правительство, не устраивающее парламентариев полностью, на практике встречается реже, чем отдельный министр, проваливший свое направление государственной политики»[404].

Министры и иные члены кабинета министров несут ответственность перед Президентом РФ. «Силовые» министры, министр иностранных дел, некоторые другие руководители служб и агентств подотчетны ему непосред­ственно и несут ответственность только перед ним. Остальные министры также ответственны перед Президентом РФ, хотя их деятельностью непо­средственно руководит Председатель Правительства. На практике Президент РФ неоднократно отправлял в отставку отдельных министров из состава Правительства РФ, объявлял выговоры заместителям министров. Председа­тель Правительства РФ также объявлял замечания отдельным министрам за ненадлежащее качество исполнения ими обязанностей[405], поэтому в таких случаях персональная (индивидуальная) ответственность министров и выс­ших должностных лиц органов исполнительной власти проявляется не толь­ко в позитивном, но и в ретроспективном плане, то есть ответственность за что-либо, неисполнение поручения или иные действия соответствующих лиц

может повлечь и уголовно-правовую, административно-правовую, дисци­плинарную или гражданско-правовую ответственность при наличии в их де­яниях состава соответствующего правонарушения.

Таким образом, члены Правительства РФ несут персональную ответ­ственность, выражаемую больше в ретроспективном контексте, ноне перед органом законодательной власти в лице депутатов Государственной Думы РФ, и даже не перед Председателем Правительства РФ, а перед Главой госу­дарства, что еще раз подтверждает его особую роль в механизме государства и большие полномочия и контрольные функции по отношению ко всем орга­нам государственной власти, в том числе и за проводимую руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти политику.

По мнению диссертанта, можно вести речь о реализации Главой госу­дарства позитивной ответственности в отношении Правительства РФ и всех органов исполнительной власти, которые могут быть отправлены в отставку без вины, и без ориентации на мнение какого-либо другого органа. В то же время Глава государства, реализуя свои функции в отношении индивидуаль­ной ответственности глав органов исполнительной власти, применяет к ним в большей степени ретроспективную ответственность, то есть ответственность за неблагоприятный результат их деятельности.

Государственная Дума за недоверие к проводимой Правительством РФ политике может быть распущена так же, как и Правительство РФ отправлено в отставку Президентом РФ. Но возможна и иная ситуация, при которой Гос­ударственная Дума продолжает работать, а Правительство РФ отправляется в отставку. C одной стороны, Правительство как коллегиальный орган понесет «наказание» в виде отставки за «реализацию основных направлений деятель­ности», предлагаемых Главой государства, которые трактуются Государ­ственной Думой как ошибочные. Таким образом, Правительство РФ должно уйти в отставку не в результате совершения собственных ошибочных дей­ствий, за совершение которых по конституционному законодательству воз­никает индивидуальная ответственность в виде отставки Президентом РФ

министров при их неэффективной, по его оценке, работе. Поэтому суще­ствующая процедура парламентской ответственности Правительства РФ представляет собой иллюзию статутной позитивной ответственности.

Фактически Правительство РФ несет ответственность за свои действия только перед Президентом Российской Федерации, выражаемая более в пози­тивном контексте юридической ответственности, чем ее негативном прояв­лении. ПО нашему мнению, Правительство РФ несет, прежде всего, полити­ческую ответственность, которую можно напрямую связать с позитивной юридической ответственностью, реализуемой через его отставку. Причем от­ветственность Правительства может быть как коллегиальная, когда все Пра­вительство отправляется Президентом РФ в отставку за принятие незаконных актов или совершение иной неблагоприятной политики, наносящей ущерб экономике, гражданам, юридическим лицам, так и ответственность персо­нальная (индивидуальная), например, Председателя Правительства РФ или какого-либо министра, причем ответственность может носить и уголовный характер - за совершение преступлений при исполнении служебных обязан­ностей только частично. Однако за преступления, содержащиеся в Уголов­ном кодексе РФ, в отношении членов Правительства РФ судебное преследо­вание не ограничено и может проводиться в общесудебном порядке.

Заместители Председателя Правительства РФ, министры, а также иные руководители органов исполнительной власти несут юридическую ответ­ственность в соответствии со своими полномочиями, они также могут быть отправлены в отставку и могут сами подать в отставку. Такая отставка при­нимается Президентом РФ и на работу Правительства не влияет. Кроме того, уведомление Государственной Думы или Совета Федерации не требуется, а на освободившиеся место Президентом РФ назначается новый член Прави­тельства РФ.

Следует обратить внимание на ч. 3 ст. 24 Федерального закона «О про­куратуре Российской Федерации»[406], согласно которому в случае несоответ­ствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный про­курор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации. Бдльшими полномочиями (за исключением информационных) Генеральный прокурор РФ согласно нормам действующего законодательства не обладает.

Такая ситуация создает прецедент отсутствия возможности понести юридическую, а равно уголовную ответственность членов Правительства РФ за действия, за которые согласно ст. 285, 286 и 293 Уголовного кодекса РФ остальные должностные лица должны быть привлечены к уголовной ответ­ственности.

Разрешение данной ситуации содержится в ст. 115 Конституции РФ, в которой перечисляются виды актов Правительства РФ, а именно: постанов­ление и распоряжение. Однако ни Конституция РФ, ни иные нормативные акты не содержат каких-либо норм по различиям и особенностям принятия постановлений и распоряжений. Сложившаяся практика свидетельствует о том, что нормативные правовые акты принимаются в форме постановлений Правительства, а индивидуальные правовые акты и решения по оперативным и иным текущим вопросам принимаются в форме распоряжений.

В ч. 3 ст. 115 Конституции РФ и в ст. 33 ФКЗ «О Правительстве Россий­ской Федерации» прямо закрепляется положение о том, что постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Прези­дентом РФ. Данное обстоятельство, по мнению диссертанта, говорит о за­креплении в действующем законодательстве юридической ответственности прежде всего позитивного характера, которая реализуется через отставку

Правительства РФ сугубо по решению Президента РФ. Ответственность Правительства может быть как коллегиальная, когда все Правительство от­правляется в отставку Президентом РФ за принятие незаконных актов или совершение иной неблагоприятной политики, наносящей ущерб экономике, гражданам, юридическим лицам, так и персональная (индивидуальная), например, Председателя Правительства РФ или министра, но окончательное решение всегда остается за Президентом РФ.

Современное законодательство предусматривает три возможных вари­анта отмены актов органов исполнительной власти, а соответственно, следу­ет вести речь и о трех субъектах, обладающих таким правом. Первым субъ­ектом и отмены незаконного акта Правительства РФ могут выступать судеб­ные органы. Вторым субъектом может выступать само Правительство РФ, которое издало тот или иной акт. Третьим субъектом и отмены может высту­пать вышестоящий орган. Возникает вопрос: может ли над исполнительной ветвью власти, которая является самостоятельной согласно ст. 10 Конститу­ции РФ стоять какой-либо вышестоящий органы?

Ответить на данный вопрос, исходя из норм российского права, следует утвердительно. Бесспорно, данным органом является Президент РФ. Во- первых, он не относится к судебному корпусу, не является судебным орга­ном. Во-вторых, юридически не входит в состав Правительства РФ и не оли­цетворяет исполнительную власть в целом. Из этого следует, что Президент РФ по отношению к Правительству РФ, по существу, является вышестоящим органом. Тем самым Президент РФ может воспользоваться своим конститу­ционным правом и отменить любой акт органов исполнительной власти, причем не только на основании поступившей от Генерального прокурора РФ информации или противоречия акта более высокой силы, но и как вышесто­ящий орган, перед которым Правительство РФ несет полный спектр ответ­ственности.

Юридически закрепленная обязанность Правительства РФ сложить свои полномочия перед вновь избранным Президентом (ст. 116 Конституции

РФ) также подтверждает тезис о позитивной юридической ответственности членов Правительства РФ. Период работы Правительства РФ полностью за­висит от Президента и ограничен сроками полномочий Президента РФ, так как вновь избранный Глава государства никаким образом не связан обяза­тельствами перед должностными лицами, занимавшими посты министров и иных органов исполнительной власти.

В практике иностранных государств признано разделение должност­ных лиц, занимающих высшие государственные посты, на «политических» и «управленческих». Первые несут ответственность совместно с Главой госу­дарства за проводимую им государственную политику и вследствие этого слагают свои полномочия перед вновь избранным Президентом страны. Вто­рые представляют собой несменяемых профессиональных государственных служащих[407]. Политический уровень должностных лиц олицетворяют собой Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры, в то время как руководители служб и агентств должны составить стабильный управленческий уровень, с личной ответственностью за врученную сферу де­ятельности при реализации управленческой политики. Данные лица не долж­ны сменяться со сменой политического руководства. К большому сожале­нию, ныне действующая Конституция РФ не закрепляет данное распределе­ние полномочий и принцип организации деятельности исполнительной вла­сти, что во многом приводит к нестабильности при реализации правовой по­литики.

Оказать воздействие на Правительство РФ вплоть до его отставки в России могут два субъекта: Президент РФ, который обладает неограничен­ными правами в отношении Правительства РФ, и Парламент России, кото­рый также имеет рычаги воздействия на Правительство РФ, но, к сожалению, такие рычаги являются лишь косвенными. Из этого следует, что оказать сти­мулирующие воздействие на Правительство РФ может в первую очередь

Президент РФ. Такое стимулирующее воздействие может проявляться как в оказании доверия Правительству РФ, то есть неотправление его в отставку без причин, так и в переформировании существующего состава Правитель­ства РФ в случае переизбрания Президента РФ, то есть фактически пере­назначение данного органа. Стимулирующее воздействие на Правительство РФ со стороны Государственной Думы ФС РФ возможно при оказании дове­рия Правительству РФ и положительной оценке его работы. Таким образом, причины прекращения полномочий Правительства РФ согласно нормам кон­ституционного законодательства можно сгруппировать по следующим ви­дам.

1. Правительство слагает полномочия перед вновь избранным Прези­дентом РФ в день вступления его в должность (ст. 116 Конституции РФ). Глава государства, конечно, может сохранить прежний состав Правительства во главе с Председателем Правительства РФ, но юридически создается новое Правительство с применением процедур назначения Председателя Прави­тельства через Государственную Думу и формированием в установленном порядке всего кабинета министров, то есть налицо позитивный характер реа­лизации юридической ответственности в отношении Правительства РФ и всей системы органов исполнительной власти.

2. Правительство РФ в соответствии с ч. 5 ст. 117 Конституции РФ мо­жет прекратить свои полномочия по инициативе его Председателя, имеюще­го право подать в отставку при ситуации, в которой невозможно исполнять свои полномочия: ситуация в стране, несогласие с политикой Президента РФ, стойкая утрата здоровья и т.д. Прекращение полномочий Председателя фак­тически влечет отставку всего Правительства РФ. И это основание свой­ственно при реализации позитивной юридической ответственности для ис­полнительной власти в России.

3. Правительство РФ подает в отставку как коллегиальный орган, о чем сообщает его Председатель, которая в соответствии со ст. 35 ФКЗ «О Прави­тельстве Российской Федерации» принимается или отклоняется Президентом

РФ. Инициатором отставки в этом случае является само Правительство РФ, что, на наш взгляд, представляет собой содержание позитивной юридической отв етств енно CTH.

4. Президент РФ по собственной инициативе имеет право в соответ­ствии с ч. 2 ст. 117 Конституции РФ отправить все Правительство РФ в от­ставку. Отставка только Председателя Правительства РФ означает, что в от­ставку уходит весь кабинет министров. В этой ситуации следует обращать внимание на основания и причины отставки, поэтому возможна отставка по основаниям, связанным как с реализацией позитивной юридической ответ­ственности, так и с ретроспективной ответственностью Правительства РФ.

5. Правительство РФ может быть отправлено в отставку Президентом РФ по личной инициативе, а также в результате двойного вотума недоверия, вынесенного Государственной Думой РФ, или отказа в получении доверия, поставленного Председателем Правительства РФ перед Государственной Думой ФС РФ. Данные процедуры происходят через голосование в Государ­ственной Думе и считаются принятыми в случае получения абсолютного большинства голосов от общего состава депутатов Государственной Думы, притом, что в данной процедуре Совет Федерации не принимает никакого участия.

Реализация статутной юридической ответственности представляет собой от­дельную стадию механизма государственно-правового регулирования и по отноше­нию к органам исполнительной власти выражается в их подотчетности (во взаимо­отношениях между Главой государства и Правительством РФ напрямую)и подкон­трольности (во взаимодействиях между Правительством РФ и парламентом страны косвенно), вплоть до применения правовых санкций. Однако в Законе РФ о поправ­ках к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в от­ношении Правительства Российской Федерации» от 30.12.2008 № 7-ФКЗ[408] (далее - Закон о поправках) была нормативно закреплена возможность осуществления ин-

статута контроля со стороны законодательной власти, который должен быть реали­зован в виде права Государственной Думы Федерального Собрания РФ заслуши­вать ежегодный отчет Правительства РФ по итогам его деятельности за текущий период, в том числе и по вопросам, поставленным перед Правительством РФ в це­лом или перед конкретным министром, в частности, депутатами Государственной Думы в соответствии с ч. 1 ст. 103 и ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, а также с ч. 4 ст. 13 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

По нашему убеждению, эта норма свидетельствует о расширении содержа­ния статутной юридической ответственности Правительства РФ перед Федераль­ным Собранием РФ в части парламентского контроля, но не в области парламент­ской ответственности как Правительства РФ в целом, так и отдельных министров- перед депутатским корпусом Федерального Собрания РФ. Кроме того, сложно ве­сти речь и о расширении полномочий Государственной Думы в части непризнания работы Правительства РФ удовлетворительной. Фактически ситуация не измени­лась, оставшись на прежнем месте, так как окончательное решение об отставке Правительства РФ будет принимать только Глава государства, а внесенные в ст. 103 и 114 Конституции РФ поправки о заслушивании ежегодного отчета носят только информационный характер и не влияют на расширение правительственной ответ­ственности перед законодательной властью.

Процедура рассмотрения ежегодного отчета Правительства РФ о ре­зультатах его деятельности содержится лишь в дополнительной главе 18-1 к Регламенту Государственной Думы ФС РФ 1998 г.[409], принятой специальным Постановлением Государственной Думы ФС РФ[410]. Так, отчет Правительства РФ зачитывается Председателем Правительства РФ на специальном парла­ментском заседании в период работы весенней сессии Государственной Ду­

мы. Депутаты вправе задавать вопросы Председателю Правительства РФ, а также высказывать свое мнение о его деятельности. Регламент Правительства РФ[411] предусматривает необходимость дать ответ в любой форме (письмен­ной или устной) на парламентский запрос Председателю Правительства РФ в срок либо не позднее чем на 16-й день со дня получения такого запроса, либо в специально установленный в самом запросе Государственной Думы срок. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям со­зданных в Государственной Думе фракций.

В Законе РФ о поправках также закреплено такое важнейшее из кон­трольных полномочий Государственной Думы ФС РФ, как ее право заслуши­вания ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным депутатами Государственной Думы, что, на наш взгляд, лишь создает видимость парламентского контроля за ис­полнительной властью в стране. Анализ норм регламентов Государственной Думы и Правительства РФ показывает, что они содержат гипотезу, то есть условия вступления правовой нормы в действие, и диспозицию - само пра­вило или модель поведения, закрепленную в норме права, но санкции, то есть ответственности за нарушение нормы - не имеется.

В законодательных актах не предусмотрена возможность по итогам ежегодного отчета Правительства РФ признать такой отчет неудовлетвори­тельным и инициировать процедуру парламентского расследования и приме­нение мер конституционной ответственности. Необходимо было в принятом Законе о поправках установить взаимосвязь между признанием ежегодного отчета Правительства РФ неудовлетворительными и принятием решения о выражении недоверия Правительству РФ.

Не менее важна неопределенность ч. 3 ст. 153.3 Регламента Государ­ственной Думы ФС РФ, в соответствии с которой Государственная Дума обя­зана принять специальное Постановление по итогам рассмотрения ежегодно­

го отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельно­сти. Данная формулировка идет вразрез с «идеей проверки законодательства на коррупциогенность, которая зародилась в 2002-2003 гг.»[412]. Как верно от­мечает Н.В.Мамитова, формулировка полномочий государственного органа «вправе» допускать возможность как осуществить данное полномочие, так и пренебречь им. В этом случае на действие депутатов можно повлиять тем или иным образом, что, по ее мнению, может повлечь возникновение кор­рупционных составляющих и нарушение конституционных основ. Цель про­ведения антикоррупционной экспертизы любого правового акта (исключени­ем не является Регламент Государственной Думы ФС РФ) - выявление в дей­ствующих нормативных правовых документах и проектах коррупциогенных факторов, то есть дефектов норм и правовых формул, которые могут способ­ствовать проявлению коррупции[413].

В Законе о поправках не содержится ответа и на такой вопрос: как сле­дует поступить Государственной Думе, если ежегодный отчет Правительства РФ не будет предоставлен на парламентское заседание. Должно ли данное действие рассматриваться как конституционное правонарушение и повлечь за собой автоматическое признание работы Правительства РФ неудовлетво­рительной, что, соответственно, «запускает» процедуру вынесения вотума недоверия Правительству РФ Государственной Думой, а следовательно, ста­новится возможной отставка Президентом РФ Правительства РФ?

К основаниям для выражения недоверия Государственной Думой сле­дует отнести невыполнение требований ч. 1 ст. 103 и ч. 1 ст. 114 Конституции РФ и ч. 4 ст. 13 ФКЗ «О Правительстве РФ», предписывающих осуществление тех или иных действий Правительством РФ в случае иных нарушений феде­рального законодательства и Конституции РФ. В случае непредставления от­чета в период весенней сессии Государственная Дума должна, принимая по­становление о выражении недоверия Правительству РФ, указать на конкрет­

ные правонарушения, совершенные данным органом власти. Выражение не­доверия может быть вынесено как за те правонарушения, что указаны в каче­стве оснований для отставки Правительства РФ, предусмотренные Конститу­цией РФ, так и за иные деликты, предусмотренные конституционным зако­нодательством и предусматривающие конституционную ответственность. Верно указывает А.А. Кондрашев, что «законодательное совершенствование регламентации института конституционно-правовой ответственности Прави­тельства РФ и его членов - необходимый шаг в процессе правового оформле­ния конституционно-правовой ответственности как полноценного вида юри­дической ответственности в нашей стране»[414].

Таким образом, проведенный правовой анализ конституционных норм, регламентирующих юридическую ответственность Правительства РФ и ор­ганов исполнительной власти, свидетельствует вовсе не о необходимости пе­ресмотра Конституции РФ и переходе к парламентской республике, предла­гаемом определенными юристами[415] и политическими деятелями[416]. Хотя по­добная позиция и представлена на официальном сайте Президента РФ, а именно: «Конституция не связывает процесс формирования Правительства РФ с распределением мест между партиями и фракциями в парламенте. Пра­вительство РФ может быть сформировано по принципу парламентского

большинства, но может быть сформировано и без учета этого принципа. Оба подхода соответствуют Конституции РФ»[417].

По нашему убеждению, изменять Конституцию РФ для этого не обяза­тельно, а, как верно замечает С.М. Шахрай, «осуществить такой переход можно либо путем конституционного обычая, когда Президент будет предла­гать Госдуме всегда лидеров победившей на выборах партии, не будучи обя­зан к этому юридически, либо посредством изменения ст. 7 и 9 ФКЗ «О Пра­вительстве Российской Федерации». В этом случае закон будет предусматри­вать, что Президент РФ вносит на утверждение в Госдуму кандидатуру побе­дившей на выборах партии или коалиции»[418].

При дальнейшем анализе источников российского законодательства о парламентской ответственности в Российской Федерации следует обратить внимание на ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[419] (далее - Федеральный закон о парламентском рас­следовании). Заметим, что свой опыт организации «парламентских расследо­ваний» имеется у России достаточно давно. Разнообразные вопросы таких расследований были связаны с событиями в г. Тбилиси 1989 г., попыткой ор­ганизации отрешения от должности Президента Б.Н. Ельцина, расследовани­ем в Будённовске 1995 г., а также террористическим актом на Дубровке 2002 г. и событиями в Беслане 2004 г., дефолтом 1998 г., конфликтом в поселке Сагра, аварией на Саяно-Шушенской ГЭС 2009 г.

Предметом правового регулирования данного закона стала деятель­ность палат Федерального Собрания Российской Федерации по расследова­нию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для обще­ственного и государственно-правового развития страны. Одной из целей

настоящего закона явилось обеспечение нормативного регулирования пози­тивной ответственности Правительства РФ перед палатами Федерального Собрания Российской Федерации, исполнение которой выражается в контро­ле за деятельностью Правительства Российской Федерации, деятельности по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, а также выявление тех или иных причин, условий, фактов, послуживших основанием не только для иницииро­вания, но и для проведения парламентского расследования как меры ретро­спективной ответственности за неисполнение позитивной.

Сама процедура проведения парламентских расследований подробно регламентируется как Законом о парламентских расследованиях, так и Ре­гламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации. Однако, как верно отмечает Д.М. Трошев, можно выделить четыре стадии процедуры парламентского расследования: 1) начало процедуры парламентского рассле­дования, состоящей из таких стадий, как: инициатива парламентского рас­следования, принятие решения о необходимости парламентского расследова­ния, формирование специальной парламентской комиссии; 2) подготовка к проведению данной процедуры, а именно: формирование состава комиссии, в том числе ее секретаря, рабочих групп; принятие плана работы комиссии; 3) анализ собранной информации и ее систематизация; 4) подготовка доклада по итогам расследования и доведение его до заинтересованного круга лиц[420].

В итоговом докладе должны содержаться выводы комиссии по рассле­дуемым ею фактам и обстоятельствам, а также, в зависимости от полученной информации, предложения о необходимости принятия нормативных право­вых актов, нормы которых будут направлены на устранение деятельности Правительства РФ, послужившей основанием для инициации процедуры парламентского расследования. Возможно отражение в итоговом докладе и предложения по отставке конкретных должностных лиц, деяния которых по­

влекли за собой обстоятельства, послужившие базой для процедуры парла­ментского расследования, или если деяния отдельных лиц в результате устранения причин и последствий событий, по которым было возбуждено парламентское расследование, носили неудовлетворительный характер. Кро­ме того, в итоговом заключении могут содержаться предложения о совер­шенствовании деятельности органов исполнительной власти как федерально­го уровня, так и субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и органов местного самоуправления.

Таким образом, можно вести речь о трех целях осуществления парламент­ской ответственности Правительства РФ: первая связана с конституционной про­цедурой вынесения вотума недоверия Правительству РФ (ч. 3 ст. 117 Конститу­ции РФ); вторая заключается в отказе Правительству РФ в доверии Государ­ственной Думой ФС РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ); третья основана на предло­жении по освобождению от должности отдельных лиц, в частности и членов Правительства РФ, и руководителей федеральных органов исполнительной власти, действия которых привели к неудовлетворительным правовым послед­ствиям. В случае, если в итоговом докладе содержится подобное предложе­ние, исходные материалы, послужившие основанием для принятия подобно­го решения, передаются в правоохранительные и иные компетентные органы государства. На наш взгляд, такой порядок процедуры парламентского рас­следования нуждается в совершенствовании, поскольку не использует в полной мере всех возможностей палат Федерального Собрания РФ. В част­ности, можно было бы частично упростить регламентированный порядок - с целью придания Государственной Думе РФ больше самостоятельности, необходимо исключить обязательное рассмотрение итогового доклада одно­временно составами Государственной Думы и Совета Федерации Федераль­ного Собрания РФ[421]. Сегодняшний порядок, по мнению С.А. Авакьяна, не является ни рациональным, ни реально действующим, так как в рабочей ко­

миссии по расследованию действий Правительства РФ одновременно задей­ствованы обе палаты Федерального Собрания РФ, поэтому, если одна из па­лат отзовет своих депутатов (членов) из этой группы, то парламентское рас­следование должно быть прекращено. Такое завершение процедуры будет и в том случае, если итоговый доклад составит одна из палат парламента, а дру­гая с подобными выводами не согласится[422].

По мнению автора диссертационной работы, именно поэтому необхо­димо в Законе о парламентских расследованиях решить вопрос о сроках их проведения. Момент утверждения второй палатой постановления о возбуж­дении парламентского расследования и определения состава части парла­ментской комиссии и является днем принятия решения о возбуждении пар­ламентского расследования. Со дня, следующего за данным днем, начинается течение годичного срока, отведенного законодателем для парламентского расследования. Полагаем, логично было установить, что начало срока парла­ментского расследования, а также его окончание должны устанавливаться постановлением палаты. В законе не устанавливается норма, согласно кото­рой парламентское расследование должно быть прекращено, если в течение отведенного годичного срока не был достигнут положительный результат. Необходимо предусмотреть возможность продления срока парламентского расследования, если для этого имеются все необходимые обстоятельства, кроме того, ввести возможность восстановления парламентского расследова­ния, прекращенного ранее, при открытии новых обстоятельств или фактов.

Противоречивой нормой является ч. 5 ст. 9 Федерального закона о парламентских расследованиях, в которой инициатива возбуждения парла­ментского расследования ограничена последними шестью месяцами полно­мочий Президента РФ или Государственной Думы, а также в период избира­

тельной кампании по выборам Президента РФ или депутатского корпуса Государственной Думы ФС РФ. Возникает вопрос: почему такая процедура невозможна, если согласно п. 1 ч. 2 ст. 4 вышеназванного закона парламент­скому расследованию не подлежит деятельность Президента РФ. Кроме того, если до завершения работы Государственной Думы остается менее шести ме­сяцев, почему парламентское расследование не может быть проведено и окончено в срок работы данной палаты парламента. Данный факт еще раз подтверждает необходимость внесения изменений в закон о парламентских расследованиях, установления срока его проведения в постановлении Госу­дарственной Думы ФС РФ.

Примечательной особенностью Закона о парламентских расследовани­ях является его некий условный характер, то есть закон действует почти 10 лет, однако остается целый комплекс нерешенных проблем, касающихся вза­имоотношений палат, отношений образованной парламентской комиссии и органов внутренних дел и Следственного комитета РФ, соотношения парла­ментского расследования с вынесенным решением о недоверии Правитель­ству РФ, с иными видами государственного контроля. Изменения законода­тельства в этой области повысили бы эффективность, а следовательно, и ре­зультативность парламентских расследований. Вызывает сомнение обосно­ванность закрепления жесткого перечня тех фактов, которые могут служить основанием для процедуры парламентского расследования, а также полно­стью закрытого перечня причин проведения парламентского расследования.

Включение в текст Закона о парламентском расследовании статьи, за­крепляющей правовую основу парламентского расследования, следует при­знать обоснованным, так как в ст. 3 установлен перечень правовых актов, на основании которых осуществляется парламентское расследование, а именно: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон о парламентском расследовании, другие федеральные законы и иные норма­тивные правовые акты Российской Федерации, куда, по мнению автора, мо­гут включаться и подзаконные нормативные правовые акты.

Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации есть до­статочное количество норм права в области парламентского расследования, не считая самого закона о парламентских расследованиях. Как совершенно вер­но пишет профессор Д.А. Липинский: «Увеличение числа нормативных ак­тов, предусматривающих ответственность должностных лиц, обусловлено построением в нашей стране правового государства и служит претворению в жизнь принципа взаимной ответственности»[423]. В частности, к ним можно отнести: Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[424]; Федеральный закон «О прокура­туре Российской Федерации»[425]; Федеральный закон «О выборах депутатов Госу­дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[426]; Фе­деральный закон «О статусе членов Совета Федерации и депутатов Государствен­ной Думы Федерального Собрания Российской Федерации[427]; Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности»[428]; Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[429];

Бюджетный кодекс Российской Федерации[430]; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[431]; Федеральный закон «О противодействии коррупции»[432] и некоторые другие, регламентирующие вопросы компетенции Уполномоченного по правам че­ловека путем предоставления ему права обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии, в том числе по рассле­дованию обстоятельств и фактов, относящихся к предметам парламентских расследований, содержащихся в ст. 4 Федерального закона о парламентских расследованиях. Неслучайно в нем дополнительно дублируется норма (ч. 2 ст. 6), наделяющая Уполномоченного по правам человека в РФ правом вы­ступать с предложением о создании парламентской комиссии в случае уста­новления фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина. Это об­стоятельство может служить основанием для возбуждения парламентского расследования в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

В ст. 7 ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Гос­ударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [433]определены правовые и социальные гарантии при осуществлении членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы своих полномочий, в том числе и применительно к проведению парламентского расследования. В статьях 12-15 указанного выше закона закрепляется право парламентариев участвовать в работе тех или иных комитетов, согласительной и специальной комиссиях, направлять парламентские и депутатские запросы, приглашать

Председателя Правительства Российской Федерации, членов Правительства Российской Федерации и других высших должностных лиц на заседания со­ответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации для отчета или ответа на поставленные вопросы.

Раздел IX Бюджетного кодекса Российской Федерации полностью по­священ процедуре государственного и муниципального финансового кон­троля, осуществляемого также Государственной Думой Федерального Со­брания Российской Федерации и Счетной палатой Российской Федерации. В главе 27 Бюджетного кодекса РФ нормативно закреплена процедура подго­товки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении Бюджета Россий­ской Федерации Правительства РФ как федерального органа исполнительной власти перед Государственной Думой РФ как органом законодательной (представительной) власти.

Не менее значимым, с точки зрения правового регулирования возмож­ности проведения парламентского расследования, в том числе и деятельности Правительства РФ, является законодательство, посвященное противодей­ствию коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противо­действии коррупции»[434]; Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О ме­

рах по противодействию коррупции»[435], Указ Президента РФ от 11.04.2014 № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 го­ды»[436]. Согласно п. 6 ст. 6 Федерального закона «О противодействии корруп­ции» в качестве профилактической меры называется развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

Механизм правового регулирования парламентских расследований немыслим без требования конкретной юридической ответственности в случае нарушения норм законодательства в данной области. В этих целях законода­тельством предусмотрены различные виды юридической ответственности. Так, в ст. 17.1 Кодекса об административных правонарушениях[437] предусмат­ривается ретроспективная ответственность для любого должностного лица за невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ (штрафная санкция в размере 2-3 тыс. руб.) или несоблюдение установленных сроков предостав­ления информации (документов, материалов, ответов на обращения) члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы (штрафная санкция в размере 1-2 тыс. руб.). Как видим, санкция указанной статьи крайне незна­чительна и с 2007 г. не пересматривалась. По нашему глубокому убеждению, такое положение дел в данной области недопустимо и требует значительного увеличения санкции по указанной статье. Санкцию ч. 1 ст. 17.1 за невыпол­нение требований следует увеличить до 200-300 тыс. руб. и ч. 2 ст. 17.1 за нарушение срока - до 200 тыс. руб. Кроме того, в случае повторного совер­шения данного правонарушения должностным лицом следует применять дисквалификацию на срок не менее чем полтора года.

Уголовная ответственность в Российской Федерации регламентируется ст. 287 Уголовного кодекса Российской Федерации[438] и предусматривает от­ветственность только в случае неправомерного отказа в предоставлении или уклонения от предоставления любой запрашиваемой информации в виде до­кументов или материалов или предоставление ее в заведомо не полном либо недостоверном виде палатам Федерального Собрания Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации. Если эти деяния были соверше­

ны должностным лицом, обязанным предоставлять такую информацию, то наказание назначается в виде штрафа в размере до 200 тыс. руб. при макси­мальной ответственности в виде лишения свободы на срок до трех лет. Дея­ния, сопряженные с сокрытием правонарушений, совершенных должностны­ми лицами органов государственной власти, совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, повлекшие тяжкие последствия, могут повлечь лишение свободы на срок до восьми лет с одно­временным запретом на занятие конкретных должностей или ведение опре­деленной деятельности на срок до трех лет.

Здесь следует порассуждать о позитивном характере уголовной ответ­ственности. В юридической литературе существует мнение, что с точки зре­ния уголовного закона тот, кто следует уголовно-правовым предписаниям, поступает позитивно ответственно. Воплощенная в таком поведении ответ­ственность имеет уголовно-правовой характер: это уголовная ответствен­ность в ее позитивном смысле[439]. Другая точка зрения, которой придержива­ются в научной литературе, гласит, что до совершения преступления уголов­ной ответственности не существует, вместо нее существует конституционная обязанность соблюдать законы[440]. Зачастую проблема позитивной ответ­ственности в уголовном праве тесно связана с теорией общих правовых от­ношений. Она показывает важное значение в регулировании поведения субъ­ектов права самого факта принятия и обнародования законов, порождающих общие правовые отношения, ядром которых является позитивная ответствен­ность этих субъектов[441].

Позитивный характер ответственности в тех или иных правоотношени­ях отчетливо виден в тех случаях, когда ответственность осуществляется са­

мим обязанным лицом. Осознанная обязанность отвечать за содеянное, по мнению В.А. Тархова, гораздо более эффективна, чем привлечение к ответ­ственности без такого сознания, в связи с этим перспективный аспект уго­ловной ответственности заслуживает большего внимания во всех случаях[442].

Другие нормы указанных выше законов определяют применение юри­дической ответственности в том или ином правовом поле тех или иных пра­воотношений и достаточно рельефно затрагивают вопросы, которые при тех или иных обстоятельствах могут стать поводом к привлечению к ответствен­ности органов исполнительной власти. Под иными нормативными актами, содержащими положения в сфере реализации позитивной или ретроспектив­ной юридической ответственности, реализуемой в отношении органов ис­полнительной власти, следует понимать нормативные акты Правительства РФ[443], Президента РФ[444] и Государственной Думы ФС РФ[445], хотя последние с большим сомнением можно отнести к реализации такой ответственности.

В настоящее время, возможно, следует вести речь о том, что заложен­ные нормативные основы российского законодательства об ответственности органов исполнительной власти, пусть и не в полной мере, выступают необ­ходимым средством реализации юридической ответственности. Так, напри­мер, В.М. Горшенев отождествляет юридическую ответственность со спо­собностью лица отдавать отчет о своем поведении (эта способность наиболее

четко раскрывает позитивный характер юридической ответственности). По его мнению, юридическая ответственность - это признаваемая государством способность лица «отдавать отчет в своем противоправном деянии и претер­певать на себе меры государственно-принудительного воздействия в форме лишения благ, непосредственно ему принадлежащих»[446].

Вместе с тем конституционное регламентирование контрольных пол­номочий законодательной ветви власти не содержит достаточных возможно­стей для осуществления парламентского контроля в виде лишения «благ, принадлежащих Правительству РФ». Эффективным решением к укреплению контрольной функции парламента стало принятие Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле»[447] (далее - Закон о парла­ментском контроле).

В Законе о парламентском контроле наряду с целями и принципами за­крепляются формы, которыми согласно ст. 5 являются: ответы членов Пра­вительства Российской Федерации и иных должностных лиц на вопросы, по­ставленные членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы РФ (ст. 7), парламентские запросы, а также депутатские запросы (ст. 8), адре­сованные должностным лицам федеральных органов исполнительной власти; парламентские расследования (ст. 9); осуществление парламентского кон­троля в сфере бюджетных правоотношений (ст. 11) и участие парламентариев с контрольной целью в работе правительственной комиссии по расследова­нию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликви­дации их последствий (ст. 12).

Заслушивание ответов членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц о результатах их деятельности - довольно важная форма контроля парламента в отношении Правительства РФ. Здесь следует проводить различие между данной формой парламентского контроля и фор­мой, заложенной в Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Poc-

сийской Федерации от 30.12.2008 № 7-ФКЗ[448] «О контрольных полномочиях Госу­дарственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации», в которой контроль как мера позитивной ответственности заключается в форме заслушивания ежегодного отчета Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, в соответствии с ч. 1 ст. 103, ч. 1 ст. 114 Конституции РФ и ч. 4 ст. 13 ФКЗ «О Правительстве Российской Фе­дерации». Отличительными чертами этих двух форм являются: во-первых, субъ­ектный состав. В законе о парламентском контроле речь идет о заслушивании отве­тов на вопросы членов Правительства РФ и должностных лиц, а по Закону о по­правке к Конституции РФ отвечает непосредственно Председатель Прави­тельства РФ; во-вторых, различия связаны и с содержанием ответов. Так, в первом случае вопросы парламентариев к членам Правительства РФ могут относиться к самым разнообразным сферам, в том числе эффективности ис­пользования средств федерального бюджета по соответствующим направле­ниям, а также достижения целевых показателей, утвержденных государ­ственными программами Российской Федерации. В законе о поправке к Кон­ституции РФ содержание вопросов ограничено ежегодным отчетом о резуль­татах деятельности Правительства РФ.

Третье различие - это особенности органов, осуществляющих парла­ментский контроль. В Законе о парламентском контроле такими органами являются Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в РФ. Закон о поправке к Конституции РФ предусматривает только Государственную Думу как орган законодательной власти, перед которой должно отчитаться Прави­тельство РФ.

В-четвертых, по правовой регламентации заслушивание ответов членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц содержится

в федеральном законодательстве[449] и подзаконных актах - регламентах Госу- дарственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ и некоторых дру­гих актах, в то время как процедура ежегодного отчета Правительства РФ о ре­зультатах своей деятельности на заседаниях Государственной Думы предусмотрена непосредственно в Конституции РФ и ФКЗ «О Правительстве Российской Федера­ции».

В-пятых, это различия по срокам. Отчет Правительства РФ перед Госу­дарственной Думой является обязательной ежегодной формой отчетности исполнительной власти перед законодательной. При заслушивании ответов членов Правительства РФ какого-либо обязательного срока в законодатель­стве России не устанавливается.

В-шестых, по результату и последствиям. В случае неодобрения депу­татским корпусом Государственной Думы отчета Правительства РФ по ре­зультатам его деятельности, Государственная Дума должна инициировать процедуру недоверия Правительству РФ (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). В от­ношении же заслушивания ответов членов Правительства РФ и иных долж­ностных лиц в случае их неудовлетворительной оценки парламентом у зако­нодательной власти нет никаких реальных рычагов воздействия на данных должностных лиц. Фактически получается, что ответы членов Правительства РФ и должностных лиц носят информационную составляющую и примене­ние как позитивной, так и ретроспективной (негативной) ответственности не­возможно.

Содержащаяся в п. 16 ст. 5 Закона о парламентском контроле такая форма парламентского контроля, как приглашение членов Правительства РФ и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Феде­рального Собрания Российской Федерации, вызывает большое недоумение в логике законодателя. Цель приглашения членов Правительства РФ на заседа­

ния комитетов и комиссий палат парламента в законодательстве не опреде­лена. Причем такую форму парламентского контроля следует отличать от выше рассмотренной формы - заслушивание ответов членов Правительства РФ и иных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депута­тов Государственной Думы. Кроме того, законодательно не прописан и меха­низм «приглашения» членов Правительства РФ, а также задачи и цели при проведении этой формы контроля.

По моему мнению, необходимо также детализировать норму Закона о парла­ментском контроле в отношении «иных должностных лиц», а именно: кого кон­кретно парламент имеет право приглашать на свои заседания. Однако следует заме­тить, что это проблема не только вышеупомянутого закона, а всего российского за­конодательства, в котором нет единого определения понятия должностного лица.

Определение должностного лица дано в уголовном законодательстве (ст. 285 УК РФ), однако оно не имеет универсального характера. Оно распространяется лишь на деяния, предусмотренные уголовным законодательством, в частности гла­вой 30 УК РФ. В итоге было бы более правильным закрепить в нормах закона о парламентском контроле перечень лиц, которых можно отнести к должностным, как это было сделано в статье 2.4. Кодекса РФ об административных правонаруше­ниях. В ином случае вместо понятия «иных должностных лиц» использовать поня­тие «лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации». Все это не согла­суется с неоднократно высказываемой Конституционным Судом РФ правовой по­зицией, согласно которой «неопределенность содержания правовой нормы не мо­жет обеспечить ее единообразное понимание, создает противоречивую правопри­менительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и сво­бод граждан»[450].

Российская модель порядка проведения парламентского контроля предусматривает правовое закрепление его процедуры не только в регламен­

тах палат Федерального Собрания Российской Федерации[451], но и в Регла­менте Правительства Российской Федерации[452]. Приглашение на заседание палаты Федерального Собрания с указанием интересующих вопросов направляется членам Правительства Российской Федерации не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты, на котором предполагается за­слушивание ответа. Однако нормами Регламента Правительства РФ преду­смотрено, что, если федеральный министр или заместитель Председателя Правительства РФ не может присутствовать на данном заседании палаты Фе­дерального Собрания, член Правительства заблаговременно уведомляет па­лату о причине своего отсутствия с обязательным указанием члена Прави­тельства РФ или иного должностного лица, который сможет присутствовать на планируемом заседании палаты парламента и дать ответы на поставлен­ные вопросы. Поэтому говорить об общеобязательном присутствии тех или иных членов Правительства РФ на заседаниях Государственной Думы или Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не прихо­дится.

В таком случае решения, принятые парламентом по ответам или пред­ставленной информации членов Правительства РФ, не могут отразиться на их положении или положении Правительства в целом, то есть ответы на во­просы парламентариев выступают в качестве информационного взаимодей­ствия, принять меры той или иной ответственности по данным отчетам не­возможно. C другой стороны, каким образом могут подействовать члены Со­вета Федерации на членов Правительства РФ в ходе заслушивания данных

ответов? У палаты нет даже права вынесения вотума недоверия, как, напри­мер, у Государственной Думы.

Иной формой контроля деятельности Правительства РФ являются за­просы, инициируемые членами Совета Федерации или депутатами Государ­ственной Думы Федерального Собрания РФ, которые вправе направить за­прос Председателю Правительства Российской Федерации, а также замести­телям Председателя Правительства или федеральным министрам по вопро­сам, входящим в их компетенцию. В соответствие со ст. 14 Федерального за­кона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государствен­ной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» запрос члена Со­вета Федерации или депутата Государственной Думы направляется им само­стоятельно и не требует оглашения на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Особое значение имеет ст. 15 Федерального закона о парламентском контроле, раскрывающая решения палат Федерального Собрания Российской Федерации по результатам проведения мероприятий по осуществлению пар­ламентского контроля. В частности, в ходе проведения парламентского кон­троля палата парламента имеет право предложить государственному орга­ну[453] и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства Российской Федерации, а также причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений.

Не менее важно существующее у палат парламента право обращения к лицам, имеющим в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный харак­тер, либо право вносить представления об отстранении указанных лиц от должности, то есть право обращения к Президенту РФ или Председателю Правительства РФ в отношении министров и «иных должностных лиц». Так

же парламентарии наделяются правом непосредственного обращения в орга­ны прокуратуры РФ или Следственный комитет РФ.

Немаловажную роль в регулировании основ парламентской ответ­ственности Правительства РФ играют и Регламенты палат Федерального Со­брания, устанавливающие порядок, формы реализации парламентской дея­тельности, в том числе и права осуществления парламентского контроля, включающего в себя парламентские слушания, порядок принятия различных решений, проведения «правительственного часа», парламентских запросов и т.д. Кроме того, необходимо учитывать и конституционный контроль, осу­ществляемый Конституционным Судом РФ в виде официальноготолкования законодательных норм по процедурепарламентского контроля. Согласно по­зиции выработанной в Конституционном Суде РФ, парламентский контроль по вопросам исполнения федерального бюджета представляет собой необхо­димое полномочие парламента для реализации системы сдержек и противо­весов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей[454].

В юридической литературе высказано достаточно обоснованное мне­ние об определении парламентского контроля как формы социального кон­троля, служащего достижению и поддержанию социальной стабильности со­временного общества[455]. Общество, используя свой внутренний потенциал, способно взять на себя направляющую, контролирующую и координирую­щую функции в механизме взаимодействия органов власти с народом и воз­действовать на политические процессы так, чтобы направлять государствен­ную политику на путь наиболее эффективного развития и предотвращать проявления деструктивных факторов в государстве.

Проявление позитивной ответственности органов исполнительной вла­сти реализуется через механизм внутреннего контроля органов власти. Этот внутренний контроль состоит в переходе от коллективной к индивидуальной ответственности, от внешней к внутренней, осознанной личностной ответ­ственности индивида (государственного гражданского служащего), испол­няющего свои обязанности, от ответственности в ретроспективном аспекте к перспективной ответственности. В этом случае эволюция ответственности проявляется в возникновении дополнительного внутреннего механизма кон­троля, который заложен в правовоспитательной деятельности и профессио­нальном правосознании государственного служащего.

Подводя итог сказанному, с учетом современного состояния и тенден­ций развития законодательства о парламентской ответственности Правитель­ства РФ отмечу следующее:

1. Необходимо создать действенный на практике, а не только на бумаге механизм контрольных функций парламента. Внести необходимые измене­ния в законодательные акты, позволяющие непосредственно и напрямую, без участия Президента РФ, применять к членам Правительства РФ меры кон­ституционно-правовой ответственности. Парламентский контроль Прави­тельства РФ должен стать самостоятельным институтом государственного и общественного контроля, целью которого будет строгое и неукоснительное соблюдение норм права всеми субъектами российского законодательства. Фактически контрольные функции парламента закреплены в действующем законодательстве, поэтому основной задачей, которая стоит перед парламен­том, является практическая реализация данных норм.

2. Несмотря на то, что в Конституции РФ де-юре предусмотрена про­цедура вотума недоверия Правительству РФ со стороны депутатского корпу­са Государственной Думы Федерального Собрания РФ, из-за недостаточно подробного правового регулирования этого процесса создается только иллю­зия парламентской ответственности, поскольку де-факто Правительство РФ отвечает за свои действия только перед Главой государства. Нормы россий­

ского законодательства в отношениях Парламент - Правительство носят формальный характер, излишне усложнена процедура инициации парламент­ского расследования и контроля в целом, отсутствуют нормы применения конституционно-правовой ответственности в отношении Правительства РФ и его членов со стороны парламента, а реализовывается такая ответственность только Президентом РФ. Отсутствует согласованность в действиях по тем или иным вопросам между различными структурами высших органов госу­дарственной власти страны - Президентом РФ, Государственной Думой, Со­ветом Федерации, Правительством РФ.

3. Проводя парламентское расследование, палаты парламента направ­ляют итоги такого расследования Президенту РФ, в Правительство РФ, а также результаты парламентского расследования публикуются в средствах массовой информации и размещаются в международной компьютерной сети «Интернет». Это дает основание вести речь о появлении нового механизма, связанного с освещением итогов парламентского расследования в средствах массовой информации. Информирование населения страны о тех или иных обстоятельствах и фактах нарушения законодательства должностными лица­ми Правительства РФ, на основе которых возникает статутная юридическая ответственность в виде позитивной (конституционной, функциональной, персональной) и отраслевой ретроспективной (уголовно-правовой, граждан­ско-правовой, административно-правовой, дисциплинарной) юридической ответственности. Реализация такой нормы - информирование граждан - во­площает в жизнь конституционный принцип права каждого на получение информации и участие граждан в управлении делами государства посред­ством вовлечения их в общественный контроль за деятельностью исполни­тельных органов государственной власти.

4. По мнению автора работы, необходимость совершенствования ин­ститута парламентских расследований, законодательно закрепленного, пред­полагает, что для этого целесообразно: во-первых, расширить полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации, придав каждой из па-

лат парламента страны больше самостоятельности в вопросе осуществления парламентских расследований; во-вторых, признать неэффективным порядок рассмотрения итогового доклада Правительства РФ обеими палатами парла­мента; в-третьих, регламентировать сроки проведения парламентских рас­следований, установив норму, согласно которой начало и окончание срока парламентского расследования должно устанавливаться постановлением па­латы, а не одним годом со дня создания соответствующей комиссии в парла­менте или до окончания срока полномочий Государственной Думы; в- четвертых, решить вопрос о продлении срока парламентского расследования, если для этого имеются все необходимые предпосылки; в-пятых, ввести воз­можность возобновления процедуры парламентского расследования, пре­кращенного ранее, при открытии новых обстоятельств или фактов; в-шестых, прописать правила проведения тех или иных экспертиз и механизм обеспече­ния прозрачности и гласности проводимых расследований. По мнению диссер­танта, необходимо также детализировать норму закона о парламентском контроле в отношении «иных должностных лиц», а именно: кого конкретно парламент имеет право приглашать на свои заседания. Однако следует заметить, что эта проблема не только вышеупомянутого закона, а всего российского законодательства, в котором нет единого определения понятия должностного лица.

5. Позитивная ответственность органов исполнительной власти так или иначе заложена в системе российского законодательства и имеет механизм своей реализа­ции, прежде всего через систему контроля. Позитивная юридическая ответствен­ность органов исполнительной власти реализуется через позитивную ответствен­ность должностных лиц, государственных гражданских служащих. Она закрепляет­ся в структуре их правосознания путем выработки у них положительного отноше­ния к праву, формирования прочных установок правомерного поведения. Поэтому позитивная ответственность представляет собой обязательную ответственность, имеющую юридическое значение и духовную ценность. Ценность позитивной от­ветственности состоит в том, что она является нравственно-правовой категорией, воплощается в активном поведении личности (в том числе и государственного слу­

жащего), реализуя в своих действиях такие мотивы, как долг, честь, совесть, спра­ведливость, нравственные принципы.

Таким образом, проявление позитивной ответственности органов исполни­тельной власти - это результат способности субъекта осознавать личную ответ­ственность за исполнение своих обязанностей и предвидеть последствия собствен­ной деятельности.

<< | >>
Источник: ЧЕПУС АЛЕКСЕЙ ВИКТОРОВИЧ. ТЕОРИЯ ПОЗИТИВНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва-2016. 2016

Еще по теме § 2. Современное состояние российского законодательства в контексте позитивной юридической ответственности органов исполнительной власти:

  1. 3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
  2. Судебный нормоконтроль за состоянием законности
  3. Назначение Председателя Правительства Российской Федерации: специфика российской модели
  4. § 3. Юридическая ответственность в механизме правового регулирования
  5. § 2. Историко-теоретический анализ эволюции уголовно-исполнительных правоотношений
  6. §1. Законодательство об административных правонарушениях как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
  7. § 2. Информационно-правовое регулирование общественного контроля в контексте развития новых информационно - коммуникационных технологий
  8. § 2.1. Основные черты конституционно-правового механизма реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел
  9. РАЗДЕЛ 3 ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ СОТРУДНИЧЕСТВА УКРАИНЫ С МЕЖДУНАРОДНЫМИ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ – НАТО; ЕС, В СФЕРЕ ПОСТРОЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ ЕВРОПЕЙСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
  10. § 1. Методологические основы позитивной юридической ответственности органов исполнительной власти
  11. § 4. Юридическая ответственность в системе функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации
  12. § 2. Современное состояние российского законодательства в контексте позитивной юридической ответственности органов исполнительной власти
  13. § 4. Реализация позитивной юридической ответственности в области антикоррупционной политики государства в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации