§ 4. Реализация позитивной юридической ответственности в области антикоррупционной политики государства в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации

Антикоррупционная политика государства сегодня - одно из важней­ших направлений современной политики в Российской Федерации прежде всего потому, что коррупция стала одним из распространенных явлений, пронизывающих все российское общество.

Учитывая тот фактор, что коррупция - это социальное явление, имею­щее глубокие психологические корни, специфика ее природы до сих пор не

выявлена полностью. Но очень важно отметить, что ответственность за это зло первоначально в сознании каждого субъекта имеет позитивный характер. «Привычка» не брать взятки отражена прежде всего в позитивном аспекте юридической ответственности и является необходимым условием и предпо­сылкой негативной ответственности в случае коррупционных проявлений, именно здесь она проявляется наиболее ярко и не вызывает сомнений как юридическая ответственность.

Подтверждение данного тезиса нашло свое отражение в основных направлениях антикоррупционной политики Российского государства. Про­тиводействие коррупции традиционно осуществляется по двум основным направлениям. Первое направление - борьба с проявлениями коррупции, коррупционными правонарушениями путем воздействия на участников кор­рупционных отношений с помощью правового принуждения в целях пресе­чения их противоправной деятельности, то есть применения негативных санкций в виде ретроспективной юридической ответственности (за уже со­вершенное правонарушение).

И второе направление - предупреждение коррупции путем формирова­ния и проведения превентивной антикоррупционной политики как самостоя­тельной функции государства, формирования антикоррупционного правосо­знания как в среде государственных служащих, так и во всем обществе. Пре­вентивная стратегия борьбы с коррупцией может рассматриваться как прио­ритетный вектор развития государственной антикоррупционной политики. Сюда можно отнести и устранение административных барьеров, и антикор­рупционную стандартизацию в сфере государственной службы, и оптимиза­цию государственных закупок, и проведение антикоррупционного обучения и просвещения. Все это способствует формированию в обществе и структу­рах государственной власти позитивной (положительной) ответственности за антикоррупционное поведение.

Следует отметить, что оба направления должны быть тесно связаны между собой, дополнять и обогащать друг друга, тем более, что мировой

опыт показывает, «что социально-экономический эффект от устранения условий, способствующих коррупции, значительно выше, чем борьба с ее по­следствиями»^[495][496] .

Наиболее четкое понимание антикоррупционной правовой политики было дано в Проекте концепции антикоррупционной правовой политики в Российской Федерации, разработанном А.В. Малько. Он определяет анти­коррупционную правовую политику как научно обоснованную, последова­тельную и системную правотворческую и правоприменительную деятель­ность государства и институтов гражданского общества, направленную на противодействие и профилактику коррупции с целью снижения ее негатив­ного влияния на жизнедеятельность государства, общества и граждан, свя­занную с устранением причин и условий, способствующих ее возникнове-

496

НИЮ .

В науке выделяются следующие уровни антикоррупционной политики, учитывающие структурную организацию общества как систему организаций:

1. В государственном секторе, включая аппарат государственного управления, - антикоррупционная политика в органах власти и в иных госу­дарственных организациях, действующих в отраслях и сферах государствен­ного управления.

2. В сфере местного самоуправления антикоррупционная политика должна охватывать должностных лиц органов и организаций системы мест­ного самоуправления^[497].

Среди ученых, занимающихся проблемами антикоррупционной поли­тики, существует точка зрения о том, что антикоррупционная политика в

публичной сфере имеет четыре разновидности, а с учетом особенностей ста­туса лиц, замещающих государственные и муниципальные политические, в частности выборные, должности, она расслаивается на шесть уровней анало­гично современной структуре государственного управления. Правомерна по­становка вопроса о выработке антикоррупционной политики, дифференци­рующей сферы коррупции и принимающей их во внимание в качестве обяза­тельного условия ее последующей эффективности^[498].

На сегодняшний день серьезно стоит вопрос об имплементации между­народных антикоррупционных конвенций в национальное законодательство. Так, например, ст. 26 Конвенции против коррупции предусматривает введе­ние института уголовной ответственности юридических лиц. Данный инсти­тут существует в законодательстве Австралии, Англии, Норвегии, Франции и других стран. В России же имплементация этого положения Конвенции вступает в противоречие с действующими требованиями национального за­конодательства и традиционными уголовно-правовыми доктринами винов­ной ответственности. В России для введения уголовной ответственности юридических лиц необходимо не только сломать устоявшиеся стереотипы, но и изменить концепцию уголовного законодательства. Российский законо­датель ограничился введением административной ответственности юридиче­ских лиц за коррупцию (ст.

В связи с ратификацией в 2006 г. Российской Федерацией международ­ных антикоррупционных конвенций в российской системе права сформиро­

вался межотраслевой правовой институт - противодействие коррупции^[499]. Российское законодательство о противодействии коррупции формируется преимущественно в рамках отраслей административного и уголовного права, однако в него входят нормы конституционного, финансового, трудового и гражданского права. Законодательные новеллы в любой отрасли права направлены прежде всего на повышение эффективности имеющихся право­вых инструментов противодействия коррупции. К одной из них относится распространение более жестких ограничений и запретов, установленных для государственных служащих и должностных лиц Российской Федерации, субъектов РФ, а также муниципалитетов^[500]. Важной новеллой законодатель­ства стала возможность увольнения с утратой доверия в предусмотренных законом случаях, распространяющихся как на лиц, замещающих государ­ственные или муниципальные должности, так и на государственных граж­данских служащих^[501].

Федеральный закон «О противодействии коррупции» в ст.9 закрепил обязанность всех государственных и муниципальных служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя) обо всех случаях непосредственно­го обращения к ним каких-либо лиц с целью склонения к совершению кор­рупционных правонарушений. Можно сказать, что подобная обязанность яв­ляется нормативным закреплением позитивной (перспективной) ответствен­ности государственных гражданских служащих, в том числе органов испол­нительной власти Российской Федерации. Невыполнение служащим этой обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с госу­дарственной и муниципальной службы либо привлечение его к иным видам

ответственности^[502][503].

Следует подчеркнуть, что любое противодействие коррупции может быть эффективным в том случае, если все категории субъектов права ком­плексно привлекаются к искоренению этого явления. При этом не следует забывать тот факт, что социально-нравственная ответственность всех субъек­тов права лежит в основе мер, направленных на укрепление антикоррупци­онного правосознания, а именно мер позитивной юридической ответственно­сти. Значительная роль в организации противодействия коррупции принад­лежит органам законодательной и исполнительной власти Российской Феде-

503

рации³ .

Коррупционные проявления во всей системе государственной власти (исключением не являются и органы исполнительной власти) всегда связаны с процессом исполнения возложенных на должностных лиц государством функций в сфере управления. Проявление коррупции возможно и в виде пра­вонарушений, связанных с подкупом, взяточничеством, хищением государ­ственных средств, злоупотреблением должностным положением, а также злоупотреблений связанных с использованием своего публичного статуса. К таким злоупотреблениям можно отнести: лоббизм, олигополию, протекцио­низм, инвестирование коммерческих структур за счет бюджета, перевод гос­ударственного имущества в акционерные общества, предоставление конфи­денциальной информации, обучение детей за рубежом за счет спонсоров, традицию перехода государственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм и многое другое. Особенность про­явления коррупции в данном виде связана с тем, что неправомерная деятель­ность лица, совершающего такие противоправные деяния, выражается в зло­

употреблении возложенными на него полномочиями и своим служебным по­ложением при принятии и реализации управленческих решений, то есть в выполнении функций исполнительной власти^[504].

Важнейшим направлением решения задачи повышения качества госу­дарственной службы, в том числе и борьбы с коррупцией, сегодня стало со­вершенствование контрольных полномочий парламента России и всех пред­ставительных органов по отношению к исполнительной власти.

Парламентский контроль считают самостоятельным институтом госу­дарственного контроля, который призван обеспечивать соблюдение и испол­нение принятых парламентом законов, в том числе связанных с целями про­тиводействия коррупции, а также направленных на осуществление контроля за деятельностью органов, осуществляющих противодействие коррупции. Для этого необходимо, чтобы парламентское большинство на систематиче­ской основе заслушивало отчеты руководителей правоохранительных орга­нов по вопросам состояния противодействия коррупции в стране. Законода­тельное развитие механизмов предупреждения коррупции, в случае выявле­ния ее фактов - возможно через институт парламентского расследования. На взгляд автора, парламентские расследования можно рассматривать как про­цедуру, в результате которой позитивная ответственность исполнительного органа государственной власти становится негативной - в случае доказатель­ства его вины.

Законодательные основы парламентского расследования в Российской Федерации определены Федеральным законом «О парламентском расследо­вании Федерального Собрания Российской Федерации». Сама процедура парламентских расследований подробно регламентируется как законом о парламентских расследованиях, так и регламентами Государственной Думы

и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме того, особенности, проблемы и другие вопросы парламентских расследова­ний в России достаточно подробно исследованы в юридической литературе, посвященной данному институту, где отмечается существенное ограничение предмета парламентского расследования^[505].

В направлении борьбы с коррупцией большую роль играет такая форма парламентского контроля, как заслушивание ответов членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц о результатах их деятель­ности. В этом случае, как нигде лучше, прослеживается позитивный аспект позитивной юридической ответственности, который представляет собой вы­сокий уровень правосознания, отражающий осознание личностью требова­ний общества. Проявление позитивной ответственности служит средством не только внешнего (парламентского), но и внутреннего (личного) контроля за собственным поведением, в частности членов Правительства в отдельности и всего Правительства РФ в целом. Необходимо особо подчеркнуть, что в дан­ном контексте одним из основных требований к содержанию парламентского контроля, в сфере антикоррупционной политики Российского государства, является анализ и оценка состояния дел в сфере противодействия коррупции, осуществляемые правоохранительными органами.

Международный и национальный опыт свидетельствуют о том, что коррупцию невозможно победить путем осуществления отдельных разроз­ненных, фрагментарных мероприятий на различных направлениях. Поэтому в качестве основы государственной политики противодействия коррупции можно рассматривать системный подход к противодействию коррупции, ос­нованный на реализации целостной системы последовательных мер на клю­чевых направлениях. К числу федеральных законов, содержащих антикор­

рупционные нормы, следует отнести Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^[506], в котором установлена си­стема запретов, ограничений и обязанностей, определяющих содержание правового статуса государственных гражданских служащих.

Дозволение, запрет и позитивное обязывание - «три столпа», на кото­рых строится регулятивная мощь права. Вышеназванные способы воздей­ствия на социум успешно прошли «испытание временем». Они сохранились в практически неизменном виде с момента зарождения первых правовых ин­ститутов и дошли до наших дней^[507]. Если в прошлом веке общественные от­ношения регулировались в основном путем запретов, то сегодня дозволение - «визитная карточка» механизма правового регулирования не только в России XXI в., но и в мировом масштабе. Дозволение, будучи определяющим право­вым средством, призвано обеспечить социальную свободу и побудить как ак­тивность граждан. Кроме того, с помощью дозволения происходит реализа­ция конституционных прав человека, демократических основ общества, раз­витие гражданского общества, а также созидательная деятельность государ­ства и общества^[508].

Однако дозволение как способ правового регулирования может дей­ствовать только в паре с таким средством, как запрет (особый вид обязыва­ния субъекта воздерживаться от совершения определенных действий). Запре­ты играют важную роль в очерчивании границ дозволенного правом поведе­ния участников общественных отношений. Дозволение не может быть без­граничным. И напротив, сами по себе правовые запреты вне связи с дозволе­ниями не имеют социальной ценности.

Зачастую дозволения устанавливаются не только законом, с помощью нормативного регулирования, но и собственно субъектом права. Эти дозво­

ления в своей основе носят социальный, нравственный и даже этический ха­рактер. Именно они и лежат в основе реализации позитивной юридической ответственности. Правовой запрет выступает инструментом охраны процесса реализации дозволений, их ограничение и предупреждение противоправного поведения являются основой ретроспективной ответственности субъекта правоотношений. Только установление закономерностей единства и взаимо­действия дозволений и запретов в праве позволяет науке теории права отра­зить глубинные процессы, протекающие в механизме правового регулирова­ния, в том числе и в механизме реализации юридической ответственности. Необходимо сформировать концепцию единства дозволений и запретов как позитивных, так и негативных норм-стимулов и ограничений в рамках реали­зации научно обоснованной, последовательной, эффективной правовой поли­тики в современной России, в том числе и антикоррупционной политики.

Запреты, ограничения и обязанности государственных служащих наря­ду с предусмотренными для них дозволениями образуют антикоррупцион­ный стандарт на государственной службе под введением которого, согласно ст.7 ФЗ «О противодействии коррупции», понимается установление единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупре­ждение коррупции в данной области.

При осуществлении комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по соблюдению служащими ограничений, запретов и по исполне­нию обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, в том числе ограничений, касающихся получения подарков, целесообразно ис­пользовать комплекс средств: информационно-психологических; организа­ционных; юридических; материально-финансовых.

Одной из новелл антикоррупционного законодательства является вве­дение возможности увольнения с утратой доверия в предусмотренных зако­ном случаях, распространяющейся как на лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, так и на государственных гражданских слу­жащих. К указанным случаям относится:

- непринятие мер по предотвращению и/или урегулированию конфлик­та интересов;

- непредоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений;

- участие на платной основе в деятельности органов управления ком­мерческой организации, за исключением случаев, установленных федераль­ным законом;

- осуществление предпринимательской деятельности;

-вхождение работника в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также действующих на территории Рос­сийской Федерации их структурных подразделений.

Таким образом, анализ отмеченных новелл позволяет сделать вывод о наметившейся тенденции к ужесточению административно-правовых средств противодействия коррупции. Подводя итоги, отметим, что правовая основа противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти в целом сформирована. Следующий этап состоит в обеспечении надлежаще­го применения соответствующих правовых предписаний.

Таким образом, вышеизложенное позволило автору сделать следую­щий вывод о том, что позитивная юридическая ответственность исполни­тельных органов государственной власти наиболее четко выражается в анти­коррупционном поведении. Мы можем говорить о позитивной юридической ответственности в этом случае, так как позитивный аспект юридической от­ветственности существует во всех случаях, где регулятивные правовые нор­мы исполняются надлежащим образом, а также потому, что в данном случае объединительным звеном и родовым понятием негативной (ретроспектив­ной) и позитивной (перспективной) ответственности будет выступать соци­альная ответственность, прежде всего потому, что коррупция является соци­альным явлением. Данный вывод теоретически и методологически подтвер­

жден в научной юридической литературе, а именно, «согласно традиционной логике, признаки, отмеченные у определенного рода явлений в общем поня­тии, обязательно имеются и у специфических явлений данного класса. Таким образом, если мы определяем добровольную (позитивную) и принудитель­ную (негативную) формы реализации ответственности в общесоциологиче­ском понятии, то эти формы обязательно, согласно правилам логики, должны быть и у видовых понятий ответственности»^[509].

Антикоррупционная составляющая пронизывает все сферы деятельно­сти федеральных органов исполнительной власти, выступая необходимой ос­новой публичности, законности, эффективности, результативности, открыто­сти и ответственности государственного управления в целом.