<<
>>

§ 1. Реализация концепции позитивной юридической ответственности в правовом регулировании деятельности органов исполнительной власти в странах Европы

В процессе анализа источников, раскрывающих реализацию механизма ответственности органов исполнительной власти в европейских странах, ис­следовательский интерес автора был направлен на изучение неоднородности и разнообразия правовых норм в законодательстве многих стран Европы, ре­гламентирующих механизм юридической ответственности, при этом особо пристальное внимание уделено анализу позитивной конструкции реализации юридической ответственности органов исполнительной власти в иностран­ных государствах.

В свое время еще Д. Гилберт поставил вопрос о позитив­ных проявлениях юридической ответственности в оценке деятельности пуб­личной власти на международной арене, замечая, что «один из главных принципов международного права заключается в том, что ответственность государства оценивается по действиям индивидуумов, управляющих этим государством»[513].

Вопросам формирования исполнительной власти в странах Европы, их деятельности, компетенции, полномочиям, составу, взаимодействию с главой государства и парламентом, срокам работы и многим другим параметрам в законодательстве каждой европейской страны уделено достаточно серьезное внимание. Однако в литературе, в том числе и иностранной, не уделено должного внимания позитивной деятельности органов публичной власти в целом и исполнительной - в частности. Данное обстоятельство можно объяс­

нить особенностями законодательства европейских стран, которых насчиты­вается 45. Членов Европейского союза в 2015 г. среди них было 28, их наци­ональные особенности и отличия в форме государства не позволяют в рамках диссертации уделить пристальное внимание каждой из них.

Особо оговоримся: из-за достаточно обширного анализа конституци­онно-правовых актов более чем 40 государств Европы рассматриваемых во­просов, связанных с позитивной юридической ответственностью органов ис­полнительной власти, прежде всего правительств тех или иных стран, будет осуществляться по блокам и институтам, аналогичным российским.

Для бо­лее удобного сравнительно-правового анализа диссертантом будет использо­ван метод восхождения от абстрактного к конкретному и от общего - к част­ному.

Работа правительства, как правило, продолжается в течение срока пол­номочий парламента при парламентской форме правления, при президент­ской же форме правления - в интервале полномочий президента. Соответ­ственно, в зависимости от формы правления и формирования (парламентом или президентом) правительство несет ответственность перед парламентом или президентом. Рассматривая позитивную ответственность, начнем с об­щего тезиса, что во многих странах Европы позитивная ответственность, как, в принципе, и в России, рассматривается как мера должного, социально по­лезного и одобряемого государством и обществом поведения, включая ее по­литическую составляющую. Особенности реализации позитивной ответ­ственности органов исполнительной власти в каждой стране имеют опреде­ленную специфику, которая связана с формой правления, государственного устройства, политическим режимом, историческими, культурными, экономи­ческими, политическими и иными особенностями. Известно, что категория «ответственность» имеет несколько значений в немецком языке, разделяется «ответственность за прошлое поведение, ответственность за будущие дей­

ствия и ответственность за вред, причиненный невиновно»[514]. По француз­скому словарю Р.Робера, слово «ответственность» имеет три значения: «1. Обязанность для министров оставлять власть, когда законодательный корпус отстраняет их; 2. Обязанность возместить убыток, нанесенный по своей вине или в (некоторых случаях) определяемый законом; 3. Моральная или интел­лектуальная обязанность искупить вину, исполнить свой долг, обязанность, договор»[515]. В Оксфордском толковом словаре современного английского языка сказано, что под ответственностью подразумевается: «1. Быть ответ­ственным, сделать что-либо без чужой подсказки или приказа; 2. То, за что отвечает лицо, обязанность»[516].

Однако позитивная ответственность правительства в значительной сте­пени субъективна, необходимость применения такой формы ответственности определяется не критериями и законностью, а потребностями конкретной по­литики, отраженными в волеизъявлении депутатов парламента и населения страны. Правительство осуществляет свои функции до тех пор, пока его дея­тельность удовлетворяет парламент. Как отмечает В.А. Рыбаков, «добро­вольное и сознательное выполнение правовых обязанностей, а не привлече­ние кого бы то ни было (граждан, должностных лиц) к ответственности явля­ется целью правового регулирования, поэтому не санкция правовой нормы является источником и содержанием позитивной ответственности, а диспо­зиция нормы, где закреплена модель правомерного поведения. Из этого сле­дует, что позитивная ответственность имеет нормативное закрепление, это юридическая категория[517].

Поэтому свое нормативное закрепление позитивная ответственность, так же, как и ретроспективная, находит в нормах конституционного законо­

дательства, а реализация позитивной ответственности в отношении исполни­тельной власти в странах Европы берет свои правовые начала из парламент­ской ответственности - это, по сути, «ответственность перед нижней палатой или однопалатным парламентом. Перед верхней палатой правительство несет ответственность, но импичмент министру, как правило, выносится оконча­тельно верхней палатой»[518]. Поэтому остановимся на анализе реализации парламентской ответственности в европейских странах более подробно.

Позитивную юридическую ответственность в странах Европы прави­тельство (органы исполнительной власти) зачастую несут как перед парла­ментом, олицетворяющим народ того или иного государства, так и перед президентом. В некоторых странах (что является более редким случаем) по­зитивная ответственность правительства реализуется перед премьер- министром (Италия, Германия). Придание позитивного характера парламент­ской ответственности правительства через ее политическую составляющую закрепляется в конституциях некоторых стан.

Так, Конституция Ирландии обязывает правительство нести ответственность (в позитивном или негатив­ном планах) перед палатой представителей (ст. 28 Конституции Ирландии[519]) или в целом перед парламентом (ч. 1 ст. 108 Конституции Румынии[520][521]). Ч. 1 ст. 69 Конституции княжества Андорра52Содержит норму, в соответствии с ко­торой правительство страны ответственно за свои действия перед Генеральным советом.

Обращаясь к вопросу ответственности отдельных министров или членов правительства, отметим, что в отличие от России ответственность министра пе­ред премьер-министром или парламентом возможна в ряде стран Европы (Италия, Германия, Польша и др.). Суть данной ответственности сводится

как к позитивной ответственности в виде одобрения деятельности (работы) министров, так и к ретроспективной ответственности, реализуемой в виде вынесения импичмента министру со стороны парламента или требования по­дать в отставку из-за разногласий по принципиальным вопросам с главой правительства или парламентом. Так, в парламентских республиках и в мо­нархических государствах (Великобритания, Испания, Италия, Монако) ми­нистры определяются главой исполнительной власти и зависят полностью от него, в свою очередь, премьер-министр зависит от парламента или главы гос­ударства и, как следствие, тот зачастую отправляет министров в отставку скорее по политическим основаниям, чем за совершенное противоправное действие. В этих государствах отсутствуют как законодательно четко регла­ментированные меры должного и одобряемого поведения, так и составов правонарушений и, соответственно, меры ответственности за их совершение. Для этих монархических государств при реализации позитивной юридиче­ской ответственности членов правительства их правомерные действия оце­ниваются с позиции политической целесообразности. Их правомерные дей­ствия необходимы для применения мер поощрения, являющихся одним из выражений позитивной юридической ответственности. При возникновении позитивного характера юридической ответственности достаточно одного формального основания - нормы права, которая во многих странах реализу­ется или главой государства в виде одобрения деятельности правительства, переназначения на должности и т.д., или парламентом, который также в сво­ем акте одобряет деятельность и работу исполнительной власти в целом.

Персональная (индивидуальная) ответственность министров (Австрия, Дания, Греция, Латвия, Польша) имеет место в качестве дополнительной, субси­диарной ответственности. Так, в ст. 74 Конституции Австрии[522] говорится, что Национальный совет (парламент) обладает прерогативой выражения вотума недо­верия как в целом всему составу Федерального правительства, так и каждому из

его членов по отдельности. Интересная статья существует в Конституции Финляндии[523], согласно которой член правительства всегда несет солидар­ную ответственность за принятое решение высшего органа исполнительной власти, за исключением тех случаев, корда министр делает заявление о своем несогласии с этим решением, занесенное в протокол (§60 Конституции).

Министры во многих странах Европы несут в первую очередь солидарную политическую ответственность, которая выражается в отставке всего правитель­ства. Данная солидарная ответственность свойственна многим странам с романо­германской правовой системой, в том числе и России. Вместе с тем отличительной особенностью европейского законодательства от российского является то, что ми­нистры в европейских странах наряду с позитивной ответственностью, которая за­крепляется в конституционном законодательстве, несут ретроспективную (уголов­но-правовую и гражданско-правовую) ответственность, которая также закрепляет­ся в конституционно-правовых актах многих стран Европы (Испания, Италия, Польша, Венгрия, Нидерланды и др.).

Уголовная ответственность сопряжена с совершением собственно уголовно­го преступления или уголовного преступления при исполнении служебных обя­занностей, как, например, в Испании. Гражданская ответственность применяется согласно соответствующему законодательству государства и связана с применени­ем мер ответственности, возникающих на основе гражданского правонарушения (Нидерланды). По мнению автора диссертационной работы, институт ответствен­ности в уголовных и административных преступлениях и правонарушениях дол­жен быть отражен в российском законодательстве в отношении высших должност­ных лиц исполнительной власти. Применение такой ответственности возможно также по инициативе парламента страны.

Следует остановиться на следующем блоке вопросов парламентской ответ­ственности правительств стран Европы, связанных с запросами как разновидно­стью контрольных парламентских процедур и обращением палаты депутатов или

групп депутатов к правительству, его отдельным членам с требованием предста­вить ту или иную информацию, а также отчет по вопросу, относящемуся к компе­тенции министерства или всего правительства. Парламентские запросы, часто име­нуемые интерпелляциями, могут облекаться как в письменную, так и в устную форму. Министр, которому адресовано такое обращение, имеет право дать ответ в срок от нескольких дней до нескольких недель (в Италии такой срок составляет 10 дней, во Франции - месяц) как в письменной, так и в устной форме при обязатель­ном присутствии в парламенте. По итогам интерпелляции и ответа на вопрос, как уже было указано выше, министр может понести персональную ответственность в виде негативной оценки его деятельности и выражения резолюции порицания с дальнейшей его отставкой. Кроме того, результатами процедуры интерпелляции может стать образование следственной комиссии или выражение всему правитель­ству недоверия. Фактически при выражении недоверия министр обязан покинуть пост, подав прошение об отставке премьер-министру или главе государства.

Так, в ст. 118 Конституции Словении[524] содержатся нормы, регламентиру­ющие интерпелляцию: группа численностью не менее десяти депутатов может вы­ступить в Государственном собрании с запросом по поводу деятельности прави­тельства или отдельного министра. Если после его обсуждения большинство депу­татов выразит недоверие правительству или отдельному министру, то Государ­ственное собрание смещает правительство или министра. Во Франции интерпел­ляции вошли в парламентскую практику в 1867 г. и довольно активно используют­ся как контрольная функция парламента до наших дней. От интерпелляции следует отличать простой запрос, которым чаще всего является обращение к министру с целью получения необходимой информации, не затрагивающей политику, прово­димую данным министерством.

Институт интерпелляции является надежнейшим и часто единственным средством в руках политического меньшинства парламента, осуществляющего парламентский контроль за действиями правительства, а также способом публич-

ного выражения своего несогласия с работой того или иного министра. Парла­ментская ответственность правительства перед парламентом в Европе, как правило, выражается в форме резолюции порицания или вотума недоверия, а также в отказе в доверии правительству по итогам ежегодного доклада или вопросам, обязательным для рассмотрения в парламенте. К этой же форме ответственности правительства в странах Европы относится вопрос о дове­рии или недоверии деятельности правительства, который ставится перед пар­ламентом самим правительством (отказ в доверии).

Парламентская ответственность есть ответственность политическая, поэтому согласимся с В.Е.Чиркиным в том, что «политическая ответствен­ность правительства и министров имеет важную особенность: она возможна не только за правонарушения, но и без таковых, что чаще всего и бывает»[525]. Фактически в странах Европы, как и в России, доминирующим видом ответ­ственности правительства выступает парламентская ответственность, кото­рая может быть применена парламентом или президентом, в зависимости от формы правления, но определена в соответствии с политической ситуацией в стране.

Парламенты Бельгии, Великобритании, Венгрии, Франции, Германии, Испании, Италии, Нидерландов, Португалии имеют право выражать недове­рие правительству в целом или каждому министру в отдельности в случае выявления определенных недостатков в деятельности правительства, кото­рые привели к ошибкам во внутренней и внешней политике государства, а также грубых нарушений этических норм[526]. При этом основным условием наступления негативной ответственности является вина, которая понимается как «возможность выбора правомерного поведения, но не реализованного в силу избрания правонарушителем неправомерного варианта своей деятель­ности»[527].

Таким образом, резолюция порицания, вотум недоверия, интерпелля­ция и иные формы парламентского контроля в отношении исполнительной власти в европейских странах сводятся к выяснению главного вопроса: име­лась ли реальная возможность действовать в строгом соответствии с предпи­саниями норм Конституции или закона. В случае если такая возможность имелась, а субъект таких правоотношений не действовал, то здесь налицо ре­ализация негативной ответственности в ретроспективном ее проявлении. Ес­ли же возможности действовать в строгом соответствии с нормой права у субъекта не было или отсутствовала как таковая норма права, то возможно вести речь о позитивной ответственности, при этом вина не является необхо­димым условием привлечения к такой ответственности. Так, А.А. Сергеев отмечает, что основанием для роспуска выборного коллегиального органа может служить нарушение им закона или иного нормативного правового ак­та, неисполнение или ненадлежащее исполнение органом своих обязанно­стей. При этом вина отдельного его члена, полномочия которого прекраща­ются с роспуском органа, может отсутствовать[528].

Модель парламентской ответственности правительства для многих стран Европы была воспринята в конституционной практике в виде солидарной или коллективной ответственности, при которой недоверие выносится в отношении всего состава правительства, а не отдельных его членов. Коллективная прави­тельственная ответственность во многих странах Европы преобладает над персо­нальной (индивидуальной) ответственностью. Конституции Франции, Германии, Чехии, Испании, Португалии и многих других стран предусматривают толь­ко коллективную (солидарную) ответственность правительств, где прави­тельство в полном составе несет коллективную ответственность именно пе­ред парламентом, например, согласно ст. 108 Конституции Испании - перед Конгрессом депутатов.

Определенные особенности имеет практика Великобритании, а также других стран, которые восприняли основы британской конституционной си­стемы. Формально здесь предполагается возможность как коллективной, так и персональной (индивидуальной) ответственности. При этом, если нижняя палата парламента выражает недоверие любому министру, глава правитель­ства должен решить: подавать в отставку конкретному министру или прави­тельству в целом. Такой подход к парламентской ответственности прави­тельства основывается на идее солидарности его членов. Считается, что все члены правительства несут ответственность за его политику в тех случаях, когда один из них не соглашается с конкретными правительственными реше­ниями и действиями[529].

Представляется, что более пристальное внимание следует уделить формам парламентской ответственности правительства: вотуму недоверия и отказу в доверии, а также импичменту. В научной литературе распространено опреде­ление вотума недоверия как выраженная форма недоверия депутатского корпу­са по отношению к проводимой внутренней или внешней политике конкрет­ным внесенным на обсуждение в парламент страны законопроекта, предло­женного правительством страны или министром либо принятого нормативного правового акта в виду делегированного законодательства. Инициатива поста­новки вопроса о вотуме недоверия может исходить от парламента, от парла­ментских фракций или групп депутатов. Выражение вотума недоверия прави­тельству на практике приводит либо к уходу его в отставку и формированию нового (правительственному кризису) либо к роспуску парламента (нижней палаты) и проведению досрочных выборов[530]. Вотум недоверия - результат парламентской инициативы. Поэтому в интересах стабильности правительства конституции иногда усложняют процедуру этой инициативы, требуя, чтобы она исходила от более или менее значительной группы парламентариев, а так­

же обусловливая выражение недоверия необходимостью подачи за резолюцию недоверия (порицания, осуждения) абсолютного или квалифицированного большинства голосов в палате[531].

Голосование осуществляется по вопросу о недоверии правительству или отдельному его члену и называется «деструктивным вотумом недоверия». Во­прос, принять или не принять отставку правительства в связи с вотумом недо­верия, вынесенным парламентом правительству, или распустить парламент по предложению правительства - находится в компетенции главы государства. Проведение деструктивного вотума недоверия предусмотрено в конституциях Франции, Польши, Италии, Латвии, Литвы, Болгарии, Венгрии, Греции, Ни­дерландов и др. В большинстве стран Европы в конституционном законода­тельстве заложен именно деструктивный вотум недоверия.

Тем не менее, осуществление деструктивного вотума недоверия в неко­торых странах весьма затруднено. Примером может служить Франция (ст. 49 Конституции)[532], в которой декларируется: «Национальное собрание выражает недоверие Правительству путем голосования резолюции порицания». Такая ре­золюция допустима, если она подписана по меньшей мере десятой частью чле­нов Национального собрания. Довольно строго регламентируются временные сроки, в течение которых проводится голосование (не ранее чем через 48 часов после внесения резолюции на рассмотрение) и процедура подсчета голосов. Ре­золюция признается одобренной, если за нее проголосовало абсолютное боль­шинство голосов от общего числа членов парламента, при условии, что депутат голосует не более чем за три резолюций порицания в течение обычной сессии, а во время внеочередной сессии - не более одной. Согласно ст. 50 Конституции Франции Премьер-министр заявляет Президенту Франции об отставке прави­тельства в случае вынесения Национальным собранием резолюции порицания

или не - одобрения правительственной программы развития страны или обще­политической декларации[533].

Осуществление конструктивного вотума недоверия возможно только при определении парламентом или одной из его палат нового главы правительства. Конструктивность такого голосования заключается в возможности избежать в этом случае правительственного кризиса, связанного с долгой процедурой формирования нового правительства[534]. Конструктивный вотум недоверия яв­ляется довольно редкой формой парламентской ответственности и наглядно реализуется лишь в конституционном законодательстве Германии. В ст. 67 Ос­новного Закона ФРГ[535] прямо закрепляется, что «Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру лишь путем выборов большинством голо­сов его преемника и обращения к Федеральному президенту с просьбой об от­странении Федерального канцлера от должности. Федеральный президент должен удовлетворить эту просьбу и назначить избранное лицо»[536]. В том слу­чае, если Бундестаг отказывает в доверии Федеральному канцлеру, не избирая нового канцлера большинством голосов депутатов палаты, за Федеральным президентом остается право в течение двадцати одного дня распустить Бунде­стаг.

Таким образом, осуществление конструктивного вотума недоверия реа­лизуется на практике довольно сложно, что придает правительству той или иной страны большую устойчивость в осуществлении своих полномочий, в том числе и при его формировании. Применительно к вотуму недоверия в боль­шей степени эта процедура реализует позитивный аспект юридической от­ветственности, однако позитивная и ретроспективная (негативная) стороны статутной юридической ответственности тесно связаны между собой. Пози­тивная ответственность правительства выражается в процедуре вотума недо­

верия за неисполнение социальной внутренней политики и сводится к оценке действий правительства с точки зрения их соответствия правомерному пове­дению. Поэтому оба элемента статутной ответственности правительства за­висят от оценки нравственно-психической характеристики его деяний депу­татским корпусом[537].

Отказ в доверии «имеет место в случае, когда правительство само по­ставило вопрос о доверии в связи с каким-либо актом, принятия которого оно добивается от парламента»[538]. Если парламент или палата не соберет необхо­димое для отказа в доверии большинство, считается, что доверие получено, а правительственный проект принят [539]. Это довольно эффективный способ давления на парламент, особенно в условиях, когда отказ в доверии и вы­званный этим правительственный кризис могут повлечь роспуск парламента (палаты)[540]. C другой стороны, как верно указывают многие авторы, отказ парламента принять желательный для правительства акт может лишить пра­вительство возможности проводить свою политику или серьезно затруднить проведение этой политики, в результате чего нахождение в составе прави­тельства становится для его членов бессмысленным[541].

Примером формы отказа в доверии правительству служит, например, ст. 112 Конституции Румынии, в соответствии с которой парламент страны в составе обеих палат (Палаты Депутатов и Сената) имеет право выразить во­тум недоверия в том случае, если с такой инициативой выступит не менее ¼ от общего числа состава палат парламента страны. При этом Правительство должно быть извещено об этом в день внесения предложения на рассмотре­ние на совместном заседании палат. Конституция Швеции в параграфе 5 гла­вы 6 закрепляет, что, если Премьер-министр или иной министр не пользуется

доверием Риксдага, тальман должен отправить его в отставку[542]. Согласно указанной норме Конституции в случае, когда Правительство может принять решение о проведении внеочередных выборов в Риксдаг, решение об уволь­нении не будет применяться, если Правительство в течение недели после вы­несения вотума недоверия примет решение о проведении внеочередных вы­боров.

В Швеции у каждого парламентария имеется право поставить перед парламентом (риксдагом) вопрос о недоверии правительству или министру, который должен быть рассмотрен парламентом и для положительного реше­ния поддержан не менее чем десятой частью депутатов (около 40 человек). Эта процедура в Швеции называется «резолюцией порицания»[543]. Данная ме­ра может применяться в качестве как юридической, так и политической от­ветственности по любым основаниям при поддержке десятой частью риксда­га.

Французский парламент так же, как и итальянский, обладает правом вынесения отказа в доверии своему правительству, выражаемого в наложе­нии резолюции порицания как формы парламентской ответственности пра­вительства во Франции. Однако вотум недоверия Правительству, что во Франции, что в Италии, а также в некоторых других странах Европы, прора­ботавшему какое-то время, роспуск со стороны парламента не грозит из-за сложности в формальностях данной процедуры. Разделяя точку зрения В.А.Тархова, субъекты таких отношений (парламент-правительство) связаны между собой взаимными правами и обязанностями, следовательно, они от­ветственны друг перед другом. В этом смысле ответственность охватывается понятием обязанности (необходимости) давать отчет в своих действиях. Пе­ред кем держать ответ - это уже другой вопрос: перед своей ли совестью

(чувство ответственности) или перед другим лицом. Сущность понятия от этого не меняется[544].

Импичмент как форма ответственности применима больше для глав государств, однако наличие у главы государства полномочий главы исполни­тельной власти в стране зачастую имеет место быть на практике (США, Япо­ния, Индия, некоторые страны СНГ, Литва, Латвия, Дания).

В соответствии со ст. 16 Конституции Дании Король страны или пар­ламент (Фолькетинг) имеют право предложить импичмент за ненадлежащее исполнение обязанностей по должности любому министру из состава прави­тельства, при этом саму процедуру импичмента осуществляет Высокий суд Королевства[545].

В странах с парламентской формой правления парламентская ответ­ственность правительства с применением процедуры импичмента историче­ски предшествовала ответственности правительства перед парламентом, но с течением времени полностью потеряла свое значение и уступила место тако­му роду ответственности, как отрешение главы государства от должности в результате импичмента. В президентских республиках, где не предусмотрена ответственность правительства перед представительным органом, импичмент является важным средством осуществления системы сдержек и противовесов между законодательной и исполнительной властями[546].

Что же касается самой процедуры импичмента, то она возможна только при условии двухпалатного строения парламента, где нижняя палата высту­пает в роли следователя и обвинителя, а верхняя палата принимает оконча­тельное решение (квалифицированным большинством голосов) по устране­нию соответствующего лица с должности или поста[547]. Правовым послед­

ствием процедуры импичмента, которая может применяться к членам прави­тельства, является отрешение соответствующего лица от должности. В отно­шении данного лица может быть возбуждено уголовное дело и начато уго­ловное преследование в рамках обычного уголовного судопроизводства. Та­кая форма ответственности членов правительства или иных высших долж­ностных лиц, совершивших уголовные преступления, носит ретроспектив­ный характер и сопряжена, кроме того, с процедурой снятия с них иммуните­та (Австрия, Болгария, Италия, Словакия, Хорватия, Чехия).

В некоторых странах Европы постановка вопроса о выражении вотума недоверия или об отказе в доверии правительству является неоднозначной, так как непосредственно решение об отставке правительства или роспуске парламента принимается главой государства. Примером может служить Кон­ституция Венгрии[548], по которой президент может распустить Государствен­ное собрание, если оно в течение 12 месяцев не менее чем 4 раза лишило правительство доверия (ст. 28 Конституции Венгрии). Согласно ст. 35 Консти­туции Чехии Президент республики имеет право распустить нижнюю палату парламента в случае ее повторного отрицательного голосования за постановле­ние по правительственному законопроекту, что означает отказ в доверии пра­вительству со стороны депутатского корпуса в течение 3-х месяцев со дня подоб­ного голосования[549]. Подобный законопроект, означающий доверие правительству страны, отдается на обсуждение депутатам парламента не позднее 30 дней со дня назначения правительства страны. При этом в случае первого выражения вотума недоверия со стороны органа законодательной власти президент страны распускает правительство, назначает председателя правительства, а по его предложению - но­вый состав правительства[550].

Запрос парламентского доверия в начале формирования правительства как форма позитивной юридической ответственности свойствен и другим государ­ствам Европы. Так, в соответствии со ст. 94 Конституции Италии правительство обязано поставить вопрос о доверии перед парламентом в составе двух палат не позднее 10 дней после того, как оно приступило к исполнению СВОИХ ПОЛНОМО­ЧИЙ[551]. При этом каждая палата оказывает доверие или отказывает в нем путем мо­тивированной резолюции, принимаемой поименным голосованием[552]. Такая же процедура существует и в Греции, только срок запроса у Парламента вотума доверия составляет пятнадцать дней после принятия присяги Премьер-министром. В конституции Греции есть норма, согласно которой в случае постановки во­проса о доверии в межсессионный период парламент обязан собраться в 15- дневный срок ддя решения вопроса о вотуме доверия. Причем в ч.1 ст. 84 Консти­туции Греции прямо закрепляется норма, что Правительство должно пользоваться доверием Парламента[553]. Запросы парламентского доверия в начале работы прави­тельства также отражаются в Конституциях Хорватии, Черногории, Словакии, Бельгии, Польши, Албании, Испании, Дании и др.

Запрос парламентского доверия в некоторых странах связан с представле­нием парламенту программы работы правительства (программа действий), отклонение которой парламентом означает отказ в доверии и фактически фор­мирование нового состава кабинета. Примером может служить Конституция Польши. Согласно норме ст. 154 в течение двух недель со дня своего назначе­ния главой государства Председатель Совета Министров обязан представить на обсуждение Сейма программу деятельности Совета Министров с просьбой оказать ему доверие[554]. Подобная норма есть и в ст. 92 Конституции Литовской Респуб­

лики[555]. Следует отметить, что подобное правовое регулирование получения парламентского доверия закреплено в конституциях большинства стран СНГ.

Помимо запроса парламентского доверия в начале своей работы прави­тельство может увязать выражаемое доверие с фактом принятия парламентом того или иного акта, инициированного правительством. В случае отклонения парла­ментом правительственной инициативы президент имеет право роспуска как пар­ламента, так и правительства. Примером является ст. 112 Конституция Испании, когда вопрос о доверии правительству страны или об отказе в нем связывается с положительным голосованием (простым большинством голосов) по программе его деятельности и декларации по общей политике после рассмотрения в Совете министров[556]. Согласно ст. 98 Конституции Эстонии вотум недоверия также связан с процедурой голосования за или против проекта программы деятель­ности правительства страны Рийгикогу депутатским корпусом парламента, в случае отрицательного голосования правительство подает в отставку[557]. В Бол­гарии в соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции Болгарии Совет Министров может потребовать у парламента постановки на голосование вопроса о доверии прави­тельству или его программе, а также по какому-либо иному конкретному пово­ду[558][559]. В Португалии Правительство имеет право поставить перед Ассамблеей Республики вопрос о вотуме доверия по общей декларации о политике или по лю­бому вопросу, представляющему национальный интерес (ст. 193 Конституции Португалии)5 5 9.

В Словении правительство реализует запрос парламентского доверия путем получения поддержки парламента. Вопрос о доверии правительству ста­

вится на повестку парламентского заседания только председателем правительства. В случае отказа в доверии правительству страны Государственное собрание долж­но в течение 30 дней избрать нового Председателя правительства, иначе глава гос­ударства должен распустить Государственное собрание, с обязательным назначе­нием новых выборов. Согласно ст. 117 Конституции Словении вотум недоверия правительству также связан с непринятием Государственным собранием закона или иного решения[560].

Таким образом, в случае, если парламент страны оказывает доверие собственному правительству, то это является мерой позитивной ответствен­ности, в то время как отказ в доверии - мерой статутной ответственности, по­скольку глава государства может либо оставить действующее правительство (позитивная ответственность) и распустить парламент (ретроспективная от­ветственность), либо отправить в отставку правительство (ретроспективная ответственность) и сохранить депутатский корпус (позитивная ответствен­ность).

Обращаем внимание, что обязанность правительства дать отчет о своей деятельности парламенту во многих европейских государствах представляет собой скорее характеристику статутной юридической ответственности с про­цессуальной точки зрения. В связи с тем, что в соответствии с правилами презумпции невиновности обвиняемый имеет право не свидетельствовать против себя, сознательный субъект отвечает за свою деятельность прежде всего перед самим собой, позитивная ответственность в понимании европей­ского законодательства сводится только к ее субъективным признакам. Несомненно, положительным, на наш взгляд, является указание на категорию юридической обязанности, содержащуюся в конституционных нормах, при­веденных в диссертационном исследовании. Вместе с тем возникает вопрос: в чем конкретно (в каком проявлении, в каких действиях) должна быть за­ключена данная обязанность? Это может быть и обязанность дать отчет, со-

вершать согласованные ранее действия, действовать только в рамках право­вого поля, выражаться в видео бязательности соблюдения норм права или вообщеправомерного поведения?

Предпринимаемые попытки ряда зарубежных ученых[561]нивелировать подобные пробелы законодательства привели к тому, что позитивную ответ­ственность в зарубежных научных трудах, посвященных публичной власти, с одной стороны, считали ее отдельным видом юридической обязанности, а с другой - полагали ее разновидностью социальной ответственности не обяза­тельно только с правовой точки зрения. В российской правовой науке по этому поводу сложилась вполне определенная научная позиция, в соответ­ствии с которой обязанность и мера ответственности представляют собой од­номоментные суждения[562]. Так как в норме права одновременно содержится и правило правомерного поведения, и запрет на его нарушение, позитивная ответственность по своему содержанию носит нормативный характер[563].

Следует отметить и такую особенность европейского законодательства, за­трагивающую блок парламентского доверия правительству, как процедура от­срочки голосования в парламенте при запросе парламентского доверия со сторо­ны правительства. В ст. 117 Конституции Словении так же, как и в ст. 68 Консти­туции Германии, предусмотрена норма, согласно которой с момента поступления запроса о выражении доверия правительству до голосования должно пройти не менее сорока восьми часов; по ч. 4 ст. 104 Конституции Албании - 3 дня после внесения вопроса о доверии, а согласно ч. 4 ст. 84 Конституции Греции - 2 дня в

целях достижения возможного согласия между высшими органами исполнитель­ной и законодательной власти[564].

Резюмируя вышесказанное, отмечу, что важным аспектом контрольной дея­тельности парламента является парламентская ответственность правительства, выражаемая в вынесении вотума недоверия правительству. Еще раз подчеркнем, что основания применения позитивной юридической ответственности правитель­ства в конституциях стран Европы зачастую не устанавливается. В.А.Виноградов определяет вотум недоверия правительству как меру ретроспективной конститу­ционно-правовой ответственности правительства[565].

Реализуя конституционную модель правительственной ответственности в виде конституционного обычая, путем создания такого прецедента, Россия во мно­гом сблизилась бы с зарубежной практикой солидарной правительственной от­ветственности, которая включает персональную (индивидуальную) ответствен­ность министров. Кроме того, российское конституционное законодательство содержит требование коллективной (солидарной) ответственности Прави­тельства РФ, так как Государственная Дума может выразить недоверие рос­сийскому правительству в целом, но не отдельным министрам, что не лишает возможности вынести порицание отдельному министру, или руководителю любого органа исполнительной власти, или же напрямую обратиться к Прези­денту страны с предложением об освобождении того или иного должностного лица. Вместе с тем, замечу, что похожие предложения могут носить лишь ре­комендательный характер и быть необязательными. Таким образом, в отноше­нии того или иного члена российского правительства депутаты могут предло­жить те или иные рекомендации, которые могут быть учтены или нет Президен­том страны.

Обратимся к особенностям парламентской ответственности тех стран, где правительство отвечает по конкретным основаниям, хоть их и достаточно

мало, к ним можно отнести некоторые страны СНГ: Украину, Беларусь, Молдову, а также назвать Австрию и Польшу. В Австрии обвинение может быть возбужде­но против членов Федерального правительства и органов, приравненных к ним, в связи с нарушением ими закона по решению Национального совета. Такие же ос­нования содержатся и в Конституции Польши 1997 г.

Следует отметить, что в некоторых европейских странах парламентское недоверие правительству не выступает в форме прямо выраженных вотумов дове­рия или недоверия, и зачастую конкретным основанием выражения недоверия выступает непринятие государственного бюджета, представленного правитель­ством. Примером могут служить нормы Конституции Люксембурга[566], Лихтен­штейна[567], Норвегии[568], Исландии[569], Дании[570] и ряда других стран, в том числе и стран СНГ.

К странам, где вотум недоверия, выраженный главе правительства, влечет отставку всего правительства, относятся Германия, Дания, Венгрия, Болгария, Бельгия и ряд других. Фактически вотум недоверия, выраженный правительству или главе правительства, по своей сути, ничего не меняет, так как министры про­водят единую политику, выработанную и одобренную главой правительства, а их совместная отставка влечет за собой формирование новым премьером, выбранным парламентом, нового, приемлемого для него кабинета министров.

Однако в таких странах, как Финляндия, Австрия, Греция, Эстония, Литва, парламент может принять решение о выражении вотума недоверия как всему пра­вительству, так и отдельным его членам (ст. 43 Конституции Финляндии)[571], (ст.

74 Конституции Австрии)[572], (ч. 2 ст. 84 Конституции Греции)[573], (ст. 97 Консти­туции Эстонии)[574], (ст. 101 Конституции Литвы)[575]. Таким образом, ответ­ственность министров может быть персональной (индивидуальной) или кол­лективной. На практике персональная (индивидуальная) ответственность от­дельного члена правительства в европейских странах встречается довольно редко, в большей степени реализуется ответственность коллективная.

Следует отметить, что в конституциях ряда европейских стран содержатся условия, при наличии которых ставить вопрос о недоверии правительству в парла­менте невозможно, что выступает сдерживающим механизмом злоупотребления законодательной властью своими функциями, а также ставит под угрозу стабиль­ность исполнительной власти в стране.

Приведем несколько примеров такого конституционно-правового регули­рования. Сроки вынесения вотума недоверия после назначения председателя правительства в иностранных государствах различны: в течение полу го да - в Княжестве Андорра (ч. 5 ст. 69 Конституции)[576] и в Болгарии (ч. 3 ст. 89 Консти­туции)[577]; не ранее 3-х месяцев после предыдущего вотума - в Эстонии (ст. 97 Конституции)[578] или 90 дней - в Македонии (ст. 92 Конституции)[579]; на следую­щей парламентской сессии - в Португалии (ч. 3 ст. 194 Конституции)[580] и Испа-

нии (ч. 4 ст. 113 Конституции)[581]. При этом в Португалии, как и в некоторых дру­гих странах Европы, для обеспечения непредвзятости инициативы выражения парламентского недоверия правительству ограничивается круг уполномоченных лиц, что налагает на парламентариев дополнительную ответственность при поль­зовании своим правом выражения недоверия правительству.

В законодательствах стран Европы при вынесении парламентом недоверия правительству имеются ограничения по времени обсуждения или сбору необходи­мой информации для предъявления обвинения. Греческое законодательство преду­сматривает срок не более трех дней, отведенных на обсуждение вопроса о дове­рии правительству (и. 4 ст. 84 Конституции)[582]. Такой же срок устанавливается и в Конституции Португалии на дебаты по резолюции порицания (ч. 2 ст. 194 Конституции)[583]. В Конституции Испании резолюция порицания может быть по­ставлена на голосование по истечении пяти дней со дня ее внесения. В первые два дня указанного срока могут быть внесены альтернативные резолюции (ч. 3 ст. 113 Конституции)[584]. По Конституции Албании срок вотума недоверия ограничен го­лосованием, которое не может проводиться раньше, чем через три дня после вне­сения вотума, и в течение пятнадцати дней должно состояться избрание другого премьер-министра (ст. 104 Конституции)[585]. В каждой Конституции так или иначе указан срок времени обсуждения или всей процедуры вотума недоверия, напри­мер, в России он регламентируется ст. 117 Конституции.

Инициатива парламентского недоверия во всех государствах Европы исхо­дит от парламента в целом или от его нижней палаты. Проведение данной проце­дуры происходит по инициативе депутатских групп, фракций, объединений или большинства парламентариев в 1/4 до 1/10 от общего числа депутатов, что свиде­

тельствует о немаловажности данного процесса. Примером можно считать нормы Конституции Испании, где резолюция порицания должна быть предложена груп­пой депутатов в составе не менее l∕10oτ общего числа депутатов нижней палаты (ч. 2 ст. 113 Конституции)[586]; в Греции резолюция о вотуме недоверия должна быть подписана 1/бот общего числа депутатов и содержать конкретные вопро­сы, подлежавшие обсуждению (ч. 2 ст. 84 Конституции)[587]; в Чехии вопрос о вы­ражении недоверия правительству рассматривается Палатой депутатов по пись­менному предложению, внесенному не менее чем 50 депутатами (ч. 2 ст. 72 Кон­ституции)[588]; в Словении Государственное собрание выражает недоверие прави­тельству абсолютным числом голосов, в случае его предложения группой из 10 депутатов предлагает кандидатуру нового председателя правительства (ст. 116 Конституции)[589]; в Португалии с инициативой недоверия правительству должна выступить одна четвертая депутатов парламента или любая парламентская группа (ст. 194 Конституции)[590].

По времени не ограничивается сама процедура выражения недоверия пра­вительству со стороны парламента, она может быть реализована в любой период работы сессии парламента, например, как установлено в ст. 114Конституции Сло­вакии[591]. Также по конституции Словакии, как, в принципе, и Венгрии, Италии, Испании, Польши, Болгарии, Бельгии и Германии, выражение парламентского недоверия влечет за собой избрание нового главы правительства. Таким образом, сведение в единый процесс выражение вотума недоверия и назначение нового

председателя правительства обеспечивает стабильность государственно­правового развития[592].

Вопрос о парламентском недоверии правительству, как правило, прини­мается парламентами абсолютным большинством голосов. Довольно часто со­держатся и нормы о наличии повышенного кворума присутствующих депута­тов на заседании парламента. Причем выражение вотума недоверия может быть осуществлено с использованием тайной, поименной, открытой, рейтинго­вой, письменной форм и систем голосования в парламенте. В Испании Конгресс депутатов может поставить вопрос об ответственности правительства, приняв аб­солютным большинством голосов резолюцию порицания (ч. 1 ст. 113 Конституции Испании)[593]; в Италии каждая палата оказывает доверие или отказывает в нем пу­тем мотивированной резолюции, принимаемой поименным голосованием (ст. 94 Конституции Италии)[594]; в Австрии для принятия нижней палатой решения о во­туме недоверия необходимо присутствие не менее половины ее состава (ч. 2 ст. 74 Конституции Австрии)[595]; в Словении, если после обсуждения интерпелляции большинство депутатов выразит недоверие правительству или отдельному мини­стру, Государственное собрание смещает правительство или министра (ст. 118 Конституции Словении)[596]; в Румынии Палата Депутатов и Сенат (то есть участ­вуют обе палаты) на совместном заседании могут отозвать выраженное Прави­тельству доверие путем принятия резолюции недоверия большинством голосов депутатов и сенаторов (ст. 112 Конституции Румынии)[597]; в Чехии для принятия решения о выражении недоверия необходимо согласие более половины от общего

числа депутатов (ст. 72 Конституции Чехии)[598]; в Литве вотум недоверия выно­сится тайным голосованием (и. 2 ст. 101 Конституции Литовской Республики)[599]; во Франции для принятия резолюции порицания или вынесения вотума недоверия (эти две формы ответственности во Франции различаются) достаточно простого большинства голосов парламентариев (ст. 49 Конституции Франции)[600].

В некоторых странах вотум недоверия или резолюция порицания выносятся квалифицированным составом парламентариев, что затрудняет реализацию этого полномочия парламентом. В Конституции Италии регламентируется необходи­мость заручиться доверием обеих палат парламента. Каждая палата выражает до­верие или отказывает в нем посредством мотивированной резолюции, принимае­мой поименным голосованием. В течение 10 дней после окончательного форми­рования правительство представляется обеим палатам для получения доверия. Го­лосование одной или обеих палат против самого правительства не влечет в обяза­тельном порядке отставку правительства[601].

Таким образом, недоверие правительству со стороны парламента в странах Европы считается выраженным, если в его поддержку проголосовало большин­ство членов палаты (то есть абсолютное большинство), однако в некоторых госу­дарствах, например в Финляндии, Конституция не содержит нормы о минималь­ном количестве голосов, поданных за вотум недоверия в отношении правитель­ства. «Если во время прений вносится резолюция недоверия Государственному совету (Правительству) или министру, Эдускунта (Парламент) должна после об­суждения интерпелляции провести голосование по вопросу о доверии» (статья 43 Конституции Финляндии)[602]. Возможен также и отказ в доверии, сопряженный с вопросом о доверии, поставленным правительством перед парламентом, за кото­

рый не проголосовало абсолютное большинство. Правовым последствием выне­сенного парламентом вотума недоверия или отказа в доверии правительству или отдельному министру является их отставка либо роспуск парламента (палаты).

Проводя аналогию, полагаю, что в России ответственность правитель­ства и его членов перед парламентом должна быть четко дистанцирована по основаниям и правовой природе от иной ответственности должностных лиц. Это связано с тем, что члены правительства осуществляют широкий объем полномочий, имеющих политическую окраску. Кроме того, данная мера пер­сональной (индивидуальной) ответственности членов правительства позво­лит создать защитный юридический механизм как от возможного давления со стороны главы государства, так и от необоснованных политических напа­док со стороны Государственной Думы.

Практика правительственной ответственности свидетельствует, что в основе недовольства Государственной Думы Правительством РФ лежит не­удовлетворенность работой конкретного министра, к которому у законода­тельного органа есть претензии в виде желания вынести вотум недоверия. Однако каких-либо действенных механизмов и рычагов давления или от­странения такого министра у парламента в России не имеется. Вот почему реализуемая в ряде иностранных государств (в первую очередь в Европе) практика персональной (индивидуальной) ответственности, позволяющая выделить и персонифицировать вину членов правительства, должна послу­жить моделью для российского законодателя, так как введение в нашей стране индивидуальной, персонифицированной министерской ответственно­сти позволит избежать противостояния между Правительством, парламентом и Главой государства, а также масштабного правительственного кризиса с сохранением сложившегося управленческого аппарата всего Правительства РФ и демократизировать процедуру парламентской ответственности Прави­тельства России. Все это создаст действенный механизм, способный гаранти­ровать стабильность функционирования Правительства РФ и его членов, сде­лать их более независимыми от произвола различных политических и иных

структур.

При анализе механизмов позитивной и политической ответственности ис­полнительной власти в европейских странах считаем необходимым обратить вни­мание на особенности процедур такой ответственности и привести некоторые примеры позитивной ответственности правительства перед парламентом.

Французская Республика при Конституции 1958 г., по мнению многих исследователей, соответствует основным признакам смешанных республик, а по форме правления также достаточно близко просматривается сходство с Россией. Однако, как было ранее сказано, правительство Франции несет кон­ституционную ответственность перед Национальным собранием (нижней па­латой парламента), которое вправе отправить его в отставку. Конституция Франции предусматривает следующие формы ответственности Правитель­ства перед Национальным собранием (статья 49 Конституции Франции)[603] - резолюцию порицания и вотум недоверия по программе Правительства или по декларации об общей политике[604].

Национальное собрание выражает недоверие Правительству путем принятия резолюции порицания. Такая резолюция приемлема к рассмотре­нию, только если она подписана по меньшей мере десятой частью членов Национального собрания. Франция отличается от остальных стран Европы также двумя видами резолюции порицания: во-первых, резолюция порицания общего характера, которая выносится в виде неудовлетворительной оценки деятельности Правительства и не содержит в себе каких-либо конкретных оснований; во-вторых, резолюция порицания, связанная с отказом в доверии Правительству по итогам голосования по конкретному законопроекту или акту.

Для принятия резолюции общего характера (как, в принципе, и резо­люции второго вида) устанавливаются достаточно сложные требования, и прежде всего вотум недоверия выносится исключительно абсолютным боль­шинством голосов. Так, согласно ст. 49 Конституции Франции голосование проводится только через 48 часов после ее внесения, при этом подсчету под­лежат исключительно голоса за резолюцию порицания. Кроме того, отозвать свой голос депутат не имеет права, а прекратить саму процедуру после вынесения ее на обсуждение на парламентское заседание и внести поправки в ее текст также невозможно[605].

Вторым видом резолюции порицания является отказ парламента от до­верия Правительству в связи с голосованием по тому или иному законопро­екту. В этом случае проект считается принятым, если в последующие 24 часа соответствующая резолюция не будет внесена и принята. Кроме того, премь­ер-министр имеет право прибегать к этой процедуре для подтверждения од­ного иного законопроекта или законодательного предложения в сессию. На данный вид не распространяются конституционные требования об ограниче­ниях количества резолюций, которые депутаты могут подписать в течение одной сессии. М.А.Крутоголов в этой связи отмечает: «Если большинство в Национальном собрании хочет сохранить правительство, оно должно предоста­вить ему все требуемые правительством средства деятельности (в данном слу­чае конкретный закон). Если же большинство депутатов отказывает правительству в этих средствах, оно должно взять на себя ответственность за свержение прави­тельства и юридические и политические последствия этой акции... C политиче­ской точки зрения, сама угроза применения третьего абзаца ст. 49 является се­рьезным оружием в руках правительства, и одной этой угрозы порой оказывалось достаточно, чтобы усмирить непокорных депутатов»[606]. Данная процедура, отме­чает М.А. Крутоголов, по существу, отрицает всякое парламентское обсуждение,

неугодное правительству, и ставит последнее в преимущественное положение по сравнению с парламентариями[607].

Вотум недоверия как форма конституционной, а на практике - политиче­ской ответственности Правительства Франции перед Национальным собранием инициируется премьер-министром, который после обсуждения в Совете мини­стров может поставить перед Национальным собранием вопрос о доверии к Пра­вительству, а также в связи с голосованием по проекту финансового закона или закона о финансировании социального обеспечения. В случае отказа Националь­ного собрания в доверии правительству требуется вынесение резолюции порица­ния «как формы ответственности, что является более сложной процедурой, чем неодобрение программы или декларации об общей политике Правительства»[608].

Таким образом, как справедливо отмечает А.Д. Керимов, основной закон, таким образом, как бы вынуждает депутатов делать однозначный выбор между оппозицией и исполнительной властью и фактически предоставлять правитель­ству возможность заставить Национальное собрание принять законодательный текст без голосования (в противном случае необходимо вносить и одобрять резо­люцию порицания), ибо, как показала практика, в такой ситуации большинство депутатов, разумеется, отдают предпочтение правительству[609]. Отмеченная тен­денция дает нам основание полностью согласиться с мнением А.Д. Керимова, ко­торый верно указывает, что центральный государственный институт, призванный представлять интересы всего населения, принимать законодательные акты и осу­ществлять контроль за исполнительной властью, оказался в Пятой Республике чрезмерно ослабленным и не вполне способным к эффективной работе[610].

Отставка правительства Испании связана с так называемым конструктив­ным вотумом недоверия, воспринятым из конституционного законодательства Германии. Процедура отставки Правительства Испании предполагает, что в слу­

чае, когда «вотум недоверия получит при голосовании абсолютное большинство голосов, действующий председатель правительства должен подать королю про­шение об отставке, а новый кандидат считается получившим вотум доверия кон­гресса, и король назначает его главой правительства. Председатель также пре­кращает свои полномочия в случае, когда после постановки вопроса о доверии перед конгрессом он не получает простого большинства голосов депутатов, то есть считается, что политика правительства не получила поддержки парламента, а также когда конгресс принимает резолюцию порицания правительства[611]. Опи­санная выше процедура отставки правительства существует и в Италии.

Диссертант умышлено не говорит в работе об ответственности правитель­ства Великобритании. Данный факт обуславливается особым положением и ха­рактеристикой данной страны как парламентской монархии. Кроме этого, отсут­ствие в Великобритании писаной конституции и регулирование работы прави­тельства Биллем о правах 1689 г.[612], Актом о престолонаследии 1701 г.[613] и рядом законов[614], а также судебными прецедентами, конституционными обычаями и доктринами - трудами авторитетных юристов налагает свой особый отпечаток на работу и функционирование исполнительной власти в данной стране. Вкратце следует отметить, что правительство уходит в отставку «в случае отказа ему в контрасигнатуре палатой общин в доверии (вопрос о доверии ставится перед па­латой премьер-министром) либо выражения ею недоверия вследствие выдвиже­ния резолюции порицания». Как верно указывает А.С.Автономов, правительство еще ни разу не удалось отправить в отставку таким путем, хотя проекты резолю­

ций порицания более или менее регулярно выдвигаются оппозицией, но они не собирают необходимого большинства[615].

По шведскому законодательству[616] правительство и все его члены должны пользоваться доверием у парламента - риксдага. Правительство Швеции несет исключительно политическую ответственность, а министры - и политическую, и юридическую. Правительство данной страны находится под постоянным контро­лем риксдага и его отдельной комиссии, занимающейся конституционным зако­нодательством. Целью данной комиссии является проверка со стороны отдельных министров поручений, данных парламентом.

Существенным образом полномочия Риксдага могут быть ограничены по­ложением § 4 главы 3 Конституции. Согласно этой норме Правительство может вынести постановление о проведении внеочередных выборов в Риксдаг в период между очередными выборами. Внеочередные выборы проводятся в течение трех месяцев после принятия постановления. После выборов в Риксдаг Правительство не может выносить постановление о проведении внеочередных выборов раньше, чем через три месяца после первого заседания вновь избранного Риксдага. Прави­тельство не может также назначить проведение внеочередных выборов до тех пор, пока его члены, отправленные в отставку, остаются на своих постах в ожида­нии, когда новое Правительство приступит к своим обязанностям.

В этой связи полномочия правительств Швеции и Франции достаточно по­хожи; при относительно сильном положении парламента влиять на правительство в Швеции, все же у данного органа остается действенный рычаг влияния на Рикс­даг. Вместе с тем в целом хорошо сбалансированная политическая система, бес­спорно, развитая и работающая экономика, а поддержка большинства населения сложившейся политики развития государства, да во многом консенсус большин­ства населения Швеции, а также правовое государство с развитым гражданским обществом и иные факторы общественного и политического развития дают, с

нашей точки зрения, возможность говорить о Швеции, как, в принципе, и о мно­гих государствах Европы как о государствах демократических, с парламентскими традициями и эффективным механизмом «сдержек и противовесов» между пар­ламентом и правительством.

В завершение отметим, что существующие механизмы парламентской от­ветственности правительства и проявление такой ответственности в позитивной форме в странах Европы отличаются неоднородностью, а во многом даже и раз­нообразием.

1. Отсутствие единого как в научном, так и в практическом плане представ­ления о реализации позитивной юридической ответственности исполнительной власти имеет множество причин, одна из которых связана с этимологическим представлением понятия ответственности.

2. На взгляд автора диссертации, многие механизмы (институты) можно перенять и в нашу российскую конституционную практику, например: персо­нальную (индивидуальную) ответственность министров, выражаемую в виде во­тума со стороны парламента о недоверии за принятые решения (Австрия, Поль­ша, Греция); институт резолюции порицания, связанный с отставкой за противо­правные действия члена правительства (Германия); процедура выражения недо­верия правительству должна носить характер инициируемой обеими палатами парламента, как, например, в Бельгии, Италии, Нидерландах, Швеции; иницииро­вание процедуры отставки правительства как со стороны парламента, так и со стороны правительства, которое может поставить вопрос о доверии себе, невоз­можно будет осуществить несколько раз в течение какого-либо срока, например, парламентской сессии.

3. Рассмотрев различия законодательного регулирования парламентской от­ветственности в России и иностранных государствах, также отметим, что в России происходит сочетание ее исторических особенностей правового регулирования ин­ститута ответственности исполнительной власти перед законодательной и внедре­ния ряда идей, существующих в странах Европы. К такой идее можно отнести вне­сенные в пункт «в» статьи 103 Конституции РФ изменения, согласно которым к

ведению Государственной Думы ФС РФ относится заслушивание ежегодных отче­тов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, которые является пря­мым подтверждением реализации позитивной юридической ответственности.

4. Диссертантом доказывается, что позитивная ответственность мини­стров в действующем российском законодательстве никак не прописана. По­этому автором аргументировано обосновывается необходимость закрепления ответственности министров и членов правительства в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», с конкретизацией оснований наступления такой от­ветственности. Диссертант не исключает также возможности пойти по пути нор­мативного регулирования персональной (индивидуальной) ответственности мини­стров. Создание такой юридической возможности в России стало бы одной из форм внедрения положительного опыта зарубежной практики солидарной прави­тельственной ответственности, которая включает персональную (индивидуаль­ную) ответственность министров.

5. В качестве варианта закрепления позитивной индивидуальной ответ­ственности членов Правительства возможно было бы на законодательном уровне установить основания наступления конституционно-правовой ответ­ственности членов Правительства РФ, в том числе и председателя, четко обо­значив перечень конституционных норм законов, нарушение которых тако­вую ответственность влекут за собой. При этом не следовало бы включать в законодательство нормы с размытыми и субъективными условиями, которые способствуют возникновению возможности со стороны парламента допусти­мых мер негативной ответственности.

6. Реализуя конституционную модель правительственной ответственности в виде конституционного обычая, Россия во многом сблизилась бы с зарубежной практикой солидарной правительственной ответственности, которая включает персональную (индивидуальную) ответственность министров. Кроме того, россий­ское законодательство содержит требование коллективной (солидарной) от­ветственности Правительства РФ, так как Государственная Дума может вы­

разить недоверие российскому Правительству в целом, но не отдельным ми­нистрам, что не лишает российского законодателя возможности вынести по­рицание отдельному министру или руководителю какого-либо органа исполни­тельной власти или же напрямую обратиться к Президенту страны с предложе­нием об освобождении от занимаемой должности того или иного должностно­го лица. Вместе с тем замечу, что похожие предложения могут носить лишь ре­комендательный характер и являются необязательными.

7. В законодательстве европейских стран в большей степени присут­ствует не позитивный аспект юридической ответственности исполнительной власти, а добровольная форма реализации юридической ответственности. Под такой формой в странах Европы понимается способ закрепления юриди­ческих обязанностей по соблюдению конкретных юридических норм и пред­писаний (в том числе вынесенных парламентами). Реализация таких норм, строгое и неукоснительное их соблюдение как правительством, так и мини­страми выражается в правомерном поведении субъектов юридической ответ­ственности, одобряемом или поощряемом государством в лице тех или иных органов, например, парламент. В законодательстве Европы возможно выде­лить добровольную форму реализации позитивной юридической ответствен­ности, обладающей следующими признаками: ЕТакая ответственность все­гда строится на правовых нормах, а потому (в отличие от России) всегда нормативна. 2. Формально определена. 3. Обладает четкой структурой пра­вовой нормы (гипотеза, диспозиция, санкция в ее положительном проявле­нии). 4. Детализированность и общеобязательность как неотъемлемый при­знак норм, закрепляющих позитивную ответственность. 5. Государство га­рантирует ее. 6. Гарантируется со стороны государства в виде убеждения, принуждения или поощрения. 7. Содержится в регулятивных правоотноше­ниях между парламентом - правительством. 8. Содержательной стороной по­зитивной юридической ответственности является включение юридической обязанности по соблюдению правовых норм и правомерному поведению. 9.

Последствия реализации такой ответственности влекут одобрение поступка или применение мер поощрения за содеянное.

<< | >>
Источник: ЧЕПУС АЛЕКСЕЙ ВИКТОРОВИЧ. ТЕОРИЯ ПОЗИТИВНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва-2016. 2016

Еще по теме § 1. Реализация концепции позитивной юридической ответственности в правовом регулировании деятельности органов исполнительной власти в странах Европы:

  1. 3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
  2. § 3. Закрепление конституционного права на социальное обеспечение в законодательстве Российской Федерации
  3. § 1 Понятие теократического государства
  4. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
  5. § 1. Международно-правовые основы правового положения лиц осужденных к лишению свободы
  6. Понятие и источники правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества
  7. § 1. Категория «общественный контроль» в науке информационного права и информационном законодательстве
  8. § 2. Судебные акты Европейского Суда по правам человека, индивидуально регулирующие отношения, связанные с дискриминацией в сфере труда
  9. Правовое обеспечение безопасности несовершеннолетних в сети Интернет: зарубежный и российский опыт
  10. СОДЕРЖАНИЕ
  11. ВВЕДЕНИЕ
  12. § 5. Перспективы развития парламентской ответственности Правительства в России и совершенствование российского законодательства
  13. § 1. Реализация концепции позитивной юридической ответственности в правовом регулировании деятельности органов исполнительной власти в странах Европы
  14. СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  15. § 2. Проблемы повышения эффективности влияния Интернета на правовую культуру личности